INFORME PARA LA VISTA

presentado en el asunto C-143/88 ( *1 )

Indice

	I. Hechos y procedimiento
	A. Normativa comunitaria
	1. El Reglamento de base
	2. El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción
	3. El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial
	4. Reglamentos posteriores
	B. Hechos y procedimiento principal
	1. Hechos y procedimiento
	2. Cuestiones prejudiciales
	a) Competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para suspender, en el marco de un procedimiento sobre medidas provisionales, la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario
	b) Requisitos para ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario
	c) Validez del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial
	— Motivo relativo a la infracción del procedimiento establecido en el artículo del Tratado CEE
	— Motivo relativo a la violación del principio de irretroactividad
	C. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
	II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
	A. Primera parte de la primera cuestión (competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para suspender, en el marco de un procedimiento sobre medidas provisionales, la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario)
	1. Postura de la demandante en el procedimiento principal
	2. Postura del Gobierno italiano
	3. Postura del Gobierno del Reino Unido
	4. Postura del Consejo
	5. Postura de la Comisión
	B. Segunda parte de la primera cuestión (requisitos para otorgar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario)
	1. Postura de la demandante en el procedimiento principal
	2. Postura del Gobierno italiano
	3. Postura de la Comisión
	C. Sobre la segunda cuestión (validez del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial)
	1. Postura de la demandante en el procedimiento principal
	a) Motivo relativo a la infracción del procedimiento establecido por el artículo 201 del Tratado CEE
	b) Motivo relativo a la compatibilidad del Reglamento n° 1914/87 con el Reglamento de base
	c) Motivo relativo a la prohibición de hacer recaer en un sector económico riesgos ajenos a la organización de mercado en la que se incluye o cargas económicas no razonables
	d) Motivo relativo a la violación del principio de la irretroactividad
	e) Motivo relativo a la existencia de una discriminación
	f) Motivo relativo a la vulneración de los derechos de propiedad y de libre ejercicio de las actividades económicas
	g) Motivo relativo a la desviación de poder
	h) Motivo relativo a los principios fundamentales de Derecho público alemán en materia de recaudación de impuestos
	2. Postura del Gobierno del Reino Unido
	a) Motivo relativo a la infracción del procedimiento establecido por el artículo 201 del Tratado
	b) Motivo relativo a la violación del principio de irretroactividad
	3. Postura del Consejo
	4. Postura de la Comisión
	III. Respuestas a las preguntas del Tribunal de Justicia
	A. Preguntas formuladas a la Zuckerfabrik Süderdithmarschen
	B. Pregunta formulada al Gobierno del Reino Unido
	C. Preguntas formuladas al Consejo
	D. Pregunta formulada a la Comisión

I. Hechos y procedimiento

A. Normativa comunitaria

1. El Reglamento de base

La organización común de mercados en el sector del azúcar se rige por el Reglamento n° 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981 (DO L 177, p. 4; EE 3/22, p. 80; en lo sucesivo, «Reglamento de base»).

La situación de la Comunidad en materia de azúcar se caracteriza por los excedentes estructurales. Con objeto de frenar la producción de azúcar, el Reglamento de base permite la asignación de cuotas de producción a los fabricantes de azúcar.

Para ello, el artículo 24 del Reglamento de base establece, para cada región de producción (que coincide, en lo esencial, con el territorio de los Estados miembros), una cantidad de base A y otra cantidad de base B.

Las cantidades de base se refieren siempre a una campaña de comercialización anual. Estas abarcan del 1 de julio de un año al 30 de junio del año siguiente.

Las cantidades de base A y las cantidades de base B atribuidas a las distintas regiones de producción son el resultado de una negociación política.

Los Estados miembros reparten su cantidad de base A entre las empresas, en forma de cuotas A, y su cantidad de base B, en forma de cuotas B.

El conjunto de cuotas A concedidas en cada campaña de comercialización corresponde aproximadamente al consumo de azúcar en la Comunidad durante la campaña. Para determinar la cuota A de una determinada empresa se tiene en cuenta especialmente la producción anual media alcanzada durante algunas campañas anteriores. La cuota B de las empresas se calcula según la media de las producciones más altas alcanzadas en tres de las campañas comprendidas entre 1975/1976 y 1979/1980 sin que pueda ser inferior al 10 % de su cuota A (artículo 24 del Reglamento de base).

El azúcar producido con arreglo a las cuotas A (azúcar A) y el producido con arreglo a las cuotas B (azúcar B) son el mismo producto. Sin embargo, el régimen jurídico aplicable varía en algunos aspectos según que la producción corresponda a las cuotas A o a las cuotas B.

Tanto el azúcar A como el B pueden comercializarse libremente en la Comunidad. Se benefician de una garantía de precios y de comercialización merced a un sistema de intervención. Pueden también exportarse. Cuando el precio de intervención es superior al del azúcar en el mercado mundial, la diferencia se cubre mediante una restitución a la exportación. Por cada kilogramo de azúcar exportado, los fabricantes reciben una suma igual a la diferencia entre ambos precios. Si el precio de intervención es inferior al del azúcar en el mercado mundial, se impone una exacción. Por cada kilogramo de azúcar exportado, los fabricantes deben pagar una cantidad igual a la diferencia entre el precio de intervención y el del mercado mundial, que, en este supuesto, es superior.

El azúcar producido que sobrepase las cuotas A y B de una empresa (llamado «azúcar C») no se beneficia del sistema de intervención. Debe exportarse fuera de la Comunidad y no percibe ninguna restitución a la exportación.

De hecho, el precio de intervención siempre es superior al del azúcar en el mercado mundial. Dado que es posible producir, dentro del límite de las cuotas B, cantidades de azúcar que sobrepasen el consumo comunitario y que reciban restituciones a la exportación, la Comunidad debe soportar cargas importantes en virtud del sistema de restituciones a la exportación.

En un primer momento, éstas son financiadas mediante créditos con cargo al presupuesto comunitario. Sin embargo, el Reglamento de base prevé un sistema de cotizaciones a la producción, que debe permitir repercutir íntegramente sobre el citado sector los gastos que representa para la Comunidad la exportación de azúcar. A este respecto, el undécimo considerando del citado Reglamento de base establece que su finalidad consiste en «asegurar de manera justa pero eficaz que los mismos productores financien íntegramente los gastos de comercialización de los excedentes resultantes de la Comunidad con respecto al consumo de la misma».

El artículo 28 del Reglamento de base define el sistema de cotizaciones destinadas a lograr este objetivo. Estas cotizaciones gravan en distinta medida la producción de azúcar A y la de azúcar B.

Antes de que finalice cada campaña de comercialización, se estima la pérdida global previsible. Esta equivale a la diferencia previsible entre el importe total de las restituciones que deban pagarse y el de las exacciones que van a percibirse durante la campaña de que se trata.

Para cubrir la pérdida total previsible se exigen a los fabricantes de azúcar dos cotizaciones, a saber, una cotización a la producción de base y una cotización B.

La cotización a la producción de base se percibe con cargo a la fabricación de azúcar A y a la de azúcar B. Se limita al 2 % del precio de intervención del azúcar blanco.

Si la cotización a la producción de base no bastara para cubrir la pérdida global previsible, se percibe una cotización B, que grava exclusivamente la producción de azúcar B. Esta cotización tiene en principio un límite del 30 % del precio de intervención del azúcar blanco. Este porcentaje puede llegar al tope máximo del 37,5 % cuando la cotización a la producción de base y la cotización B, que se limita al 30 %, no permiten cubrir íntegramente la pérdida global previsible.

El Reglamento de base prevé cierta repercusión de ambas cotizaciones sobre los productores de remolacha. Esta repercusión se efectúa mediante la fijación del precio de base para la remolacha, así como mediante la reducción del precio mínimo de la remolacha que los fabricantes de azúcar deben pagar a los productores de remolacha (artículos 4 y 5 del Reglamento de base).

2. El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción

Con arreglo al artículo 23 del Reglamento de base, el sistema de cuotas y de cotizaciones que se acaba de describir era aplicable a las campañas de comercialización 1981/1982 a 1985/1986.

Al término de este período, se puso de manifiesto que las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base eran muy insuficientes para asegurar la plena autofinanciación del sector. Efectivamente, aun cuando tales cotizaciones se habían impuesto aplicando los tipos máximos autorizados por el Reglamento de base, especialmente mediante la elevación del tipo de la cotización B del 30 al 37,5 %, al término del período 1981/1982 a 1985/1986 se comprobó que existía un déficit de 400 millones de ECU.

Con fecha 24 de marzo de 1986, el Consejo adoptó el Reglamento n° 934/86, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1785/81 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 87, p. 1 ; en lo sucesivo, «Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción»).

Este Reglamento prorrogó el sistema de cuotas y de cotizaciones establecido en el Reglamento de base para las campañas de comercialización 1986/1987 a 1990/1991. Por consiguiente, los fabricantes de azúcar deben satisfacer la cotización a la producción de base y la cotización B durante estas cinco campañas adicionales.

Además, el nuevo Reglamento ha introducido en el de base un artículo 32 bis que establece, junto a las dos cotizaciones ya existentes, una cotización adicional llamada «cotización de reabsorción». Va destinada a reabsorber, a razón de 80 millones de ECU por campaña durante el período 1986/1987 a 1990/1991, el déficit de 400 millones de ECU que se comprobó al término del período 1981/1982 a 1985/1986.

Como se deduce del octavo considerando del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción, ha resultado materialmente imposible diferenciar el importe de la nueva cotización en función de la participación de los productores agrícolas y de las empresas de transformación en la producción del déficit declarado, dada la evolución que había experimentado en el plazo de cinco años la estructura de producción del sector (se entiende por tal la desaparición de ciertos productores como consecuencia de quiebras, fallecimientos, etc.). Sólo se considera posible una aplicación diferenciada de la cotización de reabsorción según las regiones de producción.

Por ello, el artículo 32 bis fija, para cada región de producción, los importes que han de satisfacer los productores de azúcar, con arreglo a la cotización de reabsorción, por la producción de cada 100 kilogramos de azúcar blanco. A este respecto, no se ha realizado distinción alguna según que la producción corresponda a la cuota A o a la cuota B de la empresa.

El artículo 32 bis prevé que los fabricantes de azúcar podían exigir de los vendedores de remolacha el reembolso de la cotización de reabsorción en una cuantía equivalente al 60 % de ésta.

3. El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial

La campaña de comercialización 1986/1987 terminó el 30 de junio de 1987. En el transcurso de esta campaña, se puso de manifiesto que se había producido un déficit adicional de 227 millones de ECU. El déficit que se produjo en esta campaña era superior al déficit que había en el transcurso de las cinco campañas anteriores.

Con fecha 2 de julio de 1987, el Consejo adoptó el Reglamento n° 1914/87 por el que se establece, para la campaña de comercialización 1986/1987, una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar (DO L 183, p. 5; en lo sucesivo, «Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial»). En los presentes procedimientos prejudiciales se cuestiona la validez de este Reglamento.

Al igual que el Reglamento de base y el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial fue adoptado sobre la base del artículo 43 del Tratado. Esta disposición prevé que el Consejo resolverá por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión y tras consultar al Parlamento Europeo.

Contrariamente a lo que ocurría con el Reglamento n° 934/86 por el que se establece la cotización de reabsorción, el nuevo Reglamento no modifica el Reglamento de base. Sin embargo, contiene numerosas referencias a este último, tanto en sus considerandos como en las disposiciones que dicta.

La cotización de reabsorción especial va destinada a reabsorber íntegramente la parte de la pérdida global de la campaña de producción 1986/1987, que no queda cubierta por los ingresos procedentes de las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base (cotización a la producción de base y cotización B).

Se calcula, para cada fabricante de azúcar, multiplicando la suma devengada por éste para la campaña de comercialización 1986/1987, en concepto de las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base por un coeficiente determinado. Este es el mismo para toda la Comunidad. Se determina de forma que la parte de la pérdida de la campaña en cuestión que quede por reabsorber resulte íntegramente cubierta. Se fijó en 0,38873 mediante el Reglamento n° 3061/87 de la Comisión, de 13 de octubre de 1987, por el que se fija el coeficiente de cálculo de la cotización especial para la campaña de comercialización 1986/1987 en el sector del azúcar (DO L 290, p. 10).

Al igual que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción, el Reglamento que establece la cotización de reabsorción especial dispone que los fabricantes de azúcar pueden exigir de los vendedores de remolacha el reembolso del 60 % de la cotización que impone. El citado reembolso puede obtenerse por medio de la correspondiente disminución de los precios que se pagan por la remolacha entregada, bien con arreglo a la campaña de comercialización 1986/1987, bien con arreglo a la campaña siguiente.

Se deduce de esto que los fabricantes de azúcar tuvieron que soportar cotizaciones de tres tipos con cargo a su producción en la campana de comercialización 1986/1987: las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base (cotización a la producción de base y cotización B); la cotización de reabsorción, destinada a liquidar, a razón de 80 millones de ECU, la pérdida acumulada durante el período 1981/1982 a 1985/1986, y, finalmente, la cotización de reabsorción especial que tenía que cubrir la pérdida de 227 millones de ECU referida a la producción de la campaña 1986/1987, que no había sido reabsorbida por las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base.

4. Reglamentos posteriores

Con posterioridad a los hechos que ocasionaron los presentes procedimientos prejudiciales, el Consejo, basándose también en el artículo 43 del Tratado, adoptó otros dos Reglamentos relativos al régimen de cotizaciones en el sector del azúcar.

Mediante uno de estos Reglamentos [Reglamento (CEE) n° 1108/88, de 25 de abril de 1988, por el que se establece, para la campaña de comercialización 1987/1988, una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar (DO L 110, p. 25)], el Consejo estableció, para la campaña de comercialización 1987/1988, una cotización de reabsorción especial idéntica a la que había impuesto para la campaña 1986/1987 mediante el Reglamento controvertido.

Mediante el otro Reglamento [Reglamento (CEE) n° 1107/88, de 25 de abril de 1988, que modifica el Reglamento n° 1785/81 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 110, p. 20)], el Consejo insertó en el Reglamento de base el artículo 28 bis mediante el cual estableció, para las campañas 1988/1989, 1989/1990 y 1990/1991 una cotización denominada «cotización complementaria». Esta es idéntica, en cuanto a sus finalidades y mecanismos, a la cotización de reabsorción especial. Por consiguiente, va destinada a liquidar íntegramente, para cada una de las tres campañas de comercialización a que se refiere, el déficit no cubierto mediante las demás cotizaciones establecidas por el Reglamento de base (cotización a la producción de base y cotización B).

B. Hechos y procedimiento principal

1. Hechos y procedimiento

Mediante liquidación de 19 de octubre de 1987, el Hauptzollamt Itzehoe, parte demandada en el procedimiento principal, exigió de la Zuckerfabrik Süderdithmarschen, parte demandante en el procedimiento principal, el pago de una cantidad de 1.982.942,66 DM en concepto de la cotización de reabsorción especial para la campaña de comercialización 1986/1987.

La Zuckerfabrik Süderdithmarschen interpuso una reclamación contra esta Decisión, que fue desestimada.

La Zuckerfabrik presentó entonces una solicitud de suspensión de la ejecución de la liquidación del Hauptzollamt ante el Finanzgericht Hamburg. También interpuso ante dicho órgano jurisdiccional un recurso de anulación de esta liquidación. En apoyo de ambos recursos, la Zuckerfabrik afirmó que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial, en el que se basaba la liquidación del Hauptzollamt, no era conforme a Derecho.

Mediante Resolución de 31 de marzo de 1988, el Finanzgericht estimó la solicitud de suspensión de la ejecución de la liquidación del Hauptzollamt y planteó al Tribunal de Justicia distintas cuestiones prejudiciales que se reproducen a continuación. Mediante otra Resolución, el Finanzgericht decidió suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia de la CEE se pronunciara sobre estas cuestiones prejudiciales.

2. Cuestiones prejudiciales

Las cuestiones sobre las cuales el Finanzgericht solicitó el pronunciamento con carácter prejudicial del Tribunal de Justicia en el marco del procedimiento de suspensión son las siguientes:

1)

a) ¿Debe interpretarse el segundo párrafo del artículo 189 del Tratado CEE en el sentido que el alcance general de los Reglamentos en los Estados miembros no excluye la facultad de los órganos jurisdiccionales nacionales, de suspender, mediante medidas provisionales, los efectos de un acto administrativo adoptado con arreglo a un Reglamento, a la espera de que se resuelva sobre el asunto principal? b) Caso de ser afirmativa la respuesta a la cuestión 1 a): ¿En qué condiciones pueden los órganos jurisdiccionales nacionales decretar medidas provisionales? ¿Existen normas de Derecho comunitario aplicables en la materia y, en su caso, cuáles son? ¿O bien están regidas dichas medidas provisionales por el Derecho nacional?

2)

¿Es válido el Reglamento n° 1914/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, por el que se establece, para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar? En particular, ¿es inválido el citado Reglamento por violar el principio de la irretroactividad de los Reglamentos que imponen obligaciones?

Para explicar estas cuestiones, el Finanzgericht formuló las siguientes consideraciones en la resolución de remisión.

a)

Competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para suspender, en el marco de un procedimiento sobre medidas provisionales, la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario Por lo que se refiere a la primera parte de la primera cuestión, el Finanzgericht expone que está obligado, con arreglo a su Derecho nacional, a ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional cuando existan serias dudas sobre su conformidad a Derecho. Sin embargo, se pregunta si puede proceder de esta forma cuando le merece dudas la validez de un Reglamento comunitario en el que se basa el acto administrativo nacional. En favor de esta competencia, el Finanzgericht expone que la suspensión de la ejecución no afecta a la existencia del acto administrativo nacional, sino que se limita a diferir su posible aplicación. Además, la adopción de medidas provisionales no pone en tela de juicio, en cuanto al fondo, la conformidad a Derecho del Reglamento comunitario. En contra de la competencia para ordenar la suspensión de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario, el Finanzgericht declara no obstante que esta medida de suspensión puede ser incompatible con el principio de la aplicabilidad directa de los Reglamentos en todos los Estados miembros, que figura en el párrafo segundo del artículo 189 del Tratado. También afirma el Finanzgericht que el otorgamiento de la suspensión de la ejecución en el sentido del artículo 185 del Tratado o de medidas provisionales en el sentido del artículo 186 obedece a reglas distintas de las del Derecho alemán.

b)

Requisitos para ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario En cuanto a la segunda parte de la primera cuestión, el Finanzgericht entiende que la remisión a los requisitos establecidos por los respectivos Derechos nacionales podría dar lugar a discriminaciones entre los agentes de los distintos Estados miembros. Por el contrario, la aplicación por analogía del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia podría ser una solución idónea para garantizar la igualdad de trato.

c)	Validez del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial Para esclarecer la segunda cuestión, el Finanzgericht analiza dos de los motivos de nulidad que alega la Zuckerfabrik.

— Motivo relativo a la infracción del procedimiento establecido por el artículo 201 del Tratado

En primer lugar, la demandante afirma que el Reglamento que establece la cotización de reabsorción especial debería haberse basado en el artículo 201 del Tratado y no en el artículo 43. La cotización de reabsorción especial es, en realidad, una exacción con fines de financiación y, por consiguiente, un recurso propio en el sentido del artículo 201 del Tratado. A tenor de esta disposición, el establecimiento de recursos propios exige una Decisión del Consejo, adoptada por unanimidad a propuesta de la Comisión, tras consultar al Parlamento Europeo, así como la adopción por parte de los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.

El Finanzgericht no considera que este primer argumento sea fundado. Entiende que la cotización de reabsorción especial está relacionada con la organización común de mercados en el sector del azúcar y que, por consiguiente, fue establecida válidamente con base en el artículo 43 del Tratado. Sólo se debe recurrir, por lo tanto, al procedimiento establecido en el artículo 201 del Tratado cuando se pretende incluir una contribución financiera como recurso propio en el presupuesto comunitario. Por el contrario, el establecimiento de una cotización destinada a regularizar el mercado agrícola no exige el recurso al artículo 201 del Tratado.

— Motivo relativo a la violación del principio de irretroactividad

En segundo lugar, la demandante alegó ante el Finanzgericht que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial era contrario al principio de irretroactividad. El Finanzgericht comparte esta opinión y, por ello, alberga serias dudas en cuanto a la validez del citado Reglamento.

A este respecto, alega en primer lugar que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial fue adoptado al término de la campaña de comercialización cuyas pérdidas pretende reabsorber. Además, este Reglamento vincula el pago de la cotización a hechos pretéritos, a saber, la producción de azúcar alcanzada durante la citada campaña de comercialización. En este último extremo, se distingue del Reglamento n° 934/86, de 24 de marzo de 1986, por el que se establece la cotización de reabsorción. Este último vincula el pago de la cotización de reabsorción a hechos futuros, a saber, la producción de azúcar durante las campañas 1986/1987 a 1990/1991. El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial tiene, en cambio, efectos verdaderamente retroactivos.

Recuerda a continuación el Finanzgericht que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un acto comunitario sólo en casos excepcionales puede producir efectos en una fecha anterior a la de su publicación, cuando lo exija la finalidad que haya de alcanzarse y cuando se respete debidamente la legítima confianza de los interesados (especialmente la sentencia de 30 de septiembre de 1982, Amylum, apartado 4, 108/81, Rec. p. 3107).

El Finanzgericht no considera necesario examinar si se ha cumplido el primero de tales requisitos, a saber, si el objetivo de la financiación integral del sector del azúcar exige que la cotización de reabsorción especial se imponga con efecto retroactivo. Entiende que, de cualquier forma, en el caso de autos no se ha cumplido el segundo requisito, relativo al respeto de la confianza legítima de los interesados. Esta última postura se justifica mediante dos consideraciones.

En primer lugar, el Reglamento de base fijó un tope para la contribución económica de los fabricantes de azúcar a la reabsorción de pérdidas en ciertos porcentajes máximos del precio de intervención del azúcar. Los interesados pudieron confiar legítimamente en que no se sobrepasarían estos porcentajes.

Además, el Reglamento de base estableció cotizaciones que, aun cuando fueran devengadas por los fabricantes de azúcar, podían ser íntegramente repercutidas por éstos sobre los productores de remolacha por medio de una reducción correspondiente del precio mínimo de la remolacha (apartado 2 del artículo 5 del Reglamento de base). Por el contrario, el Reglamento que establece la cotización de reabsorción especial sólo autoriza la repercusión de la nueva cotización sobre los productores de remolacha hasta una cuantía máxima del 60 % (apartado 3 del artículo 1 del citado Reglamento). A la vista del Reglamento de base, los fabricantes de azúcar hubieran podido confiar en no tener que pagar cotizaciones que no fueran enteramente repercutibles sobre los productores de remolacha.

C. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

La Resolución del Finanzgericht de Hamburgo se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de mayo de 1988.

Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas, el 2 de septiembre de 1988, el Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. A. Bräutigam, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente; el 6 de septiembre de 1988, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico Sr. D. Booß, en calidad de Agente; el 7 de septiembre de 1988, la Zukkerfabrik Süderdithmarschen, parte demandante en el procedimiento principal, representada por los Sres. Ehle, Schiller y asociados, Abogados de Colonia; el 15 de septiembre de 1988, el Gobierno italiano, representado por el Prof. Luigi Ferrari Bravo, Capo del contenzioso diplomatico del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por el Sr. I. M. Braguglia, avvocato dello Stato, y el 15 de septiembre de 1988, el Gobierno del Reino Unido, representado por la Srta. J. A. Gensmantel, Treasury Solicitor, en calidad de Agente.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió abrir la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, formuló determinadas preguntas a la Zuckerfabrik Süderdithmarschen, al Gobierno del Reino Unido, al Consejo y a la Comisión, que fueron respondidas dentro del plazo señalado.

II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia

A. Primera parte de la primera cuestión (competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para suspender, en el marco de un procedimiento sobre medidas provisionales, la ejecución de un acto administrativo nacional hasadó en un Reglamento comunitario)

1. Postura de la demandante en el procedimiento principal

La Zuckerfabrik Süderdithmarschen afirma que las autoridades nacionales pueden ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario.

En primer lugar, una medida de suspensión de un acto administrativo nacional que se basa en un Reglamento comunitario sólo produce efectos limitados. Esta medida no pone en tela de juicio ni la validez del Reglamento comunitario ni la del acto administrativo nacional. Simplemente, pretende suspender la exigibilidad de la cantidad que haya de percibirse con arreglo al acto administrativo nacional.

Además, la facultad de los órganos jurisdiccionales alemanes para ordenar la suspensión de un acto administrativo nacional forma parte de las garantías de tutela judicial que reconoce el apartado 4 del artículo 19 de la Ley Fundamental alemana. El afán de asegurar el alcance general y la directa aplicabilidad de un Reglamento comunitario en el que se basa un acto administrativo nacional no justifica que se restrinja en modo alguno esta protección.

Además, la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario deriva del sistema de protección jurisdiccional instaurado por el propio ordenamiento comunitario. En este sistema, la protección jurisdiccional queda garantizada tanto por el Tribunal de Justicia como por los órganos jurisdiccionales nacionales, según que el acto impugnado haya sido adoptado por una Institución comunitaria o por una autoridad nacional. Está de acuerdo con este reparto de competencias el que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan ordenar la suspensión de la ejecución de un acto nacional basado en un acto comunitario cuya validez les parece dudosa.

Finalmente, de la sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, (apartado 19, 314/85, Rec. p. 4199), se desprende que los órganos jurisdiccionales nacionales, cuando actúan en el marco de un procedimiento sobre medidas provisionales, son competentes para declarar por sí mismos, en determinadas circunstancias, la no conformidad a Derecho de los actos comunitarios. Por ello, el Tribunal de Justicia manifestó que pueden suspender la ejecución de un acto nacional basado en un acto comunitario que consideren ilegal.

2. Postura del Gobierno italiano

El Gobierno italiano defiende también la idea que un órgano nacional puede suspender, con carácter cautelar, un acto administrativo adoptado en cumplimiento de un Reglamento comunitario, aunque éste no haya sido aún declarado nulo por el Tribunal de Justicia.

A este respecto, se basa en el reparto de competencias entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales. Entre las competencias de estos útimos figuran las de suspender provisionalmente la ejecución de un acto administrativo nacional con objeto de evitar a los interesados perjuicios graves e irreparables. Por consiguiente, debe ser posible la suspensión de un acto administrativo nacional, aunque esté basado en un Reglamento comunitario: esta suspensión no pone en tela de juicio la validez de este último sino que retrasa tan sólo su posible aplicación hasta la terminación del litigio.

El Gobierno italiano manifiesta, además, que si los órganos jurisdiccionales nacionales no pudieran ordenar la suspensión de la ejecución de un acto nacional basado en un Reglamento comunitario, los particulares carecerían por completo de protección jurisdiccional provisional. En principio, no pueden impugnar el Reglamento comunitario ante el Tribunal de Justicia, ni, por consiguiente, solicitar a éste que ordene la suspensión de la ejecución de este Reglamento o decrete medidas provisionales.

3. Postura del Gobierno del Reino Unido

El Gobierno del Reino Unido se pronuncia contra la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para suspender, con carácter provisional, la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario.

Recuerda que, en la sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, antes citada (apartado 15), el Tribunal de Justicia se reservó la competencia de declarar la invalidez de los actos emanados de las Instituciones comunitarias por cuanto las divergencias entre los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros en cuanto a la validez de los actos normativos comunitarios pueden llegar a comprometer la misma unidad del ordenamiento jurídico comunitario y a perjudicar la exigencia fundamental de la seguridad jurídica.

Estas mismas consideraciones deben llevar a negar a los órganos jurisdiccionales nacionales la competencia para declarar la invalidez de los actos de las Instituciones comunitarias en el marco del procedimiento sobre medidas provisionales. Las normas que regulan la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales en materia de concesión de medidas provisionales varían según los Estados miembros. Las divergencias de apreciación sobre la validez de un mismo acto comunitario pueden, por consiguiente, aparecer si los órganos jurisdiccionales nacionales fueran competentes para declarar por sí mismos la invalidez de los actos normativos comunitarios en el marco del procedimiento sobre medidas provisionales.

4. Postura del Consejo

El Consejo se limita a indicar que, a su juicio, la cuestión debe resolverse a la luz del principio de primacía del Derecho comunitario, expuesto por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular, en la sentencia de 21 de mayo de 1987, Albako (249/85, Rec. p. 2345). Sin embargo, no precisa cuál es la respuesta que conviene dar a la cuestión prejudicial.

5. Postura de la Comisión

La Comisión entiende que hay que reconocer a los órganos jurisdiccionales nacionales competencia para suspender la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario a la espera de que se resuelva la cuestión de fondo acerca de la validez del citado acto administrativo nacional.

Efectivamente, cuando ordenan la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario, los órganos jurisdiccionales nacionales no se pronuncian sobre la validez de este último. Se limitan a examinar si, en el caso de autos, los intereses particulares dignos de protección justifican que la ejecución del acto administrativo nacional se aplace hasta que se decida sobre el fondo del asunto.

Además, es de desear que se reconozca a los órganos jurisdiccionales nacionales competencia para suspender la ejecución de un acto nacional basado en un Reglamento comunitario, con el fin de que puedan acordar, con carácter de urgencia, una eficaz protección jurisdiccional a los particulares.

B. Segunda parte de L púméra cuestión (requisitos para otorgar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario)

1. Postura de la demandante en el procedimiento principal

La Zuckerfabrik Süderdithmarschen recuerda que, a nivel comunitario, no existe ninguna armonización de las normas de procedimiento nacionales. Además, la separación de los sistemas judiciales, nacionales por una parte, y comunitarios, por otra, impide que el Tribunal de Justicia unifique, por propia iniciativa, las normas nacionales de procedimiento. Por consiguiente, la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional, aunque esté basado en un Reglamento comunitario, se rige exclusivamente por el Derecho nacional.

2. Postura del Gobierno italiano

También considera el Gobierno italiano que la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario se rige por el Derecho nacional. Pone de manifiesto que, conforme al reparto de competencias entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, estos últimos son los únicos competentes para ordenar la suspensión de la ejecución de los actos administrativos nacionales. Al no existir una armonización de las normas de procedimiento nacionales, hay que admitir que el ejercicio de esta competencia por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales se rige por el Derecho nacional. Sin embargo, el Derecho comunitario prohibe a los Estados miembros hacer que la protección de las situaciones que él garantiza resulte más difícil que la de las situaciones que están garantizadas por el Derecho nacional.

3. Postura de la Comisión

La Comisión considera que el Derecho nacional regula la competencia de los órganos judiciales nacionales para ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo basado en un Reglamento comunitario.

A este respecto, recuerda que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «el sistema de protección jurídica establecido por el Tratado y que se recoge principalmente en el artículo 177 supone que para garantizar la observancia de las normas comunitarias de efecto directo debe poder utilizarse cualquier acción reconocida por el Derecho nacional con los mismos requisitos de admisibilidad y de procedimiento que si se tratara de garantizar la observancia del Derecho nacional» (sentencia de 7 de julio de 1981, Rewe, apartado 44, 158/80, Rec. p. 1805) (traducción provisional).

De esta jurisprudencia se deduce que el afán de asegurar la observancia del Derecho comunitario no permite que se exija ninguna modificación de las normas nacionales de procedimiento. Por consiguiente, no cabe obligar a los órganos jurisdiccionales nacionales a que apliquen, por analogía, los requisitos establecidos en el artículo 83 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, relativo a la concesión por parte de éste de la suspensión de la ejecución o de medidas provisionales.

Sin embargo, la Comisión sugiere que la actividad de los órganos jurisdiccionales nacionales quede sujeta a algunos requisitos que, a su juicio, no suponen ninguna modificación de las normas de procedimiento nacionales, pero que pueden evitar, en la medida de lo posible, que la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia para apreciar la invalidez de los actos comunitarios resulte afectada. Estos requisitos son tres.

En primer lugar, el órgano jurisdiccional nacional debe tener muy en cuenta el interés comunitario al examinar si cabe albergar serias dudas en cuanto a la conformidad a Derecho del acto normativo comunitario que haya servido de base al acto administrativo nacional.

En segundo lugar, cuando un órgano jurisdiccional nacional ordene la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un acto normativo comunitario debe plantear simultáneamente al Tribunal de Justicia la cuestión de la validez de este acto, mediante la correspondiente cuestión prejudicial. De esta forma, queda plenamente respetada la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia para declarar la invalidez de los actos comunitarios. La obligación de plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial desde la fase de las medidas provisionales permite además acortar la duración del período de incertidumbre sobre la validez del acto comunitario. Finalmente, esta obligación permite acelerar con posterioridad el procedimiento en cuanto al fondo, en el cual ya no habría que efectuar la remisión prejudicial.

En tercer lugar, el órgano jurisdiccional nacional debe suspender el procedimiento relativo a la conformidad a Derecho del acto administrativo nacional, a la espera de que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado, con carácter prejudicial, acerca de la validez del acto comunitario en el marco del procedimiento sobre medidas provisionales. Esta condición es necesaria para garantizar la eficacia de la remisión prejudicial en el marco del procedimiento sobre medidas provisionales.

Estos distintos requisitos pueden imponerse sin que se produzca ninguna injerencia en las normas procesales nacionales. Efectivamente, se limitan a concretar «en un caso determinado» el procedimiento de remisión prejudicial que es el que prevé en todo caso el Derecho comunitario.

Por consiguiente, la Comisión propone que se responda en los siguientes términos: «Los órganos jurisdiccionales nacionales están facultados para suspender, recurriendo a las medidas provisionales previstas por las normas procesales de Derecho interno, los efectos de un acto administrativo regido por el Derecho interno y adoptado sobre la base de un acto comunitario siempre que se tenga debidamente en cuenta el interés de la Comunidad y que, simultáneamente, dichos órganos planteen al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado, la cuestión de la validez del acto comunitario y, que, en el marco del procedimiento principal, no se pronuncien sobre la citada validez antes de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la cuestión prejudicial».

C. Segunda cuestión (validez del Reglamento por el que se establece L cotización de reabsorción especial)

1. Postura de la demandante en el procedimiento principal

Por considerar que, mediante la segunda cuestión, el Finanzgericht plantea de forma general la cuestión de la validez del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial, la Zuckerfabrik Süderdithmarschen expone ocho motivos en apoyo de la tesis de invalidez del citado Reglamento.

a) Motivo relativo a la infracción del procedimiento establecido por el artículo 201 del Tratado CEE

En primer lugar, la Zuckerfabrik afirma que la base legal correcta para la adopción del Reglamento controvertido no es el artículo 43 del Tratado sino el artículo 201. Efectivamente, la cotización de reabsorción especial es una exacción con fines de financiación y no una medida reguladora del mercado azucarero.

A este respecto, la Zuckerfabrik empieza afirmando que una medida reguladora del mercado agrícola no afecta más que al presente o al futuro, pero nunca al pasado. A continuación, afirma que el Reglamento controvertido contempla expresamente en su tercer considerando «las graves limitaciones presupuestarias con las que se enfrenta la Comunidad». Continúa diciendo que únicamente los fabricantes de azúcar están legalmente obligados al pago de la cotización de reabsorción especial, mientras que la organización del mercado del azúcar fue creada únicamente en interés de los productores de remolacha. En lo relativo a este último punto, se refiere al tercer considerando del Reglamento de base, que dispone que: «Para garantizar a los productores de remolacha [...] el mantenimiento de las garantías necesarias en lo que se refiere a su empleo y a su nivel de vida, es conveniente prever unas medidas que permitan estabilizar el mercado del azúcar».

Dado que la cotización de reabsorción especial fue establecida al margen de la organización del mercado del azúcar, no se halla incluida dentro de los recursos propios de la letra a) del párrafo primero del artículo 2 de la Decisión 85/257/CEE del Consejo, de 7 de mayo de 1985, relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades (DO L 128, p. 15; EE 01/04, p. 99) (en lo sucesivo, «Decisión sobre recursos propios»). Conforme a esta disposición, constituyen recursos propios «las cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar».

Por no ser una medida de regulación del mercado agrícola y por no figurar entre los recursos propios con arreglo a la Decisión sobre los recursos propios, la cotización de reabsorción especial sólo pudo adoptarse válidamente con base en el artículo 201 del Tratado. Dado que no se siguió el procedimiento establecido por esta disposición, no es conforme a Derecho el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial.

b) Motivo relativo a la compatibilidad del Reglamento n° 1914/87 con el Reglamento de base

En segundo lugar, la Zuckerfabrik Süderdithmarschen alega que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial es incompatible con el Reglamento de base. Afirma que, a causa de esta incompatibilidad, el citado Reglamento resulta contrario al sistema jurídico de la autofinanciación y al principio de seguridad jurídica.

A este respecto, la Zuckerfabrik Süderdithmarschen recuerda en primer término que el artículo 28 del Reglamento de base limita la cotización a la producción de base al 2 % del precio de intervención del azúcar y la cotización B al 30 %, o, llegado el caso, al 37,5 % de este precio. Este límite fue confirmado para la citada campaña mediante el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción.

Al regular de una manera exhaustiva, en el artículo 28 del Reglamento de base, el sistema de autofinanciación del sector del azúcar, el Consejo se privó de la posibilidad de establecer posteriormente, al margen de la organización del citado mercado, la cotización de reabsorción especial cuya percepción sobrepasa los límites fijados en el Reglamento de base.

El sistema normativo del Derecho comunitario impide que el Consejo adopte, basándose en la cláusula de habilitación general contenida en el artículo 43 del Tratado, un Reglamento mediante el cual se establezcan medidas particulares incompatibles con el Reglamento general que regule la materia. A este respecto, la Zuckerfabrik se remite a la sentencia de 29 de marzo de 1979, NTN Toyo Bearing Company (apartado 21, 113/77, Rec. p. 1185), en la cual el Tribunal de Justicia afirmó que «tras haber adoptado un Reglamento general con el fin de alcanzar uno de los objetivos establecidos en el artículo 113 del Tratado, el Consejo no puede apartarse de las normas así establecidas al aplicarlas a los casos particulares, sin perturbar el sistema legislativo de la Comunidad y quebrantar la igualdad de los justiciables ante la ley».

Por consiguiente, la autofinanciación del sector del azúcar sólo puede realizarse en la medida establecida por el artículo 28 del Reglamento de base. El principio de la autofinanciación de este sector no tiene más fundamento jurídico que el Reglamento de base y su aplicación debe ceñirse al ámbito establecido por éste.

Además, la Zuckerfabrik afirma que la adopción de una norma particular incompatible con la regla general aplicable vulnera la seguridad jurídica y la confianza legítima de los interesados.

Por consiguiente, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial es contrario a Derecho porque es incompatible con el sistema normativo del Derecho comunitario y porque vulnera la seguridad jurídica y la legítima confianza de los interesados.

c) Motivo relativo a la prohibición de hacer recaer sobre un sector económico riesgos ajenos a la organización de mercado en la que se incluye o cargas económicas no razonables

En tercer lugar, la Zuckerfabrik Süderdithmarschen afirma que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial infringe la prohibición de hacer recaer sobre un sector económico riesgos ajenos a él, así como cargas financieras que no sean razonables.

Las causas del déficit que la cotización controvertida pretende compensar son ajenas al comportamiento de los operadores que actúan en el mercado del azúcar. Estas causas son esencialmente la persistencia de un precio muy bajo del azúcar en el mercado mundial y la caída de la cotización del dólar. Ambos factores obligaron a la Comunidad a pagar, en el transcurso de la campaña 1986/1987, cantidades muy importantes en concepto de restituciones a la exportación.

Afirma la Zuckerfabrik que la aparición de un déficit relacionado con este tipo de factores externos constituye un riesgo inherente al propio sistema de organización de mercados. Por consiguiente, debe correr a cargo del presupuesto comunitario, al menos en la medida en que supere el nivel habitual. Por otra parte, en otros campos de la organización de los mercados, los citados riesgos son financiados exclusivamente por el FEOGA.

Además, el afán de lograr la autofinanciación de un sector agrícola no puede llevar a imponer a los operadores de este sector cargas económicas que no sean razonables. La cotización de reabsorción especial hace recaer sobre los fabricantes de azúcar cargas no razonables por su importe y por añadirse a cotizaciones preexistentes.

d) Motivo relativo a la violación del principio de irretroactividad

En cuarto lugar, la Zuckerfabrik alega que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial resulta contrario al principio de irretroactividad. Recuerda que, con arreglo a la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia, un acto comunitario sólo puede producir efectos en una fecha anterior a la de su publicación si lo exige el fin que se persiga y si se respeta debidamente la confianza legítima de los interesados. En el presente caso, no se da ninguno de estos dos requisitos.

En cuanto al fin que deba alcanzarse, la Zuckerfabrik afirma que el Consejo admitió explícitamente que ningún interés general de orden superior justificaba el establecimiento de una cotización suplementaria destinada a absorber las pérdidas de la campaña de comercialización 1986/1987. En efecto, se abstuvo de prever medidas en este sentido cuando adoptó, con fecha 24 de marzo de 1986, el Reglamento n° 934/86 por el que se establece la cotización de reabsorción, cuando el déficit acumulado en el transcurso de las campañas anteriores permitía prever en este momento nuevas pérdidas para la campaña 1986/1987.

Por lo que se refiere a la confianza legítima de los fabricantes de azúcar, resultó vulnerada por el establecimiento con efecto retroactivo de la cotización de reabsorción especial. El Reglamento de base había establecido límites para la cotización a la producción de base y para la cotización B. Al establecer el Reglamento n° 934/86 la cotización de reabsorción, confirmó estos límites para la campaña 1986/1987. Nada permitió prever que la producción de esta campaña quedaría sujeta al pago de una cotización que los superara. La propuesta de la Comisión de establecer esta cotización se presentó en el mes de febrero de 1987 (DO C 89 de 3.4.1987, p. 18), pero entonces ya era demasiado tarde para que los fabricantes de azúcar modificaran su actitud en función de este dato. Conforme a las disposiciones marco que rigen los contratos de compra de remolacha, los contratos de compra entre fabricantes de azúcar y productores de remolacha para la campaña 1986/1987 debían haberse celebrado antes del 1 de mayo de 1986 [Reglamento (CEE) n° 206/68 del Consejo, de 20 de febrero de 1968, por el que se establecen disposiciones marco para los contratos y acuerdos interprofesionales relativos a la compra de remolacha (DO L 47, p. 1;EE 03/02, p. 86)].

e) Motivo relativo a la existencia de una discriminación

En quinto lugar, la Zuckerfabrik Süderdithmarschen alega que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial viola el principio de no discriminación.

Recuerda que la cotización de reabsorción especial grava con más rigor la producción de azúcar B que la de azúcar A. Ello se debe a que la citada cotización se calcula aplicando un coeficiente determinado a las cotizaciones devengadas por los fabricantes de azúcar con arreglo al Reglamento de base (cotización a la producción de base y cotización B) y a que éstas gravan con más rigor la producción de azúcar B que la de azúcar A.

Para determinar si el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial contiene una discriminación indebida en perjuicio de los productores de azúcar B, hay que examinar si los fabricantes de azúcar que producen azúcar A y los que producen azúcar B se encuentran en situaciones comparables. En caso afirmativo, habría que preguntarse si la diferencia de trato está plenamente justificada.

Según la Zuckerfabrik, los fabricantes que producen azúcar A y los que producen azúcar B se encuentran en situaciones comparables. El azúcar fabricado en el marco de la cuota A es el mismo producto que el que se fabrica en el marco de la cuota B. Además, tanto el azúcar A como el azúcar B pueden venderse dentro de la Comunidad o exportarse a países terceros.

Por otra parte, ninguna razón objetiva justifica que la cotización de reabsorción especial grave en mayor medida la producción de azúcar B que la de azúcar A.

En primer lugar, no cabe afirmar que sea la producción de azúcar B y no la de azúcar A la responsable de la situación excedentaria del mercado en cuestión, dado que se trata del mismo producto. Las cargas que resultan para la Comunidad del pago de las restituciones a la exportación se producen, por consiguiente, indistintamente tanto en la producción de azúcar A como en la de azúcar B.

En segundo lugar, la cotización de reabsorción especial constituye una exacción con fines de financiación establecida al margen de la organización común del mercado del azúcar. Por esta razón, no resulta admisible que la diferencia que se establece entre el azúcar A y el azúcar B para las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base repercuta sobre la cotización de reabsorción especial. Para ser equitativa, esta última debe gravar igualmente tanto la producción de azúcar A como la de azúcar B.

También pone de manifiesto la Zuckerfabrik que, en el supuesto de que existieran circunstancias especiales que justificaran un trato distinto de las producciones de azúcar A y B, estas circunstancias hubieran debido manifestarse en la exposición de motivos del Reglamento por eí que se establece la cotización de reabsorción especial. Sin embargo, en su quinto considerando, este Reglamento menciona únicamente que la cotización de reabsorción especial debida por una empresa se calculará en función de la producción de base y de la cotización B que haya devengado, sin precisar por qué motivo se ha preferido esta modalidad de cálculo.

Además, la Zuckerfabrik afirma que los fabricantes alemanes de azúcar pagan, por término medio, una cotización de reabsorción especial del 4,2 % del precio de intervención del azúcar, mientras que los fabricantes de los demás Estados miembros sólo satisfacen, por término medio, una cotización del 3,3 % del precio de intervención del azúcar. Esta situación se debe a que las empresas alemanas tienen cuotas B más elevadas que sus colegas de los demás Estados miembros. Por ello, la determinación de las cantidades de base A y B que se atribuyen a los Estados miembros (y que éstos redistribuyen, a continuación, entre los fabricantes de azúcar en la forma de cuotas A y B) no obedece a criterios objetivos, sino únicamente a razones políticas. Por consiguiente, la diferencia de tributación entre los fabricantes de azúcar de Alemania y los de los demás Estados miembros no está objetivamente justificada.

Por lo tanto, la Zuckerfabrik afirma que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial resulta contrario al principio de no discriminación por un doble motivo, primero porque la producción de azúcar B está gravada con mucho más rigor que la de azúcar A, y, en segundo lugar, porque los fabricantes alemanes de azúcar satisfacen, por término medio, una cotización mucho más elevada que sus colegas de otros países miembros.

f) Motivo relativo a la vulneración de derechos de propiedad y de libre ejercicio de las actividades económicas

En sexto lugar, la Zuckerfabrik Süderdithmarschen afirma que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial vulnera los derechos fundamentales de protección de la propiedad privada y del libre ejercicio de las actividades profesionales.

Pone de manifiesto que, en las sentencias de 14 de mayo de 1974, Nold (4/73, Rec. p. 491), y 13 de diciembre de 1979, Hauer (44/79, Rec. p. 3727), el Tribunal de Justicia afirmó que el derecho de propiedad y el derecho al libre ejercicio de las actividades profesionales forman parte integrante de los derechos fundamentales cuya observancia asegura. La Zuckerfabrik solicita al Tribunal de Justicia que declare que una cotización como la que se discute en el caso de autos, que se añade con carácter retroactivo a otras cotizaciones, que, además, es excesivamente elevada, y que no puede ser satisfecha con los beneficios de la campaña, atenta contra estos derechos fundamentales. A este respecto, afirma que la cotización que los fabricantes de azúcar no puedan satisfacer con sus beneficios da lugar a que éstos reduzcan su producción, sobre todo la de azúcar B, que soporta un gravamen muy pesado. Además, al obligar a los fabricantes de azúcar a recurrir a sus reservas, dicha cotización amenaza la propia existencia de estas empresas.

También observa la Zuckerfabrik que la circunstancia que los fabricantes de azúcar puedan repercutir la cotización de reabsorción especial sobre los productores de remolacha hasta un 60 % no puede invocarse en favor de la tesis de la compatibilidad del Reglamento controvertido con los derechos fundamentales de que se trata. Los fabricantes de azúcar están legalmente obligados a pagar la totalidad de la cotización. Sólo pueden repercutirla en parte sobre los productores de remolacha por medio de procedimientos de derecho privado cuyo resultado es siempre aleatorio.

g) Motivo relativo a la desviación de poder

En séptimo lugar, la Zuckerfabrik Süderdithmarschen afirma que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial incurre en desviación de poder.

El verdadero objetivo de este Reglamento no es el de liquidar las pérdidas de la campaña 1986/1987, sino obligar a los fabricantes de azúcar a renunciar a la producción en el marco de las cuotas B. Con esta finalidad, el Reglamento controvertido sujeta la producción de azúcar B a una cotización asfixiante.

h) Motivo relativo a los principios fundamentales de Derecho público alemán en materia de recaudación de impuestos

En octavo lugar, la Zuckerfabrik Süderdithmarschen alega que el mecanismo de percepción de la cotización de reabsorción especial conculca los principios fundamentales del Derecho público alemán en materia de recaudación de impuestos.

Estos principios prohiben, entre otras cosas, hacer pagar a ciertas personas (en el caso de autos, los fabricantes de azúcar) la totalidad de un tributo, cuando una parte de él (60 %) ha de ser satisfecha, en último término, por otras personas (los productores de remolacha). Del estudio realizado por el Prof. Arndt, que la Zuckerfabrik presenta como anexo a sus observaciones, se deduce que estas modalidades de recaudación de un tributo son contrarias al Derecho constitucional alemán.

Los principios fundamentales del Derecho público alemán exigen también que los sujetos pasivos puedan conocer anticipadamente y con precisión la cuantía del impuesto que finalmente han de soportar. Además, este impuesto debe recaudarse según modalidades que garanticen la igualdad en el trato de los sujetos pasivos. Ambas exigencias se echan en falta en el caso de autos puesto que la repercusión de la cotización de reabsorción especial sobre los productores de remolacha, en el límite autorizado del 60 °/o, puede resultar total o parcialmente irrealizable en la práctica.

Dado que el Derecho comunitario garantiza la protección de los principios fundamentales reconocidos por los ordenamientos nacionales, las incompatibilidades con el Derecho público alemán a que acaba de aludirse afectan a la validez del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial.

2. Postura del Gobierno del Reino Unido

El Gobierno del Reino Unido examina los dos motivos de invalidez que se analizan en la Resolución de remisión y llega a la conclusión de que el Reglamento por el que se establece la cotización especial es plenamente conforme a Derecho.

a) Motivo relativo a la infracción del procedimiento establecido por el artículo 201 del Tratado CEE

En lo relativo, en primer lugar, al problema del fundamento jurídico idóneo para la adopción del citado Reglamento, el Gobierno del Reino Unido recuerda los criterios señalados por el Tribunal de Justicia para apreciar si una determinada cotización podía adoptarse válidamente con arreglo a las disposiciones que regulan la política agraria común. De esta forma, en la sentencia de 21 de febrero de 1979, Stölting (138/78, Rec. p. 713), apartado 7, el Tribunal de Justicia declaró que la tasa de corresponsabilidad en el sector de la leche tenía por objeto frenar la producción a la vista de los excedentes que existían. Estimó que la citada tasa contribuía, por lo tanto, al objetivo de la estabilización de los mercados, establecido en el artículo 39 del Tratado. En la sentencia de 30 de septiembre de 1982 (Amylum, antes citada, apartado 30) el Tribunal de Justicia entendió que la cotización a la producción de isoglucosa había sido válidamente establecida en el marco de la organización común de los mercados agrícolas porque hacía participar a los fabricantes de isoglucosa en las pérdidas que resultaban para la Comunidad de la comercialización de la cantidad producida que excedía del consumo humano.

Entiende el Gobierno del Reino Unido que la cotización de reabsorción especial responde a los criterios antes expuestos porque trata de garantizar que los agentes económicos que actúan en el sector del azúcar soporten por sí mismos el coste íntegro de la comercialización de los excedentes. Por consiguiente, el Reglamento por el que se establece la cotización controvertida se adoptó válidamente sobre la base del artículo 43 del Tratado.

Puesto que la cotización de reabsorción especial podía establecerse válidamente basándose en el artículo 43 del Tratado, era innecesario recurrir al artículo 201. De cualquier forma, la cotización citada forma parte de los recursos propios con arreglo a la letra a) del primer párrafo del artículo 2 de la Decisión sobre los recursos propios, que se refiere expresamente a las exacciones establecidas en el marco de la política agraria común.

b) Motivo relativo a la violación del principio de irretroactividad

En segundo lugar, en lo referente al problema de la retroactividad, el Gobierno del Reino Unido afirma que la finalidad que se pretendía alcanzar exigía que el Reglamento controvertido se aplicara con efecto retroactivo y que, además, la confianza legítima de los interesados fue debidamente respetada.

La finalidad que se pretendía alcanzar era estabilizar el mercado del azúcar haciendo soportar enteramente a los agentes económicos interesados las pérdidas de la campaña 1986/1987 que no hubieran ya sido absorbidas mediante otras cotizaciones. Esta finalidad era tan importante como para jusr tificar una excepción al principio de irretroactividad. Sólo podía alcanzarse mediante una cotización impuesta con efecto retroactivo, puesto que únicamente al término de una campaña de comercialización puede conocerse el importe total de las pérdidas sufridas en esta campaña.

Por otra parte, la confianza legítima de los interesados había sido debidamente respetada.

En primer lugar, a la vista de algunos datos, los interesados hubieran podido esperar que se les exigiera una cotización que excediera del límite fijado en el Reglamento de base. Así, la Comisión publicó el 9 de septiembre de 1986 un balance que ponía claramente de manifiesto la existencia de un déficit probable para la campaña 1986/1987. Dado que, desde la adopción del Reglamento de base, el sector del azúcar estaba sujeto a un régimen de autofinanciación, los agentes interesados debían saber que tendrían que hacerse cargo del citado déficit. En el mes de febrero de 1987 se produjo la propuesta de la Comisión sobre el establecimiento de la cotización de reabsorción especial. La prensa especializada informó inmediatamente de esta propuesta. Por ello, los fabricantes de azúcar no pueden pretender que la adopción del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial les cogiera desprevenidos.

Además, la cotización de reabsorción especial había sido establecida con arreglo a un método destinado a reducir, en la mayor medida de lo posible, la posible vulneración de la confianza legítima de los interesados. A este respecto, el Gobierno del Reino Unido afirma que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial entró en vigor solamente tres días después de terminar la campaña a la que se refería tal cotización. Además, la cotización de reabsorción especial sólo grava a los agentes económicos que causaron el déficit reabsorbido, ya que se calcula aplicando un determinado coeficiente a la cotización a la producción de base y a la cotización B devengadas por estos agentes durante la campaña citada.

Finalmente, el Gobierno del Reino Unido rechaza la crítica del Finanzgericht en el sentido de que la cotización de reabsorción especial sólo puede repercutirse en un 60 % sobre los productores de remolacha. En esta limitación, cree ver el Finanzgericht un atentado contra la legítima confianza de los productores de azúcar por cuanto el Reglamento de base sólo prevé cargas que pueden repercutirse íntegramente sobre los productores de remolacha. Por consiguiente, los fabricantes de azúcar no podían esperar que se estableciera una cotización que quedara en parte a su cargo.

El Gobierno del Reino Unido afirma que el Finanzgericht parte de una premisa errónea al considerar que el Reglamento de base sólo prevé cargas que pueden repercutirse íntegramente sobre los productores de remolacha. Es cierto que, con arreglo al apartado 2 del artículo 5 y al apartado 5 del artículo 28 del Reglamento de base, el precio mínimo que deben pagar Jos fabricantes de azúcar a los productores de remolacha sólo es el 98 % del precio de base de la remolacha A (remolacha destinada a la producción de azúcar A) y el 68 ó 60,5 % del precio de base de la remolacha B (destinada a producir azúcar B) según que la cotización B se fije en el 30 o en el 37,5 % del precio de intervención del azúcar. Para pagar la cotización a la producción de base y la cotización B, los productores retienen, del precio que pagan a los productores de remolacha, un porcentaje igual al de las cotizaciones que gravan el azúcar A (2 %) y el azúcar B (2% + 30% o, en su caso, 2% + 37,5%).

Sin embargo, el precio de base de la remolacha sólo representa alrededor del 60 % del precio de intervención del azúcar. Este porcentaje no está establecido en una norma expresa del Reglamento de base pero se obtiene con ocasión de la fijación anual del precio de base de la remolacha. De esta forma, para la campaña de comercialización 1986/1987, el Reglamento (CEE) n° 1452/86 del Consejo, de 13 de mayo de 1986, por el que se fijan, para la campaña 1986/1987, ciertos precios en el sector del azúcar y la calidad tipo de la remolacha (DO L 133, p. 4), fijó el precio de base de la remolacha (expresado con referencia a una cantidad correspondiente de azúcar) en el 58 % del precio de intervención del azúcar.

El 40 % restante, aproximadamente, del precio de intervención del azúcar cubre los gastos de transformación, de transporte, etc., que son costeados por los fabricantes de azúcar. Sobre esta parte del precio de intervención que perciben, los fabricantes de azúcar deben deducir el 2 % para la producción de azúcar A y el 32 % (2 % + 30 %) o el 39,5 % (2 % + 37,5 %) para la producción de azúcar B.

De esta forma, el Reglamento de base desglosa la carga de las cotizaciones que establece entre los productores de remolacha y los fabricantes de azúcar, a razón, aproximadamente, de un 60 % y un 40 %. El Reglamento controvertido establece un reparto análogo de la carga que constituye la cotización de reabsorción especial. Por consiguiente, carece de fundamento la crítica formulada en este sentido por el Finanzgericht.

3. Postura del Consejo

El Consejo examina únicamente el motivo de nulidad que el Finanzgericht consideró fundado, a saber, el relativo a la violación del principio de irretroactividad. Contrariamente al Finanzgericht, el Consejo estima que el Reglamento controvertido respeta el principio de irretroactividad, por lo cual es conforme a Derecho.

Pone de manifiesto, en primer lugar, que cabe preguntarse si el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial tiene realmente efecto retroactivo. Este Reglamento fue adoptado sólo unos días después del final de la campaña de comercialización de que se trata. La cotización que establece grava únicamente a los operadores económicos que dieron lugar al déficit de esta campaña, y les afecta en función de su participación en la creación de este déficit. Así pues, se asemeja al mecanismo normal de percepción de las cotizaciones en el sector del azúcar, ya que las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base sólo se calculan y se perciben al término de la campaña a que se refieren.

En cualquier caso, aun cuando el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial vincula ésta a la producción de una campaña pasada, resulta más equitativo que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción, en el que se basa el Finanzgericht para criticar el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial. El Consejo recuerda que, según el Finanzgericht, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial debió, como hizo el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción, vincular el pago de la cotización que establecía a la producción de futuras campañas. A este reproche contesta el Consejo afirmando que este último Reglamento sólo vinculó la reabsorción del déficit de 400 millones de ECU a la producción de cinco campañas futuras porque era ya materialmente imposible determinar las empresas responsables del citado déficit. Por el contrario, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial podía repercutirla sobre las empresas en función de su participación en la creación del déficit, ya que fue adoptado tan sólo dos días después del final de la campaña de comercialización. El hecho que el Reglamento controvertido vinculara el pago de la cotización de reabsorción especial a la producción de una campaña que acababa de terminar no resulta criticable: por el contrario, este método había permitido un reparto equitativo del gravamen creado por el Reglamento de que se trata:

Recuerda a continuación el Consejo que, a tenor de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un acto comunitario puede tener efecto retroactivo si la finalidad que se pretende alcanzar lo exige y si se respeta debidamente la confianza legítima de los interesados. En el caso de autos, ambos requisitos se han cumplido.

La finalidad perseguida mediante el establecimiento de la cotización de reabsorción especial es doble.

En primer lugar, había que impedir que la Comunidad tuviera que anticipar la financiación durante un período prolongado o, incluso, financiar definitivamente cantidades importantes en concepto de restituciones a la exportación.

En segundo lugar, el establecimiento de la cotización controvertida había evitado que se tuviera que recurrir a medidas más radicales para restablecer el equilibrio económico en el mercado del azúcar, a saber, la reducción de las cuotas de producción. Esta última solución hubiera resultado contraria a los intereses de los operadores en el mercado del azúcar dado que habría ocasionado un descenso de sus cuotas de mercado a nivel mundial. También hubiera sido contraria a los intereses de la Comunidad porque habría provocado una disminución de la superficie dedicada al cultivo de remolacha con un aumento correspondiente de las superficies destinadas a otros sectores agrícolas, cuya financiación hubiera podido resultar extremadamente gravosa para la economía.

La importancia de la doble finalidad perseguida por el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial, a saber, garantizar la autofinanciación del sector del azúcar manteniendo al mismo tiempo sin modificaciones el nivel de cuotas, justificaba el establecimiento de la cotización de reabsorción especial con efecto retroactivo.

Por lo que se refiere al respeto de la confianza legítima de los interesados, el Consejo afirma en primer lugar que éstos hubieran debido contar con que se superara el límite fijado en el Reglamento de base y, a continuación, que el Finanzgericht se equivoca cuando afirma que el Reglamento de base sólo ha establecido cotizaciones que pueden repercutirse íntegramente sobre los productores de remolacha. Los argumentos que el Consejo expone sobre ambos extremos coinciden con los formulados por el Gobierno del Reino Unido sobre este tema.

4. Postura de la Comisión

La propia Comisión sólo examina el motivo relativo a la violación del principio de irretroactividad. Afirma que carece de fundamento y que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial es conforme a Derecho.

La finalidad perseguida con el establecimiento de la cotización de reabsorción especial fue la de asegurar la autofinanciación del sector del azúcar. El presupuesto de la Comunidad no hubiera permitido cubrir el déficit de más de 200 millones de ECU que se había producido en la campaña 1986/1987. Dada la importancia de este déficit, que representaba para una sola campaña más de la mitad del déficit acumulado durante las cinco campañas anteriores, era preciso adoptar medidas rápidas.

Como manifiesta el cuarto considerando del Reglamento controvertido, la alternativa consistía, bien en establecer una cotización de reabsorción especial, o bien en reducir las cuotas de producción. Esta última solución no hubiera sido idónea. En primer lugar, hubiera provocado un descenso de las cuotas de mercado que poseían los fabricantes de azúcar comunitarios en el mercado. A continuación, esta solución hubiera afectado a los operadores mucho más que una cotización económica. Finalmente, no cabía pensar en la reducción de las cuotas como medio de absorber el déficit de la campaña 1986/1987 porque éste sólo se conoció cuando se habían agotado ya las cuotas concedidas para esta campaña. A juicio de la Comisión, la solución idónea no consistía, por lo tanto, en reducir las cuotas sino en establecer la cotización controvertida.

Por otra parte, se ha respetado debidamente la confianza legítima de los operadores interesados.

A este respecto, la Comisión subraya, en primer lugar, que la normativa del mercado del azúcar está sujeta a constantes modificaciones, que obedecen a las condiciones de producción y de venta que existen en este mercado. De forma general, los operadores no pueden ampararse en modo alguno en la confianza legítima para mantener una situación existente en un determinado momento.

Por lo que atañe, en particular, al establecimiento de la cotización de reabsorción especial, los operadores afectados fueron advertidos mediante una serie de indicios de que iba a establecerse tal cotización: el principio de la autofinanciación del sector del azúcar figuraba en el Reglamento de base desde 1981; el establecimiento de la cotización de reabsorción mediante el Reglamento n° 934/86 puso de manifiesto que los límites establecidos en el Reglamento de base podían superarse; la propuesta de la Comisión sobre el establecimiento de la cotización de reabsorción especial se hizo pública en el mes de febrero de 1987 mediante una nota informativa del portavoz de la Comisión; la prensa especializada difundió inmediatamente esta propuesta; el 7 de marzo de 1987, el representante de la Comisión la explicó en una reunión del Comité consultivo del azúcar; finalmente, el 3 de abril de 1987, la propuesta se publicó en el Diario Oficial.

Todas estas informaciones habían permitido tanto a los productores de remolacha como a los fabricantes de azúcar adoptar a su debido tiempo las medidas oportunas sobre todo en lo relativo a las cantidades que iban a producir y en cuanto a los precios que iban a aplicar en la citada campaña.

Finalmente, la Comisión señala que el Finanzgericht se equivoca cuando estima que el Reglamento de base sólo impuso a los fabricantes de azúcar cotizaciones que podían repercutirse íntegramente sobre los productores de remolacha. A este respecto, formula el mismo razonamiento que el Gobierno del Reino Unido y el Consejo.

III. Respuestas a las preguntas del Tribunal de Justicia

A. Preguntas formuladas a L Zuckerfabrik Süderdithmarschen

Pregunta n° 1: Existe un error material en el punto 13 de las observaciones de la Zuckerfabrik Süderdithmarschen en el sentido que la respuesta que propone dar a la cuestión 1 a) es afirmativa y no negativa como se indica en el punto 13?

Respuesta: Efectivamente, existe un error en el punto 13 de las observaciones de la Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG. La respuesta que sugiere dar a la cuestión 1 a) es afirmativa.

Pregunta n° 2: ¿En qué disposición reglamentaria se basa exactamente la Zuckerfabrik Süderdithmarschen para afirmar que los contratos de cultivo de remolachas para la campaña de comercialización 1986/1987 debían haberse celebrado antes del 1 de mayo de 1986 (punto 92 de las observaciones)?

Respuesta: En los contratos para el suministro de la remolacha azucarera se hace una distinción según que las cantidades de azúcar fabricadas a partir de estas remolachas sean de azúcar A, de azúcar B o de otros azúcares (apartado 1 del artículo 30 del Reglamento n° 1785/81). Todo fabricante de azúcar que no haya celebrado contratos de suministro antes de la siembra para una cantidad de remolacha correspondiente a la cuota A al precio mínimo de la remolacha A estará obligado a pagar al menos el precio mínimo mencionado (para la remolacha A) por toda la remolacha transformada en azúcar en la empresa considerada (apartado 2 del artículo 30 del Reglamento n° 1785/81).

A tenor del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 246/88 (DO L 53 de 1.3.1988, p. 37), en Alemania, los contratos que se consideran celebrados antes de la siembra son únicamente los celebrados antes del 1 de mayo. En este país, no está prevista ninguna excepción por la vía de acuerdos interprofesionales (apartado 3 del artículo 30 del Reglamento n° 1785/81).

Pregunta no 3: Se ruega a la Zuckerfabrik Süderdithmarschen que comente la afirmación, que figura, entre otras, en la página 19 de las observaciones del Consejo, según la cual el establecimiento de la cotización de reabsorción especial era la única forma de garantizar la autofinanciación del sector del azúcar sin efectuar una reducción de las cuotas de producción.

Respuesta: Si se parte del principio de la autofinanciación, tal como lo concibe el Consejo (pero no la parte demandante), la percepción de una cotización constituía —junto con la reducción de las cuotas de producción— la única posibilidad de garantizar la autofinanciación, sin perjuicio de las cuestiones relativas al fundamento jurídico, la naturaleza, el método de cálculo y la fecha de exigibilidad de esta cotización, tal como se analizan en nuestras observaciones escritas.

B. Pregunta formulada al Gobierno del Reino Unido

Pregunta: Se ruega al Gobierno del Reino Unido que presente la referencia del balance publicado por la Comisión el 9 de septiembre de 1986, que se menciona en el punto 22 de sus observaciones.

Respuesta: El Gobierno del Reino Unido ha respondido que esta referencia es la siguiente: VI PC 2-408.

C. Preguntas formuladas al Consejo

Pregunta n° 1: ¿Por qué razón el sector del azúcar es el único que se halla sujeto al principio de la autofinanciación?

Respuesta: La financiación integral —que recae sobre los productores (cultivadores de remolacha) y sobre la industria de transformación (fabricantes de azúcar)— de los gastos vinculados a la exportación a terceros países de los excedentes de azúcar se basa esencialmente en los siguientes motivos.

En primer lugar, hay que recordar que la organización común de mercados en el sector del azúcar prevé, desde 1968 (aplicación del primer Reglamento n° 1009/67/CEE por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO 308, p. 1), medidas para la participación de los productores y de la industria de transformación en los gastos de financiación de la organización común de mercados (véase el artículo 27 del citado Reglamento). Estas medidas se hallaban y se hallan hoy todavía, en estrecha relación con la normativa sobre cuotas, con el nivel de precios relativamente elevado que la Comunidad garantiza a los productores y a la industria de transformación para la producción que no sobrepase las cuotas globales (cuotas A más cuotas B) y con el hecho de que, desde hace ya muchos años, la producción en el marco de las cuotas globales supera al consumo en là Comunidad. A este respecto, cabe partir de la idea de que el nivel de precios en la Comunidad sería entre un 15 y un 20 % más bajo si no existiera una normativa que estableciera las cuotas. De esta forma, el sector del azúcar se caracteriza, de un lado, por un nivel de precios relativamente elevado y, de otro, por unos excedentes estructurales. Por todo ello, a la larga sólo podían mantenerse las garantías de precios y el nivel de las cuotas atribuidas por la vía de una autofinanciación integral para que los excedentes no constituyan una carga excesiva para el mercado comunitario y no graven excesivamente la economía comunitaria. Como es sabido, esta autofinanciación se logra, en principio, por el hecho que los productores y la industria de transformación sólo participen, dentro de las cuotas A, en la citada financiación, a razón de una cantidad mínima (2 % del precio de intervención) y que esta participación representa, dentro de las cuotas B, una cantidad mucho más elevada (como máximo el 39,5 % del precio).

Es difícil que tal sistema de autofinanciación pudiera imponerse en otros sectores de la agricultura donde los ingresos de los productores, con menores garantías de precios, no permiten tales gastos de financiación. En este orden de ideas, conviene poner de manifiesto que el cultivo de la remolacha es más interesante para los productores, desde el punto de vista de los precios, que el de otros productos vegetales, como es el caso de los cereales.

Pregunta n° 2: ¿Se deduce de una disposición reglamentaria concreta que el conjunto de cuotas A atribuidas en cada campaña de comercialización corresponde aproximadamente al consumo humano de azúcar en la Comunidad durante una campaña y, en caso afirmativo, cual es la citada disposición?

Respuesta: No.

Si bien es exacto que el total de las cuotas A se aproxima al nivel de consumo de azúcar en la Comunidad, no existe, sin embargo, una relación matemática entre las cuotas A y el consumo de azúcar. Por consiguiente, no existe una disposición específica en este sentido.

Además, es preciso recordar que, al comienzo de la organización común del mercado del azúcar (Reglamento n° 1009/67, antes citado), se fijaron las cuotas A para los distintos fabricantes de azúcar en función de la producción media de estos industriales entre los años 1961 y 1965 (artículo 23 del Reglamento n° 1009/67, antes citado). Esto explica que, para algunos Estados miembros, como es el caso de Italia, el total de cuotas A de los fabricantes de azúcar, y, por este motivo, también la cuota nacional A, no correspondan al consumo nacional: las cuotas A para Italia eran inferiores al consumo de azúcar en este país.

D. Pregunta formulada a la Comisión

Pregunta: Se ruega a la Comisión que explique con más detalle lo que entiende por la necesidad de que los órganos jurisdiccionales nacionales tengan plenamente en cuenta el interés de la Comunidad cuando suspendan un acto administrativo nacional basado en un acto normativo comunitario (puntos 8 y 9 de sus observaciones).

Respuesta: a)

El Tribunal de Justicia pide a la Comisión que precise lo que entiende por la obligación que recae sobre los órganos jurisdiccionales nacionales de tener plenamente en cuenta el interés de la Comunidad cuando suspendan la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un acto normativo comunitario.

b)

En el inciso II del punto 8 de la parte II de su escrito de contestación, la Comisión explica que el Juez nacional debe tener plenamente en cuenta el interés de la Comunidad tanto cuando aprecia si sus dudas (acerca de la validez de un acto normativo de la Comunidad) son serias, como cuando se pronuncia acerca de si, excepcionalmente y por causa de estas dudas, es preciso decretar la suspensión de la ejecución del acto administrativo nacional basado en este acto normativo comunitario. Conforme a las observaciones presentadas por la Comisión en el punto 7 de la parte II de su escrito de contestación, al efectuar esta apreciación y al ejercer la citada facultad discrecional, el Juez no debe conceder menos importancia a los intereses de la Comunidad que a los del Estado miembro y, por lo demás, debe pronunciarse ante todo en función de las circunstancias particulares del caso.

c)

A continuación, la Comisión quisiera mencionar, con carácter meramente ilustrativo, algunos criterios que ponen de manifiesto en qué medida el Juez nacional debe esforzarse por tener plenamente en cuenta el interés de la Comunidad. En lo que se refiere al carácter serio de sus dudas acerca de la validez de un acto normativo de la Comunidad, el Juez no debe remitirse a lo expuesto por las partes en el litigio, sino que debe verificar por sí mismo, con ayuda de la jurisprudencia y de la doctrina, si tales dudas tienen fundamento. Al ejercer su facultad discrecional, el Juez debe salvaguardar, en la mayor medida posible, la eficacia del Derecho comunitario (sobre este tema, véanse las explicaciones —relativas a una situación completamente distinta— dadas por la Comisión en el escrito que presentó el 25 de octubre de 1989 en el asunto C-213/89, Factortame, parte III, punto 1, sentencia de 19 de junio de 1990, Rec. p. I-2433), su «effet utile». De esta forma, en el caso de créditos en dinero de los poderes públicos, sólo debe considerarse la posibilidad de suspender su ejecución cuando esté garantizada la solvencia del deudor después del procedimiento sobre el asunto principal o cuando éste haya constituido una fianza. Por el contrario, la eficacia del Derecho comunitario puede exigir que aquellos actos administrativos que no prevean prestaciones en metálico deban cumplirse inmediatamente. A este respecto, cabe mencionar, como ejemplo típico, la destilación obligatoria de vino de mesa prevista en el artículo 39 del Reglamento (CEE) n° 822/87 (objeto del litigio en el que se enfrentan la Comisión y la República Federal de Alemania en el asunto C-217/88, sentencia de 10 de julio de 1990, Rec. p. I-2879), disposición cuya ejecución no puede suspenderse sin conculcar la realización del objetivo perseguido, que es liberar inmediatamente al mercado del vino de los excedentes. También cabe considerar las medidas que tratan de remediar aquellas situaciones que constituyan una amenaza para la salud pública como el sacrificio del ganado enfermo o la prohibición de comercializar productos perjudiciales para la salud.

R. Joliet Juez

Ponente

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( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.

INFORME PARA LA VISTA

presentado en el asunto C-92/89 ( *1 )

Indice

	I. Hechos y procedimiento
	A. Normativa comunitaria
	1. El Reglamento de base
	2. El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción
	3. El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial
	4. Reglamentos posteriores
	B. Hechos y procedimiento principal
	C. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
	II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
	A. Primera cuestión (base jurídica adecuada para establecer la cotización de reabsorción especial)
	1. Postura de la demandante en el procedimiento principal
	2. Postura del Consejo
	3. Postura de la Comisión
	B. Segunda cuestión (compatibilidad del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial con el Reglamento de base)
	1. Postura de la demandante en el procedimiento principal
	2. Postura del Consejo
	3. Postura de la Comisión
	C. Tercera cuestión (violación de los principios que prohiben hacer recaer sobre un sector económico riesgos ajenos a él o cargas económicas no razonables)
	1. Postura de la demandante en el procedimiento principal
	2. Postura del Consejo
	3. Postura de la Comisión
	D. Cuarta cuestión (violación del principio de no discriminación)
	1. Postura de la demandante en el procedimiento principal
	2. Postura del Gobierno italiano
	3. Postura del Gobierno del Reino Unido ;
	4. Postura del Consejo
	5. Postura de la Comisión
	E. Quinta cuestión (violación de los derechos fundamentales de protección de la propiedad y de libre ejercicio de las actividades económicas)
	1. Postura de la demandante en el procedimiento principal
	2. Postura del Gobierno del Reino Unido
	3. Postura del Consejo
	4. Postura de la Comisión
	III. Respuestas a las preguntas del Tribunal de Justicia
	A. Pregunta formulada a la Zuckerfabrik Soest
	B. Preguntas formuladas al Gobierno juliano
	C. Preguntas formuladas al Consejo

I. Hechos y procedimiento

A. Normativa comunitaria

1. El Reglamento de base

La organización común de mercados en el sector del azúcar se rige por el Reglamento no 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981 (DO L 177, p. 4; EE 3/22, p. 80; en lo sucesivo, «Reglamento de base»).

La situación de la Comunidad en materia de azúcar se caracteriza por los excedentes estructurales. Con objeto de frenar la producción de azúcar, el Reglamento de base permite la asignación de cuotas de producción a los fabricantes de azúcar.

Para ello, el artículo 24 del Reglamento de base establece, para cada región de producción (que coincide, en lo esencial, con el territorio de los Estados miembros), una cantidad de base A y otra cantidad de base B.

Las cantidades de base se refieren siempre a una campaña de comercialización anual. Estas abarcan del 1 de julio de un año al 30 de junio del año siguiente.

Las cantidades de base A y las cantidades de base B atribuidas a las distintas regiones de producción son el resultado de una negociación política.

Los Estados miembros reparten su cantidad de base A entre las empresas, en forma de cuotas A, y su cantidad de base B, en forma de cuotas B.

El conjunto de cuotas A concedidas en cada campaña de comercialización corresponde aproximadamente al consumo de azúcar en la Comunidad durante la campaña. Para determinar la cuota A de una determinada empresa se tiene en cuenta especialmente la producción anual media alcanzada durante algunas campañas anteriores. La cuota B de las empresas se calcula según la media de las producciones más altas alcanzadas en tres de las campañas comprendidas entre 1975/1976 y 1979/1980 sin que pueda ser inferior al 10 % de su cuota A (artículo 24 del Reglamento de base).

El azúcar producido con arreglo a las cuotas A (azúcar A) y el producido con arreglo a las cuotas B (azúcar B) son el mismo producto. Sin embargo, el régimen jurídico aplicable varía en algunos aspectos según que la producción corresponda a las cuotas A o a las cuotas B.

Tanto el azúcar A como el B pueden comercializarse libremente en la Comunidad. Se benefician de una garantía de precios y de comercialización merced a un sistema de intervención. Pueden también exportarse. Cuando el precio de intervención es superior al del azúcar en el mercado mundial, la diferencia se cubre mediante una restitución a la exportación. Por cada kilogramo de azúcar exportado, los fabricantes reciben una suma igual a la diferencia entre ambos precios. Si el precio de intervención es inferior al del azúcar en el mercado mundial, se impone una exacción. Por cada kilogramo de azúcar exportado, los fabricantes deben pagar una cantidad igual a la diferencia entre el precio de intervención y el del mercado mundial, que, en este supuesto, es superior.

El azúcar producido que sobrepase las cuotas A y B de una empresa (llamado «azúcar C») no se beneficia del sistema de intervención. Debe exportarse fuera de la Comunidad y no percibe ninguna restitución a la exportación.

De hecho, el precio de intervención siempre es superior al del azúcar en el mercado mundial. Dado que es posible producir, dentro del límite de las cuotas B, cantidades de azúcar que sobrepasen el consumo comunitario y que reciban restituciones a la exportación, la Comunidad debe soportar cargas importantes en virtud del sistema de restituciones a la exportación.

En un primer momento, éstas son financiadas mediante créditos con cargo al presupuesto comunitario. Sin embargo, el Reglamento de base prevé un sistema de cotizaciones a la producción, que debe permitir repercutir íntegramente sobre el citado sector los gastos que representa para la Comunidad la exportación de azúcar. A este respecto, el undécimo considerando del citado Reglamento de base establece que su finalidad consiste en «asegurar de manera justa pero eficaz que los mismos productores financien íntegramente los gastos de comercialización de los excedentes resultantes de la Comunidad con respecto al consumo de la misma».

El artículo 28 del Reglamento de base define el sistema de cotizaciones destinadas a lograr este objetivo. Estas cotizaciones gravan en distinta medida la producción de azúcar A y la de azúcar B.

Antes de que finalice cada campaña de comercialización, se estima la pérdida global previsible. Esta equivale a la diferencia previsible entre el importe total de las restituciones que deban pagarse y el de las exacciones que van a percibirse durante la campaña de que se trata.

Para cubrir la pérdida total previsible se exigen a los fabricantes de azúcar dos cotizaciones, a saber, una cotización a la producción de base y una cotización B.

La cotización a la producción de base se percibe con cargo a la fabricación de azúcar A ya la de azúcar B. Se limita al 2 % del precio de intervención del azúcar blanco.

Si la cotización a la producción de base no bastara para cubrir la pérdida global previsible, se percibe una cotización B, que grava exclusivamente la producción de azúcar B. Esta cotización tiene en principio un límite del 30 % del precio de intervención del azúcar blanco. Este porcentaje puede llegar al tope máximo del 37,5 % cuando la cotización a la producción de base y la cotización B, que se limita al 30 %, no permiten cubrir íntegramente la pérdida global previsible.

El Reglamento de base prevé cierta repercusión de ambas cotizaciones sobre los productores de remolacha. Esta repercusión se efectúa mediante la fijación del precio de base para la remolacha, así como mediante la reducción del precio mínimo de la remolacha que los fabricantes de azúcar deben pagar a los productores de remolacha (artículos 4 y 5 del Reglamento de base).

2. El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción

Con arreglo al artículo 23 del Reglamento de base, el sistema de cuotas y de cotizaciones que se acaba de describir era aplicable a las campañas de comercialización 1981/1982 a 1985/1986.

Al término de este período, se puso de manifiesto que las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base eran muy insuficientes para asegurar la plena autofinanciación del sector. Efectivamente, aun cuando tales cotizaciones se habían impuesto aplicando los tipos máximos autorizados por el Reglamento de base, especialmente mediante la elevación del tipo de la cotización B del 30 al 37,5 %, al término del período 1981/1982 a 1985/1986 se comprobó que existía un déficit de 400 millones de ECU.

Con fecha 24 de marzo de 1986, el Consejo adoptó el Reglamento no 934/86, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 1785/81 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 87, p. 1 ; en lo sucesivo, «Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción»).

Este Reglamento prorrogó el sistema de cuotas y de cotizaciones establecido en el Reglamento de base para las campañas de comercialización 1986/1987 a 1990/1991. Por consiguiente, los fabricantes de azúcar deben satisfacer la cotización a la producción de base y la cotización B durante estas cinco campañas adicionales.

Además, el nuevo Reglamento ha introducido en el de base un artículo 32 bis que establece, junto a las dos cotizaciones ya existentes, una cotización adicional llamada «cotización de reabsorción». Va destinada a reabsorber, a razón de 80 millones de ECU por campaña durante el período 1986/1987 a 1990/1991, el déficit de 400 millones de ECU que se comprobó al término del período 1981/1982 a 1985/1986.

Como se deduce del octavo considerando del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción, ha resultado materialmente imposible diferenciar el importe de la nueva cotización en función de la participación de los productores agrícolas y de las empresas de transformación en la producción del déficit declarado, dada la evolución que había experimentado en el plazo de cinco años la estructura de producción del sector (se entiende por tal la desaparición de ciertos productores como consecuencia de quiebras, fallecimientos, etc.). Sólo se considera posible una aplicación diferenciada de la cotización de reabsorción según las regiones de producción.

Por ello, el artículo 32 bis fija, para cada región de producción, los importes que han de satisfacer los productores de azúcar, con arreglo a la cotización de reabsorción, por la producción de cada 100 kilogramos de azúcar blanco. A este respecto, no se ha realizado distinción alguna según que la producción corresponda a la cuota A o a la cuota B de la empresa.

El artículo 32 ¿¿5 prevé que los fabricantes de azúcar podían exigir de los vendedores de remolacha el reembolso de la cotización de reabsorción en una cuantía equivalente al 60 % de ésta.

3. El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial

La campaña de comercialización 1986/1987 terminó el 30 de junio de 1987. En el transcurso de esta campaña, se puso de manifiesto que se había producido un déficit adicional de 227 millones de ECU. El déficit que se produjo en esta campaña era superior al déficit que había en el transcurso de las cinco campañas anteriores.

Con fecha 2 de julio de 1987, el Consejo adoptó el Reglamento no 1914/87 por el que se establece, para la campaña de comercialización 1986/1987, una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar (DO L 183, p. 5; en lo sucesivo, «Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial»). En los presentes procedimientos prejudiciales se cuestiona la validez de este Reglamento.

Al igual que el Reglamento de base y el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial fue adoptado sobre la base del artículo 43 del Tratado. Esta disposición prevé que el Consejo resolverá por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión y tras consultar al Parlamento Europeo.

Contrariamente a lo que ocurría con el Reglamento no 934/86 por el que se establece la cotización de reabsorción, el nuevo Reglamento no modifica el Reglamento de base. Sin embargo, contiene numerosas referencias a este último, tanto en sus considerandos como en las disposiciones que dicta.

La cotización de reabsorción especial va destinada a reabsorber íntegramente la parte de la pérdida global de la campaña de producción 1986/1987, que no queda cubierta por los ingresos procedentes de las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base (cotización a la producción de base y cotización B).

Se calcula, para cada fabricante de azúcar, multiplicando la suma devengada por éste para la campaña de comercialización 1986/1987, en concepto de las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base por un coeficiente determinado. Este es el mismo para toda la Comunidad. Se determina de forma que la parte de la pérdida de la campaña en cuestión que quede por reabsorber resulte íntegramente cubierta. Se fijó en 0,38873 mediante el Reglamento no 3061/87 de la Comisión, de 13 de octubre de 1987, por el que se fija el coeficiente de cálculo de la cotización especial para la campaña de comercialización 1986/1987 en el sector del azúcar (DO L 290, p. 10).

Al igual que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción, el Reglamento que establece la cotización de reabsorción especial dispone que los fabricantes de azúcar pueden exigir de los vendedores de remolacha el reembolso del 60 % de la cotización que impone. El citado reembolso puede obtenerse por medio de la correspondiente disminución de los precios que se pagan por la remolacha entregada, bien con arreglo a la campaña de comercialización 1986/1987, bien con arreglo a la campaña siguiente.

Se deduce de esto que los fabricantes de azúcar tuvieron que soportar cotizaciones de tres tipos con cargo a su producción en la campana de comercialización 1986/1987: las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base (cotización a la producción de base y cotización B); la cotización de reabsorción, destinada a liquidar, a razón de 80 millones de ECU, la pérdida acumulada durante el período 1981/1982 a 1985/1986, y, finalmente, la cotización de reabsorción especial que tenía que cubrir la pérdida de 227 millones de ECU referida a la producción de la campaña 1986/1987, que no había sido reabsorbida por las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base.

4. Reglamentos posteriores

Con posterioridad a los hechos que ocasionaron los presentes procedimientos prejudiciales, el Consejo, basándose también en el artículo 43 del Tratado, adoptó otros dos Reglamentos relativos al régimen de cotizaciones en el sector del azúcar.

Mediante uno de estos Reglamentos [Reglamento (CEE) no 1108/88, de 25 de abril de 1988, por el que se establece, para la campaña de comercialización 1987/1988, una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar (DO L 110, p. 25)], el Consejo estableció, para la campaña de comercialización 1987/1988, una cotización de reabsorción especial idéntica a la que había impuesto para la campaña 1986/1987 mediante el Reglamento controvertido.

Mediante el otro Reglamento [Reglamento (CEE) no 1107/88, de 25 de abril de 1988, que modifica el Reglamento no 1785/81 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 110, p. 20)], el Consejo insertó en el Reglamento de base el artículo 28 bis mediante el cual estableció, para las campañas 1988/1989, 1989/1990 y 1990/1991, una cotización denominada «cotización complementaria». Esta es idéntica, en cuanto a sus finalidades y mecanismos, a la cotización de reabsorción especial. Por consiguiente, va destinada a liquidar íntegramente, para cada una de las tres campañas de comercialización a que se refiere, el déficit no cubierto mediante las demás cotizaciones establecidas por el Reglamento de base (cotización a la producción de base y cotización B).

B. Hechos y procedimiento principal

Mediante liquidación de 20 de octubre de 1987, el Hauptzollamt Paderborn (Administración principal de Aduanas de Paderborn, República Federal de Alemania), parte demandada en el litigio principal, exigió a la Zuckerfabrik Soest, parte demandante en el litigio principal, el pago de 1675013,71 DM en concepto de cotización de reabsorción especial para la campaña de comercialización 1986/1987. Contra esta liquidación interpuso la demandante una reclamación que resultó infructuosa.

La Zuckerfabrik presentó entonces una solicitud de suspensión de la ejecución de la liquidación del Hauptzollamt ante el Finanzgericht Düsseldorf. También interpuso un recurso de anulación de dicha liquidación ante el mismo órgano jurisdiccional. En apoyo de estas dos acciones, la Zuckerfabrik alegó la invalidez del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial, en el que se basa la liquidación.

Mediante resolución de 10 de febrero de 1988, el Finanzgericht acogió la solicitud de suspensión de la ejecución de la decisión del Hauptzollamt presentada por la demandante, debido a que albergaba serias dudas sobre la validez del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial.

Mediante resolución de 19 de octubre de 1988, el Finanzgericht decidió suspender el procedimiento en cuanto al fondo del asunto hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre las siguientes cuestiones:

«1)

¿Es inválido el Reglamento no 1914/87 por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar (DO L 183 de 3.7.1987, p. 5), por constituir la cotización de reabsorción una exacción con fines de financiación cuya percepción solamente puede establecerse sobre la base del artículo 201 del Tratado CEE?

Con carácter subsidiario:

2)

¿Es compatible el establecimiento de la cotización de reabsorción especial por el Reglamento no 1914/87 del Consejo para la campaña de comercialización 1986/1987 con la limitación de autofinanciación que contempla el artículo 28 del Reglamento no 1785/81, así como con el principio de seguridad del sistema normativo de la Comunidad?

Con carácter subsidiario:

3)

¿Es compatible el establecimiento de la cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar para la campaña de comercialización 1986/1987 con la prohibición de hacer correr riesgos a un sector de la economía que, dentro de una organización de mercado, son ajenos a ella, así como con el principio de prohibición de cargas económicas no razonables?

Con carácter subsidiario:

4)

El artículo 1 del Reglamento no 1914/87 por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar, ¿vulnera la prohibición de discriminación (párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40) al gravar el azúcar B con una exacción sensiblemente más elevada que la que grava el azúcar A?

Con carácter subsidiario:

5)

¿Viola el Reglamento no 1914/87 por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción en el sector del azúcar, en las circunstancias antes mencionadas, los principios de protección del derecho de propiedad y del derecho al libre ejercicio de las actividades económicas que se aplican en Derecho comunitario, cuando dichas actividades no pueden seguir siendo financiadas mediante los beneficios obtenidos sino únicamente mediante los fondos de reserva y, por consiguiente, está amenazada la existencia misma de las empresas?»

Para explicar estas cuestiones, el Finanzgericht formula en su resolución de remisión las siguientes consideraciones.

Con respecto a la primera cuestión, relativa a la base jurídica adecuada para establecer la cotización de reabsorción especial, el Finanzgericht subraya que, para poder ser adoptada en el marco de la organización común de los mercados agrícolas, una cotización debe ir dirigida a la ordenación del mercado de que se trate. El Finanzgericht duda de que esto sea así en el presente asunto por dos razones. En primer lugar, una medida de ordenación del mercado sólo puede referirse al presente o al futuro, mientras que la cotización de reabsorción especial pretende cubrir las pérdidas de una campaña de comercialización pasada. En segundo lugar, sólo los fabricantes de azúcar están legalmente obligados al pago de la cotización de reabsorción especial, cuando una medida reguladora del mercado del azúcar debería gravar primordialmente a los productores de remolacha cuya producción excedentária fue la causa del desequilibrio del mercado. Por lo tanto, según el Finanzgericht, la cotización de reabsorción especial tiene el carácter de una exacción con fines de financiación y, por ello, sólo puede ser válidamente establecida sobre la base del artículo 201 del Tratado.

En cuanto a la segunda cuestión, relativa a la compatibilidad del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial con el Reglamento de base, el Finanzgericht se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de marzo de 1979, NTN Toyo Bearing Company (apartado 21, 113/77, Rec. p. 1185).

En este asunto, los fabricantes japoneses de rodamientos a bolas impugnaron una disposición de un Reglamento del Consejo mediante la cual el pago de los derechos antidumping provisionales efectuado por ellos había adquirido carácter definitivo. Los demandantes alegaron que habían firmado compromisos para suprimir el margen de dumping, que fueron aceptados por la Comisión. La disposición controvertida era, por lo tanto, incompatible con el Reglamento de base aplicable en la materia (basado en los artículos 111, 113 y 227 del Tratado CEE), que establecía que el procedimiento quedaría concluido cuando los exportadores se comprometieran voluntariamente a poner fin a sus prácticas de dumping y cuando la Comisión aceptara dicho compromiso.

El Consejo se defendió alegando que el Reglamento impugnado no se basaba únicamente en el Reglamento de base, sino también en el artículo 113 del Tratado. Esta última disposición le permitía adoptar un Reglamento ad hoc con independencia de las disposiciones del Reglamento de base.

El Tribunal de Justicia estimò que esta argumentación del Consejo no tenía en cuenta que todo el procedimiento cuestionado se había desarrollado dentro del marco de las disposiciones establecidas por el Reglamento de base. En consecuencia decidió que, tras haber adoptado un Reglamento general con el fin de alcanzar uno de los objetivos del artículo 113 del Tratado, el Consejo no puede apartarse de las normas así establecidas al aplicarlas a los casos particulares sin perturbar el sistema legislativo de la Comunidad y quebrantar la igualdad de los justiciables ante la Ley.

El Finanzgericht deduce de esta sentencia que, puesto que el Consejo había determinado los topes máximos de las cotizaciones que podían exigirse a los fabricantes de azúcar en el artículo 28 del Reglamento de base, no podía establecer una cotización que superase dichos topes por medio de otro Reglamento basado directamente en el artículo 43 del Tratado. Por otra parte, más adelante, el propio Consejo había reconocido implícitamente que una cotización que superase los topes máximos fijados en el Reglamento de base exigía una modificación de este último. En efecto, para establecer una cotización análoga a la cotización de reabsorción especial para las campañas 1988/1989, 1989/1990 y 1990/1991, el Consejo había insertado un artículo 28 bis en el Reglamento de base mediante el citado Reglamento no 1107/88.

En lo que respecta a la tercera cuestión, relativa a la violación de los principios que prohiben hacer recaer sobre un sector económico riesgos ajenos a él, o cargas económicas no razonables, el Finanzgericht destaca que el déficit registrado en la campaña de comercialización 1986/1987 se debe esencialmente al bajo precio del azúcar en el mercado mundial y a la caída del dólar. Debido a ello, la Comunidad se vio obligada a pagar restituciones a la exportación especialmente elevadas durante la campaña de que se trata. Sin embargo, el precio del azúcar en el mercado mundial y la cotización del dólar son elementos ajenos al comportamiento de los operadores económicos que actúan en el mercado comunitario del azúcar. Por lo tanto, las consecuencias de sus fluctuaciones no deben correr a cargo de los productores de azúcar. Por otra parte, en otras organizaciones de mercado (por ejemplo, las de los cereales, la carne de bovino o los productos lácteos) los riesgos derivados de las fluctuaciones de los precios de dichos productos en el mercado mundial y derivados de las variaciones de la cotización del dólar, habían sido exclusivamente financiados por el FEOGA.

En lo que respecta a la cuarta cuestión, relativa a la violación del principio de no discriminación, el Finanzgericht señala que el azúcar fabricado dentro del marco de las cuotas A (azúcar A) y el fabricado dentro del marco de las cuotas B (azúcar B) son en realidad productos idénticos. Por lo demás, tanto el azúcar A como el B pueden venderse en el interior de la Comunidad o exportarse. Por ello, ninguna razón objetiva justifica que la cotización de reabsorción especial grave con mucho más rigor el azúcar B que el azúcar A. Esta diferencia de nivel en la contribución se debe técnicamente a que la cotización de reabsorción especial se calcula aplicando un coeficiente determinado a las cotizaciones devengadas por los fabricantes de azúcar con arreglo al Reglamento de base (cotización a la producción de base y cotización B) y a que estas últimas imponen un gravamen mucho mayor sobre el azúcar B (39,5 %) que sobre el azúcar A (2 %). Es justificado trasladar esta diferencia de trato a la cotización de reabsorción especial, dado que esta última había sido establecida al margen de la organización del mercado del azúcar. Además, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción, que fue adoptado dentro del marco de esta organización de mercado, grava uniformemente la producción de azúcar A y la de azúcar B. A fortiori, esta igualdad de trato debería existir para la cotización de reabsorción especial, que fue establecida al margen de la organización del mercado de que se trata.

En cuanto a la quinta cuestión, relativa a la violación de derechos fundamentales de protección de la propiedad y del libre ejercicio de actividades económicas, el Finanzgericht expone que estos derechos fundamentales son quebrantados cuando la acumulación de sucesivas cotizaciones culmina en la imposición de cargas económicas no razonables a las empresas. Esto sucedería si las empresas no estuvieran en condiciones de pagar una cotización relativa a una determinada campaña con los beneficios obtenidos durante esa campaña y que, para ello, tuvieran que recurrir a las reservas. Un Reglamento que imponga tal cotización sería ilegal por violación de los derechos fundamentales antes mencionados.

Finalmente, el Finanzgericht Düsseldorf indica que comparte la opinión de la Zuckerfabrik Soest de que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial es ilegal porque viola el principio de irretroactividad. A este respecto se remite a la resolución de remisión del Finanzgericht Hamburg en el asunto C-143/88.

C. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

La resolución de remisión del Finanzgericht Düsseldorf se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de marzo de 1989.

Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE presentaron observaciones escritas, el 22 de junio de 1989, el Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. A. Bräutigam, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente; el 23 de junio de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por sus Consejeros Jurídicos Sres. D. Booß y G. zur Hausen, en calidad de Agentes; el 26 de junio de 1989, la Zuckerfabrik Soest, parte demandante en el litigio principal, representada por los Sres. Ehle, Schiller y asociados, Abogados de Colonia; el 27 de junio de 1989, el Gobierno del Reino Unido, representado por la Srta. J. A. Gensmantel, Treasury Solicitor, en calidad de Agente, y el 29 de junio de 1989, el Gobierno de la República Italiana, representado por el Prof. L. Ferrari Bravo, Capo del contenzioso diplomatico del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por el Sr. J. M. Braguglia, avvocano dello Stato.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, el Tribunal de Justicia formuló determinadas preguntas a la Zuckerfabrik Soest, al Gobierno italiano y al Consejo, que estos respondieron dentro del plazo señalado.

II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia

A. Primera cuestión (base jurídica adecuada para establecer L cotización de reabsorción especial)

1. Postura de la demandante en el procedimiento principal

La Zuckerfabrik Soest sostiene que la base legal adecuada para la adopción del controvertido Reglamento no era el artículo 43 del Tratado sino el artículo 201. En efecto, la cotización de reabsorción especial es en realidad una exacción con fines de financiación y no una medida reguladora del mercado del azúcar.

A este respecto, la Zuckerfabrik expone en primer lugar que una medida reguladora del mercado agrícola sólo puede afectar al presente o al futuro, pero no al pasado y, a continuación, destaca que el controvertido Reglamento menciona expresamente en su tercer considerando «las graves limitaciones presupuestarias con las que se enfrenta la Comunidad». Finalmente, la demandante destaca que los fabricantes de azúcar son los únicos que están legalmente obligados al pago de la cotización de reabsorción especial mientras que la organización del mercado del azúcar fue creada exclusivamente en interés de los productores de remolacha azucarera. En cuanto a este último punto, se remite al tercer considerando del Reglamento de base que dispone que «para garantizar a los productores de remolacha [...] el mantenimiento de las garantías necesarias en lo que se refiere a su empleo y a su nivel de vida, es conveniente prever unas medidas que permitan estabilizar el mercado del azúcar».

Como la cotización de reabsorción especial fue establecida fuera de la organización del mercado del azúcar, no puede ser incluida entre los recursos propios según la letra a) del párrafo primero del artículo 2 de la Decisión 85/257/CEE del Consejo, de 7 de mayo de 1985, relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades (DO L 128, p. 15; EE 01/04, p. 99) (en lo sucesivo, «Decisión sobre recursos propios»). En virtud de esta disposición, constituirán recursos propios las «cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar».

Por no ser una medida de regulación de un mercado agrícola y no figurar entre los recursos propios en virtud de la Decisión sobre recursos propios, la cotización de reabsorción especial no ha podido ser válidamente adoptada sobre la base del artículo 201 del Tratado. Como no se ha seguido el procedimiento prescrito por esta disposición, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial es inválido.

2. Postura del Consejo

El Consejo señala que el Tribunal de Justicia ha examinado ya el problema de la base jurídica adecuada para el establecimiento de una cotización a la producción en el contexto de distintos mercados agrícolas.

Así, por lo que se refiere a la tasa de corresponsabilidad en el sector de la leche, el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia de 21 de febrero de 1979, Stölting, apartado 5 (138/78, Rec. p. 713), que dicha tasa había sido válidamente establecida sobre la base del artículo 43 del Tratado porque contribuía al equilibrio del mercado de que se trata. En la sentencia de 9 de julio de 1985, Brozetti, apartado 19 (179/84, Rec.p. 2301), el Tribunal de Justicia corroboró que la cuestionada tasa era de carácter esencialmente económico puesto que desempeñaba la misma función que otras medidas establecidas por la organización común del mercado de productos lácteos.

Por otra parte, sigue diciendo el Consejo, la cotización a la producción de isoglucosa dio lugar a recursos en los cuales los productores afectados alegaron, como en este asunto, que la cotización controvertida sólo podía establecerse válidamente sobre la base del artículo 201 del Tratado. En dos sentencias de 30 de septiembre de 1982, Amylum (108/81, Rec. p. 3107), y Roquette (110/81, Rec. p. 3159), el Tribunal de Justicia declaró en primer lugar que el artículo 43 del Tratado constituye una base jurídica adecuada para el establecimiento de la cotización controvertida. A continuación, examinó el argumento de los demandantes, según el cual el Reglamento hubiera debido basarse en el artículo 201 del Tratado porque la cotización de que se trata no está comprendida entre los recursos propios en virtud de la Decisión sobre recursos propios entonces vigente (Decisión del Consejo, de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades, DO L 94, p. 19). El Tribunal de Justicia desestimó este argumento debido a que la citada Decisión tiene por objeto definir los recursos propios incluidos en el Presupuesto de la Comunidad y no las Instituciones comunitarias competentes para establecer derechos, tasas, exacciones, cotizaciones y otros ingresos. Como medida del Derecho presupuestario, esta Decisión no obstaculiza el establecimiento, por parte del Consejo, de una cotización como la que grava la producción de isoglucosa cuando la competencia del Consejo para establecer dicha cotización encuentra su fundamento, como ya se ha dicho, en las disposiciones del Tratado relativas a la política agraria común (apartados 32 y 38, respectivamente, de las citadas sentencias).

Finalmente, también se ha discutido el establecimiento de una tasa de corresponsabilidad en el sector de los cereales porque el Reglamento que ha establecido dicha tasa hubiera debido basarse en el artículo 201 del Tratado. En las conclusiones presentadas en el asunto Schräder, en el que se planteó este problema (265/87, Rec. 1989, p. 2237, 2254), el Abogado General estimó que la tasa controvertida era esencialmente de carácter económico y que, debido a ello, podía ser establecida válidamente sobre la base del artículo 43 del Tratado. Recurrir al artículo 201 del Tratado no sólo es inútil sino también improcedente: sólo los ingresos de carácter permanente pueden constituir los recursos propios, mientras que la tasa de que se trata se había fijado en función del desequilibrio existente en un momento dado en un sector determinado; además, el principio de universalidad del Presupuesto se oponía a que se incluyera en los recursos propios una tasa destinada a financiar exclusivamente los gastos del sector agrícola.

Según el Consejo, de lo que antecede resulta que, a partir del momento en que se establece una exacción para regularizar un mercado agrícola, el artículo 43 del Tratado constituye la base jurídica apropiada, sin que haya lugar a recurrir, además, al artículo 201 del Tratado.

En el presente asunto, la cotización de reabsorción especial, según el Consejo, está destinada a regularizar el mercado del azúcar.

A este respecto, el Consejo alega, en primer lugar, que la debatida cotización no sólo produce efectos en el pasado, sino que ya había garantizado un efecto estabilizador durante la campaña 1986/1987, cuyas pérdidas pretendía cubrir. Durante dicha campaña, diversos indicios habían advertido a los productores que se iba a establecer la cotización controvertida. Esta perspectiva les había inducido a adaptar su comportamiento, aun antes de que la campaña hubiese terminado.

Además, la cotización de reabsorción especial era imprescindible para lograr la autofinanciación del sector. Esta autofinanciación es una condición necesaria para el mantenimiento de las elevadas cuotas A y B, dados los gastos considerables que representan para la Comunidad el pago del precio de intervención y de las restituciones a la exportación de los que se beneficia el azúcar producido en el marco de dichas cuotas. Por lo tanto, el establecimiento de la cotización de reabsorción especial era necesario para garantizar el propio funcionamiento del mercado del azúcar.

Finalmente, sigue diciendo el Consejo, poco importa que el déficit que la cotización de reabsorción especial pretendía compensar se deba al bajo precio del azúcar en el mercado mundial y a la caída del dólar. Al contrario de lo que opina el Finanzgericht, no se trata de elementos ajenos al mercado en cuestión. Habida cuenta de la situación excedentária que caracteriza permanentemente al mercado comunitario del azúcar, una parte del azúcar producido en la Comunidad está necesariamente destinada a la exportación. Por consiguiente, el precio del azúcar en el mercado mundial y la cotización del dólar no pueden ser considerados como datos ajenos al mercado comunitario del azúcar.

De lo que antecede, el Consejo concluye que la cotización de reabsorción especial es una medida de ordenación del mercado del azúcar y que, por lo tanto, fue vàlidamente establecida sólo sobre la base del artículo 43 del Tratado.

3. Postura de la Comisión

La Comisión alega que el problema de determinar cuál es la autoridad competente para establecer una determinada cotización es distinto al de saber en qué presupuesto debe incluirse dicha cotización.

En este asunto, la cotización de reabsorción especial se estableció en el marco de la organización común del mercado del azúcar. Está destinada a reforzar el mecanismo de autofinanciación, puesto que pretende estabilizar dicho mercado.

No puede sostenerse que el Reglamento por el que se establece la cotización controvertida sea ajeno a la organización del mercado del azúcar porque no haya sido adoptado como una modificación del Reglamento de base. Dicho Reglamento contiene numerosas referencias al Reglamento de base y solamente puede ser entendido en relación con la normativa general que regula el mercado del azúcar.

Por otra parte, tampoco puede dudarse de la naturaleza de medida de orientación agrícola que tiene la debatida cotización debido a que se refiere exclusivamente a una campaña concluida. Por el contrario, su establecimiento advirtió a los operadores económicos interesados de que, en el futuro, el legislador comunitario estaba dispuesto a aplicar con todo rigor el principio de la autofinanciación del sector del azúcar. El establecimiento de la cotización controvertida también había producido efectos en el presente ya que había sido anunciada en el mes de febrero de 1987 y productores interesados habían podido adaptar su comportamiento durante la campaña 1986/1987.

La cotización de reabsorción especial es, pues, una cotización prevista en el marco de la organización del mercado del azúcar. Por lo tanto, está válidamente establecida sobre la base del artículo 43 del Tratado.

La Comisión observa que la cotización debatida también constituye un recurso propio en virtud de la letra a) del párrafo primero del artículo 2 de la Decisión sobre recursos propios, que precisamente se refiere a los ingresos procedentes de las «cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar». Por lo tanto, es correcto que los ingresos procedentes de dicha cotización se contabilicen en el Presupuesto General de las Comunidades [así, para el ejercicio financiero de 1989, la cotización de reabsorción especial figura en el Título 1 (Recursos propios), Capítulo 11 (Cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar), artículo 116 (DO L 26 de 30.1.1989, p. 20)].

A pesar de su naturaleza de recurso propio, la cotización de reabsorción especial se adoptó válidamente sobre la base del artículo 43 del Tratado, dado que la Decisión sobre los recursos propios sólo tiene por objeto definir los recursos propios consignados en el Presupuesto de la Comunidad y no de las Instituciones comunitarias competentes para establecer derechos, tasas, exacciones, cotizaciones y otros ingresos (sentencias de 30 de septiembre de 1982, Amylum y Roquette, antes citadas).

B. Segunda cuestión (compatibilidad del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial con el Reghmento de base)

1. Postura de la demandante en el procedimiento principal

La Zuckerfabrik Soest recuerda que el artículo 28 del Reglamento de base limita la cotización a la producción de base al 2 % del precio de intervención del azúcar y la cotización B al 30 %, o en su caso, al 37,5 % de dicho precio. Este tope fue confirmado para la campaña de que se trata por el Reglamento no 934/86 por el que se establece la cotización de reabsorción.

Al regular de manera exhaustiva el sistema de autofinanciación del sector del azúcar en el artículo 28 del Reglamento de base, el Consejo se privó de la posibilidad de establecer posteriormente la cotización de reabsorción especial al margen de la organización del mencionado mercado, cuya percepción sobrepasa los topes máximos fijados por el Reglamento de base.

El sistema normativo del Derecho comunitario impide que el Consejo adopte un Reglamento por el que se adopten medidas particulares incompatibles con el Reglamento general que regule la materia, basándose en la cláusula de habilitación general del artículo 43 del Tratado. A este respecto, la Zuckerfabrik se remite a la sentencia de 29 de marzo de 1979 (NTN Toyo Bearing Company, antes citada, apartado 21) en la que el Tribunal de Justicia ha afirmado que, tras haber adoptado un Reglamento general con el fin de alcanzar uno de los objetivos del artículo 113 del Tratado, el Consejo no puede apartarse de las normas así establecidas al aplicarlas a los casos particulares, sin perturbar el sistema legislativo de la Comunidad y quebrantar la igualdad de los justiciables ante la Ley.

Por lo tanto, la autofinanciación del sector del azúcar sólo puede garantizarse en la medida autorizada por el artículo 28 del Reglamento de base. El principio de la autofinanciación de este sector no tiene más fundamento jurídico que el Reglamento de base y su aplicación debe ceñirse al ámbito fijado por éste.

Además, la Zuckerfabrik subraya que la adopción de una norma particular incompatible en la norma general aplicable vulnera la seguridad jurídica y la confianza legítima de los interesados.

Por consiguiente, el Reglamento por el que se establece la cotización de rehabilitación especial es contrario a Derecho porque es incompatible con el sistema normativo del Derecho comunitario y vulnera la seguridad jurídica y la confianza legítima de los interesados.

2. Postura del Consejo

El Consejo estima que la presente cuestión prejudicial plantea dos problemas diferentes. Por un lado, se trata de saber si el establecimiento de la cotización de reabsorción especial es compatible con la fijación de un tope máximo de las cotizaciones prevista en el artículo 28 del Reglamento de base. Por otro lado, procede examinar si el establecimiento de dicha cotización no viola el principio de la seguridad jurídica.

En relación con el cumplimiento de los topes máximos fijados en el Reglamento de base, el Consejo sostiene que la situación debatida es diferente de la que dio lugar a la sentencia de 29 de marzo de 1979 (NTN Toyo Bearing Company, antes citada). Este último asunto versaba sobre la validez de una normativa que había establecido, para un caso particular, excepciones a las normas generales que seguían siendo aplicables para otros casos. Por el contrario, en el presente asunto, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial modificó la propia normativa general en función de la evolución del mercado del azúcar.

Según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, especialmente, de la sentencia de 20 de septiembre de 1988, Reino de España/Consejo, apartado 19 (203/86, Rec. p. 4563), el ámbito de aplicación del principio de confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, que una nueva normativa se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior, y ello en particular, en una materia como la de las organizaciones comunes de mercado, cuyo objeto es precisamente una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica de los diferentes sectores agrícolas.

La circunstancia de que, cuando se estableció la cotización controvertida, el Reglamento de base preveía los topes máximos que resultaron sobrepasados por dicha cotización no es causa suficiente para impugnar el Reglamento que la instauró.

En cuanto se refiere al respeto del principio de la seguridad jurídica, el Consejo recuerda que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un acto comunitario puede producir efectos retroactivos si así lo exige la finalidad que se pretende alcanzar y si se respeta debidamente la confianza legítima de los interesados. Ambos requisitos se han cumplido en el caso de autos.

La finalidad perseguida por el establecimiento de la cotización de reabsorción especial es doble.

En primer lugar, había que impedir que la Comunidad tuviera que anticipar la financiación durante un período prolongado, o incluso financiar definitivamente cantidades importantes en concepto de restituciones a la exportación.

En segundo lugar, el establecimiento de la cotización controvertida había evitado que se tuviera que recurrir a una medida más radical para restablecer el equilibrio económico en el mercado del azúcar, a saber, la reducción de las cuotas de producción. Esta última solución hubiera sido contraria a los intereses de los operadores económicos del mercado del azúcar, dado que habría ocasionado una disminución de su participación en el mercado mundial. También hubiera sido contraria a los intereses de la Comunidad porque habría provocado una disminución de las superficies dedicadas al cultivo de la remolacha con un aumento correspondiente de las superficies destinadas a otros sectores agrícolas, cuya financiación hubiera podido resultar extremadamente gravosa para la economía comunitaria.

La importancia de la doble finalidad perseguida por el Reglamento por el que se establece la reabsorción especial, a saber, garantizar la autofinanciación del sector del azúcar manteniendo al mismo tiempo invariable el nivel de las cuotas, justificaba el establecimiento de la cotización de reabsorción especial con efecto retroactivo.

Por lo que se refiere al respeto de la confianza legítima de los interesados, el Consejo sostiene, en primer lugar, que cabe preguntarse si el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial tiene realmente efecto retroactivo. Este Reglamento fue adoptado sólo unos días después de haber finalizado la campaña de comercialización de que se trata. La cotización que establece grava únicamente a los operadores económicos que dieron lugar al déficit de esta campaña y les afecta en función de su participación en la creación de este déficit. Así pues, se asemeja al mecanismo normal de percepción de las cotizaciones en el sector del azúcar, puesto que las cotizaciones establecidas en el Reglamento de base sólo se calculan y se perciben al término de la campaña a que se refieren.

En cualquier caso, aunque el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial vincula ésta a la producción de una campaña pasada, resulta más equitativo que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción. Este último Reglamento sólo vinculó la reabsorción del déficit de 400 millones de ECU en la producción de cinco campañas futuras porque ya era materialmente imposible determinar las empresas responsables del citado déficit. Por el contrario, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial podía repercutirla sobre las empresas en función de su participación en la creación del déficit, porque había sido adoptado sólo dos días después de haber finalizado la referida campaña. El hecho de que el Reglamento controvertido vinculara el pago de la cotización de reabsorción especial a la producción de una campaña que acababa de terminar no resulta criticable: por el contrario, este método había permitido un reparto equitativo de la carga establecida en el Reglamento de que se trata.

De todas formas, ante los diferentes indicios, los interesados hubieran debido imaginar que se les iba a reclamar una cotización que superaría los topes máximos fijados por el Reglamento de base. El principio de la autofinanciación integral del sector del azúcar había sido consagrado por el Reglamento de base desde 1981. El establecimiento de la cotización de reabsorción mediante el Reglamento no 934/86 del Consejo, de 24 de marzo de 1986, ya había demostrado que los topes máximos fijados en el Reglamento de base podían ser sobrepasados en ciertas ocasiones. La propuesta de la Comisión relativa al establecimiento de la cotización controvertida había sido objeto de una nota informativa del portavoz de la Comisión en febrero de 1987. Se comunicó al comité consultivo del azúcar de la Comisión el 27 de marzo de 1987. De esta manera, los fabricantes habían podido adoptar las medidas oportunas a su debido tiempo.

De lo que antecede, el Consejo concluye que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial respeta el principio de la seguridad jurídica.

3. Postura de la Comisión

La Comisión se opone formalmente a la opinión del Finanzgericht, según la cual, en virtud del sistema normativo del Derecho comunitario, sólo puede completarse una disposición contenida en un Reglamento del Consejo mediante una modificación de ese mismo Reglamento. Esta idea no encuentra fundamento ni en el Tratado, ni en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ni en la práctica seguida por las Instituciones.

La sentencia de 29 de marzo de 1979, NTN Toyo Bearing Company, antes citada, había anulado una normativa que establecía excepciones a normas generales al aplicarlas a casos particulares. Por el contrario, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial no afecta a operadores económicos particulares sino a todos los productores de remolacha y a todos los fabricantes de azúcar a quienes se aplique el Reglamento de base. Por lo tanto, carece de fundamento la remisión del Finanzgericht a la citada sentencia para criticar el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial.

No puede ponerse en duda la validez de este último Reglamento por haber sido superados los topes máximos fijados por el Reglamento de base.

C. Tercera cuestión (viokción de los principios que prohiben hacer recaer sobre un sector económico riesgos ajenos a él o cargas económicas no razonables)

1. Postura de la demandante en el asunto principal

La Zuckerfabrik Soest alega que las causas del déficit que la cotización controvertida pretende compensar son ajenas al comportamiento de los operadores que actúan en el mercado del azúcar. Estas causas son, esencialmente, la persistencia de un precio bajo del azúcar en el mercado mundial y la caída del dólar. Ambos factores obligaron a la Comunidad a pagar, durante la campaña 1986/1987, cantidades muy importantes en concepto de restituciones a la exportación. La Zuckerfabrik sostiene que la aparición de un déficit debido a esta clase de factores externos constituye un riesgo inherente al propio sistema de la organización de mercados. En consecuencia, dicho déficit debe correr a cargo del presupuesto comunitario, al menos en la medida en que sobrepase el nivel habitual. En otros ámbitos de la organización de mercados, los citados riesgos son financiados exclusivamente por el FEOGA.

Además, el afán de lograr la autofinanciación de un sector agrícola no puede llevar a imponer cargas económicas no razonables a los operadores de ese sector. La cotización de reabsorción especial impone a los fabricantes de azúcar cargas no razonables por su importe y por añadirse a otras cotizaciones ya existentes. En lo que particularmente atañe a la Zuckerfabrik Soest, su propia existencia está amenazada por el establecimiento de la cotización de reabsorción especial, habida cuenta de que esta empresa sólo dispone de escasos recursos económicos.

De lo que antecede, la Zuckerfabrik Soest concluye que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial es inválido porque hacer soportar a los operadores afectados riesgos ajenos al sector del azúcar y les impone cargas económicas no razonables.

2. Postura del Consejo

Según el Consejo, los principios de «prohibición de hacer soportar a un sector económico los riesgos ajenos a él, así como cargas financieras no razonables» que se mencionan en la tercera cuestión prejudicial, no existen como tales en Derecho comunitario. Por lo tanto, el Consejo interpreta que la tercera cuestión se refiere a la compatibilidad del Reglamento por el que se estalece la cotización de reabsorción especial con el principio de proporcionalidad.

El Consejo recuerda que, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una medida comunitaria es conforme con el principio de proporcionalidad si es apta para alcanzar el objetivo perseguido y si no va más allá de lo estrictamente necesario a tal fin. Con esta doble reserva, el legislador comunitario dispone de una amplia facultad de apreciación sobre la naturaleza y el alcance de las medidas que haya que adoptar, especialmente, en los ámbitos que necesitan la evaluación de una realidad económica compleja.

El establecimiento de la cotización de reabsorción especial no es una medida manifiestamente inadecuada para alcanzar el objetivo de la estabilización del mercado del azúcar. Tampoco excede de lo estrictamente necesario para garantizar la íntegra autofinanciación de este sector.

Por consiguiente, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial es conforme con el principio de proporcionalidad.

3. Postura de la Comisión

La Comisión sostiene que el objetivo de estabilizar los mercados, que figura en la letra c) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado, implica que se pueden tomar en cuenta factores externos a la Comunidad. En efecto, no sería posible estabilizar los mercados agrícolas comunitarios si no se considerara la situación existente en los mercados de países terceros, dadas las influencias recíprocas que existen entre todos estos mercados.

En consecuencia, el legislador comunitario estaba legitimado para establecer la cotización de reabsorción especial, aunque ésta estuviera destinada a remediar una situación causada fuera de la Comunidad.

Por otra parte, de ninguna disposición del Tratado resulta que los riesgos que tengan su causa en los mercados extranjeros deban ser necesariamente financiados por el FEOGA. Por ello, es totalmente lícito hacer soportar cargas como las del caso de autos a los operadores económicos interesados.

D. Cuarta cuestión (violación del principio de no discriminación)

1. Postura de la demandante en el procedimiento principal

La Zuckerfabrik Soest recuerda que la cotización de reabsorción especial grava con mucho más rigor la producción de azúcar B que la de azúcar A. Ello se debe a que la cotización de que se trata se calcula aplicando un coeficiente determinado a las cotizaciones devengadas por los fabricantes de azúcar con arreglo al Reglamento de base (cotización a la producción de base y cotización B) y que éstas gravan con mucho más rigor la producción de azúcar B que la de azúcar A.

Para determinar si el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial contiene una discriminación prohibida en detrimento de los productores de azúcar B, hay que examinar si los fabricantes de azúcar que producen azúcar A y los que producen azúcar B se encuentran en situaciones comparables. En caso afirmativo, habría que preguntarse si la diferencia de trato está objetivamente justificada.

En opinión de la Zuckerfabrik, los fabricantes que producen azúcar A y los que producen azúcar B se encuentran en situación comparable. El azúcar fabricado en el marco de la cuota A es el mismo producto que el fabricado en el marco de la cuota B. Por otra parte, tanto uno como otro pueden ser vendidos dentro de la Comunidad o exportados a países terceros.

Además, ninguna razón objetiva justifica que la cotización de reabsorción especial grave en mayor medida la producción de azúcar B que la de azúcar A.

En primer lugar, no puede sostenerse que la fabricación de azúcar B y no la de azúcar A sea la causa de la situación excedentária de este mercado, dado que se trata del mismo producto. Las cargas que resultan de las restituciones à la exportación por parte de la Comunidad, en consecuencia, tienen su origen indistintamente en ambas producciones.

En segundo lugar, la determinación de las cantidades de base A y B que se atribuyen a los Estados miembros (y que éstos posteriormente redistribuyen entre los fabricantes de azúcar bajo forma de cuotas A y B), no se efectúa según criterios objetivos sino en función de consideraciones de orden político. Debido a ello, no se justifica objetivamente gravar diferentemente la producción de azúcar, según tenga lugar en el marco de la cuota A o de la cuota B de una empresa.

Finalmente, como ha señalado con toda razón el Finanzgericht, la cotización de reabsorción especial constituye una exacción con fines de financiación que fue establecida al margen de la organización común del mercado del azúcar. Por esta razón, no es admisible que la diferencia que se establece entre el azúcar A y el azúcar B para las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base repercuta sobre la cotización de reabsorción especial. Para ser equitativa, esta diferencia debería gravar del mismo modo la producción de azúcar A y la de azúcar B.

La Zuckerfabrik también observa que, en el supuesto de que hubieran existido circunstancias excepcionales que justificaran un tratamiento diferente de la producción de azúcar A y de azúcar B, estas circunstancias hubieran debido mencionarse en la exposición de motivos del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial. Sin embargo, este Reglamento sólo menciona en su quinto considerando que la cotización de reabsorción especial debida por cada empresa se calcula en función de la cotización a la producción de base y de la cotización B que haya devengado, sin precisar la razón por la que se ha preferido esta modalidad de cálculo.

Por lo tanto, la Zuckerfabrik sostiene que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial es contrario al principio de no discriminación, al menos en la medida en que la cotización que establece grava con más rigor la producción de azúcar B que la de azúcar A.

2. Postura del Gobierno italiano

El Gobierno italiano expone que la producción de azúcar A se distingue de la de azúcar B en dos aspectos.

Por un lado, el conjunto de las cuotas A atribuidas a los fabricantes de azúcar corresponde aproximadamente al volumen del consumo de azúcar en la Comunidad. Forzosamente entonces, la producción de azúcar B genera excedentes. Estos se exportan a países terceros, lo cual da lugar al pago de restituciones a la exportación a cargo de la Comunidad. En consecuencia, la producción de azúcar B origina el déficit que la cotización de reabsorción especial está destinada a reabsorber.

En segundo lugar, los fabricantes de azúcar cubren completamente sus gastos fijos de fabricación mediante su producción de azúcar A. Tal como se desprende de diversos Reglamentos que establecieron los precios aplicables durante distintas campañas de comercialización, los gastos fijos de la industria azucarera ascienden a cerca del 45 al 50 % del margen de transformación, éste corresponde al precio de intervención del azúcar deducido el precio de compra de la remolacha y de determinados costes accesorios [véase, por ejemplo, el undécimo considerando del Reglamento (CEE) no 432/68 del Consejo, de 9 de abril de 1968, por el que se fijan, para la campaña azucarera 1968/1969, los precios de intervención derivados, los precios mínimos de la remolacha, los precios de umbral y la cantidad garantizada así como la cotización a la producción (DO L 89, p. 4)]. Si la producción de azúcar A y la de azúcar B estuviesen gravadas de la misma manera, la producción de azúcar B procuraría a los fabricantes de azúcar un beneficio más elevado que la producción de azúcar A, equivalente del 45 al 50 % del margen de transformación. Por lo tanto los fabricantes de azúcar tenderían a utilizar al máximo sus cuotas B, lo que no haría sino engendrar más excedentes y, por consiguiente, aumentar las cargas financieras de la Comunidad.

En estas circunstancias se justificaría objetivamente gravar con más rigor la producción de azúcar B que la de azúcar A. El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial no es pues contrario al principio de no discriminación.

Asimismo, el Gobierno italiano estima que, si puede formularse alguna crítica al Reglamento de que se trata, ésta sería la de que grava la producción de azúcar A sin antes haber agotado completamente el beneficio obtenido por los fabricantes sobre la producción de azúcar B.

A este respecto, se remite a un cuadro que presentó como anexo de sus observaciones, del que resulta que, desde que existe la organización común del mercado del azúcar, las distintas cotizaciones que gravan la producción de azúcar B nunca alcanzaron el 50 % del margen de transformación del azúcar. En consecuencia, estas cotizaciones nunca suprimieron totalmente la ventaja que la producción de azúcar B representa para los fabricantes por el hecho de que, al contrario de lo que sucede con la producción de azúcar A, no está gravada con unos gastos fijos que representan alrededor del 50 % del margen de transformación.

Según el Gobierno italiano, hubiera sido deseable que la cotización de reabsorción especial gravase la producción de azúcar B hasta suprimir completamente dicha ventaja, porque entonces haría desaparecer una incitación a la producción de azúcar B, que necesariamente genera excedentes.

3. Postura del Gobierno del Reino Unido

El Gobierno del Reino Unido sostiene que la fabricación de azúcar A y la de azúcar B pueden ser tratadas de distinta manera porque las cuotas A y B corresponden a datos fundamentalmente diferentes.

En primer lugar, dicho Gobierno recuerda que la diferencia entre el gravamen del azúcar A y del azúcar B es, desde su origen, una constante de la organización del mercado del azúcar.

Ya el primer Reglamento de base (Reglamento no 1009/67/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1967, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO 308, p. 1), había establecido una distinción entre una cuota de base, correspondiente en principio a la cuota A actual, y una cuota suplementaria, correspondiente a la actual cuota B. Por otra parte, este Reglamento preveía que se fijara, para cada campaña, una cantidad garantizada, equivalente al 105 % del consumo humano previsible en la Comunidad durante dicha campaña (artículo 26 del Reglamento no 1009/67). Los gastos correspondientes a la venta de la parte de la producción que excediera de la cantidad garantizada eran repercutidos, bajo la forma de una cotización a la producción, exclusivamente sobre la producción efectuada dentro del marco de la cuota suplementaria (artículo 27 del Reglamento no 1009/67).

El segundo Reglamento de base [Reglamento (CEE) no 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 359, p. 1)] mantuvo la distinción entre la cuota de base y la cuota suplementaria. Al igual que sucedía con arreglo al primer Reglamento de base, sólo esta última cuota estaba sujeta a una cotización a la producción y está se establecía en función de los gastos correspondientes a la venta de la parte de la producción que excedía de la cantidad garantizada. Esta última estaba definida como «igual al consumo humano en la Comunidad expresado en cantidad de azúcar blanco durante un período a determinar del que se deduce la cantidad expresada en azúcar blanco importado en condiciones preferenciales durante el mismo período» (artículo 27 del Reglamento no 3330/74) (traducción no oficial).

El Reglamento de base que estaba en vigor en el momento del establecimiento de la cotización de reabsorción especial (Reglamento no 1785/81, antes citado) efectuó determinadas modificaciones al sistema anterior, al introducir el principio de la autofinanciación integral del sector e imponiendo, por primera vez, una cotización sobre la producción del azúcar A. Al establecer diferentes niveles de gravamen para la producción de azúcar A (2 %) y para la de azúcar B (2 % + 30 % ó 2 % + 37,5 %), el actual Reglamento de base no hizo más que mantener una diferencia de trato que ya existía desde el origen.

Incluso el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción, que aparentemente fija los importes que deben ser pagados por los fabricantes de azúcar atendiendo únicamente al criterio de la región de producción a la que pertenezcan, toma en cuenta las cuotas A y B de las que disponen estos fabricantes. El octavo considerando de este Reglamento menciona que, para determinar los importes que deben pagarse en concepto de cotización de reabsorción en las diferentes regiones de producción, procede tomar en cuenta «por una parte, las contribuciones pagadas en el pasado por el conjunto de los cultivadores de remolacha [...] y de los productores de azúcar». Ahora bien, las cotizaciones pagadas en el pasado por los operadores económicos de una región determinada están en función, necesariamente, de las cuotas A y B de que dispusieran estos mismos productores.

En cuanto al Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial, no contiene innovación alguna en lo que respecta a la diferencia entre el gravamen del azúcar A y del azúcar B, puesto que la cotización de que se trata se calcula aplicando un coeficiente determinado a las cotizaciones devengadas en virtud del Reglamento de base.

Según el Gobierno del Reino Unido, la diferencia de trato entre el azúcar A y el azúcar B que caracteriza desde su origen la organización común del mercado del azúcar, se justifica por el hecho de que las cuotas A y B se atribuyen en función de datos fundamentalmente diferentes. La suma de las cuotas A corresponde aproximadamente al consumo de azúcar en la Comunidad. En cuanto a las cuotas B, se atribuyen en la medida en que el legislador comunitario está dispuesto a sostener una producción excedentária. Por lo tanto, los fabricantes de azúcar no se encuentran en situaciones semejantes según produzcan azúcar A o azúcar B. El gravamen sobre el azúcar B puede, por consiguiente, ser superior al que corresponde al azúcar A, sin que por ello se vulnere el principio de no discriminación.

Suponiendo que, no obstante las situaciones se considerasen comparables, la diferencia de trato discutida estaría objetivamente justificada. Al gravar con más rigor el azúcar B que el azúcar A se pretende limitar la producción en un mercado excedentário. Es la contrapartida de la ventaja que representa para los fabricantes de azúcar la posibilidad de disfrutar de las garantías del sistema de intervención para las cantidades que excedan del consumo comunitario. Finalmente, la atribución de cuotas de dos tipos distintos y un gravamen diferente de las mismas permite promover la especialización regional del sector del azúcar (noveno considerando del Reglamento de base no 1009/67, antes citado).

Según el Gobierno del Reino Unido, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial no viola en consecuencia el principio de no discriminación.

4. Postura del Consejo

El Consejo recuerda que en la sentencia de 22 de enero de 1986, Eridania (250/84, Rec. p. 117), el Tribunal de Justicia ya ha examinado la cuestión de la validez del Reglamento de base desde el punto de vista del principio de no discriminación. En este asunto, los fabricantes italianos de azúcar se quejaron de que, al contrario que los demás Estados miembros, Italia tenía una cantidad de base A inferior a su consumo interno. Por esta razón, los fabricantes italianos de azúcar sólo podían exportar azúcar B, lo que ocasionaba el pago de cotizaciones considerables (39,5 %). Los fabricantes italianos sostenían que ellos financiaban así parcialmente la exportación de azúcar A de los fabricantes de otros Estados miembros que pagaban una cotización mucho menos elevada (2 %).

El Consejo destaca que, en los apartados 19 y 20 de la citada sentencia, el Tribunal de Justicia desestimó esta alegación en los siguientes términos:

«[...] Con dicho sistema de cobertura, sólo se exige una cotización mínima sobre la cuota A, que representa el consumo interior, mientras que la cuota B, destinada esencialmente a la exportación, se sujeta a una cotización mucho más elevada, en una cuantía que permita financiar las oportunas restituciones y, al mismo tiempo, ejerza un efecto disuasorio sobre los productores.

Con tales precedentes, el Consejo llevaba razón al distribuir las cuotas fijadas entre las distintas empresas a partir de su producción efectiva. Dicha distribución de las cargas responde, en efecto, al principio de la especialización regional, que es básico en el mercado común y exige que la producción pueda realizarse en el lugar más adecuado desde el punto de vista económico. Además, dicha distribución se acomoda al principio de solidaridad de los productores, ya que la producción constituye un criterio legítimo para valorar a la vez la importancia económica de los productores y los beneficios que estos obtienen del sistema.»

De esta manera, el Tribunal de Justicia ha interpretado que la percepción de una cotización más elevada sobre el azúcar B que sobre el azúcar A no viola el principio de no discriminación.

5. Postura de la Comisión

La Comisión interpreta que en la resolución de remisión existen tres motivos que indujeron al Finanzgericht Düsseldorf a dudar de la compatibilidad del Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial con el principio de no discriminación.

En primer lugar, el Finanzgericht estima que la diferencia de gravamen entre el azúcar A y el azúcar B, que caracteriza las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base, no puede ser trasladada a la cotización de reabsorción especial, porque ésta es una exacción con fines de financiación ajena a la organización común del mercado del azúcar.

La Comisión se remite a este respecto a sus observaciones relativas a la primera cuestión prejudicial, que demuestran que la cotización de reabsorción especial ha sido establecida dentro del marco de la organización común del mercado del azúcar. Por ello, dicha cotización puede gravar válidamente la producción del azúcar A y la del azúcar B según los niveles de gravamen diferenciados adoptados por el Reglamento de base, cuya validez no ha sido puesta en duda. Por lo tanto, la primera objeción del Finanzgericht queda desvirtuada.

En segundo lugar, el Finanzgericht señala que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción grava de manera uniforme la producción de azúcar A y la de azúcar B. Según el Finanzgericht, esta igualdad de trato también debe existir en lo que respecta a la cotización de reabsorción especial.

Según la Comisión, la circunstancia de que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción grave de manera uniforme la producción de azúcar A y la de azúcar B no permite deducir que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial hubiera debido proceder de la misma manera. En el momento en que se adoptó el Reglamento no 934/86 era materialmente imposible repercutir la cotización de reabsorción sobre las empresas en función de su participación en la creación del déficit de que se trata: éste se había formado durante las cinco campañas de comercialización precedentes y la estructura de producción del sector se había modificado profundamente durante ese mismo período. Por el contrario, el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial podía repercutirla en las empresas en función de su participación en la creación del déficit, porque se había adoptado sólo dos días después de finalizar la campaña de comercialización de que se trata. El Reglamento controvertido es, pues, más equitativo que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción. En consecuencia, también debe descartarse la objeción del Finanzgericht sobre este último Reglamento.

En tercer lugar, el Finanzgericht observa una discriminación en el hecho de que la determinación del nivel de las cuotas A y B de que disponen los fabricantes de azúcar se efectúa en función de las cantidades de base A y B atribuidas a los Estados miembros de los que dependen dichos fabricantes.

A este respecto, la Comisión recuerda que, según la sentencia de 9 de julio de 1985, Bozzetti, antes citada, apartado 34, el establecimiento de una tasa de corresponsabilidad puede tener repercusiones diferentes para determinados productores, según la orientación individual de su producción o las condiciones locales, debido a que la determinación de la tasa se basa en criterios objetivos. En este asunto, nada indicaba que la atribución de las cantidades de base A y B a los Estados miembros, que se había efectuado mediante el Reglamento de base, no haya tenido lugar según tales criterios. Por lo tanto, la tercera objeción del Finanzgericht también carece de fundamento.

Por todo ello, la Comisión concluye en que el Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial es conforme con el principio de no discriminación.

E. Quinta cuestión (vulneración de los derechos fundamentales de protección de L propiedad y de libre ejercido de las actividades económicas)

1. Postura de la demandante en el procedimiento principal

La Zuckerfabrik Soest destaca que en las sentencias de 14 de mayo de 1974, Nold (4/73, Rec. p. 491), y de 13 de diciembre de 1979, Hauer (44/79, Rec. p. 3727), el Tribunal de Justicia afirmó que los derechos de propiedad y de libre ejercicio de las actividades económicas forman parte de los derechos fundamentales cuyo cumplimiento está garantizado por este Tribunal de Justicia. La Zuckerfabrik solicita al Tribunal de Justicia que declare que una cotización como la controvertida, que se añade retroactivamente a otras cotizaciones, que además es excesivamente elevada y que no puede ser pagada con los beneficios de la campaña a que se refiere, vulnera estos derechos fundamentales. A este respecto, destaca que una cotización que los fabricantes de azúcar no pueden pagar con sus beneficios les obliga a reducir su producción, en particular la de azúcar B, que soporta un gravamen particularmente pesado. Además, al obligar a los fabricantes de azúcar a recurrir a sus reservas, dicha cotización amenaza la propia existencia de estas empresas.

En cuanto a su propio caso, la Zuckerfabrik se propone demostrar ante los Tribunales nacionales que sólo puede pagar la cotización de reabsorción especial recurriendo a sus reservas.

La Zuckerfabrik señala también que la circunstancia de que los fabricantes de azúcar puedan repercutir la cotización de reabsorción especial sobre los productores de remolacha a razón del 60 % no puede ser invocada a favor de la compatibilidad del Reglamento controvertido con los derechos fundamentales mencionados. Los fabricantes de azúcar están legalmente obligados al pago de la totalidad de la cotización. Sólo pueden repercutirla parcialmente sobre los productores de remolacha mediante procedimientos del Derecho privado cuyo resultado siempre es aleatorio. Un sistema de percepción como el debatido, que responsabiliza a determinados particulares por el pago de cuantías que, a fin de cuentas, deben ser soportadas por otros sujetos pasivos, es, además, contrario tanto al Derecho comunitario como al Derecho constitucional alemán. A este respecto, la Zuckerfabrik se refiere a un informe del Prof. Arndt, que presentó como anexo a sus observaciones.

2. Postura del Gobierno del Reino Unido

El Gobierno del Reino Unido opina que la obligación de pagar una cotización económica no puede considerarse en ningún caso como una vulneración del derecho de propiedad. Sólo el derecho al libre ejercicio de actividades económicas puede cuestionarse eventualmente en este asunto. Sin embargo, el Gobierno del Reino Unido destaca que en las sentencias de 14 de mayo de 1974, Nold, antes citada, apartado 14, y de 13 de diciembre de 1979, Hauer, antes citada, apartado 23, el Tribunal de Justicia determinó que el derecho al libre ejercicio de actividades profesionales no constituye una prerrogativa absoluta, sino que está sujeto a limitaciones justificadas en razón de objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad.

En el presente asunto, el interés general que representa para la Comunidad la gestión eficaz del mercado del azúcar prevalece sobre el inconveniente que constituye para los fabricantes de azúcar el establecimiento de la cotización de reabsorción especial. Esta última puede representar para los operadores económicos interesados un riesgo comercial previsible, puesto que el sector está sujeto desde hace años a un principio de autofinanciación. En ningún caso esta cotización constituye un obstáculo para la continuidad de la actividad profesional de los fabricantes de azúcar.

El Reglamento controvertido no vulnera, pues, el derecho de propiedad ni el de libre ejercicio de actividades económicas.

3. Postura del Consejo

Según el Consejo, el establecimiento de la cotización de reabsorción especial constituye una adaptación legítima de la normativa que regula el sector del azúcar, ya que pretende lograr la autofinanciación de dicho sector. La cotización debatida representa entonces una carga normal inherente a la actividad económica de que se trata y no una vulneración del derecho de propiedad o de libre ejercicio de las actividades económicas por parte de los fabricantes de azúcar.

Aun suponiendo que exista la mencionada vulneración, no afectaría en todo caso a la esencia misma de estos derechos. La cotización queda así dentro de los límites de lo que el Tribunal de Justicia ha declarado procedente en la sentencia de 13 de diciembre de 1979, Hauer, antes citada, apartado 23.

Por consiguiente, no puede apreciarse ninguna violación de los derechos fundamentales invocados en la cuestión prejudicial.

4. Postura de la Comisión

La Comisión expone que la caída del precio del azúcar en el mercado mundial ha provocado un aumento de las cargas que representa para la Comunidad el pago de restituciones a la exportación. Para restablecer el equilibrio económico en el mercado de que se trata existían dos medios: o bien disminuir la oferta, es decir, reducir las cuotas de producción, o bien, aumentar las cotizaciones a cargo de los productores interesados en la medida necesaria para lograr la autofinanciación del sector.

Según resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una reducción de las cuotas no constituye una violación de un derecho fundamental. Las empresas no tienen derecho adquirido alguno para mantener una ventaja que resulta de la aplicación de la organización común de los mercados y de la que se han beneficiado en un momento determinado (sentencia de 27 de septiembre de 1979, Eridania, apartado 22, 230/78, Rec. p. 2749). A fortiori, el legislador comunitario podía establecer la cotización de reabsorción especial. Esta última medida representa una intervención menor en la situación de los operadores económicos interesados que la que se hubiera producido con la reducción de las cuotas: dejaría subsistir la posibilidad de que dichos operadores explotasen íntegramente en el futuro las cuotas no modificadas.

Por lo tanto, el Reglamento debatido no implica ninguna vulneración de los derechos fundamentales de propiedad y de libre ejercicio de actividades económicas, puesto que los fabricantes de azúcar conservan el derecho y la posibilidad de continuar su producción.

III. Respuestas a las preguntas del Tribunal de Justicia

A. Pregunta formulada a L Zuckerfabrik Soest

Pregunta: Se ruega a la Zuckerfabrik Soest que comente la afirmación contenida en particular en la página 32 de las observaciones del Consejo, según la cual el establecimiento de la cotización de reabsorción especial era el único medio de garantizar la autofinanciación del sector del azúcar sin proceder a una reducción de las cuotas de producción.

Respuesta: Si se parte del principio de la autofinanciación tal como lo concibe el Consejo (pero no la parte demandante), la percepción de una cotización constituía —junto con la reducción de las cuotas de producción— la única posibilidad de garantizar la autofinanciación, sin perjuicio de las cuestiones referentes a la base jurídica, la naturaleza, el método de cálculo y la fecha de exigibilidad de dicha cotización que han sido tratadas en las observaciones escritas de Zuckerfabrik Soest.

B. Preguntas formuladas al Gobierno italiano

Primera pregunta: ¿La afirmación contenida en el punto 5 de las observaciones de la República Italiana, según la cual la suma de las cuotas A atribuidas a los Estados miembros corresponde aproximadamente al volumen del consumo en la Comunidad, se basa en una disposición reglamentaria determinada y, si así fuera, cuál?

Respuesta: En la vista, el Agente del Gobierno italiano presentó un documento que contiene datos estadísticos del que se desprende que la cuantía total de las cuotas A atribuidas a los Estados miembros en una campaña azucarera corresponde aproximadamente al volumen del consumo humano de azúcar en la Comunidad durante el mismo período.

Además observó que, según el artículo 26 del primer Reglamento de base (Reglamento no 1009/67 del Consejo, de 18 de diciembre de 1967, antes citado), el Consejo debía fijar cada año una cantidad garantizada válida para toda la Comunidad, equivalente al «105 % del consumo humano, expresado en azúcar blanco, previsible en la Comunidad durante la campaña azucarera para la que se hubiera fijado la cantidad garantizada»(traducción no oficial). El segundo Reglamento de base disponía que «la cantidad garantizada es igual al consumo humano en la Comunidad, expresado en azúcar blanco, durante un período que debe determinarse [...]» (apartado 2 del artículo 27 del Reglamento no 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, antes citado) (traducción no oficial). El Reglamento de base de 1981 no aportó ninguna innovación en este punto. Según el Agente del Gobierno italiano, de las citadas disposiciones resulta que la suma de las cuotas A atribuidas corresponde aproximadamente al consumo humano de azúcar en la Comunidad.

Segunda pregunta: La afirmación contenida en el punto 5 de las observaciones de la República Italiana, según la cual los fabricantes de azúcar cubren sus gastos generales de producción mediante la producción de azúcar A, ¿es exacta en todos los casos, en particular si un fabricante de azúcar posee una cuota A poco elevada y una cuota B elevada?

Respuesta: En la vista, el Agente del Gobierno italiano alegó que, según el primer Reglamento de base, la cuota correspondiente a la actual cuota B era como máximo el 35 % de la cuota correspondiente a la actual cuota A (apartado 2 del artículo 24 del citado Reglamento no 1009/67 del Consejo) y que, según el segundo Reglamento de base, este porcentaje era del 45 % (apartado 2 del artículo 25 del citado Reglamento no 3330/74 del Consejo). Actualmente, la totalidad de las cuotas B atribuidas a los Estados miembros correspondían en realidad al 21,7 % de la totalidad de las cuotas A que les son asignadas. En estas circunstancias, es totalmente ilusorio suponer que un Estado miembro pueda atribuir a una empresa determinada una cuota B más elevada que la cuota A que le corresponda. Por lo tanto, los fabricantes de azúcar tienen efectivamente la posibilidad de cubrir sus gastos fijos de fabricación mediante su producción de azúcar A, lo que justifica el mayor gravamen sufrido por el azúcar B respecto al del azúcar A.

C. Preguntas formuladas al Consejo

Primera pregunta: ¿Por qué razón el sector del azúcar es el único sector sometido al principio de autofinanciación?

Respuesta: La financiación integral —que afecta a los productores (productores agrícolas de remolachas) y a la industria de transformación (fabricantes de azúcar)— de las cargas relacionadas con la exportación de los excedentes de azúcar a los países terceros esencialmente se funda en los siguientes motivos.

En primer lugar, hay que recordar que desde 1968 la organización común de mercados en el sector del azúcar establece (aplicación del primer Reglamento no 1009/67, antes citado, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar) las medidas necesarias con miras a la participación de los productores y de la industria de transformación en los gastos de financiación de la organización común de mercados (véase el artículo 27 de dicho Reglamento). Estas medidas guardaban, y guardan también hoy, una estrecha relación con el régimen de cuotas, con el nivel de precios relativamente elevado que la Comunidad garantiza a los productores y a la industria de transformación para la producción que no supere las cuotas globales (cuotas A más cuotas B), y con el hecho de que, desde hace años, la producción en el marco de las cuotas globales sobrepasa el consumo en la Comunidad. A este respecto, puede considerarse que el nivel de precios en la Comunidad sería de un 15 a un 20 % inferior de no mediar un régimen de cuotas. El sector del azúcar se caracteriza por un nivel de precios relativamente elevado por una parte y, por otra, por unos excedentes estructurales. En estas circunstancias, a largo plazo sólo sería posible mantener las garantías de precios y el nivel de las cuotas atribuidas mediante una autofinanciación integral para que los excedentes no constituyan una carga excesiva para el mercado comunitario y no graven exageradamente los recursos de la Comunidad. Como bien se sabe, esta autofinanciación en principio se obtiene porque los productores y la industria de transformación sólo participan en ella, respecto a las cuotas A, con una cantidad mínima (2 % del precio de intervención) y esta participación representa, respecto a las cuotas B, una cuantía francamente más elevada (como máximo, el 39,5 % de este precio).

Seguramente este sistema de autofinanciación sería de difícil aplicación en otros sectores de la agricultura donde los ingresos de los productores, que tienen menores garantías de precios, no permiten dichas cargas de financiación. En este orden de ideas, cabe destacar que el cultivo de remolachas es más interesante para los productores desde el punto de vista de los precios que el cultivo de otros vegetales, como por ejemplo los cereales.

Segunda pregunta: ¿Se deduce de una disposición reglamentaria concreta que el conjunto de las cuotas A atribuidas en una campaña de comercialización corresponde aproximadamente al consumo humano de azúcar en la Comunidad durante una campaña y, en caso afirmativo, cuál es la citada disposición?

Respuesta: No.

Si bien es exacto que el total de las cuotas A se aproxima al nivel del consumo de azúcar en la Comunidad, no existe, sin embargo, una relación matemática entre las cuotas A y el consumo de azúcar. Por consiguiente, no existe una disposición específica en este sentido.

Además, es preciso recordar que, al comienzo de la organización común del mercado del azúcar (Reglamento no 1009/67, antes citado), se fijaron las cuotas A para los distintos fabricantes de azúcar en función de la producción media de estos industriales entre los años 1961 y 1965 (artículo 23 del Reglamento no 1009/67). Esto explica que para determinados Estados miembros, como por ejemplo Italia, el total de las cuotas A de los fabricantes de azúcar y, por este motivo, también la cuota nacional A, no correspondan al consumo nacional: las cuotas A para Italia eran inferiores al consumo de azúcar en este país.

R. Joliét

Juez Ponente

---

( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

de 21 de febrero de 1991 ( *1 )

En los asuntos acumulados C-143/88 y C-92/89,

que tienen por objeto las peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Finanzgericht Hamburg (República Federal de Alemania) y el Finanzgericht Düsseldorf (República Federal de Alemania), destinadas a obtener, en los litigios pendientes ante dichos órganos jurisdiccionales entre

Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG

y

Hauptzollamt Itzehoe,

y entre

Zuckerfabrik Soest GmbH

y

Hauptzollamt Paderborn,

una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 189 del Tratado CEE (asunto C-143/88), así como sobre la validez del Reglamento n° 1914/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar (DO L 183, p. 5) (asuntos acumulados C-143/88 y C-92/89),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias y M. Diez de Velasco, Presidentes de Sala; Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliét, F. A. Schockweiler, F. Grévisse y M. Zuleeg, Jueces;

Abogado General: Sr. CO. Lenz;

Secretario: Sr. H.A. Rühi, administrador principal;

consideradas las observaciones presentadas:

—	En nombre de Zuckerfabrik Süderdithmarschen y de Zuckerfabrik Soest, por los Sres. Ehle, Schiller und Partner, Abogados de Colonia;

—	en nombre del Gobierno italiano, por el Profesor L. Ferrari Bravo, Capo del Servicio de lo contenzioso diplomatico del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por el Sr. I. M. Braguglia, avvocato dello Stato;

—	en nombre del Gobierno del Reino Unido, por la Srta. J. A. Gensmantel, Treasury Solicitor, en calidad de Agente;

—	en nombre del Consejo de las Comunidades Europeas, por el Sr. A. Bräutigam, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente;

—	en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. D. Booß y G. zur Hausen, Consejeros Jurídicos, en calidad de Agentes;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones orales de Zuckerfabrik Süderdithmarschen y de Zuckerfabrik Soest, representadas por los Sres. D. Ehle y J. Sedemund, Abogados de Colonia; del Gobierno italiano, del Gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. C. Bellamy, en calidad de Agente; del Consejo y de la Comisión, en la vista de 20 de marzo de 1990;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 8 de noviembre de 1990;

dicta la siguiente

Sentencia

1

Mediante resolución de 31 de marzo de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 20 de mayo de 1988, el Finanzgericht Hamburg planteó, čon arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre, por un lado, la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales en el marco de un procedimiento sobre medidas provisionales, para suspender la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario y, por otro, la validez del Reglamento (CEE) n° 1914/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar (DO L 183, p. 5).

2

Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG, fabricante de azúcar, y el Hauptzollamt Itzehoe (Administración Principal de Aduanas de Itzehoe). El Hauptzollamt Itzehoe giró el 19 de octubre de 1987 una liquidación fijando en la cantidad de 1982942,66 DM el importe que debía abonar Zuckerfabrik Süderdithmarschen en concepto de cotización de reabsorción especial para la campaña de comercialización del azúcar 1986/1987.

3

Esta cotización, que fue establecida por el citado Reglamento n° 1914/87, adoptado sobre la base del artículo 43 del Tratado, tiene por objeto reabsorber íntegramente las pérdidas sufridas por la Comunidad en el sector del azúcar durante la campaña que se inició el 1 de julio de 1986 y concluyó el 30 de junio de 1987. Estas pérdidas fueron provocadas por restituciones a la exportación particularmente elevadas que la Comunidad había debido financiar durante esta campaña para garantizar la salida a países terceros de los excedentes de la producción comunitaria de azúcar.

4

Zuckerfabrik Süderdithmarschen presentò una reclamación contra la liquidación del Hauptzollamt Itzehoe, reclamación que fue desestimada. Zuckerfabrik solicitó seguidamente ante el Finanzgericht Hamburg que se suspendiera la ejecución de la liquidación. Asimismo, interpuso ante el mismo órgano jurisdiccional un recurso de anulación contra la referida liquidación. En apoyo de estas dos acciones, Zuckerfabrik alegó que el Reglamento n° 1914/87, sobre el que se basaba la liquidación del Hauptzollamt, era inválido.

5

El Finanzgericht Hamburg suspendió la ejecución de la liquidación del Hauptzollamt Itzehoe y planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes: «1) a) ¿Debe interpretarse el segundo párrafo del artículo 189 del Tratado CEE en el sentido de que el alcance general de los Reglamentos en los Estados miembros no excluye la facultad de los órganos jurisdiccionales nacionales de suspender, mediante medidas provisionales, los efectos de un acto administrativo adoptado con arreglo a un Reglamento, a la espera de que se resuelva sobre el litigio principal? b) Caso de ser afirmativa la respuesta a la cuestión 1 a): ¿En qué condiciones pueden los órganos jurisdiccionales nacionales decretar medidas provisionales? ¿Existen normas de Derecho comunitario aplicables en la materia y, en su caso, cuáles son? ¿O bien están regidas dichas medidas provisionales por el Derecho nacional? 2) ¿Es válido el Reglamento n° 1914/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar? En particular, ¿es inválido el citado Reglamento por violar el principio de la irretroactividad de los Reglamentos que imponen obligaciones?»

6	El Finanzgericht Hamburg decidió, además, suspender el procedimiento, en cuanto al fondo del asunto, hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara con carácter prejudicial sobre estas dos cuestiones.

7	Por otra parte, mediante resolución de 19 de octubre de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 20 de marzo de 1989, el Finanzgericht Düsseldorf planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, cinco cuestiones relativas también a la validez del mismo Reglamento n° 1914/87 del Consejo.

8

Estas cinco cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Zuckerfabrik Soest GmbH, que también fabrica azúcar, y el Hauptzollamt Paderborn (Administración Principal de Aduanas de Paderborn). El Hauptzollamt Paderborn giró el 20 de octubre de 1987 una liquidación fijando en la cantidad de 1675013,71 DM el importe que debía abonar Zuckerfabrik Soest en concepto de reabsorción especial.

9

Contra esta liquidación Zuckerfabrik Soest presentó una reclamación que fue desestimada. Zuckerfabrik Soest solicitó seguidamente ante el Finanzgericht Düsseldorf que se suspendiera la ejecución de la liquidación del Hauptzollamt Paderborn. Además, contra dicha liquidación interpuso un recurso de anulación ante el referido órgano jurisdiccional. En apoyo de esta solicitud y de este recurso Zuckerfabrik Soest alegó, al igual que Zuckerfabrik Süderdithmarschen en el otro proceso, que el Reglamento por el que se establecía la cotización de reabsorción especial, sobre el que se basaba la liquidación del Hauptzollamt Paderborn, era inválido.

10

Mediante resolución de 10 de febrero de 1988, el Finanzgericht Düsseldorf, pronunciándose en procedimiento sobre medidas provisionales, estimó la solicitud de suspensión de la ejecución de la liquidación del Hauptzollamt Paderborn, basándose en que existían serias dudas sobre la validez del Reglamento por el que se establecía la cotización de reabsorción especial.

11

Mediante resolución de 19 de octubre de 1988, este mismo Finanzgericht decidió suspender el procedimiento, en cuanto al fondo del asunto, hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara con carácter prejudicial sobre las cuestiones siguientes: «1) ¿Es inválido el Reglamento n° 1914/87 por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar (DO L 183 de 3.7.1987, p. 5), por constituir la cotización de reabsorción una exacción con fines de financiación cuya percepción solamente puede establecerse sobre la base del artículo 201 del Tratado CEE? Con caracter subsidiario : 2) ¿Es compatible el establecimiento de la cotización de reabsorción especial por el Reglamento n° 1914/87 del Consejo para la campaña de comercialización 1986/1987 con la limitación de autofinanciación que contempla el artículo 28 del Reglamento n° 1785/81, así como con el principio de seguridad del sistema normativo de la Comunidad? Con carácter subsidiario: 3) ¿Es compatible el establecimiento de la cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar para la campaña de comercialización 1986/1987 con la prohibición de hacer correr riesgos a un sector de la economía que, dentro de una organización de mercado, son ajenos a ella, así como con el principio de prohibición de cargas económicas no razonables? Con carácter subsidiario: 4) El artículo 1 del Reglamento n° 1914/87 por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar, ¿vulnera la prohibición de discriminación (párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40) al gravar el azúcar B con una exacción sensiblemente más elevada que la que grava el azúcar A? Con carácter subsidiario : 5) ¿Viola el Reglamento n° 1914/87 por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar, en las circunstancias antes mencionadas, los principios de protección del derecho de propiedad y del derecho al libre ejercicio de las actividades económicas que se aplican en Derecho comunitario, cuando dichas actividades no pueden seguir siendo financiadas mediantes los beneficios obtenidos sino únicamente mediante los fondos de reserva y, por consiguiente, está amenazada la existencia misma de las empresas?»

12

Para una más amplia exposición de los hechos de los dos litigios principales, de las disposiciones comunitarias de que se trata, así como del desarrollo de los dos procedimientos y de las observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia, este Tribunal se remite a los informes para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

13	Dada la semejanza de su objeto y la conexión existente entre estos dos asuntos, confirmadas por la fase oral, procede acumularlos a efectos de la sentencia, con arreglo al artículo 43 del Reglamento de Procedimiento.

Sobre la cuestión de la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario

Principio

14

El Finanzgericht Hamburg pregunta en primer lugar, fundamentalmente, si debe interpretarse el párrafo segundo del artículo 189 del Tratado CEE en el sentido de que excluye, para los órganos jurisdiccionales nacionales, la facultad de ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional adoptado con arreglo a un Reglamento comunitario.

15

En favor de la facultad de ordenar dicha suspensión, el Finanzgericht Hamburg afirma que esta medida se limita a diferir la posible aplicación de un acto administrativo nacional y no pone en tela de juicio la validez del Reglamento comunitario. No obstante, para explicar el motivo de su cuestión, aquél señala, en contra de la competencia del órgano jurisdiccional nacional, que la concesión de dicha suspensión, que puede producir efectos de considerable alcance, puede obstaculizar la plena eficacia de los Reglamentos en todos los Estados miembros, infringiendo así el párrafo segundo del artículo 189 del Tratado.

16

Procede señalar, en primer lugar, que el párrafo segundo del artículo 189 del Tratado no puede obstaculizar la protección jurisdiccional derivada para los justiciables del Derecho comunitario. Cuando la aplicación administrativa de los Reglamentos comunitarios compete a las autoridades nacionales, la protección jurisdiccional garantizada por el Derecho comunitario implica el derecho de los justiciables a impugnar, por vía incidental, la legalidad de estos Reglamentos ante un órgano jurisdiccional nacional y a dar lugar a que éste plantee cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia.

17

Este derecho se pondría en peligro si, en espera de una sentencia de este Tribunal de Justicia, único competente para declarar la invalidez de un Reglamento comunitario (véase sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, 314/85, Rec. p. 4199, apartado 20), el justiciable, siempre que se cumplan determinados requisitos, no pudiera conseguir una resolución de suspensión que permitiera paralizar, en lo que a él se refiere, los efectos del Reglamento impugnado.

18

Como señaló este Tribunal de Justicia en la citada sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost (apartado 16), la remisión prejudicial para que se aprecie la validez de un acto constituye, de la misma manera que el recurso de anulación, una modalidad del control de legalidad de los actos de las Instituciones comunitarias. Ahora bien, en el marco del recurso de anulación, el artículo 185 del Tratado CEE otorga a la parte demandante la facultad de solicitar la suspensión de la ejecución del acto impugnado y al Tribunal de Justicia la competencia para otorgarla. Así pues, la coherencia del sistema de protección provisional exige que el órgano jurisdiccional nacional pueda ordenar también la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario, cuya legalidad es impugnada.

19

Por lo demás, en la sentencia de 19 de junio de 1990, Factortame (C-213/89, Rec. p. I-2433), dictada sobre un asunto en que se trataba de la compatibilidad de una norma nacional con el Derecho comunitario, este Tribunal de Justicia consideró, refiriéndose a la eficacia del artículo 177, que el órgano jurisdiccional nacional que le había formulado cuestiones prejudiciales de interpretación, para poder resolver este problema de compatibilidad, debía tener la posibilidad de adoptar medidas provisionales y de suspender la aplicación de la norma nacional impugnada, hasta que aquél dictara sentencia interpretativa con arreglo al artículo 177.

20

La protección provisional garantizada por el Derecho comunitario a los justiciables ante los órganos jurisdiccionales nacionales no puede variar dependiendo de que impugnen la compatibilidad de disposiciones de Derecho nacional con el Derecho comunitario o la validez de actos comunitarios de Derecho derivado, puesto que, en los dos supuestos, la impugnación se basa en el propio Derecho comunitario.

21

En vista de las consideraciones precedentes, procede, por tanto, responder a la primera parte de la primera cuestión que el artículo 189 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que no excluye la facultad de los órganos jurisdiccionales nacionales de ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional adoptado con arreglo a un Reglamento comunitario.

Requisitos de la suspensión

22

El Finanzgericht Hamburg pregunta a continuación qué requisitos han de reunirse para que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario a causa de las dudas que tengan acerca de la validez de este Reglamento.

23

Procede observar, en primer lugar, que sólo se pueden adoptar medidas de suspensión de la ejecución de un acto administrativo impugnado cuando las circunstancias de hecho y de Derecho alegadas por los demandantes llevan al órgano jurisdiccional nacional al convencimiento de que existen serias dudas sobre la validez del Reglamento comunitario en el que se basa el acto administrativo impugnado. En efecto, el otorgamiento de una suspensión se justifica solamente si existe la posibilidad de una declaración de invalidez, que está reservada a este Tribunal de Justicia.

24

Procede señalar a continuación que la suspensión de la ejecución debe tener un carácter provisional. Por ello, el órgano jurisdiccional nacional que se pronuncia sobre las medidas provisionales sólo puede ordenar la suspensión hasta que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado sobre la cuestión de la apreciación de la validez. Por consiguiente le incumbe, en el supuesto de que ésta no se haya sometido ya al Tribunal de Justicia, plantear esta cuestión, exponiendo los motivos de invalidez que a su juicio se debe considerar que concurren.

25

En cuanto a los demás requisitos relativos a la suspensión de la ejecución de los actos administrativos, procede hacer constar que las normas de procedimiento se rigen por el Derecho nacional y que éste presenta divergencias respecto a los requisitos de concesión de la suspensión, divergencias que pueden poner en peligro la aplicación uniforme del Derecho comunitario.

26

Ahora bien, esta aplicación uniforme es una exigencia fundamental del ordenamiento jurídico comunitario; por consiguiente, implica que la suspensión de la ejecución de actos administrativos basados en un Reglamento comunitario, a la vez que depende de las normas de procedimiento nacionales por lo que respecta, en particular, a la presentación y a la sustanciación de la solicitud, debe sujetarse en todos los Estados miembros, por lo menos, a requisitos de concesión uniformes.

27

Dado que la facultad de los órganos jurisdiccionles nacionales de ordenar dicha suspensión corresponde a la competencia reservada al Tribunal de Justicia por el artículo 185 en el marco de los recursos interpuestos sobre la base del artículo 173, procede que dichos órganos jurisdiccionales sólo ordenen esta suspensión cuando se reúnan los requisitos para que se acuerden medidas provisionales en los procedimientos seguidos ante el Tribunal de Justicia.

28

A este respecto, es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia que sólo se pueden adoptar medidas de suspensión de la ejecución de un acto impugnado en caso de urgencia, es decir, cuando sea preciso que se acuerden y produzcan efecto antes de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre el fondo para evitar que la parte que las solicita sufra un perjuicio grave e irreparable.

29

Por lo que respecta a la urgencia, hay que precisar que el perjuicio alegado por el demandante debe poderse producir antes de que el Tribunal de Justicia haya podido resolver sobre la validez del acto comunitario impugnado. En cuanto a la naturaleza del perjuicio, como este Tribunal de Justicia ha resuelto en varias ocasiones, un perjuicio meramente pecuniario no puede considerarse, en principio, como irreparable. Sin embargo, corresponde al órgano jurisdiccional que deba resolver sobre las medidas provisionales examinar las circunstancias propias de cada caso. A este respecto, debe apreciar los elementos que permitan determinar si la ejecución inmediata del acto objeto de la solicitud de suspensión puede producir a la demandante daños irreversibles, que no podrían ser reparados si el acto comunitario llegara a ser declarado inválido.

30

Por lo demás, procede añadir que el órgano jurisdiccional nacional encargado de aplicar, en el ámbito de su competencia, las disposiciones del Derecho comunitario, está obligado a garantizar la plena eficacia del mismo y, por consiguiente, en caso de duda sobre la validez de los Reglamentos comunitarios, debe tener en cuenta el interés de la Comunidad en que no dejen de aplicarse estos Reglamentos sin serias garantías.

31	Para cumplir con esta obligación, el órgano jurisdiccional nacional al que se somete una solicitud de suspensión debe comprobar, en primer lugar, si el acto comunitario de que se trate quedaría privado de eficacia por falta de aplicación inmediata.

32	Por otra parte, cuando la suspensión de la ejecución pueda provocar un riesgo económico para la Comunidad, el órgano jurisdiccional nacional debe poder imponer al demandante suficientes garantías, como la prestación de una fianza o la constitución de un depósito judicial.

33

De las precedentes consideraciones se deriva que procede responder a la segunda parte de la primera cuestión planteada por el Finanzgericht Hamburg que un órgano jurisdiccional nacional sólo puede ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional adoptado en ejecución de un Reglamento comunitario: — Cuando dicho órgano jurisdiccional tenga serias dudas acerca de la validez del acto normativo comunitario y cuando, en el supuesto en que no se haya ya sometido al Tribunal de Justicia la cuestión de la validez del acto impugnado, la plantee él mismo; — cuando sea urgente y el demandante pueda sufrir un perjuicio grave e irreparable; — y cuando dicho órgano jurisdiccional tenga debidamente en cuenta el interés de la Comunidad.

Validez

34	El Finanzgericht Hamburg ha puesto en duda la validez del citado Reglamento n° 1914/87 al considerar que es contrario al principio de irretroactividad y que, por eso mismo, viola el principio de seguridad jurídica.

35

Por su parte, el Finangericht Düsseldorf ha expresado sus dudas sobre la validez del mismo Reglamento al plantear cinco cuestiones que ponen de manifiesto motivos derivados de la adecuación de la base jurídica para establecer la cotización de reabsorción especial, de la compatibilidad de dicho Reglamento con el Reglamento de base (CEE) n° 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80), de la violación de los principios de prohibición de hacer correr a un sector de la economía riesgos ajenos al mismo, así como cargas económicas no razonables, y de la violación de los principios de protección del derecho de propiedad y del derecho al libre ejercicio de las actividades profesionales.

36	Las cuestiones planteadas en estos dos asuntos constituyen simplemente diferentes puntos de vista desde los que se puede impugnar el mismo acto, por lo que procede examinarlos conjuntamente.

Motivo revivo a L infracción del procedimiento establecido por el artículo 201 del Tratado CEE

37

El Finanzgericht Düsseldorf considera fundamentalmente que, para que pueda adoptarse sobre la base del artículo 43 del Tratado CEE, en el marco de la organización común de mercados agrícolas, una cotización debe perseguir la regularización del mercado de que se trata. Ahora bien, una medida de este tipo sólo puede aplicarse a casos presentes o futuros, lo que no sucede con la cotización de reabsorción especial, ya que ésta pretende reabsorber las pérdidas de una campaña de comercialización pasada. Además, únicamente los fabricantes de azúcar están obligados al pago de esta cotización, aunque una medida de regulación de mercado debería afectar en primer lugar a los productores de remolacha. Según el Finanzgericht Düsseldorf, la cotización en litigio tiene, por consiguiente, carácter de exacción con fines de financiación, que sólo se podía establecer válidamente sobre la base del artículo 201 del Tratado.

38

Para responder a este motivo procede señalar que el artículo 2 de la Decisión 85/257/CEE del Consejo, de 7 de mayo de 1985, relativa al sistema de los recursos propios de las Comunidades (DO L 128, p. 15; EE 01/04, p. 99), en vigor en el momento de adoptarse el Reglamento impugnado, distingue, por un lado, «las cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar» que constituyen ya recursos propios y, por otro, «los ingresos procedentes de otros impuestos que se establezcan en el marco de una política común» con arreglo a las disposiciones de los Tratados y que sólo se convierten en recursos propios en la medida en que se haya seguido el procedimiento establecido en el artículo 201 del Tratado CEE y en las disposiciones correspondientes de los demás Tratados constitutivos.

39

Habida cuenta de la evolución que no podían dejar de experimentar la producción y el mercado comunitario de azúcar, la letra a) del párrafo primero del artículo 2 de la citada Decisión de 7 de mayo de 1985 no se puede entender en el sentido de que limita su aplicación a las cotizaciones que estaban en vigor cuando fue adoptada, es decir, a las cotizaciones establecidas por el citado Reglamento n° 1785/81 del Consejo (en lo sucesivo, «Reglamento de base»). Dado que la cotización de reabsorción especial presenta carácter complementario respecto a las cotizaciones que ya existían al adoptarse la Decisión de 7 de mayo de 1985, debe incluirse en las «cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar», a los efectos de esta Decisión.

40

En cualquier caso procede señalar que, como este Tribunal de Justicia resolvió en su sentencia de 30 de septiembre de 1982, Amylum (108/81, Rec. p. 3107), a propósito de la Decisión del Consejo de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades (DO L 94, p. 19), la Decisión de 7 de mayo de 1985, como medida de Derecho presupuestario, tiene por objeto determinar los recursos propios incluidos en el presupuesto de las Comunidades y no las Instituciones comunitarias competentes para establecer derechos, tributos, exacciones reguladoras, cotizaciones y otras formas de ingresos.

41	De ello se deriva que no procedía recurrir al procedimiento del artículo 201 para adoptar una medida, como la cotización de reabsorción especial prevista por el Reglamento n° 1914/87, aunque ésta tuviera carácter de una exacción con fines de financiación.

42

Dilucidar si el artículo 43 del Tratado CEE puede servir de base jurídica para el establecimiento de una cotización que pretende gravar operaciones económicas ya efectuadas en el pasado equivale a determinar si una cotización puede establecerse con efecto retroactivo en virtud de este artículo. Así pues, este motivo se confunde con el derivado de la violación del principio de irretroactividad que se examinará a continuación.

Motivo relativo a la compatibilidad del Regkmento n° 1914/87 con el Reglamento de base

43

El Finanzgericht Düsseldorf, refiriéndose a la sentencia de este Tribunal de Justicia de 29 de marzo de 1979, NTN Toyo Bearing Company (113/77, Rec. p. 1185), considera que, dado que el Consejo había limitado mediante el artículo 28 del Reglamento de base el importe de las cotizaciones que podían exigirse a los fabricantes de azúcar, ya no podía establecer una cotización superior a este límite por medio de otro Reglamento basado directamente en el artículo 43 del Tratado.

44

Procede recordar a este respecto que tanto el Reglamento de base como el Reglamento n° 1914/87 impugnado fueron adoptados sobre la base del artículo 43 del Tratado. Así pues, el Reglamento n° 1914/87 no puede considerarse como un Reglamento de ejecución del Reglamento de base, como era el caso del Reglamento impugnado en el asunto que se resolvió mediante sentencia de 16 de junio de 1987, Romkes (46/86, Rec. p. 2671).

45

El Consejo puede modificar, completar o derogar un Reglamento de base por él adoptado con arreglo al procedimiento del artículo 43 del Tratado, cuando las disposiciones modificatorias, complementarias o derogatorias se adopten con arreglo al mismo procedimiento, sin tener que insertarlas en el Reglamento de base.

46

En el presente caso la situación es distinta de la que dio lugar a la citada sentencia de 29 de marzo de 1979, NTN Toyo Bearing Company. Efectivamente, en este último caso el Consejo, después de haber adoptado un Reglamento general para poner en práctica uno de los objetivos del artículo 113 del Tratado, había introducido una excepción a las normas así establecidas, en un Reglamento de aplicación que regulaba un caso particular.

47	En estas circunstancias, procede considerar que el Reglamento de base no prohibía que el Consejo adoptase el Reglamento n° 1914/87, dado que éste se ajustaba al procedimiento establecido por el artículo 43 del Tratado.

Motivo relativo a L violación del principio de irretroactividad

48

El Finanzgericht Hamburg, al igual que el Finanzgericht Düsseldorf, considera que el Reglamento n° 1914/87 es contrario al principio de irretroactividad, por haberse adoptado el 2 de julio de 1987, es decir, después de finalizar la campaña de comercialización 1986/1987, que concluyó el 30 de junio de 1987 y cuyas pérdidas pretende reabsorber. De este modo, este Reglamento vincula el pago de la cotización con hechos acaecidos en el pasado, como es la fabricación de azúcar realizada durante la citada campaña de comercialización. Además, opinan que no se respetó la confianza legítima de los fabricantes de azúcar, porque éstos podían esperar que no se aumentarían las cotizaciones establecidas por el Reglamento de base o que al menos estas cotizaciones pudieran repercutirse enteramente en los productores de remolacha.

49

Este Tribunal de Justicia ha declarado, en particular en sus sentencias de 25 de enero de 1979, Roche (98/78, Rec. p. 69) y Decker (99/78, Rec. p. 101), y de 30 de septiembre de 1982, Amylum (108/81, antes citada), que, aunque, por regla general, el principio de seguridad de las situaciones jurídicas se opone a que se fije el inicio del período de validez de un acto comunitario en una fecha anterior a su publicación, excepcionalmente puede ocurrir lo contrario, cuando así lo requiera el fin que se persiga y se respete debidamente la confianza legítima de los interesados.

50

Respecto al primero de estos requisitos, procede recordar algunas circunstancias de hecho y de Derecho. Los excedentes resultantes de la relación entre producción y consumo de azúcar en la Comunidad deben venderse en los mercados de países terceros. La diferencia entre las cotizaciones o precios del mercado mundial y los precios en la Comunidad se cubre mediante un restitución a la exportación. El Reglamento de base dispuso que los mismos productores financiaran íntegramente las cargas económicas derivadas de ello.

51

Para ceñirse lo más posible a la realidad económica y permitir de este modo la estabilización del mercado, que es uno de los objetivos del artículo 39 del Tratado, el artículo 28 del Reglamento de base dispone que en principio estas cotizaciones se deben pagar antes de finalizar cada campaña de comercialización y, por consiguiente, basándose en las pérdidas normalmente previsibles para los compromisos de exportación que deban cumplirse con cargo a la campaña en curso.

52

No obstante, es posible que en el momento de establecer las cotizaciones no se haya previsto con suficiente precisión la influencia de determinados acontecimientos excepcionales, como, en el presente caso, la brutal caída del dólar o el hundimiento de la cotización mundial del azúcar, que se produjeron durante la campana de que se trata. En este supuesto, es legítimo que hasta después de comprobar el pleno efecto de estos acontecimientos y, en su caso, la expiración de la campaña durante la que se produjeron, no se determinen las cargas que deben financiar los productores.

53

Si, después de comprobar el conjunto de las pérdidas de la campaña de comercialización 1986/1987, el Consejo no hubiera adoptado medida alguna para completar las cotizaciones ya soportadas por los productores, el fin que perseguía, es decir la estabilización del mercado del azúcar en interés común, en particular por medio de restituciones a la exportación, sólo se habría podido alcanzar gravando el presupuesto de la Comunidad, aunque la financiación íntegra por los productores sea un principio de la organización común del mercado del azúcar.

54

De este modo el Consejo pudo considerar justificadamente que el fin que se debía alcanzar en interés general, es decir, la estabilización del mercado comunitario del azúcar, exigía que el Reglamento impugnado se aplicara a la campaña de comercialización 1986/1987. Por consiguiente, se puede considerar que se cumplió el primer requisito al que se subordina la aplicabilidad de un acto comunitario en una fecha anterior a la de su publicación.

55

Para determinar si también se cumple el segundo requisito que se ha recordado anteriormente, procede examinar si la actuación del Consejo vulneró la confianza legítima que podían tener los interesados en la limitación de las cotizaciones establecida por el Reglamento de base y que habría sido defraudada al publicarse el Reglamento n° 1914/87 el 2 de julio de 1987.

56	Sin embargo, en los procedimientos principales las partes en litigio no pueden alegar una confianza legítima digna de protección.

57

En efecto, en primer lugar, los productores de azúcar fueron informados, mediante el considerando 11 del Reglamento de base, de que los mismos productores debían financiar íntegramente los gastos de comercialización de los excedentes resultantes de la producción de la Comunidad con respecto al consumo de la misma.

58	En segundo lugar, el 9 de septiembre de 1986, la Comisión había publicado el balance, con la referencia VI PC 2-408, en el que aparecía claramente un probable déficit para la campaña 1986/1987.

59

En tercer lugar, al publicarse la propuesta en el Diario Oficial de 3 de abril de 1987 (DO C 89, p. 18), es decir, antes de finalizar la campaña, los productores de azúcar supieron que la Comisión había presentado ál Consejo una propuesta de Reglamento por el que se establecía para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar, tal y como se recogería posteriormente en el Reglamento n° 1914/87 impugnado.

60	De ello se deduce que no puede acogerse el motivo basado en la violación del principio de irretroactividad.

Motivo relativo a la prohibición de hacer recaer en un sector de L economía riesgos ajenos a la organización de mercado en L que se incluye o cargas económicas no razonables

61

El Finanzgericht Düsseldorf considera que las perturbaciones del mercado que se pueden subsanar por medio de las medidas adoptadas en el marco de las organizaciones comunes de mercados son las que pueden atribuirse a causas internas de dicho mercado. En las organizaciones de mercado distintas de la del azúcar, el FEOGA financia enteramente los riesgos derivados del descenso de las cotizaciones en el mercado mundial, así como de la caída del dólar. Ello demuestra, en su opinión, que el legislador considera que estos riesgos escapan al ámbito de influencia de los operadores económicos y que, por consiguiente, no pueden correr a cargo de éstos.

62

En primer lugar procede señalar que, sin duda, el FEOGA casi siempre financia dichos riesgos. Sin embargo, ello no se debe a una exigencia del Tratado, que en el apartado 4 del artículo 40 autoriza la creación de dicho Fondo sin imponer su participación en toda medida de organización de mercado. El hecho de que el sector del azúcar sea el único sujeto al principio de autofinanciación se debe a que, como expuso el Consejo en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, en otros sectores de la agricultura los productores reciben menores garantías de precios, lo que explica que no se les haga cargar con la financiación.

63

A continuación procede señalar que, gracias al sistema de restituciones a la exportación, los productores de azúcar comunitario tiene acceso al mercado mundial para vender una parte de su producción. Los riesgos que corren los productores deben apreciarse con relación a este mercado mundial. Ahora bien, circunstancias como una producción excesiva de azúcar o variaciones en el tipo de cambio de las monedas europeas frente al dólar pueden modificar la oferta o la demanda y, por consiguiente, el precio de este producto. Así pues, los riesgos relacionados con estas circunstancias no pueden considerarse como ajenos al mercado de que se trata.

64

Por otra pane, la cotización de reabsorción especial no supone de todos modos cargas económicas desproporcionadas para los productores de azúcar. Efectivamente, por un lado, constituye la contrapartida de las ventajas que representa para ellos la posibilidad de obtener restituciones a la exportación para vender las cantidades producidas por encima del consumo comunitario. Por otro, con arreglo al apartado 3 del artículo 1 del Reglamento n° 1914/87, los fabricantes de azúcar pueden exigir a los vendedores de remolacha o de caña producidas en la Comunidad, el reembolso de la mayor parte de esta cotización.

65	En vista de estas consideraciones, no procede estimar el motivo expuesto por el órgano jurisdiccional nacional.

Motivo relativo a L existencia de una discriminación

66

El Finanzgericht Düsseldorf considera una discriminación prohibida por el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado la circunstancia de que la cotización de reabsorción especial grave con más fuerza a los productores de azúcar B que a los productores de azúcar A, siendo así que se trata del mismo producto.

67

Procede recordar a este respecto que el Reglamento de base fija, para cada campaña anual de comercialización del azúcar y para cada región productora, una cantidad de base A y una cantidad de base B. Los Estados miembros reparten entre las empresas su cantidad de base A, en forma de cuotas A, y su cantidad de base B, en forma de cuotas B. El conjunto de cuotas A asignadas por campaña de comercialización corresponde aproximadamente al consumo humano de azúcar en la Comunidad durante esa campaña. El azúcar producido dentro del límite de las cuotas A (azúcar A) y B (azúcar B) puede ser comercializado libremente en la Comunidad, disfrutando de garantías de precio y de venta gracias al sistema de intervención. También puede exportarse a países terceros, en su caso, con ayuda de una restitución a la exportación.^ Por último, todo el azúcar producido por encima de las cuotas A y B de una empresa (denominado azúcar C) sólo puede comercializarse en países terceros, sin gozar de ninguna restitución a la exportación.

68	De este régimen se deriva que toda empresa que produce por encima de su cuota A, es decir, más que su cuota de producción de azúcar destinada al consumo comunitario, produce necesariamente excedentes, cuya única salida normal es la exportación a países terceros.

69

Ahora bien, como se ha dicho anteriormente, la cotización de reabsorción especial tiene por objeto reabsorber las pérdidas excepcionales producidas por la concesión de elevades restituciones a la exportación destinadas a favorecer la venta de los excedentes comunitarios en los mercados de países terceros.

70	Por tanto, estaba justificado que se impusieran cargas proporcionalmente más altas sobre el azúcar producido por encima de la cuota A.

71	Por consiguiente, tampoco puede acogerse la alegación basada en una pretendida infracción del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40.

Motivo rektivo a la vulneración de los derechos de propiedad y de libre ejercicio de las actividades económicas

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El Finanzgericht Düsseldorf considera que derechos fundamentales como el de propiedad y el de libre empresa quedan afectados ilícitamente cuando una empresa no puede pagar con sus beneficios normales, obtenidos durante una campaña, las sucesivas cotizaciones acumuladas durante ésta, sino sólo con sus reservas, es decir, con sus disponibilidades efectivas.

73

A este respecto procede recordar que este Tribunal de Justicia ya reconoció (véase en particular la sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder, 265/87, Rec. p. 2237, apartado 15) que pueden imponerse restricciones al derecho de propiedad y al libre ejercicio de una actividad profesional, en especial, en el marco de una organización común de mercado, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados.

74	Como ha subrayado acertadamente el Gobierno del Reino Unido, la obligación de pagar una cotización no puede asimilarse a una medida limitativa del derecho de propiedad.

75	Procede, por tanto, declarar que la cotización de reabsorción especial no vulnera en absoluto el derecho de propiedad de los fabricantes de azúcar.

76

En cuanto al libre ejercicio de las actividades económicas, se señaló anteriormente que la cotización de reabsorción especial responde a objetivos de interés general, porque evita que la Comunidad soporte las pérdidas sufridas por un sector económico. Esta intervención no puede considerarse desmesurada. La cotización, que efectivamente puede repercutirse en parte en los productores de remolacha, se estableció con la finalidad esencial de «no poner en tela de juicio antes de la fecha prevista el régimen de cuotas de producción», como precisa el cuarto considerando del Reglamento n° 1914/87. Ahora bien, como ha señalado acertadamente la Comisión, una disminución de las cuotas, que hubiera reducido a largo plazo la participación de la industria transformadora de azúcar de la Comunidad en el mercado mundial, habría supuesto una vulneración mucho más grave de los intereses de los productores de azúcar y de los cultivadores de remolacha.

77	Así pues, no se puede acoger la alegación basada en el libre ejercicio de las actividades económicas.

78

Del conjunto de las consideraciones precedentes se deduce que procede responder al Finanzgericht Hamburg y al Finanzgericht Düsseldorf que el examen de las cuestiones planteadas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento n° 1914/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar.

Costas

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Los gastos efectuados por el Gobierno italiano y por el Gobierno del Reino Unido, así como por el Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante los órganos jurisdiccionales nacionales, corresponde a éstos resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA, pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Finanzgericht Hamburg mediante resolución de 31 de marzo de 1988 y por el Finanzgericht Düsseldorf mediante resolución de 19 de octubre de 1988, declara:

1) El artículo 189 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que no excluye la facultad de los órganos jurisdiccionales nacionales de ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo adoptado con arreglo a un Reglamento comunitario.

2) Un órgano jurisdiccional nacional sólo puede ordenar la suspensión de la ejecución de un acto administrativo nacional adoptado en ejecución de un acto normativo comunitario cuando dicho órgano jurisdiccional tenga serías dudas acerca de la validez del acto comunitario y cuando, en el supuesto en que no se haya sometido ya al Tribunal de Justicia la cuestión de la validez del acto impugnado, la plantee él mismo; cuando sea urgente y el demandante pueda sufrir un perjuicio grave e irreparable, y cuando dicho órgano jurisdiccional tenga debidamente en cuenta el interés de la Comunidad.

3) El examen de las cuestiones planteadas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento (CEE) n° 1914/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar.

Due Mancini Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Diez de Velasco Slynn Kakouris Joliét Schockweiler Grévisse Zuleeg Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de febrero de 1991. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente O. Due

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( *1 ) Lengua de procedimiento : alemán.