1.

Los artículos 6 y 12 del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), prevén que, en algunas circunstancias especiales, como es el caso de una situación excedentária en el mercado, se podrán adoptar medidas particulares de comercialización.

2.

Según estas disposiciones, la Comisión adoptó los Reglamentos (CEE) n° 262/79, de 12 de febrero de 1979, relativo a la venta a precio reducido de mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (DO L 41, p. 1; EE 03/15, p. 141), y (CEE) n° 1932/81, de 13 de julio de 1981, relativo a la concesión de una ayuda a la mantequilla y a la mantequilla concentrada destinadas a la fabricación de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (DO L 191, p. 6; EE 03/22, p. 132).

3.

Los Reglamentos n° 262/79 y n° 1932/81 fueron sustituidos por el Reglamento (CEE) n° 570/88 de la Comisión, de 16 de febrero de 1988, relativo a la venta a precio reducido de mantequilla y a la concesión de una ayuda para la mantequilla y la mantequilla concentrada destinadas a la fabricación de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (DO L 55, p. 31).

Con el fin de remediar la situación del mercado de la mantequilla en la Comunidad, que se caracterizaba por la acumulación de importantes existencias a las que no se podía dar salida en condiciones normales, el Reglamento n° 570/88 previo, como medidas que pueden contribuir a dar salida a la mantequilla y a favorecer su utilización, la venta de mantequilla procedente de existencias a precio reducido o el establecimiento de ayudas que reduzcan el precio de la mantequilla de mercado a un nivel comparable al aplicado a la mantequilla de existencias, en beneficio de determinadas empresas de transformación de la Comunidad con miras a la elaboración de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (segundo considerando).

Conforme al artículo 2 del Reglamento n° 570/88, la venta de la mantequilla y la concesión de la ayuda tendrán lugar según el procedimiento de licitación permanente que cada uno de los organismos de intervención aplique en los Estados miembros.

A tenor del artículo 14 de este Reglamento, durante el período de validez de la licitación permanente, el organismo de intervención procederá a la celebración de licitaciones específicas.

El artículo 16 prevé que los interesados participarán en esta licitación mediante la presentación de una proposición ante el organismo de intervención; esta proposición deberá indicar en particular, según los casos, el precio ofrecido por cada 100 kg de mantequilla con el contenido en materia grasa deseado y el importe propuesto de la ayuda por cada 100 kg de mantequilla o de mantequilla concentrada.

El organismo de intervención comunicará estas informaciones a la Comisión, la cual, habida cuenta de las proposiciones recibidas por cada licitación específica, fijará, de acuerdo con el procedimiento del Comité de gestión previsto en el artículo 30 del Reglamento n° 804/68, un precio mínimo de venta de la mantequilla y un importe máximo de la ayuda para la mantequilla y la mantequilla concentrada (artículo 18 del Reglamento n° 570/88).

Será declarado adjudicatario el que proponga el precio más alto o el importe de la ayuda más bajo (apartado 2 del artículo 19 del Reglamento).

A tenor del apartado 1 del artículo 20 del Reglamento n° 570/88, el organismo de intervención informará inmediatamente a cada licitador del resultado de su participación en la licitación específica.

4.

Con fecha 23 de septiembre de 1988, la Société française des Biscuits Delacre, les Établissements J. Le Scao y la Biscuiterie de l'Abbaye (en lo sucesivo «las partes demandantes») presentaron, en el marco de la licitación n° 8 de mantequilla para 1988, ante Interlait, organismo de intervención francés, proposiciones por un total, respectivamente, de 110, 80 y 10 t de mantequilla del 82 % sin trazador, con una ayuda por cada 100 kg de 1334,44 FF libres de impuestos.

Mediante cartas de fechas 3 de octubre de 1988, Interlait informò a las citadas sociedades que sus ofertas habían sido desestimadas, por cuanto sus peticiones de ayuda habían sido superiores al importe máximo considerado.

Estas desestimaciones constituyen la consecuencia directa de la Decisión de la Comisión, de 30 de septiembre de 1988 (DO C 259, p. 9), por la que se fija el importe máximo de la ayuda para la mantequilla del 82 % sin trazador en la cantidad de 154 ecus/100 kg, es decir, 1151,28 FF/100 kg.

Contra esta Decisión de la Comisión, las tres sociedades mencionadas interpusieron recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE.

1.

El recurso de las demandantes se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de diciembre de 1988.

2.

Las partes demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que:

3.

La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:

4.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.

5.

Mediante decisión de 4 de octubre de 1989, el Tribunal de Justicia, conforme a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Segunda.

1.

A este respecto, las demandantes alegan que la Decisión que se impugna ha incurrido en infracción del artículo 190 del Tratado CEE por no haber tenido en cuenta el dictamen del Comité de gestión y por carecer de motivación.

2.

1.

Afirman las demandantes que la Decisión controvertida desconoció el principio según el cual las cargas impuestas a los agentes económicos no deben exceder de lo estrictamente necesario para alcanzar los objetivos que la autoridad tiene que conseguir (sentencia de 18 de marzo de 1980, Forges de Thy, asuntos acumulados 26/79 y 86/79, Rec. 1980, p. 1083).

En efecto, contrariamente a los objetivos que persiguen tanto el artículo 39 del Tratado CEE como el Reglamento n° 570/88, consistentes en estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos y asegurar al consumidor suministros a precios razonables, la Decisión de la Comisión, de 30 de septiembre de 1988, al fijar el importe máximo de la ayuda para la mantequilla utilizada por las pastelerías en 154 ecus/100 kg consagró, de una forma brusca e imprevisible, una elevación del coste de la mantequilla del 55 % desde comienzos del año 1988.

Al imponer a los fabricantes de pastelería a base de mantequilla bien reducir la producción, por no poder hacer frente a un aumento tan considerable del coste de las materias primas, bien repercutir este alza aumentando los precios de venta del 8 al 17 %, bien, finalmente, mantener la producción sin aumentar los precios exponiéndose a graves dificultades financieras, la Decisión de la Comisión penaliza injustamente a dichos operadores y es desproporcionada con el objetivo que se persigue.

Añaden las demandantes que la postura de la Comisión es tanto menos coherente cuanto que, con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, el Consejo reconoció, en la exposición de motivos del Reglamento (CEE) n° 3206/88, de 17 de octubre de 1988, que modifica el Reglamento (CEE) n° 1307/85 por el que se autoriza a los Estados miembros a conceder una ayuda para el consumo de mantequilla (DO L 286, p. 1), la persistencia de excedentes de mantequilla en la Comunidad y la necesidad de evitar un descenso del consumo de mantequilla a raíz de un desmesurado aumento de su precio. Además, la propia Comisión admitió, en el proyecto de la décimotercera comunicación al Consejo, la persistencia de existencias de mantequilla y la necesidad de continuar la aplicación del Reglamento n° 570/88, y que se habían vendido a la Unión Soviética grandes cantidades de mantequilla a precio reducido en el transcurso del segundo semestre de 1988. De ello resulta que la subsistencia de importantes existencias en modo alguno pudo justificar tan rápido descenso del nivel de la ayuda, que perturbara gravemente el mercado de la mantequilla así como el abastecimiento de los fabricantes de pastelería a base de mantequilla.

En respuesta a las alegaciones de la Comisión según las cuales ésta está obligada a gestionar eficazmente las existencias de tal producto, a la vista de los objetivos establecidos en el artículo 39 del Tratado, en lugar de actuar en función de los intereses de un grupo determinado de agentes, las demandantes aducían que la Comisión no puede reivindicar haber gestionado acertadamente las existencias, ya que su política consiste en favorecer la comercialización de la mantequilla fuera de la CEE en detrimento del abastecimiento del mercado interior, como resulta del hecho de que, de enero a octubre de 1988, las restituciones a la exportación de mantequilla disminuyeron en menor proporción que las ayudas y siguieron siendo claramente superiores a éstas.

Además, la Comisión no puede invocar fundadamente, en apoyo de su política relativa al conjunto del mercado de productos lácteos, el aumento de las ventas de mantequilla que tuvo lugar en 1988, no obstante el alza del precio mínimo de venta y el descenso del importe máximo de la ayuda. Efectivamente, este aumento de las ventas, no obstante el alza de los precios y el descenso de la ayuda, se explica por el hecho de que, a raíz de la Decisión controvertida, los industriales afectados anticiparon la continuación del descenso de la ayuda y el alza de los precios de venta aumentando el número y el volumen de sus proposiciones. Por la misma razón, el reciente descenso de las ventas, no obstante la estabilización del precio y de la ayuda a que se refiere la Comisión, se debe al hecho de que numerosos industriales, a comienzos de 1989, dispusieron de una cobertura importante de mantequilla que había que consumir rápidamente por el hecho de que el Reglamento (CEE) n° 2951/88, de 26 de septiembre de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 570/88 (DO L 266, p. 28), redujo de doce a nueve meses el plazo de utilización de la mantequilla adquirida en una licitación.

Finalmente, las partes demandantes ponen de manifiesto que el desequilibrio en la licitación n° 8 entre las cantidades de mantequilla almacenada a que se refieren las proposiciones y las afectadas por las solicitudes de ayuda debieron llevar a la Comisión, vista la independencia entre el precio de venta y el nivel de la ayuda, a aumentar o a dejar flotar el primero, sin modificar el segundo.

2.

La Comisión alega que tiene la obligación de gestionar eficazmente las existencias de mantequilla, teniendo en cuenta las finalidades que persigue el artículo 39 del Tratado CEE para todo el mercado de la leche y de los productos lácteos, absteniéndose de actuar únicamente en función de los intereses de un grupo de agentes económicos. Incumbe a la Comisión vender tales existencias al mejor precio y la disminución del nivel de tales existencia pone de manifiesto el éxito de su política.

Además, la Comisión pone de manifiesto un significativo aumento de las cantidades totales de mantequilla adjudicadas de enero a septiembre de 1988, no obstante el alza del precio mínimo de venta y la disminución del importe máximo de la ayuda durante el mismo período. Además, no obstante la estabilización del precio de venta, que se ha puesto de manifiesto desde entonces, el nivel de ventas tiende a disminuir, lo cual, a juicio de la Comisión, se debe, en parte, al descenso de las existencias.

Además, el argumento que las demandantes extraen de los considerandos del Reglamento n° 3206/88 no es pertinente, dado el alcance limitado de este Reglamento y el hecho de que únicamente Luxemburgo hace uso de la facultad reconocida por el Consejo a los Estados miembros de seguir concediendo ayudas al consumo de mantequilla.

En su escrito de dúplica, la Comisión añade que, para apreciar la proporcionalidad de la Decisión controvertida, conviene verificar si se adapta a los objetivos que trata de alcanzar. El régimen especial de comercialización de la mantequilla fue establecido no en interés exclusivo de las industrias de transformación de la mantequilla, sino para sanear el mercado de los productos lácteos y garantizar a dichos productores rentas equitativas. Por consiguiente, en un primer momento, la gestión de la Comisión tiene que responder a estas finalidades, siendo el objetivo la progresiva disminución de las existencias.

Desde comienzos de 1987, las existencias de mantequilla en poder de los organismos públicos no han cesado de disminuir, habiéndose acelerado esta tendencia en 1988 y habiendo provocado aumentos del precio mínimo de venta con el descenso correspondiente del importe máximo de la ayuda. Este efecto se vio acentuado por el considerable aumento de las proposiciones entre los meses de junio y septiembre de 1988 como anticipación a la tendencia al alza del precio de venta y al descenso de la ayuda. Para frenar esta tendencia especulativa, la Comisión adoptó el Reglamento n° 2951/88, destinado a reducir el plazo de incorporación de la mantequilla adquirida a raíz de una licitación.

De esta forma, contrariamente a las afirmaciones de las demandantes, resultan interdependientes los medios específicos previstos por el Reglamento n° 570/88: en efecto, el nivel máximo de la ayuda y el del precio mínimo de venta han evolucionado simétricamente.

En cuanto al pretendido desequilibrio que se produjo en la licitación n° 8 entre las proposiciones de compra de mantequilla procedente de existencias y las ayudas para la compra de mantequilla de mercado, basta con poner de manifiesto que la relación entre ambas clases de proposiciones viene determinada por la política de comercialización de las existencias que sigue la Comisión.

Al referirse a la evolución experimentada por el nivel de las restituciones a la exportación, las demandantes ignoraron la finalidad del régimen especial de comercialización de la mantequilla establecido por el Reglamento n° 570/88, consistente en reabsorber las existencias. Además, la cuantía así como la evolución de las restituciones resultan de una serie de datos objetivos, como son la diferencia entre el precio de la mantequilla de mercado en el mercado mundial y el vigente en la Comunidad.

Para terminar, la Comisión llama la atención sobre el hecho de que, aún después de la reducción que tuvo lugar en 1988 de las ayudas para la compra de mantequilla de mercado a causa de la evolución a la baja experimentada por las existencias, la ayuda para la compra de mantequilla de mercado seguía representando el 50 % de su precio de intervención, de forma que las demandantes pudieron seguir beneficiándose del muy favorable régimen establecido por el Reglamento n° 570/88.

A la vista de todo lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que la Decisión impugnada se adapta tanto al nivel de las proposiciones que se presentaron como al de las existencias disponibles, de forma que debe rechazarse el motivo fundado en la posible violación del principio de proporcionalidad.

1.

Afirman las demandantes que la Decisión impugnada violó el principio del respeto de la confianza legítima, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia tiene reconocido (sentencias de 3 de mayo de 1978, Töpfer, 112/77, Rec. 1978, p. 1019; y de 16 de mayo de 1979, Tomadini, 84/78, Rec. 1979, p. 1801) y que supone que las autoridades comunitarias eviten que se altere bruscamente una normativa establecida conforme a la cual los agentes económicos adaptaron sus situaciones individuales.

Afirman las demandantes que basaron su desarrollo en la fabricación de productos a base de mantequilla gracias al sistema de ventas a precio reducido y a las ayudas comunitarias. Efectivamente, tanto las definiciones de la postura de la Comisión, y, en especial, la motivación del Reglamento n° 3206/88 y el proyecto de la decimocuarta comunicación sobre la utilización de los fondos de corresponsabilidad, como la propia adopción del Reglamento n° 570/88, que va destinado a ampliar el acceso al sistema que él mismo prevé, confirman la persistencia del marco en el que se estableció esta normativa, de forma que las industrias transformadoras de mantequilla extrajeron del mismo la garantía de continuidad, sin graves alteraciones, como puede ser el sensible e imprevisible descenso del importe de la ayuda que resulta de la Decisión impugnada. De ello deriva que esta Decisión, en la medida que modifica básicamente el funcionamiento del mecanismo de medidas especiales para la comercialización de la mantequilla hasta el punto de amenazar la supervivencia de buen número de empresas del sector de la pastelería, haciendo que pierda todo su significado el Reglamento n° 570/88, constituye una violación manifiesta del principio de la confianza legítima de las demandantes.

Entienden las sociedades demandantes que la Comisión no puede justificar una reducción tan drástica del nivel de la ayuda ni por la importante disminución de las existencias de mantequilla en poder de los organismos públicos a finales del verano de 1988, dado que, en el momento de producirse la adjudicación de la licitación n° 8, seguía habiendo grandes excedentes en la Comunidad y persistía la perspectiva de que seguiría habiéndolos durante algún tiempo, ni por razones de índole presupuestaria, ya que en 1988 la Comisión hizo importantes economías en la gestión del presupuesto general de las Comunidades.

De igual modo rechazan las demandantes el argumento de la Comisión según el cual la situación contemplada en el Reglamento n° 570/88 debe considerarse excepcional, específica y temporal. A este respecto, las demandantes alegan que el sistema de venta de mantequilla a precio reducido a las empresas del sector de la pastelería tiene una antigüedad de al menos 10 años; que la finalidad del Reglamento n° 570/88 es ampliar el acceso a los sistemas de venta de la mantequilla a precio reducido y a la concesión de la ayuda; que la motivación de este último Reglamento en modo alguno representó la confirmación de dicho sistema como transitorio y a corto plazo, y que, por el contrario, las definiciones de postura de la Comisión en el transcurso del año 1988 confirmaron la persistencia del contexto contemplado por el citado Reglamento.

2.

Entiende la Comisión que se deduce de los considerandos del Reglamento n° 570/88 que éste fue adoptado en una concreta situación del mercado, caracterizada por la acumulación importante de existencias y por la imposibilidad de dar salida a éstas en condiciones normales. Las medidas de las que se beneficiaron las demandantes fueron adoptadas para hacer frente a una situación excepcional, por lo cual tales sociedades no pueden alegar la violación del principio de confianza legítima. Desde el momento en que se normalice la situación del mercado, dejan de ser necesarias tales medidas especiales y la Comisión, en su gestión, está obligada a tener en cuenta la nueva situación.

En su escrito de duplica, la Comisión insiste en que, de los datos que aportan las demandantes, se deduce que éstas conocían perfectamente tanto la progresiva disminución de las existencias en el transcurso de los años 1987 y 1988 como el incremento del precio mínimo de venta y la correspondiente reducción del importe de la ayuda, consecuencia de aquélla, de forma que tales eventos no eran imprevisibles para las demandantes. Además, la evolución de las cantidades fijadas por la Comisión en sus licitaciones, con arreglo al Reglamento n° 570/88, no fue brusca, sino que se desarrolló progresivamente. Además, las propias demandantes admiten que los operadores, desde un principio, previeron tal evolución, aumentando notablemente las cantidades propuestas en las licitaciones sucesivas, de forma que los fabricantes de pastelería a base de mantequilla, no obstante la tendencia al descenso de las existencias, que se vio confirmada en 1988, pudieron seguir abasteciéndose de mantequilla subvencionada, con lo cual se beneficiaban de un régimen especialmente favorable. En modo alguno pueden pretender las industrias transformadoras de la mantequilla que se mantenga sin modificaciones el importe de la ayuda, la cual varía en función de la demanda y de la situación del mercado.

1.

Alegan las demandantes que la Decisión controvertida viola el principio de no discriminación, habida cuenta del artículo 7 y del párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE, así como de la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia (sentencias de 13 de julio de 1978, Milac, 8/78, Rec. 1978, p. 1721; de 25 de octubre de 1978, Scholten Honig, 125/77, Rec. 1978, p. 1991, y de 23 de febrero de 1983, Wagner, 8/82, Rec. 1983, p. 371). A juicio de las propias demandantes, la violación se sitúa en un doble plano.

Por otra parte, es únicamente en Francia donde la denominación «fabricado con mantequilla» presupone la utilización exclusiva de este producto, mientras que, con arreglo a las normas legales en vigor en los demás Estados miembros, se autoriza el uso de otras materias, de forma que los operadores económicos que se encuentran en situaciones comparables en los distintos Estados de la Comunidad se ven afectados de distinta forma por la Decisión impugnada, la cual afecta mucho más a las empresas francesas que fabrican productos de pastelería a base de mantequilla.

En su escrito de réplica, añaden las demandantes que el Reglamento (CEE) n° 1898/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, relativo a la protección de la denominación de la leche y de los productos lácteos en el momento de su comercialización (DO L 182, p. 36), a que alude la Comisión, no ha venido a sustituir a las distintas normas nacionales relativas a la denominación «mantequilla pura» y que incluso, de ser éste el caso, este Reglamento no tuvo aplicación en los Estados miembros distintos de Francia, lo cual viene a confirmar la discriminación de la que son víctimas las demandantes.

Por otra parte, las demandantes afirman que las empresas francesas licitadoras sólo son informadas de la situación de las existencias disponibles en Francia y no de las existentes en los demás Estados de la Comunidad; al no tener tal información, las demandantes presentaron solicitudes de ayudas y no de compra, mientras que sus homólogas de otros Estados miembros pudieron comprar mantequilla a precio reducido y abastecerse de esta forma en condiciones mucho más favorables. Por consiguiente, la gestión de las existencias está desequilibrada de un Estado a otro, ocasionando gastos suplementarios la participación de los industriales franceses en las licitaciones llevadas a cabo en otro Estado miembro. De ello se deduce que, a falta de un reparto geográfico equilibrado de las existencias, las demandandes, en su calidad de licitadoras de un Estado miembro de bajas existencias y creyendo equivocadamente que éstas habían desaparecido en Francia, se vieron discriminadas con relación a sus homólogas de los Estados donde sigue habiendo existencias.

2.

En lo relativo a la normativa francesa sobre la denominación «pura mantequilla», la Comisión pone de manifiesto que, después de la adopción del Reglamento n° 1898/87, se aplican las mismas disposiciones en todos los Estados miembros, quedando derogadas las normas de carácter nacional, de forma que en este campo no puede existir discriminación alguna. En su escrito de dúplica, precisa la Comisión que el citado Reglamento no regula la cuestión relativa a las denominaciones aplicables a la fabricación de pastelería, que sigue rigiéndose por la normativa nacional; sin embargo, en cualquier caso, la especial situación en que se hallan los industriales franceses de este sector no puede atribuirse a la Decisión impugnada, sino a las diferencias de las legislaciones de los distintos Estados miembros. Añade la Comisión que el procedimiento de licitación previsto en el Reglamento n° 570/88 trata de garantizar la igualdad de trato de los licitadores, cuyas proposiciones se comparan según criterios objetivos.

Por lo que se refiere al argumento fundado en la falta de información sobre las existencias en los demás Estados miembros, la Comisión alega que esta pretendida discriminación, aun suponiendo que estuviese acreditada, no le puede ser atribuida. Efectivamente, todo licitador potencial tiene la facultad de solicitar al organismo de intervención de otro Estado miembro toda la información sobre las existencias disponibles en tal Estado, y cualquier operador en un Estado miembro tiene la facultad de presentarse como licitador en otro Estado miembro. Además, el apartado 2 del artículo 13 y el apartado 1 del artículo 15 del Reglamento n° 570/88 imponen, a todos los organismos de intervención, indicar en el anuncio de licitación las cantidades de mantequilla puestas a la venta en cada almacén a disposición de los interesados, a tener la lista de tales almacenes y a publicarla regularmente. Por consiguiente, incumbía a los operadores franceses emplear la diligencia necesaria para informarse ante los organismos de intervención de los demás Estados, por medio de sus intermediarios en tales países para, en su caso, abastecerse allí de mantequilla procedente de los almacenes públicos. En cuanto a los gastos suplementarios resultantes, se aplican a cualquier operador de la Comunidad que presente proposiciones en un Estado miembro distinto de aquel en el que está establecido. De cualquier forma, a causa del descenso generalizado de las existencias de mantequilla en poder de la Comunidad en 1988, las demandantes debían haber presentado sus proposiciones a mejor precio para las ayudas a la compra de mantequilla de mercado.

1

Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de diciembre de 1988, la Société française des Biscuits Delacre, les Établissements J. Le Scao y la Biscuiterie de l'Abbaye (en lo sucesivo, las «sociedades demandantes»), con arreglo al párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE, solicitaron la anulación de la Decisión adoptada por la Comisión el 30 de septiembre de 1988 para la licitación n° 8, en el marco del procedimiento de licitación permanente con arreglo al Reglamento (CEE) n° 570/88 de la Comisión, de 16 de febrero de 1988, relativo a la venta a precio reducido de mantequilla y a la concesión de una ayuda para la mantequilla y la mantequilla concentrada destinadas a la fabricación de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (DO L 55, p. 31).

2

Las sociedades demandantes, que fabrican productos de pastelería, participaron en una licitación permanente para la concesión de una ayuda a la mantequilla con arreglo al Reglamento n° 570/88. En el marco de la licitación específica n° 8 de 1988, presentaron, con fecha 23 de septiembre de 1988, ante el organismo de intervención francés, varias proposiciones para un total, respectivamente de 110, 80 y 10 t de mantequilla con un contenido en materia grasa del 82 % sin trazador, con una ayuda por cada 100 kg de 1334,44 FF libres de impuestos.

3

Mediante Decisión de 30 de septiembre de 1988, dirigida a los Estados miembros, cuyo resumen, en forma de cuadro que reproduce los precios y los importes de la ayuda considerados por la Comisión, fue publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, serie C (DO C 259, p. 9), la Comisión fijó el nivel máximo de la ayuda para la licitación n° 8 en 154 ecus/100 kg, es decir en 1151,28 FF/100 kg.

4

Mediante cartas de fecha 3 de octubre de 1988, el organismo francés de intervención informó a las sociedades demandantes de la desestimación de sus proposiciones, por cuanto sus solicitudes de ayuda habían sido superiores al importe máximo fijado por la Comisión el 30 de septiembre de 1988.

5

Consta en autos que el nivel máximo de la ayuda para la mantequilla conoció, a partir de la licitación n° 4 de 1988, en la que ascendió a 167 ecus/100 kg de mantequilla (DO 1988, C 204, p. 12), un descenso constante, debido a una disminución sensible de las existencias, que provocó un alza considerable del precio de la mantequilla de mercado. Efectivamente, después de haber pasado a 166 ecus con ocasión de la licitación n° 5 (DO 1988, C 217, p. 20), la ayuda quedó fijada en 163 ecus (licitación n° 6; DO 1988, C 226, p. 4), y después en 159 ecus (licitación n° 7; DO 1988, C 249, p. 4). Después de los 154 ecus concedidos en la licitación n° 8, la ayuda descendió a 150 ecus con ocasión de la licitación n° 9 (DO 1988, C 273, p. 2).

6

En apoyo de su recurso, las sociedades demandantes alegan, por una parte, vicios sustanciales de forma que consisten en un defecto de motivación de la Decisión impugnada, y, por otra, la violación de los principios de proporcionalidad, confianza legítima y no discriminación.

7

Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

8

Las sociedades demandantes alegan que la Decisión impugnada no cumple las exigencias de la obligación de motivación establecida en el artículo 190 del Tratado CEE, por cuanto, por una parte, no menciona que fue adoptada previo dictamen del Comité de gestión y, por otra parte, no indica los motivos de la reducción del importe máximo de la ayuda en relación con licitaciones precedentes.

9

Para apreciar si está fundada la primera imputación que se alega en el marco de este motivo, conviene recordar que, con arreglo al párrafo 1 del apartado 1 del artículo 18 del Reglamento n° 570/88, el precio mínimo de venta de la mantequilla y el importe máximo de la ayuda para la mantequilla y la mantequilla concentrada se fijan según el procedimiento llamado del Comité de gestión, previsto en el artículo 30 del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146).

10

A este respecto, procede declarar que la imputación formulada por las sociedades demandantes se refiere a que no se mencionó la consulta al Comité de gestión en la publicación que se hizo de la Decisión de la Comisión en el Diario Oficial, serie C.

11

De conformidad con una comunicación de la Comisión (DO 1982, L 360, p. 43), esta publicación no reproduce la totalidad de la Decisión de la Comisión, sino ùnicamente los datos necesarios para informar a los agentes económicos afectados acerca de los resultados de la licitación de que se trata, notificándose la Decisión completa de la Comisión a los Estados miembros y surtiendo efecto a partir de tal notificación.

12

Consta en autos que esta Decisión, en la forma en que fue notificada a la Representación permanente de Francia, mencionaba expresamente la consulta al Comité de gestión, enunciando en su segundo considerando que «el Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos no ha emitido ningún dictamen dentro del plazo señalado por su Presidente».

13

De lo anterior se deduce que debe desestimarse la imputación fundada en la falta de mención de la consulta al Comité de gestión.

14

En segundo lugar, en lo relativo a la imputación fundada en no haberse indicado los motivos del descenso del nivel máximo de la ayuda en relación con el importe fijado en las anteriores licitaciones específicas, las sociedades demandantes reprochan a la Decisión impugnada haberse limitado a mencionar la disposición reglamentaria que aplicaba y sostienen, en particular, que la Comisión debía haber expuesto su razonamiento explícitamente cuando, como en el caso de autos, se apartaba de una práctica anterior constante.

15

A este respecto, procede señalar que, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado CEE debe mostrar, de manera clara e inequívoca, el razonamiento de la autoridad comunitaria de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada con el fin de defender sus derechos y que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control (véanse sentencia de 30 de septiembre de 1982, Amylum, 108/81, Rec. 1982, p. 3107, apartado 19; sentencia de 8 de noviembre de 1983, IAZ y otros, asuntos acumulados 96/82 a 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 y 110/82, Rec. 1983, p. 3369, apartado 37; sentencia de 25 de octubre de 1984, Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Rec. 1984, p. 3623, apartado 38). También se admite que, si la decisión se sitúa en el marco de una práctica decisoria constante, puede contener una motivación sumaria, concretamente mediante referencia a dicha práctica, por lo cual, incumbe a la autoridad comunitaria desarrollar su razonamiento de forma explícita cuando la decisión vaya más lejos que las decisiones anteriores (véase sentencia de 26 de noviembre de 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique y otros, 73/74, Rec. 1975, p. 1491, apartado 31).

16

Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de derecho pertinentes. En efecto, es reiterada jurisprudencia que la cuestión de saber si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse en relación no sólo de su tenor literal, sino también de su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véanse sentencia Rijksuniversiteit te Groningen, antes citada, apartado 38; sentencia de 23 de febrero de 1978, An Bord Bainne, 92/77, Rec. 1978, p. 497, apartados 36 y 37; sentencia de 25 de octubre de 1978, Scholten-Honig, 125/77, Rec. 1978, p. 1991, apartados 18 a 22). Además, el grado de precisión de la motivación de una decisión debe ser proporcionado a las posibilidades materiales y a las circunstancias técnicas o de plazo en las que debe dictarse (véase sentencia de 1 de diciembre de 1965, Schwarze, 16/65, Rec. 1965, p. 1081).

17

Ahora bien, en el caso de autos, procede declarar que la Decisión controvertida se sitúa en el contexto de las disposiciones cuyo objetivo es la reducción de las existencias de mantequilla. En particular, la fijación de los precios mínimos de venta de la mantequilla y de los importes máximos de las ayudas para la mantequilla y la mantequilla concentrada, con arreglo al Reglamento n° 570/88, constituye un procedimiento uniforme que se repite aproximadamente cada quince días, en cuyo marco las decisiones se toman según criterios explícitos de una normativa, por lo demás perfectamente conocida en los sectores interesados, y no difieren sensiblemente unas de otras ni en cuanto a su forma de adopción ni en cuanto a su contenido.

18

Además, procede señalar que la modificación del precio mínimo de venta y del importe máximo de la ayuda constituye un fenómeno inherente al sistema del Reglamento n° 570/88. Efectivamente, las decisiones adoptadas sucesivamente en el marco de las licitaciones específicas tienen por objeto permitir una reacción flexible frente a circunstancias de hecho sobre las cuales la autoridad comunitaria no ejerce ninguna influencia, ya que la Comisión resuelve después de recibir todas las proposiciones presentadas para una licitación específica, teniendo en cuenta las existencias disponibles y el precio de la mantequilla de mercado. En el caso de autos, no se discute que las existencias de mantequilla disminuyeron considerablemente desde finales del año 1986.

19

En tales circunstancias, la referencia, en la Decisión controvertida, a los fundamentos jurídicos aplicables para la fijación del nivel máximo de la ayuda para la mantequilla cumple la exigencia de motivación establecida en el artículo 190 del Tratado CEE, y la modificación del importe de la ayuda en relación con las licitaciones específicas precedentes no debía ser objeto de una motivación específica.

20

Por consiguiente, también debe desestimarse la segunda imputación de las sociedades demandantes.

21

De lo anterior se deduce que la Decisión impugnada está suficientemente motivada. Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo.

22

En apoyo de este motivo, las sociedades demandantes alegan que la Decisión impugnada violó el principio de proporcionalidad por cuanto, contrariamente a los objetivos establecidos en las letras c), d) y e) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado CEE, y en el Reglamento n° 570/88, que son estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos y asegurar al consumidor suministros a precios razonables, la Decisión, al fijar en 154 ecus/100 kg el importe máximo de la ayuda para la mantequilla utilizada por las pastelerías, consagró, de forma brutal e imprevisible, un alza del 55 % del coste de la mantequilla desde comienzos del año 1988.

23

Del segundo considerando del Reglamento n° 570/88 se deduce que la finalidad de esta normativa era favorecer la comercialización y la utilización de la mantequilla, con el fin de remediar la situación del mercado de la mantequilla en la Comunidad, que se caracteriza por la acumulación importante de existencias a las que resulta imposible dar salida en condiciones normales.

24

De las estadísticas aportadas por la Comisión, que no han sido refutadas por las sociedades demandantes, se deduce que las existencias de mantequilla en la Comunidad disminuyeron apreciablemente en el transcurso del año 1988 y que esta situación se inició desde finales de 1986. De esta forma, en septiembre de 1988, el nivel de las existencias en la Comunidad había descendido prácticamente a menos de un tercio en relación con las cantidades existentes en septiembre de 1986 (1473000 t frente a 439000 t, fuente: Eurostat).

25

Por lo que respecta a las existencias de mantequilla en poder de los organismos públicos, la evolución ha sido aún más significativa. Efectivamente, según las indicaciones de la Dirección General de Agricultura de la Comisión, tales reservas descendieron de 1323000 t en septiembre de 1986 a 206000 t en septiembre de 1988, es decir, a menos de una sexta parte. La constante tendencia a la baja de las existencias de mantequilla también continuó después del mes de septiembre de 1988. Paralelamente a este descenso de las existencias, los precios de la mantequilla y de la mantequilla concentrada experimentaron un aumento constante desde comienzos del año 1988.

26

A la vista de estas circunstancias de hecho, la Comisión, que tenía la obligación de gestionar eficazmente las existencias de mantequilla, a las que tenía que dar salida en las condiciones más favorables, debía adaptar a la evolución del mercado su política de ayudas al consumo de mantequilla por parte de las empresas de pastelería.

27

Dado que la Comisión pudo considerar legítimamente que la disminución de las existencias de mantequilla hacía menos necesario estimular las adquisiciones de mantequilla de mercado por medio de subvenciones, no parece que la Decisión impugnada se aparte de la finalidad de la normativa que la Comisión tenía que aplicar.

28

Además, las sociedades demandantes no tienen fundamento alguno para calificar de brusca e imprevisible la reducción del nivel máximo de la ayuda consagrada por la Decisión controvertida. Efectivamente, por un lado, el nivel de las ayudas experimentó un descenso continuo a partir de la licitación específica n° 5 (Decisión de la Comisión, de 12 de agosto de 1988), y esta tendencia siguió incluso durante el transcurso de la licitación n° 9 (Decisión de la Comisión, de 17 de octubre de 1988). Por otra parte, la reducción se situó cada vez entre 1 y 5 ecus/100 kg de mantequilla.

29

Además, incluso después de la reducción que se produjo durante 1988, a causa de la evolución a la baja de las existencias de mantequilla, la ayuda para la compra de mantequilla de mercado seguía representando el 50 % de su precio de intervención, de forma que no se causó ningún perjuicio a las sociedades demandantes, sino que se les concedió unas ventajas menores en el marco del régimen, de todo punto favorable, creado por el Reglamento n° 570/88.

30

De esto se deduce que debe desestimarse el motivo fundado en la violación del principio de proporcionalidad.

31

Según las sociedades demandantes, la Decisión impugnada ha violado el principio del respeto de la confianza legítima, al alterar, de forma brutal e imprevisible, una práctica constante anterior que determinó la orientación dada a su producción. A este respecto, alegan las sociedades demandantes que fundaron su política de desarrollo en la fabricación de productos a base de mantequilla gracias al sistema de venta a precio reducido y a las ayudas comunitarias, deduciendo de la postura de la Comisión la garantía de que se iba a continuar, sin graves alteraciones, la normativa comunitaria relativa a la concesión de una ayuda a la mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería.

32

Para apreciar el fundamento de este motivo, conviene recordar, en primer lugar, que, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, las instituciones comunitarias gozan de una amplia facultad de apreciación en materia de política agraria común, dadas las responsabilidades que les atribuye el Tratado (sentencia de 11 de marzo de 1987, Rau y otros, asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, Rec. 1987, p. 1069, apartado 34). El mismo margen de apreciación en cuanto a la elección de los medios necesarios para la realización de su política debe reconocérsele a la Comisión en su calidad de responsable de la gestión de las existencias de mantequilla, que la lleva a adaptar su política de ayuda al consumo de dicho producto a las fluctuaciones del mercado.

33

También es jurisprudencia reiterada que, si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias (véanse sentencia de 15 de julio de 1982, Edeka, 245/81, Rec. 1982, p. 2745, apartado 27; sentencia de 28 de octubre de 1982, Faust, 52/81, Rec. 1982, p. 3745, apartado 27; sentencia de 17 de junio de 1987, Frico, asuntos acumulados 424/85 y 425/85, Rec. 1987, p. 2755, apartado 33). Esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica (véanse sentencia de 16 de mayo de 1979, Tomadini, 84/78, Rec. 1979, p. 1801, apartado 22; sentencia de 5 de mayo de 1981, Dürbeck, 112/80, Rec. 1981, p. 1095, apartado 48; sentencia Frico, antes citada, apartado 33).

34

De lo anterior se deduce que los agentes económicos no pueden invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja, que para ellos resulte del establecimiento de la organización común de mercados y de la cual se beneficiaron en un momento determinado (véanse sentencia de 27 de septiembre de 1979, Eridania, 230/78, Rec. 1979, p. 2749, apartado 22; sentencia de 21 de mayo de 1987, Rau y otros, asuntos acumulados 133/85 a 136/86, Rec. 1987, p. 2289, apartado 18).

35

Con mayor razón hay que llegar a esta conclusión en un caso como el de autos.

36

Efectivamente, procede declarar, en primer lugar, que el Reglamento n° 570/88 constituye una medida especial destinada a dar salida a la mantequilla en condiciones especialmente favorables para hacer frente a una situación excepcional de mercado, caracterizada por la acumulación importante de existencias y por la imposibilidad de darles salida en condiciones normales. Ahora bien, a partir del momento en que se normaliza la situación del mercado, la Comisión, en su gestión, debe tener en cuenta la nueva situación y está obligada a adaptar el régimen de excepción, que constituye la inaplicación de las reglas ordinarias del mercado. En tales circunstancias, la adaptación del nivel de la ayuda a la situación del mercado es inherente al sistema del Reglamento n° 570/88, y las sociedades demandantes no pueden pretender que se mantengan, en concepto de derechos adquiridos, las ventajas que, durante cierto tiempo, tuvieron del régimen establecido para favorecer la salida de los excedentes de mantequilla. Tanto más es así cuanto que, en el caso de autos, se mantuvo el sistema de ayudas, habiéndose modificado exclusivamente el importe de éstas.

37

En segundo lugar, conviene señalar que, habida cuenta de la evolución a la baja de las existencias desde finales del año 1986, y que esta tendencia se acentuó considerablemente durante el año 1988, las sociedades demandantes, en su calidad de agentes económicos prudentes y precavidos, debían prever el aumento progresivo del precio de venta de la mantequilla con el correlativo descenso del importe de la ayuda, que son la consecuencia ineluctable de la disminución de las existencias. Por consiguiente, no pueden ampararse en la confianza legítima de que se mantenga el importe de la ayuda (véanse sentencia de 1 de febrero de 1978, Lührs, 78/77, Rec. 1978, p. 169, apartado 6; sentencia Amylum, antes citada, apartado 13).

38

De lo anterior se deduce que también debe desestimarse el motivo fundado en la violación del principio de confianza legítima.

39

Las sociedades demandantes también alegan que la Decisión controvertida ha conculcado, por dos conceptos, el principio de no discriminación. Por un lado, la normativa francesa impone que sólo se utilice mantequilla para la fabricación de productos comercializados con la denominación «de mantequilla», mientras que las disposiciones de otros Estados miembros permiten también la utilización de otras grasas. Por otro lado, las sociedades demandantes ven una desigualdad de trato en el hecho que, en su calidad de empresas asentadas en Francia, sólo fueron informadas de la situación de las existencias de mantequilla en Francia. Pretenden que, a falta de suficiente información, no pudieron, como las empresas de otros Estados miembros, abastecerse a su debido tiempo de mantequilla a precio reducido en otros Estados miembros.

40

Por lo que respecta a la primera imputación, basta declarar que la especial situación en que se hallan los fabricantes franceses de productos de pastelería a base de mantequilla no se puede atribuir a la Decisión impugnada, sino que resulta de las divergencias de las legislaciones de los Estados miembros sobre las obligaciones relativas a la denominación de los productos alimenticios. Ahora bien, en su estado actual, el Derecho comunitario no constituye óbice para que un Estado miembro imponga a este respecto a sus agentes económicos normas más rigurosas que las vigentes en otros Estados miembros.

41

Por lo que respecta a la segunda imputación, procede recordar que el apartado 2 del artículo 13 y el apartado 1 del artículo 15 del Reglamento n° 570/88 imponen a todos los organismos de intervención indicar en el anuncio de licitación las cantidades de mantequilla puestas a la venta en cada almacén y tener à disposición de los interesados una lista de dichos almacenes regularmente actualizada y publicada.

42

En tales circunstancias, las sociedades demandantes podían haberse informado ante los organismos de intervención de otros Estados miembros sobre el nivel de las existencias de mantequilla disponibles, con el fin, llegado el caso, de abastecerse en ellos de mantequilla de existencias.

43

Por lo que se refiere a los gastos suplementarios que de ello pueden derivar, éstos se aplican de la misma forma a cualquier operador de la Comunidad que presente proposiciones en un Estado distinto de aquel en el que se halle establecido, de forma que no se violó el principio de no discriminación.

44

Por consiguiente, carece también de fundamento el cuarto motivo alegado por las sociedades demandantes.

45

Por no poder acogerse ninguno de los motivos alegados por las sociedades demandantes, procede desestimar el recurso en su totalidad.

46

A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por las sociedades demandantes, procede condenarlas en costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)

decide: