COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 20.6.2023

COM(2023) 390 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Previsiones a largo plazo de futuras entradas y salidas del presupuesto de la UE (2024-2028)

{SWD(2023) 218 final}

Índice

Índice    

1.    Introducción    

2.    Previsión de las salidas del presupuesto de la UE para 2024-2028    

2.1.    Pagos en relación con los compromisos del MFP 2021-2027    

2.2.    Pagos para la finalización de los compromisos anteriores a 2021    

2.3.    Liberación de créditos    

2.4.    NextGenerationEU    

2.5.    Evolución del importe de los compromisos pendientes de liquidación    

3.    Previsiones de entradas del presupuesto de la UE para 2024-2027    

4.    Conclusiones    

Anexo II – Resultados de las previsiones    

Cuadro 1.1 – Previsiones a largo plazo de las salidas futuras del MFP durante 2024-2028    

Cuadro 1.2 – Pagos en relación con los compromisos del MFP 2021-2027    

Cuadro 1.3 – Pagos para la finalización de los compromisos anteriores a 2021    

Cuadro 2 – Previsión de liberaciones de créditos para 2024-2027    

Cuadro 3 – Previsiones a largo plazo de las salidas de NextGenerationEU    

Cuadro 4 – Variación del total de compromisos pendientes de liquidación de 2024 a 2027    

Cuadro 5 – Previsiones a largo plazo de las futuras entradas del presupuesto de la UE durante el período 2024-2027 ………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….

1.Introducción

El presente informe incluye las proyecciones de las entradas y salidas del presupuesto de la UE para los próximos cinco años, de conformidad con el artículo 247, apartado 1, letra c), del Reglamento Financiero I . Esta tercera edición II contiene una previsión de los ingresos y gastos III derivados del marco financiero plurianual (MFP) 2021-2027 y el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (NextGenerationEU) IV para el período 2024-2028 V .

Los pagos con cargo al presupuesto de la UE se realizan inmediatamente después de los compromisos. Las previsiones de pagos del presente informe se basan en los créditos de compromiso incluidos en la programación financiera que acompañan al proyecto de presupuesto para 2024 («PP 2024») VI , que incorpora los ajustes específicos para programas previstos en el artículo 5 del Reglamento MFP VII , así como la reutilización de la liberación de créditos con arreglo al artículo 15, apartado 3 VIII , del Reglamento Financiero. Con respecto a los ingresos, la previsión se basa en el sistema de ingresos de la Decisión sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea IX . Las previsiones de ingresos también tienen en cuenta el Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica X (en lo sucesivo, «Acuerdo de Retirada»).

Esta previsión, en conjunto con las estimaciones del MFP, constituye una proyección de los pagos en relación con todos los programas en el marco de NextGenerationEU. Este gasto, adicional al gasto del MFP, se financia con los ingresos procedentes de operaciones de empréstito en los mercados de capitales.

Esta previsión estima los pagos pendientes resultantes de los compromisos contraídos en los programas del MFP 2021-2027 y MFP anteriores, mientras que los pagos relacionados con los programas del MFP posterior a 2027 quedan fuera de esta previsión. El informe no proyecta escenarios para los costes de financiación de NextGenerationEU y considera los importes con arreglo a la programación financiera.

2. Previsión de las salidas del presupuesto de la UE para 2024-2028

Se estima que, durante el período 2024-2028, los pagos alcanzarán los 1 042 billones EUR, de los cuales 824 000 millones EUR estarán dentro del techo de los pagos del MFP y 216 000 millones EUR se destinarán a la ayuda no reembolsable en el marco de NextGenerationEU.

La previsión incluye los futuros ajustes específicos para programas contemplados en el artículo 5 del Reglamento MFP y la reutilización de la liberación de créditos, de conformidad con el artículo 15, apartado 3, del Reglamento Financiero para el período 2025-2027. Se espera que los ajustes específicos para programas también den lugar a un ajuste automático al alza de los techos del MFP para compromisos y pagos de 12 600 millones EUR en el período 2022-2027 XI . El ajuste anual exacto dependerá de los ingresos procedentes de las multas impuestas el año anterior por motivos relacionados con la competencia, por un importe total de 11 000 millones EUR (a precios de 2018) de aquí a 2027.

Gráfico1 – Previsiones de pagos por categoría

Los pagos con cargo al presupuesto de la UE no se distribuyen de manera uniforme a lo largo del período 2024-2028. Las previsiones dependen de la evolución de: 1) los créditos de pago procedentes de los programas de gasto financiados por el MFP 2021-2027 (el 75 % del total de dichos créditos), 2) los desembolsos en el marco de NextGenerationEU (el 21 % de los créditos), y 3) los pagos derivados de compromisos pendientes del MFP 2014-2020 y anteriores (el 4 % de los créditos). La media anual estimada de salidas del presupuesto de la UE es de 208 000 millones EUR, de los que 43 000 millones EUR se financian mediante empréstitos en los mercados de capitales para los programas de NextGenerationEU. La previsión para 2028 corresponde a los pagos pendientes resultantes de los compromisos contraídos en los programas del MFP 2021-2027 y anteriores, mientras que los pagos relacionados con los programas del MFP posterior a 2027 quedan fuera de esta previsión.

Se espera que los pagos globales disminuyan en 2025 y aumenten en 2026. Las proyecciones para los pagos del MFP 2021-2027 muestran un aumento gradual en los años 2025-2026 y menor en el siguiente año, mientras que se espera que los pagos de NextGenerationEU disminuyan en 2025 y 2026 en comparación con 2024. Con la finalización de la ejecución de NextGenerationEU en 2026, la mayor parte de los pagos en los dos últimos años de la previsión corresponden a los programas del MFP 2021-2027.

En relación con el gasto en el marco del MFP 2021-2027 y sus predecesores, la previsión de los pagos medios anuales es de 165 000 millones EUR, con los años 2024, 2025 y 2028 por debajo de esta cifra y los años 2026 y 2027 por encima de ella. Aunque más acentuado a causa de retrasos más importantes en la ejecución, este patrón se observó en MFP anteriores debido a la reducción progresiva de los pagos, al cierre del anterior período de programación y a la introducción gradual de nuevos programas que no alcanzaron su velocidad de crucero hasta la segunda mitad del MFP.

El margen previsto para el período 2024-2027, definido como la diferencia entre los pagos previstos dentro del techo del MFP y el techo de los pagos establecido en el ajuste técnico anual para 2024 se estima en 11 000 millones EUR. En 2024 y 2025, se prevé que el margen anual será de 31 000 millones EUR y 9 000 millones EUR, respectivamente, mientras que los márgenes previstos para 2026 y 2027 son negativos, pues se estima que los pagos superarán el techo en 16 000 millones EUR y 12 000 millones EUR. La existencia de márgenes positivos o negativos es consecuencia de un techo de pagos estable en términos reales y de la trayectoria variable de los programas con cargo al presupuesto de la UE, impulsados principalmente por la ejecución de la política de cohesión. De conformidad con el mecanismo de ajuste automático del Instrumento de margen único en virtud del artículo 11, apartado 1, letra b), del Reglamento MFP, a partir de 2022 los importes no gastados en un año aumentan los futuros techos anuales. Por lo tanto, los márgenes positivos anteriores a 2024 elevan los techos en 2025-2027, dentro de los límites establecidos por el artículo 11, apartado 3, del Reglamento MFP. Habida cuenta de estos ajustes, así como del futuro ajuste específico para programas en el marco del artículo 5 del Reglamento MFP (que aumentará los techos de los pagos en otros 7 700 millones EUR), se espera que el techo de los pagos del MFP 2021-2027 cubra el total de los pagos previstos. Sin embargo, en 2026 el techo de los pagos podría superarse en 800 millones EUR, que tendrían que abonarse dentro del techo de los pagos de 2027. Esto se debe principalmente al patrón de pagos previsto para los programas de cohesión, que se acelerarán ese año, y al máximo alcanzado en el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) debido al solapamiento entre la finalización de los programas de 2014-2022 y la velocidad de crucero del actual MFP. La aceleración de los pagos de los programas de cohesión más allá del escenario de previsiones central contemplado en el presente informe podría dar lugar a un mayor incumplimiento del techo de los pagos en ese año (véanse los apartados 2.1 y 2.3).

Gráfico 2 – Previsión de pagos con respecto al techo de los pagos del MFP para el período 2024-2027

3.Pagos en relación con los compromisos del MFP 2021-2027

La política de cohesión y la política agrícola común (PAC) representan más de la mitad de los pagos previstos derivados del MFP 2021-2027. Las previsiones de pagos a largo plazo están impulsadas en gran medida por la ejecución de estas dos políticas.

Rúbrica 2a – Política de cohesión

Tras la aprobación de todos los programas a finales de 2022, el año pasado empezaron a ejecutarse los programas de cohesión para 2021-2027 con el desembolso de la prefinanciación para 2021 y 2022, así como la prefinanciación adicional para FAST-CARE (Asistencia Flexible para los Territorios). En 2023 y 2024, se efectuarán nuevos pagos de prefinanciación y primeros pagos intermedios, aunque a un ritmo más lento que en el anterior período de programación, lo que se explica principalmente por el retraso en la programación, así como por los esfuerzos de las autoridades nacionales por finalizar los programas para 2014-2020 y acelerar la ejecución de NextGenerationEU. En comparación con el período de programación anterior, la acumulación de retrasos representa una desviación de un año en la ejecución.

Al igual que en el informe anterior, esta previsión propone tres escenarios para la ejecución de los programas de cohesión. Teniendo en cuenta la información más reciente disponible sobre la ejecución, se supone que los Estados miembros acelerarán la ejecución en 2025 y 2026, aunque en distinta medida, para compensar los retrasos acumulados y mitigar así el riesgo de liberación de créditos. El escenario central parte de la base de que los Estados miembros acelerarán la ejecución en 2025, alcanzando el ritmo de ejecución del MFP 2014-2020 en los años 2026 y 2027 y la máxima velocidad de crucero a partir de 2028. El escenario alcista prevé la ejecución en 2025 y 2026, como en el MFP 2014-2020, y que la máxima velocidad de crucero se alcance en los años siguientes. El escenario bajista supone que los Estados miembros no consiguen acabar con el retraso de un año durante el período cubierto por las previsiones.

Estos tres escenarios presuponen que los Estados miembros utilizarán todas las opciones disponibles para evitar la liberación de créditos, habida cuenta del aumento de los riesgos en comparación con el informe del año pasado. Según las previsiones, a partir de 2025, la fecha límite para los compromisos de 2022, los Estados miembros presentarán solicitudes de pago sustanciales a finales de año para su tramitación en el siguiente. Esta presentación de solicitudes de pago reduciría el importe de las liberaciones de créditos en ese mismo ejercicio y, como consecuencia de ello, solo se materializaría el 20 % de las liberaciones previstas. Se asume que el 80 % restante se recuperará como ingresos afectados internos en importes iguales en los próximos dos años.

Los pagos previstos para los programas de la política de cohesión para 2021-2027 en el escenario central ascienden a 220 000 millones EUR para el período 2024-2028, mientras que las previsiones del año pasado para el período 2023-2027 eran de 177 000 millones EUR. Si se prevé que este escenario central para los años 2023-2027 proporcione una comparación equivalente con las proyecciones del año pasado, los pagos ascenderían a 165 000 millones EUR, lo que confirma el retraso en la ejecución. El año 2026 muestra el impacto de la presentación tardía de las solicitudes de pago.

A pesar de estas hipótesis, los tres escenarios de previsión muestran que podrían producirse liberaciones sustanciales a partir de 2025, a menos que los Estados miembros emprendan esfuerzos adicionales para recuperar la desviación de un año en la ejecución [véase el apartado 2.3 sobre las liberaciones]. Para evitar este riesgo, los Estados miembros tendrían que redoblar sus esfuerzos para lograr la ejecución en los próximos años a un ritmo mucho más rápido que en el período 2014-2020.

Gráfico 3 – Previsión de pagos para la rúbrica 2a (compromisos del MFP 2021-2027) y escenarios alcista y bajista

Rúbrica 3 – Política agrícola común (PAC) y Fondo de Transición Justa

Las previsiones de pagos para el primer pilar de la PAC, los gastos relacionados con el mercado y los pagos directos ascienden a 163 000 millones EUR durante el período 2024-2027, reflejando la programación financiera más reciente.

Tras la presentación y aprobación de todos los planes estratégicos de la PAC, la aplicación del segundo pilar en el marco de la PAC 2023-2027, el Feader, comenzó puntualmente. Las disposiciones transitorias por las que se prorrogan los programas para 2014-2020 permitieron continuar la ejecución en 2021 y 2022.

Las previsiones de pagos derivadas del MFP 2021-2027 incluyen los pagos de los planes de la PAC 2023-2027, así como los relacionados con la prórroga a 2021 y 2022 (véase el punto 2.2, «Pagos para la finalización de los compromisos anteriores a 2021»), que se completarán en 2026. Esta previsión también tiene en cuenta las transferencias entre pilares de la política agrícola común comunicadas por los Estados miembros XII , que se tradujeron en una transferencia neta de 4 800 millones EUR del primer pilar (FEAGA) al segundo (Feader) para los años 2024-2027.

Con la continuación de los programas del Feader para 2014-2022 y el inicio puntual de la ejecución de los nuevos planes de la PAC, se prevé que los pagos se mantengan constantes en los próximos años, alcanzando su máximo en 2026. Esto se debe al solapamiento de los pagos pendientes de los programas para 2014-2020 y del período transitorio 2021-2022, que operan con arreglo a la norma de liberación «N+3», así como a la introducción progresiva de los planes de la PAC 2023-2027, que siguen una norma de liberación «N+2».

En el presupuesto de 2023 y en el proyecto de presupuesto para 2024 no se contempla ningún pago dentro de los techos del MFP para el Fondo de Transición Justa, pues se da prioridad al uso de la financiación de NextGenerationEU disponible hasta 2026. La hipótesis de esta previsión es que los pagos comenzarán en 2025 para evitar liberaciones de créditos de los compromisos de 2022.

Otros programas y rúbricas

Las previsiones de pagos aumentan en comparación con el año pasado, especialmente en la rúbrica 1 («Mercado único, innovación y economía digital»), la rúbrica 5 («Seguridad y defensa») y la rúbrica 6 («Vecindad y resto del mundo»). El motivo es la mejora de las previsiones de ejecución, aunque su velocidad ha disminuido ligeramente. Se espera que la recuperación se produzca en 2026.

4.Pagos para la finalización de los compromisos anteriores a 2021

Los pagos de los compromisos anteriores a 2021 («RAL», es decir, reste à liquider) se estiman en 47 800 millones EUR para el período 2024-2028.

Rúbrica 2a – Política de cohesión

La mayoría de los pagos en relación con los compromisos anteriores a 2021 (37 %) se refieren a los programas de la política de cohesión, que se están desarrollando a velocidad de crucero. Las previsiones de pagos se basan en las últimas previsiones de los Estados miembros (enero de 2023) y en la información sobre la ejecución sobre el terreno. Con la Acción de Cohesión para los Refugiados en Europa (CARE) y el programa SAFE (Safety Actions for Europe) XIII , se espera que los Estados miembros aceleren la ejecución de los fondos en el período 2014-2020.

El último ejercicio contable de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (EIE) finaliza en junio de 2024, pero la mayoría de los pagos están previstos para finales de 2023. Se esperan pagos limitados de 2024 en adelante, habida cuenta del porcentaje de retención y la liquidación de la prefinanciación.

Rúbrica 3 – Política agrícola común

Al igual que en las previsiones anteriores, se espera que los programas operativos de desarrollo rural para 2014-2022 finalicen en 2026 y que la mayoría de los pagos intermedios se abonen en 2025.

Otros programas y rúbricas

La gran mayoría de los pagos pendientes para el resto del presupuesto se reparte a partes iguales entre la rúbrica 1 («Mercado único, innovación y economía digital») y la rúbrica 6 («Vecindad y resto del mundo»). Si bien se espera que las actividades de finalización en el marco de la rúbrica 1 se adelanten a lo estimado en anteriores ocasiones, ahora se espera que los proyectos en el marco de la rúbrica 6 se concentren más hacia 2025-2027.

5.Liberación de créditos

Las previsiones de liberaciones de créditos derivadas de los programas del MFP actual y MFP anteriores durante el período 2024-2027 ascienden a 8 100 millones EUR, lo que supone un aumento en comparación con las proyecciones del año pasado para 2023-2027 y muestra cambios sustanciales en su composición. El aumento se debe principalmente a los programas de cohesión en el marco del actual MFP.

Rúbrica 2a – Política de cohesión

Los importes en riesgo de liberación para la finalización de los programas para 2014-2020 se reducen en comparación con las previsiones anteriores debido a las importantes flexibilidades que facilitan la plena absorción de los Fondos de Cohesión y minimizan el riesgo de liberaciones al cierre de los programas.

Por el contrario, se prevé que los programas de cohesión para el período 2021-2027 se enfrenten a grandes riesgos a partir de 2025, cuando se apliquen los objetivos de liberación de créditos de los compromisos contraídos en 2022 y 2023. Se calcula que el porcentaje de presentación de solicitudes de pago será inferior al del período 2014-2020 debido al retraso en la aprobación de los programas y a la baja utilización en el presupuesto de 2023 y el proyecto de presupuesto de 2024. El riesgo de liberación solo podría disminuir si la ejecución se acelera en 2025 y 2026 más de lo contemplado en el escenario central. Sin embargo, si esta aceleración no se materializa y el patrón de ejecución se mantiene próximo al escenario bajista, los importes en riesgo de liberación serían sustancialmente mayores. En este escenario, en el que los Estados miembros no pueden recuperar el retraso de un año, podría perderse una parte importante de los compromisos de 2021 reprogramados. Además, si las liberaciones de créditos no se redujeran como se describe en el punto 2.1 y se asumieran en los tres escenarios, el importe previsto de las liberaciones para los programas de la política de cohesión se multiplicaría por 5 [véase el cuadro 2].

Rúbrica 3 – Política agrícola común (PAC) y Fondo de Transición Justa

La previsión respecto de las liberaciones de créditos de los programas para 2014-2022 del Feader está en consonancia con los resultados del ejercicio anterior. Se espera que se produzcan al cierre de los programas en 2026, mejorando significativamente los resultados de 2007-2013. En su caso, las liberaciones de créditos para los planes estratégicos de la PAC 2023-2027 se asumirían al cierre (es decir, hacia 2029-2030), con lo que quedan fuera del ámbito del presente informe.

Al igual que en el caso de los Fondos de Cohesión, el retraso en la aprobación de los actos jurídicos y programas pertinentes del Fondo de Transición Justa, junto con el aplazamiento en la ejecución, puso importes considerables en riesgo de liberación a partir de 2025 debido al plazo establecido para los compromisos contraídos en los años 2022 y 2023. Siguiendo las mismas hipótesis que para los demás programas de cohesión descritos en el punto 2.1, los Estados miembros deben acelerar la ejecución en 2025 y 2026 para evitar liberaciones de créditos que podrían producirse a partir de 2025.

Otros programas y rúbricas

En el caso de los programas gestionados directamente por la Comisión, la previsión de la liberación de créditos se basa en la información más reciente a nivel de proyecto. Al igual que en el informe anterior, las previsiones para las liberaciones relacionadas con los programas del MFP 2021-2027 se basan en los porcentajes de liberación de los programas anteriores. El año exacto de la liberación dependería del cierre de los proyectos y las medidas individuales y no se puede predecir con precisión.

6.    NextGenerationEU

NextGenerationEU es un instrumento temporal de emergencia para la adopción de medidas de respuesta a las crisis, recuperación y resiliencia. La parte no reembolsable de NextGenerationEU constituye ingresos afectados externos y se utiliza para apoyar con celeridad las prioridades de reforma e inversión, en particular a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), y para reforzar una serie de programas que son fundamentales para la recuperación. Para presentar el impacto de NextGenerationEU de manera transparente, las estimaciones relativas al nivel previsto de ejecución de los ingresos afectados externos se elaboran por separado para cada programa (véase el cuadro 3). Las previsiones se establecen sobre la base de los tramos anuales de compromisos previstos en la programación financiera que acompaña al proyecto de presupuesto de 2024.

El elemento central de NextGenerationEU es el MRR que representa el 80 % de las asignaciones no reembolsables XIV . Las salidas de NextGenerationEU están determinadas en gran parte por el ritmo de los desembolsos para el MRR. El Mecanismo ha entrado en la fase de ejecución, avanzando de acuerdo con el calendario de reformas e inversiones establecido por los Estados miembros en sus planes.

En mayo de 2023, los veintisiete Estados miembros habían adoptado planes nacionales de recuperación y resiliencia. En 2021 se adoptaron veintidós planes nacionales de recuperación y resiliencia, dando lugar a pagos de prefinanciación y a la firma de los acuerdos de financiación y préstamo, mientras que los cinco restantes se adoptaron en 2022. Algunos planes se modificaron en 2023 para tener en cuenta la asignación actualizada (de conformidad con el artículo 11 del Reglamento del MRR). En total, se desembolsaron 153 400 millones EUR (106 300 millones EUR en forma de ayuda no reembolsable y 47 100 millones EUR en forma de ayuda reembolsable de préstamos) de los cerca de 500 000 millones EUR de subvenciones y préstamos del MRR comprometidos. Esto incluye 56 500 millones EUR de prefinanciación. En función de los progresos realizados en la ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia, se espera que los desembolsos anuales de subvenciones del MRR alcancen un nivel de 96 000 millones EUR en 2024, tras lo cual se prevé que disminuyan a 39 000 millones EUR en 2025 antes de subir de nuevo hasta llegar a cerca de 47 000 millones EUR en 2026. En comparación con las previsiones del año pasado, el perfil de los desembolsos se concentra algo menos al inicio del período, ya que se produjeron algunos retrasos en la ejecución relacionados con inversiones y reformas complejas. En esta previsión no se estiman liberaciones de créditos.

Tal como se establece en el Reglamento del MRR, los planes nacionales de recuperación y resiliencia se modificarán a lo largo de 2023 para tener en cuenta la contribución financiera máxima actualizada. La actualización de los planes también incluirá los capítulos específicos de REPowerEU, con el objetivo de depender menos de Rusia en materia de energía y, de este modo, fomentar la transición energética hacia fuentes de energía renovables sostenibles.

En general, los Estados miembros dieron prioridad a los planes de recuperación y resiliencia que consistían en usar ayudas no reembolsables para financiar inversiones y reformas. Habida cuenta del nivel y la rapidez de los compromisos de préstamo, esto implica que los Estados miembros disponen de 225 000 millones EUR de ayuda en forma de préstamos para compromisos en 2023. Diez Estados miembros han expresado su interés en préstamos (adicionales) del MRR por un total de aproximadamente 145 000 millones EUR, de conformidad con el artículo 14, apartado 6, del Reglamento del MRR modificado. Los Estados miembros tienen hasta el 31 de agosto de 2023 para solicitar dicha ayuda en forma de préstamo.  XV

REACT-UE (Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa) es el segundo instrumento de NextGenerationEU en importancia: representa el 12 % de la ayuda no reembolsable, y en 2021 y 2022 distribuyó recursos adicionales a través de algunos de los fondos existentes de la política de cohesión (FEDER y FSE). Los compromisos de REACT-UE se desarrollaron a lo largo de 2021-2022. Los pagos intermedios y finales se concentran en el período 2022-2024, de conformidad con los objetivos de REACT-EU de acelerar la ejecución mediante el uso de programas en curso y dejando plena flexibilidad a la hora de aplicar las normas de ejecución. En comparación con las previsiones del año pasado, los pagos de REACT-UE en el marco del FSE se adelantan a 2023 para hacer frente al aumento de las necesidades de pago a raíz de la transferencia de recursos adicionales del FEDER al FSE en 2022, pero también en consonancia con la naturaleza a corto plazo de las medidas del FSE. Se espera que los pagos de REACT-UE en el marco del FEDER aumenten en 2024 en comparación con las previsiones del año pasado, debido al impacto del incremento de los costes de la energía y la escasez de materias primas.

Los Estados miembros pueden utilizar la financiación de REACT-UE para hacer frente a los flujos de refugiados tras la invasión rusa de Ucrania. Con el objetivo de aliviar la presión sobre los presupuestos nacionales y permitir una aplicación más rápida y sencilla de las medidas relacionadas con la integración de los nacionales de terceros países, la Comisión propuso incrementar la prefinanciación y opciones de costes simplificados en 2022 XVI . Para finales de 2025 se esperan algunos pagos de cierre limitados, tanto en el marco del FSE como del FEDER.

El 8 % restante de la asignación no reembolsable de NextGenerationEU se destina a los otros cinco programas apoyados a través de este instrumento. La previsión de los pagos considera la experiencia adquirida con los programas predecesores, teniendo en cuenta el ciclo más corto de compromisos y el enfoque en las necesidades de recuperación inmediata. El Fondo de Transición Justa (FTJ) se ha visto afectado por los retrasos en la adopción del MFP y la legislación específica para el programa. A finales de 2022, se habían adoptado todos los programas presentados por el FTJ (todos los Estados miembros, excepto Bulgaria, que aún no ha presentado su programa del FTJ). La fase de ejecución comenzó inmediatamente después de la adopción de los programas, y se prevé que todos los desembolsos tengan lugar en el período 2023-2026. En el caso de InvestEU, la previsión refleja el calendario previsto de provisiones de la garantía presupuestaria, el gasto relacionado con el centro de asesoramiento y los gastos de la ayuda.

7.    Evolución del importe de los compromisos pendientes de liquidación

Se espera que el RAL total del MFP 2021-2027 y MFP anteriores aumente gradualmente durante el período 2024-2027, pasando de 274 000 millones EUR a 322 000 millones EUR. Dado que los programas de cohesión representan una gran parte, la ejecución de esta política con arreglo a la norma de liberación «N+3» determinará la evolución global del volumen de compromisos pendientes, con la concentración de los pagos hacia el final del MFP y posteriormente (véase el punto 2.1). En cuanto a NextGenerationEU, el RAL se liquidará progresivamente hasta finales de 2026, cuando tendrán que haberse completado todos los pagos.

La previsión de la evolución del RAL derivada del MFP 2021-2027 y los MFP anteriores (excluido NextGenerationEU) como porcentaje de la RNB de la EU-27 disminuiría del 1,8 al 1,6 % en 2027, lo que se explica por el aumento del RAL, que se ve compensado por el crecimiento de la RNB de la EU-27. No se tienen en cuenta las proyecciones para el año 2028 porque no prevén nuevos compromisos posteriores a 2027.

Gráfico 4 – Evolución del importe de los compromisos pendientes de liquidación (RAL) para 2024-2027, medido en porcentaje de la renta nacional bruta de la Unión

8.Previsiones de entradas del presupuesto de la UE para 2024-2027

El presupuesto de la UE se financia con recursos propios y otros ingresos. Además, la Unión está facultada para contraer empréstitos para financiar NextGenerationEU. La Comisión moviliza los fondos mediante operaciones en los mercados internacionales de capitales, en consonancia con las necesidades de financiación de los programas de gasto de NextGenerationEU (véase el punto 2.4). A tal fin, la Comisión sigue una estrategia de financiación diversificada XVII y, como parte de esta estrategia, publica decisiones anuales en materia de empréstitos y planes de financiación semestrales. Las presentes previsiones se centran en los ingresos necesarios para financiar el gasto presupuestario en el MFP.

Los recursos propios necesarios para financiar el presupuesto se obtienen del cálculo del gasto total menos otros ingresos. Por consiguiente, la previsión de ingresos del presupuesto de la UE para el período 2024-2027 se basa en el principio de que los gastos deben equilibrarse con los ingresos; por lo tanto, el total de ingresos es igual al total de gastos.

Desde 2021, de conformidad con el Acuerdo de Retirada (parte V), el Reino Unido contribuye al presupuesto de la UE en relación con los compromisos pendientes de liquidación de los marcos financieros anteriores. Esto incluye el RAL a finales de 2020, así como las pensiones y otros pasivos establecidos en la liquidación financiera. La contribución del Reino Unido no forma parte de los recursos propios de la Unión, se considera «otros ingresos» del presupuesto de la UE y se eliminará progresivamente a medida que se liquiden los compromisos pendientes de liquidación.

Se asume que otros ingresos diversos que no forman parte de los recursos propios de la Unión permanecerán nominalmente constantes a nivel del proyecto de presupuesto de 2024.

Los recursos propios (contribuciones nacionales y derechos de aduana) representan la mayoría de los ingresos necesarios para financiar los gastos presupuestarios. Las previsiones se basan en la Decisión sobre los recursos propios en vigor XVIII ; no tienen en cuenta las propuestas sobre nuevos recursos propios que la Comisión presentó el 20 de junio de 2023. En promedio, para el período 2024-2027, se prevé que las contribuciones nacionales ascenderán a 144 000 millones EUR al año o el 0,76 % de la renta nacional bruta de la UE. Principalmente el ciclo de gasto y, en menor medida, la eliminación progresiva de la contribución del Reino Unido determinan la evolución de las contribuciones nacionales durante el período cubierto por las previsiones. Debido al retraso en la ejecución de importantes programas de gasto, las contribuciones nacionales siguen siendo comparativamente bajas en 2024. El aumento del gasto derivado de la ejecución acelerada del programa y la disminución de la contribución del Reino Unido al RAL se traducirán en un aumento de las contribuciones nacionales en 2025 y 2026. Se prevé que las contribuciones se mantengan en gran medida estables en 2027.

Gráfico 5 – Previsiones de ingresos para la financiación del MFP 2024-2027

Los recursos propios totales recaudados por la Unión no pueden superar, en un año dado, el límite máximo de recursos propios establecido en la Decisión sobre los recursos propios, fijado en el 1,40 % de la renta nacional bruta de los Estados miembros de la UE, y se contempla un aumento temporal adicional del 0,6 % de la RNB de la UE para cubrir todos los pasivos de la Unión derivados del endeudamiento en los mercados de capitales para financiar NextGenerationEU. Si bien se prevé que los recursos propios crecerán en 2025 y 2026, para luego estabilizarse en 2027, se espera que el margen disponible dentro del techo de los recursos propios (conocido como «margen de maniobra») se mantenga mayormente estable, ya que está previsto que la renta nacional bruta de la Unión aumente gradualmente durante el período de referencia XIX . El margen de maniobra se sitúa en un promedio de 207 000 millones EUR durante este período, de los que 113 000 millones EUR se destinarán a reforzar NextGenerationEU.

El presupuesto de la UE cubre el pago de intereses de los empréstitos asignados a la ayuda no reembolsable en el marco de NextGenerationEU desde que se iniciaron las operaciones de empréstito en 2021. Los recursos propios necesarios para financiar dichos costes se contabilizan con cargo al aumento temporal del 0,6 % de la RNB de la UE del techo de los recursos propios. Los costes previstos tienden a concentrarse al final del período para reflejar el despliegue progresivo del endeudamiento. Al mismo tiempo, existen incertidumbres relacionadas con el coste de financiación de NextGenerationEU, en vista del rápido y sustancial aumento de los tipos de interés en los mercados financieros desde diciembre de 2021.

9.Conclusiones

Las presentes previsiones se elaboran en un contexto de gran incertidumbre debido a la inestabilidad geopolítica y económica resultante de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania. Las iniciativas presentadas para apoyar a los Estados miembros, terceros países y sectores específicos aceleraron los pagos para los programas pendientes y nuevos, mientras que los instrumentos de financiación exterior están poniendo más financiación a disposición de Ucrania y los países socios vecinos.

El retraso en la ejecución de los programas de la política de cohesión 2021-2027 y del Fondo de Transición Justa aumenta los riesgos de liberación de créditos. También podría contribuir a estos retrasos la atención que prestan las autoridades nacionales a la finalización de los programas del anterior MFP y NextGenerationEU, habida cuenta de sus plazos más cortos, junto con la aprobación tardía de las bases jurídicas y los programas pertinentes. Los Estados miembros tendrán que acelerar sustancialmente la ejecución en 2025 y 2026 para evitar la pérdida de fondos debido a las normas de liberación de créditos. En el caso de otros fondos, especialmente en las rúbricas 1 y 6, los riesgos se reducen, lo que refleja la presión sobre estos programas.

El techo de los pagos del MFP sigue siendo suficiente para cubrir los pagos previstos, excepto en 2026, cuando las previsiones apuntan a un rebasamiento. Se espera que los pagos se sitúen muy por debajo del techo de los pagos del MFP en 2024 y 2025, lo que permitirá transferir importes no utilizados dentro de determinados límites hacia el final del período, cuando las necesidades de crédito serán más elevadas. En general, el margen neto durante el período 2024-2027, incluidos los ajustes, se estima en 18 500 millones EUR, incluido el aumento del Instrumento de margen único, así como el ajuste automático del techo tras los complementos basados en el artículo 5 del Reglamento MFP, que ascienden a 7 700 millones EUR entre 2025 y 2027, tal como se incluye en el ajuste técnico anual para 2024. Con arreglo a las hipótesis actuales, las necesidades de pago estimadas superarán el techo de los pagos del MFP en 2026 y 2027. En 2026, incluso teniendo en cuenta el límite máximo de 13 000 millones EUR (a precios de 2018) en el marco del Instrumento de margen único, y en virtud del artículo 11, apartado 1, letra b), y el artículo 11, apartado 3 XX , los pagos superarían el techo de los pagos. Esto se debe en gran medida a la evolución prevista de los pagos de la política de cohesión y a las hipótesis subyacentes, que están sujetas a grandes incertidumbres. Aunque el riesgo parece menor en 2027, la diferencia entre el nivel de pagos estimado y el límite máximo de los pagos sigue siendo limitada. Es importante señalar que, debido al mecanismo de limitación, no será posible utilizar en su totalidad el margen estimado por debajo del techo de los pagos para 2024 y 2025, que se aproxima a los 40 000 millones EUR, en la segunda mitad del MFP. Parte del margen podría quedar sin utilizar.

Las inversiones y reformas específicas de NextGenerationEU siguen apoyando la economía de la UE y la transición hacia una energía limpia y ecológica. Para los próximos años, los Estados miembros deberán ejecutar los fondos NextGenerationEU antes de que finalice el plazo de desembolso previsto para 2026 y, al mismo tiempo, acelerar la ejecución de los fondos de la política de cohesión.

El RAL previsto está en consonancia con la evolución esperada del crecimiento económico. Si bien el RAL aumenta nominalmente al final del MFP en comparación con 2023, al medirlo como porcentaje de la renta nacional bruta (RNB) de la UE el RAL se reduce, señal de que el crecimiento nominal de la economía de la UE es superior a la acumulación de compromisos pendientes del presupuesto de la UE. NextGenerationEU afecta temporalmente al nivel de los compromisos pendientes de liquidación de la UE, que alcanzarán su punto máximo a finales de 2023 y volverán gradualmente a niveles comparables a los del inicio del período del MFP antes de finales de 2027.

Los recursos propios necesarios para financiar el presupuesto crecerán en consonancia con el gasto del MFP. Sin embargo, la cuantía del margen disponible dentro del techo de los recursos propios se mantendrá relativamente estable, dado que las crecientes necesidades de ingresos coinciden con el crecimiento nominal previsto de la economía de la UE.

 Anexo II – Resultados de las previsiones

Todos los valores se expresan en miles de millones EUR a precios corrientes, a menos que se especifique lo contrario. Es posible que algunas cifras totales no cuadren debido al redondeo.

Cuadro 1.1 – Previsiones a largo plazo de las salidas futuras del MFP durante 2024-2028

Cuadro 1.2 – Pagos en relación con los compromisos del MFP 2021-2027

Cuadro 1.3 – Pagos para la finalización de los compromisos anteriores a 2021

* El total de los compromisos y los pagos estimados incluye créditos derivados del artículo 5 del Reglamento MFP y del artículo 15, apartado 3, del Reglamento Financiero. No incluye los márgenes no asignados.

** Los importes para instrumentos especiales cubren la Reserva para Solidaridad y Ayudas de Emergencia, el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, la Reserva de Adaptación al Brexit y el Instrumento de Flexibilidad. En los cuadros siguientes, los créditos de pago relacionados con las movilizaciones del Instrumento de Flexibilidad se incluyen en las rúbricas respectivas.

Cuadro 2 – Previsión de liberaciones de créditos para 2024-2027

Cuadro 3 – Previsiones a largo plazo de las salidas de NextGenerationEU

Cuadro 4 – Variación del total de compromisos pendientes de liquidación de 2024 a 2027

Cuadro 5 – Previsiones a largo plazo de las futuras entradas del presupuesto de la UE durante el período 2024-2027

* Techo de los recursos propios: calculado a partir de las previsiones económicas de la primavera de 2023 para la renta nacional bruta de la EU-27 para 2023-2027.

** Los recursos propios tradicionales se estiman sobre la base del porcentaje de retención del 25 % en concepto de gastos de recaudación.

*** Las contribuciones nacionales incluyen el recurso propio basado en la renta nacional bruta, el recurso propio basado en el impuesto sobre el valor añadido reformado y el nuevo recurso propio basado en los residuos de envases de plástico no reciclados.

(I)

I.Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 y (UE) n.º 283/2014 y la Decisión n.º 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 (DO L 193 de 30.7.2018, p. 1).

(II)

II.COM(2021) 343 de 30.6.2021.

(III)

III.Reglamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consejo por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027 (DO L 433I de 22.12.2020, p. 11).

(IV)

IV.Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 (DO L 433I de 22.12.2020, p. 23) («NextGenerationEU»).

(V)

V.Salvo que se especifique lo contrario, todos los importes del informe se expresan a precios corrientes.

(VI)

VI. Proyecto de presupuesto 2024, estado de previsiones SEC(2023) 250, junio de 2023.

(VII)

VII.El artículo 5 del Reglamento MFP prevé una asignación adicional para créditos de compromiso y de pagos destinada a una lista predefinida de programas, por un importe equivalente a determinados tipos de multas.

(VIII)

VIII.El artículo 15, apartado 3, del Reglamento Financiero establece que los créditos de compromiso correspondientes a los importes de las liberaciones efectuadas en relación con proyectos de investigación podrán ser reconstituidos.

(IX)

IX.Decisión (UE, Euratom) 2020/2053 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea y por el que se deroga la Decisión 2014/335/UE, Euratom (DO L 424 de 15.12.2020, p. 1).

(X)

X.DO C 66 I de 19.2.2019, p. 1.    

(XI)

XI.COM(2021) 365 de 7.6.2021, COM(2022) 2093 de 7.6.2022 y COM(2023) 320 de 6.6.2023.

(XII)

XII.Los Estados miembros decidieron transferir fondos entre los pagos directos y el desarrollo rural. Los resultados se plasmaron en el Reglamento Delegado (UE) 2023/813 de la Comisión, de 8 de febrero de 2023.

(XIII)

XIII.Reglamento (UE) 2022/562 por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1303/2013 y (UE) n.º 223/2014 en lo que atañe a la Acción de Cohesión para los Refugiados en Europa (CARE); Reglamento (UE) 2022/613 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de abril de 2022, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1303/2013 y (UE) n.º 223/2014 en lo que atañe al aumento de la prefinanciación procedente de los recursos REACT-UE y al establecimiento de un coste unitario, y Reglamento (UE) 2022/2039, que modifica los Reglamentos (UE) n.º 1303/2013 y (UE) 2021/1060 por lo que respecta a una mayor flexibilidad para hacer frente a las consecuencias de la agresión militar por parte de la Federación de Rusia - Asistencia Flexible para los Territorios (FAST-CARE).

(XIV)

Al tratarse de un mecanismo de ejecución en función de la demanda, no se dispone de una previsión para el componente de préstamos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (de manera similar a otros instrumentos basados en préstamos ejecutados al margen del presupuesto).

(XV)

  Overview of Member States' intentions to request RRF loan support.pdf (europa.eu) [«Visión general de las intenciones de los Estados miembros de solicitar ayuda al préstamo del MRR», documento en inglés].

(XVI)

COM(2022) 145 final de 23.3.2022.

(XVII)

COM(2021) 250 final de 14.4.2021.

(XVIII)

Decisión (UE, Euratom) 2020/2053 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020 (DO L 424 de 15.12.2020, p. 1).

(XIX)

Comisión Europea, Previsiones económicas europeas de la primavera de 2023.

(XX)

El artículo 11, apartado 1, letras b), del Instrumento de margen único conduce directamente a un ajuste del límite máximo de pagos del MFP, que la Comisión lleva a cabo anualmente en el ajuste técnico, con el margen de pago no utilizado, sujeto a límites reglamentarios en 2025-2027