1.

La Ley de 12 de abril de 1969 estableció en Bélgica un Fondo social para los trabajadores del diamante, análogo al ya existente para otras categorías de trabajadores, y que tiene por objeto la financiación, la concesión y el pago de ventajas sociales complementarias a dichos trabajadores. En virtud del artículo 2 bis de la Ley, tal como resulta de la Ley de 28 de julio de 1962, el Fondo es financiado mediante cotizaciones de todas las personas que importan diamantes en bruto y cuya cuantía se fijó en 1/3 % del valor del diamante en bruto importado. No obstante, el párrafo segundo del mismo artículo precisa que el Rey puede conceder la exención de dicha cotización cuando el valor del diamante no supera los 300 BFR por quilate o cuando el diamante es importado de los Países Bajos en el marco del acuerdo de intercambio entre las industrias del diamante belga y neerlandesa.

Así, la exacción (o la cotización, para repetir el término utilizado por la Ley belga) está destinada a garantizar ventajas a los trabajadores del diamante, es decir, al personal que trabaja el diamante por cuenta de los fabricantes, de los industriales; corre a cargo de los comerciantes importadores, sin excluir que éstos sean al mismo tiempo industriales, pero que no lo son necesariamente y que, en todo caso, están sujetos al pago de la misma en su calidad de importadores y cotizan con arreglo al valor del producto importado. El Gobierno belga indicó en sus observaciones que no pareció posible ni justo, «como consecuencia de circunstancias de hecho internas», hacer recaer esta «cotización de seguridad social» sobre el empresario y que hubo que calcularla sobre la materia prima importada. Éstas son consideraciones en las que no me incumbe profundizar: se trata probablemente de que esta industria constituye un medio cerrado y particularista, con una estructura tal que las leyes sociales se aplican en él con dificultad. También se ha alegado que los importadores se beneficiaban, al menos indirectamente, del trabajo de los trabajadores del diamante.

2.

Los requisitos de aplicación de la Ley y la situación del mercado del diamante en Bélgica han sido explicados ampliamente por los representantes de las partes en el procedimiento principal tanto en sus escritos como en la vista. Sin entrar en detalles, recordaré que, si cabe, más que la sede de una industria del diamante, Amberes es la sede de un mercado internacional del diamante donde se determinan las cotizaciones mundiales de dicho producto. Principal cliente de la Diamond Trading Co., centro de distribución de la De Beers, Amberes recibe asimismo piedras en bruto de otras procedencias, y principalmente de otros Estados de la Comunidad que, como Bélgica, no son productores. En su mercado se negocian la materia prima destinada a la industria local y a la producción de esta industria; también se venden en él cantidades muy importantes de diamantes en bruto y tallados destinados a otros centros. La perfección de la organización, resultado de una larga tradición es tal que en las firmas de la plaza pueden encargarse piedras en bruto o talladas, conforme a una descripción detallada.

Se debe insistir sobre el hecho de que Amberes es fundamentalmente un mercado del diamante industrial. Por otra parte este último no es más que una variedad del diamante en bruto que se destina a este uso particular por ser inadecuado para la talla y para su empleo en joyería, pero en ocasiones sólo puede decidirse su destino definitivo después de unas operaciones de clasificación. Ahora bien, si la Ley de 1962 exonera de la cotización el diamante en bruto cuyo valor no supere los 300 BFR por quilate, el diamante llamado industrial puede muy bien tener un valor superior y ser gravado con una exacción a pesar de no ser tratado por la industria del diamante. De la misma forma, no se discute que de un modo general (sin perjuicio de la mercancía «en tránsito» o rechazada en el momento de la importación) el diamante reexportado en su estado anterior sin haber sido tallado es asimismo tenido en cuenta para el cálculo de la cotización.

3.

Al considerar que la cotización creada por la Ley de 28 de julio de 1962 constituía en realidad una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana con arreglo al artículo 12 del Tratado, diversas asociaciones profesionales y de importadores de diamantes en bruto se dirigieron a la Comisión al final de ese mismo año para denunciar lo que a su juicio era un incumplimiento de sus obligaciones por parte del Estado belga.

Tras haber respondido en primer lugar que preferían aplazar cualquier definición de postura hasta el momento en que un órgano jurisdiccional hubiera planteado una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, las autoridades comunitarias informaron en 1967 a los denunciantes de que a su juicio la cotización controvertida no estaba comprendida en el ámbito de aplicación de las disposiciones del artículo 12.

Pero a continuación estas mismas autoridades volvieron a abordar la cuestión bajo otro aspecto. El párrafo segundo del artículo 2 bis de la Ley permite, como he dicho ya, exonerar del pago de la exacción a los diamantes importados de los Países Bajos en el marco del acuerdo de intercambio entre las industrias del diamante belga y neerlandesa. Como consideraba que esta disposición revestía un carácter discriminatorio contrario al artículo 7 del Tratado, la Comisión, el 29 de febrero de 1968, requirió al Gobierno belga, en el marco del artículo 169, para que modificara su legislación en este punto y le propuso una alternativa consistente en:

La elección de los dos términos de la alternativa implicaba una definición de postura sobre la naturaleza de la cotización controvertida que encontramos en las observaciones presentadas por la Comisión ante el Tribunal de Justicia. Y añadiré que ésta, a falta de observaciones del Gobierno belga, emitió el 20 de enero de 1969 el dictamen motivado previsto en el artículo 169.

4.

Paralelamente a estas gestiones en el plano comunitario, se entabló otro procedimiento ante el órgano jurisdiccional competente belga, y los casi 200 importadores, a los que el Fondo social reclamaba el pago de cotizaciones, opusieron en su defensa las disposiciones del Tratado. Por ello el Vrederechter del 2o Cantón de Amberes eligió dos asuntos tipo, los asuntos Brachfeld (importador de diamantes en bruto) y Chougol (importador de diamantes industriales), inscritos respectivamente en el registro del Tribunal de Justicia bajo los números 2/69 y 3/69, respecto a los cuales solicita, mediante dos resoluciones idénticas de 24 de diciembre último, que el Tribunal de Justicia interprete determinados artículos del Tratado.

Para solucionar el litigio, estima en efecto necesario verificar si la cotización discutida está comprendida en uno de los conceptos de derecho de aduana, exacción de efecto equivalente o tributo interno, contemplados principalmente por los artículos 9, 12 y 95 del Tratado CEE, pues el hecho de ser percibida por el Fondo social, que constituye por otra parte una institución pública, no excluye, a su juicio, esta eventualidad.

Para obtener una definición de estos diferentes conceptos y delimitar los contornos de cada uno de ellos, el Juez belga procede mediante una serie de preguntas, cada vez más precisas y detalladas, pero de un interés a veces desigual. Estas cuestiones, seis en total, algunas de las cuales se subdividen en subcuestiones, y que reproduce el informe para la vista, son las que procede examinar ahora. Lo haré a la luz de las observaciones de hecho que acabo de indicar, sin olvidar no obstante que si la respuesta de este Tribunal debe ser útil para la solución del litigio sobre el fondo, le incumbe únicamente, en el marco del artículo 177, interpretar el texto comunitario pero no aplicarlo a un caso determinado y menos todavía pronunciarse sobre la conformidad con el Tratado de una disposición del Derecho nacional. Corresponde al Vrederechter de Amberes deducir de la respuesta del Tribunal de Justicia los elementos que le permitan pronunciarse sobre ese punto.

A.

En primer lugar, mediante la primera cuestión se pregunta al Tribunal de Justicia, en relación con los artículos 9, 12, 13, 18 y 95 del Tratado, si los derechos o exacciones de efecto equivalente considerados en dichos artículos o en algunos de ellos deben reunir «todas las características de una imposición de carácter fiscal», y por otra parte si estos derechos o exacciones son únicamente aquellos que alimentan el Tesoro o reducen sus cargas o, de una forma general, todos los que un Estado miembro impone a la importación, sea cual fuere su finalidad, fiscal, administrativa o social.

Es fácil adivinar lo que motiva esta cuestión. La «cotización» discutida -éste es el término empleado por la Ley belga que no menciona nunca la palabra exacción o tributo- difiere en efecto por su denominación y destino de los tipos clásicos de tributo que gravan los productos. Es una de las manifestaciones de ese fenómeno moderno bastante general designado con el vocablo un poco vago de «parafiscalidad». Se trata pues de saber en primer lugar si aquélla puede estar comprendida en el ámbito de aplicación de uno de los artículos mencionados, sin precisar por el momento en cual de ellos.

Es difícil y tal vez inútil responder de forma precisa a la primera parte de la cuestión. Si bien el término tributo aparece en diversos lugares del Tratado y del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades no tiene necesariamente un sentido unívoco y la respuesta dada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 25 de febrero de 1969, Klomp (23/68, Rec. p. 43) no puede en modo alguno aplicarse al asunto presente, contrariamente a lo que sostiene el demandante del procedimiento principal; por otra parte, el Juez remitente parece referirse a un concepto de «imposición de carácter fiscal» que puede tener un sentido preciso en Derecho belga y otro en los Derechos de otros Estados miembros.

Por el contrario, cabe dar una respuesta más directa y suficiente a la segunda parte de la cuestión que anuncia la que se dará a las preguntas siguientes. Desde el momento en que el Estado –o un organismo delegado– impone exacciones o tributos a la importación de mercancías, se plantea el problema de su compatibilidad con el Tratado. No es preciso investigar si engrosan el Tesoro o por el contrario son ingresadas en un fondo especial, de la misma forma que no se puede excluir del ámbito de aplicación de los artículos del Tratado exacciones o tributos en razón de su finalidad fiscal, social o administrativa (a excepción, no obstante, de las exacciones por servicios prestados, que deben ser valoradas de forma estricta).

B.

Las cuestiones segunda, tercera y cuarta, planteadas en relación con los mismos artículos, tienen por objeto saber si lo decisivo es la naturaleza de la percepción o su efecto, si el efecto equivalente consiste en la identidad de los fines o en la de los resultados de la percepción, si los resultados deben valorarse en su caso desde el punto de vista de las cantidades recaudadas o desde el de la influencia sobre la libre circulación de bienes. En otras palabras, se trata de establecer cuáles son los elementos determinantes para valorar en relación con el Tratado los derechos de aduana, las exacciones de efecto equivalente, contempladas en los artículos 9, 12 y 13, y los tributos internos que gravan los productos importados previstos en el artículo 95. Aquí se debe distinguir.

En primer lugar, respecto a los derechos de aduana, los artículos del Tratado que les afectan se aplican a todos los derechos así denominados en el marco de las legislaciones nacionales, incluidos los derechos de aduana de carácter fiscal y exigibles por el hecho de franquear la frontera. Basta con la sola denominación, sin que proceda investigar los efectos de estos derechos, los cuales pueden variar según los casos.

Junto a los derechos de aduana, el Tratado menciona las exacciones de efecto equivalente sobre las que este Tribunal ha tenido oportunidad de pronunciarse en diversas ocasiones desde la sentencia de 14 de diciembre de 1962 (Comisión/ Luxemburgo y Bélgica, asuntos acumulados 2/62 y 3/62,↔ Rec. p. 813). Por el momento sólo tomaré de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia aquellos elementos relevantes para la solución de las cuestiones planteadas. De ella se deduce que no son determinantes la denominación de la exacción, ni su técnica, ni la finalidad perseguida por el Estado al imponerla; para reconocer si una exacción está comprendida en esta categoría es preciso considerar su efecto en relación con los objetivos del Tratado, en particular en relación con la libre circulación de mercancías e importa poco saber si se producen todos los efectos de un derecho de aduana o solamente alguno de ellos o también si se han perseguido otras finalidades principales o accesorias.

Restan los «tributos internos» que el artículo 95 que los contempla acompaña de la fórmula «cualquiera que sea su naturaleza». En ello puede verse la indicación de que tampoco aquí son determinantes la denominación, la técnica, ni la finalidad perseguida por el poder público.

C.

Pero estas indicaciones no constituyen más que un primer enfoque del problema. Mediante las letras a) y b) de la quinta cuestión se pregunta al Tribunal de Justicia si el concepto de obstáculos comerciales implica siempre que el derecho recaudado produzca efectos discriminatorios o proteccionistas, y si no puede haber obstáculos comerciales sin competencia de una producción nacional.

La cuestión se plantea a propósito de los artículos 9 y 12 (es decir, de las exacciones de efecto equivalente) pero es igualmente interesante para delimitar los tributos internos del artículo 95, ya que los artículos 12 y 13 por una parte y 95 por otra no pueden aplicarse conjuntamente a un mismo asunto (sentencia de 16 de junio de 1966, Lütticke, 57/65,↔ Rec. pp. 293 y ss., especialmente p. 294).

Procede hacer, en primer lugar, una observación terminológica: la Comisión destaca a propósito de la formulación de la cuestión que los artículos 9 y 12 no hablan de obstáculos comerciales y que, bajo determinadas condiciones y con arreglo a otras disposiciones del Tratado, cabe percibir tributos y exacciones sobre los productos importados, que siempre producen el efecto, aunque sea en mínima medida, de frenar las importaciones. La observación es exacta, pero los artículos cuya interpretación se solicita pertenecen, no obstante, al Título I de la Segunda Parte, denominado «Libre circulación de mercancías», lo que constituye una indicación de un principio y de la intención de los autores del Tratado de ver desaparecer estos obstáculos comerciales. Dicho esto, las dos partes de la cuestión están íntimamente ligadas: si sólo existe exacción de efecto equivalente en el sentido del artículo 12 cuando ésta produce efectos proteccionistas o discriminatorios, una exacción que grave un producto importado que carezca de competidor a nivel nacional está necesariamente excluida del marco de este artículo 12.

Cabe preguntarse si la respuesta no ha sido ya dada por la sentencia del Tribunal de Justicia recaída en los asuntos acumulados 2/62 y 3/62, antes mencionada, de la que citaré el siguiente pasaje:

«[…] la exacción de efecto equivalente […] puede ser considerada, cualquiera que sea su denominación y su técnica, como un derecho unilateralmente impuesto, bien al efectuar la importación, bien posteriormente, y que, al gravar específicamente un producto importado de un país miembro, con exclusión del producto nacional similar, tiene como resultado, al alterar su precio, la misma incidencia sobre la libre circulación de los productos que un derecho de aduana».

Esta concepción se halla expresada en términos más o menos idénticos en la sentencia de 8 de julio de 1965, Deutschmann (10/65, Rec. p. 601), así como en la sentencia de 16 de junio de 1966, Alemania/Comisión (asuntos acumulados 52/65 y 55/65, Rec. p. 227). Resulta por consiguiente una concepción muy extensa en la medida en que el efecto discriminatorio –«por débil que sea», reza la sentencia recaída en los asuntos acumulados 52/65 y 55/65– basta para atribuir a la exacción sobre los productos importados un efecto equivalente al de un derecho de aduana, pero queda limitada a la hipótesis de que exista un producto nacional similar.

Opino, sin embargo, que no es inútil hoy profundizar, precisar esta jurisprudencia y, en su caso, corregirla.

Debe destacarse en primer lugar que, en los casos que han dado lugar a las sentencias a las que me he remitido, los productos importados entraban siempre en relación con productos nacionales similares; en el contexto del problema que se planteó al Tribunal de Justicia, bastaba comprobar el carácter discriminatorio de la exacción para admitir que tenía un efecto equivalente al de un derecho de aduana.

Por otra parte el Tribunal de Justicia ha afirmado siempre que la conformidad a Derecho de las exacciones debía ser examinada «a la luz de los objetivos del Tratado». Ahora bien, éstos, según el artículo 3, son principalmente:

Para realizar estos objetivos, el Tratado prescribe la eliminación de todos los derechos de aduana, y no distingue según que los productos a los que afectan entren o no en relación de competencia con productos nacionales. Así es como, con arreglo al artículo 17, las disposiciones relativas a la supresión de los derechos de aduana son aplicables a los derechos de aduana de carácter fiscal y, dentro de este mismo espíritu, el Tratado establece la supresión de los derechos de aduana a la exportación.

Cabe pues pensar que su único fin no ha sido suprimir la discriminación o la protección de la industria nacional, sino cualquier obstáculo comercial.

Tampoco este concepto está ausente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Sin duda este Tribunal se ha referido antes que nada a la idea de discriminación y ha considerado que, desde el momento en que se comprobó su existencia, existía exacción de efecto equivalente pues, por mínima que fuera esta discriminación, podía falsear la competencia, obstaculizar los intercambios, y era por consiguiente contraria a los objetivos del Tratado. Pero si la discriminación caracteriza de hecho en la mayor parte de los casos a la exacción de efecto equivalente, de ello no resulta necesariamente que aquélla sea la condición sine qua non de la existencia de esta última.

El derecho de aduana sólo se aplica por definición a los productos que atraviesan la frontera; ahora bien, para justificar su prohibición basta con demostrar que constituye un obstáculo a la libre circulación de mercancías. El mismo criterio puede aplicarse a las exacciones que, sin revestir el aspecto del derecho de aduana, producen como éste el efecto de obstaculizar esta libre circulación, sin entrar no obstante en el sistema general de los tributos internos contemplados por el artículo 95 del Tratado.

Pero si nos detenemos en este criterio de los obstáculos comerciales, no procede hacer una distinción entre las exacciones que gravan las mercancías a las que corresponden productos nacionales similares y aquéllas que no encuentran competencia semejante, pues el hecho de que determinados bienes no sean producidos en un Estado miembro no puede autorizar a dicho Estado a imponer en el marco del artículo 12 derechos a la importación sobre estos bienes. La libre circulación de mercancías, que el Título I de la Segunda Parte del Tratado pretende garantizar, es una norma que debe aplicarse de modo uniforme a todos los productos dentro de la Comunidad.

Se puede objetar que un concepto tan riguroso de la libertad de los intercambios prescinde de la realidad y que una exacción de una cuantía tan pequeña por ejemplo como la «cotización» que ha originado el litigio ante el Vrederechter de Amberes no puede de hecho ejercer influencia alguna sobre el curso de las transacciones. Pero se debe evitar cuidadosamente todo aquello que pueda abrir una brecha en un sistema basado en la prohibición de los derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente. Este es un peligro que menciona ya la sentencia del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 2/62 y 3/62 y la creación de fondos especiales, alimentados por contribuciones percibidas a la importación es uno de los medios de que podrían valerse los Estados para soslayar los artículos 9 y 12 del Tratado.

Para resumir, estimo en definitiva que puede existir obstáculo a la libre circulación de bienes, aun cuando la exacción de efecto equivalente no tenga consecuencias discriminatorias o proteccionistas, incluso en el supuesto de que no exista competencia de una producción nacional. No obstante, esta solución no es evidente; en el caso de que el Tribunal de Justicia no la adopte, desearía definir rápidamente mi postura sobre ciertos puntos de las observaciones de la Comisión que desbordan por otra parte la cuestión tal como ha sido planteada por el Juez belga. Colocándose en el terreno, no de los artículos 9 y 12, sino del artículo 95, la Comisión destaca que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (en particular, las sentencias de 4 de abril de 1968, asuntos acumulados 27/67 y 31/67) admite la posibilidad de imponer tributos internos a los productos procedentes de otros Estados miembros que no entren en una relación de competencia con productos similares o sustituibles. El Tribunal de Justicia resolvió en este sentido tratándose de tributos percibidos en el marco de la legislación relativa al impuesto sobre el volumen de negocios, es decir, de un impuesto general que grava indistintamente todas las categorías de productos tanto internos como importados; este Tribunal estimó en efecto que dicho tributo, cuando se percibe sobre la importación, tiene por finalidad colocar en una situación fiscal comparable todas las categorías de productos, sea cual fuere su origen, y que no hay motivo para que determinados productos importados se beneficien de un régimen privilegiado por el hecho de que no encuentren producciones nacionales que puedan ser protegidas. No obstante, el Tribunal de Justicia puso como condición que el tipo fijado para estos productos permaneciera dentro del marco general del sistema impositivo considerado.

Partiendo de ahí, la Comisión declara que, basándose en el Tratado, no puede negarse a un Estado miembro el derecho a establecer tributos internos especiales para los productos que no tengan correspondientes en la producción nacional. Sin perjuicio de que, en este caso, el tipo del tributo no sea superior al «conjunto de los tributos internos que gravan estos productos y los otros», un trato fiscal privilegiado para los productos de los que no existe producción nacional no puede justificarse en el presente caso ni tampoco dentro del sistema general del impuesto sobre el volumen de negocios.

Diré simplemente que la equiparación me parece discutible, pues, si el tributo es especial, no puede por definición tratarse de colocar el producto sujeto al impuesto en una situación comparable a la de otros productos, y si la mercancía importada que no entra en competencia con un producto nacional no estuviera sometida al impuesto tampoco se beneficiaría de ningún privilegio. Pero una vez más esto rebasa el marco trazado por el Juez belga.

D.

En la segunda parte de la quinta cuestión, el Juez a quo se esfuerza, poniendo en relación sucesivamente el artículo 12 con otros artículos del Tratado, en aclarar el alcance del citado artículo. Pero los distintos problemas que el Juez plantea se exponen en ocasiones de forma un poco oscura de suerte que parecen tener una relación menos directa con el litigio.

E.

Sexta y última cuestión. El litigio, declara la resolución, encierra la particularidad de que se trata de importadores de una materia prima que se consideran perjudicados por su propio Gobierno y ello sin poder demostrar que un productor de una materia prima similar se ve beneficiado en el interior de las fronteras del Estado que ha adoptado la medida impugnada, ya que el suelo belga no produce diamantes; pero pueden considerarse desfavorecidos frente a sus competidores de otros países que no tienen que soportar la exacción; por otra parte, los fabricantes belgas del diamante se ven beneficiados frente a los de los otros Estados miembros y ello a expensas de los importadores dado que éstos soportan una parte de las cargas sociales que deberían corresponder a aquéllos.

Basándose en estas comprobaciones, el Juez plantea si, a la hora de apreciar la existencia de obstáculos comerciales previstos en los artículos 9 y 12, debe tenerse en cuenta únicamente el perjuicio sufrido por los otros Estados miembros o sus nacionales o si debe considerarse asimismo el perjuicio que sufren todos los nacionales de la Comunidad, incluidos los del Estado miembro que adopta la medida contemplada, aunque sólo sea por la gran competencia a que están expuestos por parte de los nacionales de otros Estados.

A mi juicio, basta destacar que los artículos 9 y 12 tienen en cuenta los derechos de aduana o las exacciones de efecto equivalente en tanto que constituyen obstáculos a la libre circulación de productos; si se cumple esta condición, importa poco saber de qué país de la Comunidad son nacionales las personas que sufren el perjuicio que resulta de las medidas así adoptadas.

—

Los derechos y exacciones previstos por los artículos citados del Tratado son todos los que un Estado miembro impone con ocasión de la importación de mercancías, sin que proceda investigar si los mismos engrosan el Tesoro, o si tienen una finalidad fiscal, social o administrativa.

—

Si los derechos de aduana son aquellos que reciben esta denominación en el marco de las legislaciones nacionales, la exacción de efecto equivalente se caracteriza por su influencia sobre la libre circulación de bienes en el mercado común.

—

El obstáculo comercial que resulta de la exacción de efecto equivalente puede producirse aun cuando no exista competencia de un producto nacional.

—

Los artículos 18 y 37 no pueden servir de ayuda en la interpretación de los artículos 9 y 12 del Tratado.

—

Estos dos últimos artículos imponen una prohibición cuyo alcance es diferente al de la prohibición prevista en el artículo 95 y no incluyen las distinciones contempladas por éste respecto a los tributos internos.

—

El artículo 12 es el punto de partida de la realización de los objetivos de los artículos 9 y 13.

—

Por último, a la hora de apreciar los obstáculos producidos por las medidas aduaneras o de efecto equivalente a la libre circulación de mercancías, no debe tenerse en cuenta la nacionalidad de las personas que sufren el perjuicio que resulta de las citadas medidas.