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Document 52021DC0261
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Progress in the implementation of the EU Pollinators Initiative
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Avances en la aplicación de la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Avances en la aplicación de la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores
COM/2021/261 final
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 27.5.2021
COM(2021) 261 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Avances en la aplicación de la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores
1.Introducción: la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores
En las últimas décadas, los insectos polinizadores silvestres europeos, como las abejas, las mariposas, los sírfidos y las polillas, han disminuido drásticamente en Europa, tanto en cantidad como en diversidad, y muchas especies se encuentran al borde de la extinción. Según la lista roja europea 1 , alrededor de una de cada tres especies de abejas y mariposas tiene una población en descenso, mientras que aproximadamente una de cada diez se encuentra en peligro de extinción.
La pérdida de polinizadores silvestres constituye un serio motivo de preocupación. Esto se debe a que en torno al 80 % de las especies vegetales de cultivo y de flores silvestres que hay en la UE dependen, al menos en parte, de la polinización animal. Sin los polinizadores, muchas especies vegetales decaerían y acabarían por desaparecer. Esto pondría en peligro la supervivencia de la naturaleza, el bienestar del ser humano y la economía. En torno a 3 700 millones EUR de la producción agrícola anual de la UE dependen directamente de los insectos polinizadores 2 . Sin embargo, las estimaciones disponibles no tienen en cuenta ni la polinización animal de las plantas silvestres ni la contribución de los polinizadores a la seguridad nutricional y la salud humana.
En junio de 2018, la Comisión adoptó la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores 3 («la Iniciativa»). La Iniciativa es el primer marco que se establece a escala de la UE para hacer frente a la disminución de los polinizadores silvestres 4 y ha recibido un gran respaldo por parte de los grupos de partes interesadas 5 .
La Iniciativa fijó un conjunto de objetivos a largo plazo de cara a 2030 que aspiraban a generar conocimientos prácticos sobre el problema, abordar las principales causas conocidas de este, fomentar la colaboración de las partes interesadas e implicar a la sociedad en su conjunto. Para situar a la UE en la senda correcta, la Iniciativa presentó 10 medidas y 31 submedidas que debían aplicarse a corto y medio plazo.
Las medidas respaldaban un enfoque integrado respecto al problema y un uso más eficaz de los instrumentos y las políticas existentes. Este enfoque se centraba principalmente en una mejor integración de los objetivos de conservación de los polinizadores en las distintas políticas sectoriales de la UE, sobre todo en las políticas de medio ambiente y salud (especialmente las Directivas sobre los hábitats y las aves y la legislación de la UE sobre plaguicidas), la política agrícola común (PAC), en la política de cohesión y en la política de investigación e innovación.
Tanto el Parlamento Europeo 6 como el Consejo 7 acogieron con satisfacción la Iniciativa, destacaron la importancia de los polinizadores e instaron a adoptar medidas eficaces para atajar su disminución. El 9 de julio de 2020, el Tribunal de Cuentas Europeo publicó un informe especial 8 sobre las medidas que puede adoptar la UE para proteger a los polinizadores silvestres («el informe del TCE»). El informe del TCE detectó deficiencias en las políticas clave de la UE que abordaban las principales amenazas para los polinizadores silvestres, y recomendó a la Comisión que evaluara la necesidad de añadir medidas específicas para hacer frente a las amenazas que actualmente no tiene en cuenta la Iniciativa. Asimismo, apuntó a la necesidad de integrar mejor las medidas para proteger a los polinizadores silvestres en las políticas de la UE sobre agricultura y conservación de la biodiversidad, así como de mejorar la protección de los polinizadores silvestres en el proceso de evaluación de riesgos de los plaguicidas. Las Conclusiones del Consejo, de 17 de diciembre de 2020 9 , acogieron con satisfacción las recomendaciones del TCE, y reconocieron la urgencia de reforzar el marco de acción de la Unión para los polinizadores.
El 20 de mayo de 2020, la Comisión adoptó la Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad de aquí a 2030 10 y la Estrategia «De la Granja a la Mesa» 11 , dos iniciativas emblemáticas en el marco del Pacto Verde Europeo. Estas estrategias impulsarán las acciones destinadas a invertir la disminución de los polinizadores mediante compromisos y objetivos en relación con la protección de la naturaleza y el Plan de Recuperación de la Naturaleza de la UE. Junto con la nueva estrategia de adaptación al cambio climático de la UE 12 y una mayor ambición en materia de neutralidad climática y «contaminación cero», estas estrategias ayudarán a abordar las amenazas principales a las que se enfrentan los polinizadores silvestres, como los cambios en el uso de la tierra, la gestión agrícola intensiva y el uso de plaguicidas, la contaminación ambiental, las especies exóticas invasoras (EEI) y el cambio climático.
El presente informe evalúa los avances en la aplicación de todas las medidas de la Iniciativa. Se basa en diversas fuentes, entre las que se encuentran los resultados de las evaluaciones de políticas, los informes y las publicaciones de la UE y estudios específicos. También tiene en cuenta la información institucional recibida del Parlamento Europeo, del Consejo y del Tribunal de Cuentas Europeo.
2.Diez medidas – Resumen de los avances
2.1.Medida 1: apoyar el seguimiento y la evaluación
Los conocimientos actuales demuestran claramente una disminución alarmante de los polinizadores silvestres que exige la adopción de medidas firmes. Sin embargo, todavía existen importantes lagunas de datos e información en cuanto a la situación de los polinizadores, los motivos de su disminución y sus consecuencias para la naturaleza y el bienestar humano.
En junio de 2019, la Comisión encomendó a un grupo de expertos en polinizadores la elaboración de una propuesta para un plan de seguimiento de los polinizadores sobre el terreno a escala de la UE que aportara información sólida sobre la situación y las tendencias de las poblaciones de polinizadores en los Estados miembros (medida 1A). Con el fin de garantizar la participación y las aportaciones oportunas de los Estados miembros en este proceso, la Comisión consultó a las autoridades nacionales en materia de medio ambiente y agricultura, entre otras cosas, a través de talleres específicos. La propuesta de los expertos
13
, publicada en enero de 2021, proporciona una metodología exhaustiva para el plan de seguimiento y un conjunto de indicadores para las políticas. Como siguiente paso, la Comisión trabajará en estrecha colaboración con los Estados miembros para ajustar y hacer operativa la propuesta y desarrollar capacidades para la aplicación del plan sobre el terreno.
Los datos obtenidos a través del futuro plan de seguimiento de los polinizadores a escala de la UE serán fundamentales para: i) desarrollar y aplicar medidas de conservación eficaces; ii) determinar ámbitos prioritarios para la implantación de estas medidas: y iii) evaluar los efectos de estas medidas. Estos datos también respaldarán la lista roja europea al facilitar una sólida evaluación del estado de conservación de las especies de polinizadores a largo plazo. En diciembre de 2018, la Comisión empezó a trabajar en la lista roja europea de sírfidos 14 (medida 1B), cuya finalización está prevista para junio de 2022. En abril de 2021, la Comisión empezó a trabajar en la lista roja europea de polillas 15 .
Las zonas protegidas son particularmente importantes para la conservación de los polinizadores. En junio de 2020, la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) y su Centro Temático Europeo sobre la Biodiversidad publicaron un informe que evaluaba la importancia de los tipos de hábitats del anexo I de la Directiva sobre los hábitats para los polinizadores 16 . Gracias a esto, se pudo evaluar el estado de conservación de los hábitats de polinizadores protegidos sobre la base de los informes presentados por los Estados miembros 17 (medida 1C). El último informe sobre el estado de la naturaleza de la AEMA revela que la situación de los polinizadores es motivo de gran preocupación 18 , 19 .
Asimismo, la Comisión ha trabajado para colmar las lagunas de datos e información sobre las presiones a las que se enfrentan las especies de polinizadores, concretamente la degradación de los hábitats y el uso de plaguicidas. Actualmente, la Comisión está poniendo a prueba un plan de seguimiento de la biodiversidad sobre el terreno en los paisajes agrícolas 20 y está preparando el módulo sobre pastizales de la encuesta LUCAS 21 como parte de la encuesta de 2022, tras el éxito de un proyecto piloto en 2018. La Comisión también está poniendo a prueba un plan innovador que utiliza a las abejas comunes para hacer un seguimiento de la presencia de plaguicidas en el medio ambiente 22 (medida 1D). Este proyecto piloto irá seguido de la aplicación íntegra del plan en 2022, con el respaldo de la acción preparatoria del Parlamento Europeo 23 .
En octubre de 2020, la Comisión publicó los resultados de la evaluación de los ecosistemas a escala de la UE 24 (medida 1E). El análisis utilizó los datos y la información sobre los polinizadores y sus hábitats de los que se dispone actualmente con el fin de evaluar las condiciones de los servicios de polinización animal en la UE. Los resultados indicaron que el 50 % de la tierra cultivada con cultivos dependientes de polinizadores sufre un déficit de polinización. Una de las mejores maneras de abordar este déficit de polinización sería a través de la restauración de los ecosistemas, con el apoyo de la política agrícola.
Asimismo, la Comisión ha establecido un «balance» sobre la polinización 25 (medida 1E), que muestra que el valor económico que los insectos polinizadores aportan a la producción vegetal en la UE es de alrededor de 3 700 millones EUR al año 26 . Este balance puede utilizarse para valorar de qué manera afecta la disminución de las poblaciones de polinizadores a la producción agrícola, así como a las importaciones y exportaciones agrícolas 27 .
2.2.Medida 2: Apoyo a la innovación y a la investigación
La Comisión ha seguido apoyando la investigación básica y aplicada sobre polinizadores a través del programa marco de investigación e innovación de la UE, con el fin de colmar las lagunas de conocimientos y promover acciones de conservación más eficaces y orientadas a la obtención de resultados 28 (medida 2A).
Tras la adopción de la Iniciativa, la Comisión introdujo un tema específico sobre los polinizadores en el programa de trabajo de Horizonte 2020 para el período 2018-2020. Este tema tiene por objeto desarrollar herramientas, directrices y metodologías para mitigar mejor las causas y las consecuencias de la disminución de los polinizadores silvestres
29
. Está previsto que esta investigación comience en septiembre de 2021. En el marco de la red BiodivERsA
30
, se han puesto en marcha proyectos pertinentes para los polinizadores que se proponen mejorar nuestro conocimiento de la interacción entre los distintos factores causantes de la disminución de los polinizadores
31
y la modelización de hipótesis sobre biodiversidad de polinizadores y el servicio ecosistémico de la polinización
32
.
Asimismo, se ha promovido la excelencia en la investigación sobre los polinizadores a través de subvenciones y becas individuales en el marco del Consejo Europeo de Investigación
33
y de las Acciones Marie Skłodowska-Curie
34
. Estas subvenciones y becas se han concedido a investigadores destacados que estudian el vínculo ecológico inherente entre los polinizadores y las plantas, así como la importancia de este vínculo para el funcionamiento de los ecosistemas y la producción alimentaria
35
.
Los conocimientos generados a través de la investigación serán importantes para la toma de decisiones. En el marco del mecanismo EKLIPSE 36 , un proyecto evaluó los conocimientos actuales sobre el modo en que los plaguicidas y los fertilizantes afectan a las medidas de conservación de los polinizadores en las tierras de cultivo, con el fin de respaldar las orientaciones sobre mejores prácticas 37 . Además, la Asociación Europea para la Innovación 38 en materia de Agricultura ha promovido una innovación interactiva de enfoque ascendente para una gestión de las tierras agrícolas favorable a los polinizadores 39 (medida 2B).
La Comisión pretende reforzar su apoyo a la investigación sobre polinizadores en el próximo programa marco, Horizonte Europa. Esto se refleja en el primer Plan Estratégico 40 del programa y en la propuesta para el primer Programa de Trabajo de Horizonte Europa (2021-2022) 41 (medida 2C). Varios de los temas propuestos en Horizonte Europa tienen el objetivo de fomentar: i) el desarrollo de herramientas para la investigación sobre polinizadores (por ejemplo, instrumentos para desarrollar una taxonomía integradora que cuenten con códigos de barras de ADN y aprendizaje automático); ii) el desarrollo de capacidades especializadas y la creación de redes; y iii) una transición a gran escala hacia una gestión de los paisajes agrícolas y culturales favorable a los polinizadores. Asimismo, el proyecto de propuesta de una asociación europea sobre la biodiversidad 42 pretende apoyar los planes de seguimiento en materia de biodiversidad. Este apoyo también será fundamental para aplicar el plan de seguimiento de los polinizadores a escala de la UE.
2.3.Medida 3: facilitar el intercambio de conocimientos y el acceso a los datos
Para generar conocimientos prácticos es necesario subsanar las lagunas conocidas en los datos, tal como persiguen las medidas 1 y 2. No obstante, esa labor también requiere que se haga un mejor uso de los datos y la información existentes.
El 20 de mayo de 2020, la Comisión puso en marcha la Red de Información sobre polinizadores de la UE 43 , una plataforma central de información sobre los polinizadores en la UE (medida 3A). Esta plataforma en línea facilita el intercambio de información sobre la disminución de los polinizadores y sobre las medidas que se están tomando en la UE para invertir esta tendencia descendente, también mediante iniciativas de colaboración entre las partes interesadas. La Red de Información sobre polinizadores de la UE está abierta a los agentes principales, como las autoridades públicas, los científicos, el sector de la conservación de la naturaleza, los activistas de la sociedad civil, los administradores de tierras (en particular los agricultores y silvicultores), los apicultores, las empresas y los ciudadanos. Este instrumento permite a estos agentes: i) intercambiar las mejores prácticas en relación con iniciativas para la protección y conservación de los polinizadores silvestres; ii) obtener orientación sobre acciones para la protección y la conservación de los polinizadores silvestres; y iii) encontrar socios para emprender estas acciones.
El plan de seguimiento de los polinizadores a escala de la UE y otras iniciativas de seguimiento sobre el terreno desarrolladas en virtud de la medida 1 aportarán datos de un valor incalculable para evaluar la situación de las poblaciones de polinizadores y los factores responsables de su disminución. Actualmente la Comisión y la Agencia Europea de Medio Ambiente están estudiando opciones para integrar la información generada por estos planes en el sistema de información sobre la biodiversidad en Europa 44 .
La puesta a disposición de los datos existentes sobre el uso de la tierra resulta especialmente importante para que las acciones de conservación de los polinizadores sean eficaces. La Comisión está colaborando con los Estados miembros para abordar el intercambio, la puesta en común y el uso de los datos interoperables, no personales y espaciales disponibles en el sistema integrado de gestión y control (SIGC) de la PAC 45 , así como el acceso a los mismos. El SIGC contiene información potencialmente valiosa sobre los polinizadores y los servicios de polinización, por ejemplo, en relación con la distribución espacial y la ubicación de los cultivos, las prácticas agrícolas y las medidas de la PAC. Se están realizando esfuerzos para armonizar y publicar estos datos de cara a su reutilización como parte de la Directiva INSPIRE 46 (medida 3B). En 2019, la Comisión puso en marcha un proyecto piloto para poner a prueba las disposiciones sobre puesta en común de datos de la Directiva y estudiar de qué manera puede utilizarse la Directiva para ayudar a organizar y efectuar el intercambio de datos en los distintos ámbitos estratégicos de la UE, especialmente en el SIGC.
2.4.Medida 4: conservar las especies de polinizadores en peligro y sus hábitats
Si se quiere invertir la disminución de los polinizadores, habrá que empezar por proteger las especies y los hábitats de polinizadores más amenazados, como los protegidos con arreglo a la Directiva sobre los hábitats o los que figuran en la lista roja europea. Se necesitan financiación prioritaria y planes de acción eficaces para mejorar el estado de conservación de estas especies y hábitats.
A través del Plan de Acción en pro de la Naturaleza, las Personas y la Economía 47 , la Comisión ha mejorado la aplicación de la Directiva sobre los hábitats al responder mejor a una de las principales amenazas a las que se enfrentan los polinizadores: la pérdida de sus hábitats. En concreto, la Comisión ha desarrollado planes de acción para los hábitats de la UE para dos tipos de hábitat de gran importancia para los polinizadores: las formaciones herbosas secas seminaturales y los brezales secos europeos. Ambos tipos de hábitat están protegidos por la Directiva sobre los hábitats (medida 4A). En julio de 2020, la Comisión puso en marcha un procedimiento de licitación destinado a desarrollar tres planes de acción para especies con el objetivo de conservar las especies de polinizadores más amenazadas en la UE 48 .
El apoyo del programa LIFE a la conservación de los polinizadores se ha reforzado considerablemente desde el año 2018. Varios proyectos LIFE en curso tienen como objetivo explícito la conservación de los polinizadores. Estos proyectos que están actualmente en marcha se centran en la restauración de hábitats, la mejora de los conocimientos y la concienciación para mejorar el estado de conservación de especies de mariposas amenazadas. Otros proyectos en curso se centran en promover prácticas agrícolas que beneficien a los polinizadores o a los insectos en términos más generales 49 .
La Comisión ha seguido promoviendo las solicitudes para proyectos LIFE sobre invertebrados, en particular sobre los insectos polinizadores. En junio de 2020, la Comisión organizó un seminario web 50 para debatir cómo podría reforzarse el apoyo del programa LIFE a la conservación de los invertebrados, con vistas a fomentar más solicitudes en este ámbito en el futuro. La Comisión también presentó un estudio final de veinte proyectos LIFE sobre invertebrados, que contenía recomendaciones para futuros proyectos 51 .
El informe del TCE suscitó preocupación en cuanto a la falta de proyectos LIFE sobre especies de polinizadores que no están protegidas por el Derecho de la UE en virtud de la Directiva sobre los hábitats. En el programa de trabajo plurianual de LIFE para 2021-2024, la Comisión propondrá aumentar la tasa de cofinanciación de la UE para las especies más amenazadas según la lista roja europea. Esto ayudará a promover medidas en el marco de proyectos a favor de aquellas especies de polinizadores que, a pesar de no estar legalmente protegidas, se enfrenten a un elevado riesgo de extinción.
Los planes de acción para las especies y los hábitats de polinizadores requieren conocimientos exhaustivos y con una amplia difusión sobre medidas de conservación y gestión de la conservación. La Red Natura 2000 desempeña un papel importante en la lucha contra la pérdida de hábitats de polinizadores. Durante los años 2018 y 2019, la Comisión y los Estados miembros promovieron el intercambio de conocimientos sobre medidas y enfoques de gestión para la conservación de los polinizadores 52 , 53 , 54 a través del proceso biogeográfico de Natura 2000 55 (medida 4B). En noviembre de 2019, la Comisión organizó un taller específico para determinar las mejores medidas y enfoques de gestión para la conservación de los polinizadores en los distintos espacios Natura 2000 56 .
Una buena manera de integrar mejor los objetivos en materia de conservación de polinizadores en la gestión de la Red Natura 2000 es introducir medidas prioritarias para los hábitats de los polinizadores clave en los marcos de acción prioritaria (MAP) de los Estados miembros 57 . El informe del TCE recomendó a la Comisión que comprobara que los MAP constan de requisitos de protección de los polinizadores silvestres y evaluara las medidas pertinentes propuestas por los Estados miembros. La Comisión: i) instó a los Estados miembros a garantizar que dichos requisitos queden recogidos en los MAP; ii) comenzó a evaluar los MAP en 2018 y aportó observaciones para promover la introducción de requisitos relativos a los polinizadores silvestres; iii) y seguirá haciéndolo durante 2021 con respecto a los MAP restantes (medida 4C).
Si se aplican íntegramente, los compromisos en materia de protección de la naturaleza propuestos por la Comisión en la Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad de aquí a 2030, como la ampliación de los espacios jurídicamente protegidos al 30 % de la superficie terrestre, la gestión eficaz de estos espacios y la protección estricta de al menos una tercera parte de los mismos, serán muy beneficiosos para los polinizadores. Esta protección estricta beneficiaría especialmente a los polinizadores que dependen de hábitats de bosques maduros, como los sírfidos.
2.5.Medida 5: mejorar los hábitats de los polinizadores en las tierras de cultivo y en el entorno circundante
En 2019, la Comisión puso en marcha un estudio para evaluar el potencial de la PAC 2014-2020 de cara a la conservación de los polinizadores silvestres. El informe 58 publicado en noviembre de 2020 analiza las medidas de la PAC que pueden respaldar u obstaculizar la conservación. Ilustra la aplicación de estas medidas mediante casos prácticos en seis Estados miembros y señala las principales lecciones aprendidas. Sobre la base de este estudio, la Comisión elaboró directrices para las autoridades de gestión, los agricultores y sus asesores sobre el modo de aumentar la eficacia de las medidas de la PAC para los polinizadores 59 (medida 5A).
En 2019, la Comisión puso en marcha un estudio para analizar en líneas generales las medidas adoptadas en todos los Estados miembros respecto a los polinizadores 60 , especialmente las iniciativas en las zonas agrícolas (medida 5B). Esta evaluación reveló que varios Estados miembros utilizan medidas específicas para proteger a los polinizadores en el marco de la PAC. Sin embargo, es evidente que todavía es necesario ampliar considerablemente estas iniciativas en el conjunto de la UE.
En febrero de 2020, la Comisión organizó una gran conferencia de partes interesadas 61 para compartir y complementar las conclusiones de los estudios de la Comisión antes mencionados, así como para analizar la mejor manera de integrar los objetivos de conservación de polinizadores en los planes estratégicos de la PAC para 2021-2027 (medida 5C).
La propuesta de la Comisión para el futuro de la PAC 62 consta de una serie de instrumentos y elementos que los Estados miembros podrán utilizar en sus planes estratégicos para mejorar la biodiversidad en las zonas agrícolas. Hay tres factores que serán fundamentales para ayudar a combatir el declive de las especies de polinizadores: i) la nueva «arquitectura ecológica» basada en una mayor condicionalidad; ii) los regímenes ecológicos y los compromisos de gestión medioambiental, y iii) la obligación de una mayor ambición medioambiental. Estos tres factores también contribuirán a la consecución de los demás objetivos establecidos en la Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad de aquí a 2030, que son cruciales para fomentar unos paisajes agrícolas favorables a los polinizadores:
·lograr que al menos un 10 % de la superficie agraria esté ocupada por elementos paisajísticos de gran diversidad;
·reducir en un 50 % el riesgo y el uso de plaguicidas químicos;
·reducir en un 50 % el uso de los plaguicidas más peligrosos;
·conseguir que al menos el 25 % de las tierras agrarias se dedique a la agricultura ecológica;
·y que se extiendan las prácticas agroecológicas en una medida significativa.
Asimismo, en sus recomendaciones a los Estados miembros en lo que respecta a sus planes estratégicos para la PAC 63 , la Comisión también abordó los objetivos específicos de proteger la biodiversidad, reforzar los servicios ecosistémicos y preservar los hábitats y los paisajes. Se espera que las recomendaciones sobre estos objetivos contribuyan a promover la conservación de los polinizadores silvestres en las tierras de cultivo.
El informe del TCE recomendó a la Comisión que verificara que los Estados miembros incluían en sus planes estratégicos, cuando fuera necesario, prácticas de gestión que tuvieran un efecto positivo y significativo sobre los polinizadores silvestres. La elección y el diseño de las intervenciones y prácticas de gestión propuestas por los Estados miembros deberían basarse en el análisis de su situación desde el punto de vista medioambiental. Este análisis debería llevar a los Estados miembros a determinar las necesidades —incluida la conservación de los polinizadores si es pertinente en un territorio dado— que se abordarán en los planes estratégicos. La Comisión valorará si las intervenciones y prácticas de gestión propuestas contribuyen de manera eficiente a los objetivos específicos de la PAC y a las necesidades específicas identificadas por los Estados miembros.
En virtud de la medida 1, la Comisión ha continuado trabajando para desarrollar un indicador de la PAC sobre los polinizadores silvestres, con vistas a incluir dicho indicador en el marco de rendimiento y seguimiento una vez esté operativo. La plena finalización de este indicador dependerá de la ejecución del plan de seguimiento de los polinizadores de la UE en los Estados miembros.
2.6.Medida 6: mejorar los hábitats de los polinizadores en las zonas urbanas y en el contexto paisajístico más amplio
En 2019, la Comisión recopiló mejores prácticas y desarrolló orientaciones sobre ciudades favorables a los polinizadores (medida 6A). Estas orientaciones 64 , publicadas en enero de 2020, proporcionan buenos ejemplos y recomendaciones a los responsables políticos, los responsables de la toma de decisiones, los urbanistas, los promotores de proyectos y los gestores del uso de la tierra en los pueblos y ciudades sobre cómo crear un entorno urbano favorable para los polinizadores.
En octubre de 2020, la Comisión elaboró un plan de acción específico sobre la utilización sostenible de la tierra y soluciones basadas en la naturaleza 65 como parte de la agenda urbana para la UE 66 . Las acciones en materia de infraestructura ecológica y biodiversidad que contempla este plan promoverán un entorno urbano favorable a los polinizadores. Las acciones orientadas a los polinizadores recibirán un impulso adicional a través de la iniciativa «Acuerdo por una Ciudad Verde» 67 de la nueva Estrategia sobre Biodiversidad y los planes de ecologización urbana 68 .
Además, la Comisión introdujo criterios pertinentes para los polinizadores en los formularios de solicitud y las notas de orientación de los premios «Capital Verde Europea» 69 y «Hoja Verde Europea» 70 , dentro del ámbito del indicador «naturaleza y biodiversidad» (medida 6A).
Asimismo, con el objetivo de facilitar unas acciones más eficaces en relación con los polinizadores, la Comisión ha desarrollado un enfoque para determinar la idoneidad de las zonas urbanas para favorecer a los polinizadores 71 . Varias ciudades han utilizado este enfoque para entender cómo pueden gestionarse los espacios verdes urbanos de forma que aumenten las poblaciones de polinizadores. La Comisión promocionará ampliamente esta herramienta entre las autoridades municipales.
Las acciones para la conservación de los polinizadores —en las zonas urbanas o en el contexto paisajístico más amplio— pueden beneficiarse de la financiación de la política de cohesión de la UE, conforme a las prioridades fijadas en los programas operativos nacionales y regionales 72 . En colaboración con el Comité Europeo de las Regiones, la Comisión organizó una conferencia de partes interesadas 73 en febrero de 2020. El objetivo de la conferencia era aumentar la concienciación sobre estas oportunidades entre: i) las autoridades encargadas de la gestión; ii) las autoridades regionales y locales; y iii) las partes interesadas (medida 6B). La conferencia destacó una serie de proyectos destinados a la conservación de los polinizadores en toda la UE, financiados principalmente a través de los programas de cooperación territorial europea (Interreg) 74 . Los proyectos sobre polinizadores también han recibido el apoyo de otros programas respaldados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo de Cohesión y el Fondo Social Europeo 75 .
La Comisión ha promovido medidas a nivel de paisaje que mantengan, conecten y restauren los hábitats de polinizadores mediante sus orientaciones sobre infraestructura verde a escala de la UE 76 y sobre la integración de los ecosistemas y sus servicios en la toma de decisiones 77 (medida 6C).
2.7.Medida 7: reducir las repercusiones del uso de plaguicidas en los polinizadores
En 2018, la Comisión debatió con los Estados miembros la posibilidad de introducir metas y medidas específicas para los polinizadores en los planes de acción nacionales revisados de los Estados miembros con arreglo a la Directiva sobre el uso sostenible de los plaguicidas 78 (medida 7A). El segundo informe de situación de la Comisión 79 sobre la aplicación de la Directiva no prestaba especial atención a los polinizadores. No obstante, la Comisión solicitó un estudio para evaluar el nivel de integración de los objetivos o las medidas sobre conservación de los polinizadores en los planes de acción nacionales. El informe final de este estudio se publicó en noviembre de 2020 e indicó un bajo nivel de integración. Los Estados miembros deben intensificar sus esfuerzos para reforzar las disposiciones sobre insectos polinizadores de los planes de acción nacionales.
Mediante las Estrategias sobre la Biodiversidad y «De la Granja a la Mesa» de la UE, la Comisión se comprometió a tomar medidas para reducir en un 50 % el riesgo y el uso totales de plaguicidas químicos y en un 50 % el uso de los plaguicidas más peligrosos de aquí a 2030. Con este fin, la Comisión revisará la Directiva sobre el uso sostenible de los plaguicidas para reforzar sus disposiciones sobre gestión integrada de plagas (GIP); asimismo, promoverá un mayor uso de alternativas seguras para proteger las cosechas de las plagas y enfermedades, en particular a través de los planes estratégicos de la PAC. Estas medidas beneficiarán a la biodiversidad en general y a los insectos polinizadores en particular.
La Comisión ha trabajado para asegurarse de que también se tiene en cuenta la protección de los polinizadores en la autorización de productos fitosanitarios, tal como exige la legislación de la UE relativa a la comercialización de productos fitosanitarios 80 . Además, la Comisión ha trabajado con los Estados miembros para garantizar su ratificación y la aplicación del documento de orientación sobre la evaluación de los posibles riesgos de los productos fitosanitarios para las abejas (Apis mellifera, Bombus spp. y abejas solitarias) 81 , tras su adopción por parte de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) en 2013 (medida 7B). Sin embargo, desde 2013, una clara mayoría de Estados miembros se ha negado sistemáticamente a ratificar las partes del documento de orientación de la EFSA relativas a la toxicidad crónica para las abejas. Por consiguiente, a finales de 2018, la Comisión propuso aplicar, como primer paso, las partes del documento de orientación que contaban con un apoyo suficiente (esto es, las partes relativas a los riesgos agudos para las abejas comunes).
En julio de 2019, una mayoría cualificada de Estados miembros acordó un proyecto de Reglamento de la Comisión relativo a la modificación de los principios uniformes para la evaluación y la autorización de los productos fitosanitarios. Esta modificación de los principios uniformes era necesaria para aplicar las partes del documento de orientación sobre la toxicidad aguda para las abejas comunes. Sin embargo, en octubre de 2019, el Parlamento Europeo se opuso 82 a este proyecto de Reglamento y pidió a la Comisión que presentara un nuevo proyecto de Reglamento que abarcara también la toxicidad crónica y la toxicidad larvaria para las abejas comunes y la toxicidad aguda para los abejorros. Por ese motivo, la Comisión no pudo seguir adelante con la aplicación parcial del documento de orientación.
En marzo de 2019, la Comisión encargó a la EFSA 83 revisar el documento de orientación a la luz de los nuevos conocimientos científicos que se habían adquirido desde 2013. La Comisión quería formular orientaciones con las metodologías más actualizadas para la realización de evaluaciones de riesgos relativas tanto a las abejas silvestres como a las domesticas. La revisión se encuentra en curso 84 y se prevé que finalice en 2021. La Comisión tratará de conseguir la ratificación del documento de orientación completo a partir de ese momento 85 .
En informe del TCE instó a la Comisión a: i) ampliar las salvaguardias en materia de evaluación de riesgos a una gama representativa de especies de polinizadores silvestres; ii) preparar, junto con los Estados miembros, un plan de trabajo para desarrollar métodos de ensayo a ese respecto; y iii) definir objetivos específicos de protección para los polinizadores silvestres. La Comisión está abordando estas recomendaciones mediante el refuerzo de la evaluación de los riesgos para el medio ambiente de los productos fitosanitarios, tal como se ha indicado en el párrafo anterior y según el compromiso adquirido en virtud de la Estrategia «De la Granja a la Mesa» de la UE.
El uso, las restricciones y las prohibiciones de productos fitosanitarios que contienen sustancias activas neonicotinoides han atraído una gran atención en los últimos años debido a su elevada toxicidad para las abejas 86 . El 29 de mayo de 2018, la Comisión adoptó Reglamentos de Ejecución por los que se modificaban las condiciones de aprobación de los neonicotinoides imidacloprid 87 , clotianidina 88 y tiametoxam 89 , con el fin de prohibir todos los usos exteriores de estas tres sustancias (medida 7C). En vista de estas restricciones, los solicitantes de renovaciones de la aprobación de la clotianidina, el tiametoxam y el imidacloprid retiraron sus solicitudes. En consecuencia, la aprobación de estas sustancias expiró el 31 de enero de 2019, el 30 de abril de 2019 y el 1 de diciembre de 2020, respectivamente.
El informe del TCE y la Resolución del Parlamento Europeo de 18 de diciembre de 2019 90 instaron a la Comisión a garantizar que la concesión de autorizaciones de emergencia en relación con el uso de neonicotinoides estuviera debidamente justificada. El Reglamento (CE) n.º 1107/2009 permite a los Estados miembros conceder autorizaciones de emergencia de productos fitosanitarios no autorizados en su territorio, por un período limitado y para un uso limitado y controlado, cuando exista un peligro que no pueda atajarse por otros medios razonables. A raíz de la prohibición de los usos exteriores de los tres neonicotinoides y el vencimiento de sus aprobaciones, varios Estados miembros han concedido reiteradamente autorizaciones de emergencia para su uso.
En 2018, la Comisión encargó a la EFSA que comprobara si las autorizaciones de emergencia concedidas de forma reiterada para determinados cultivos estaban justificadas y tomó medidas para evitar autorizaciones de emergencia injustificadas (para Rumanía 91 y Lituania 92 ) en 2020. En octubre de 2020, la Comisión confirió un segundo mandato a la EFSA para que evalúe, con fecha límite de septiembre de 2021, si determinadas autorizaciones de emergencia para el uso de estas sustancias en la remolacha azucarera cumplen las condiciones establecidas en el Reglamento. En función de los resultados de este mandato, la Comisión podrá adoptar nuevas medidas. En aras de una mayor transparencia, las notificaciones de autorizaciones de emergencia por parte de los Estados miembros se publican en la base de datos de plaguicidas de la UE 93 .
2.8.Medida 8: reducir los efectos de las especies exóticas invasoras en los polinizadores
En enero de 2020, la Comisión publicó orientaciones sobre cómo gestionar las especies exóticas invasoras (EEI) con vistas a proteger a los polinizadores silvestres 94 (medida 8A). Estas orientaciones van dirigidas principalmente a: i) los organismos encargados de la gestión de las EEI o que participan en la correspondiente toma de decisiones; y a los ii) residentes europeos que desean vigilar o prevenir la introducción y la propagación de estas especies. Las orientaciones abarcan las medidas más pertinentes para la detección, el control y la erradicación de algunas de las EEI que resultan más perjudiciales para los polinizadores silvestres autóctonos de Europa. Entre estas EEI perjudiciales para los polinizadores silvestres se encuentran la abeja gigante de la resina, el avispón asiático, o plantas como el rododendro común y el solídago. El avispón asiático figura en la lista de EEI preocupantes para la Unión con arreglo al Reglamento sobre la prevención y la gestión de la introducción y propagación de especies exóticas invasoras 95 . En 2019, la Comisión elaboró directrices sobre EEI autóctonas de una parte de la UE, con objeto de concienciar sobre los posibles efectos negativos que estas especies podrían tener fuera de su zona de distribución nativa. Entre otras especies, estas directrices hacían referencia a las subespecies domésticas de la abeja común y el abejorro 96 .
El programa LIFE ha apoyado proyectos relativos a la restauración de hábitats a raíz de la propagación de las EEI. Varios proyectos tenían por objetivo concienciar, o medir y controlar las EEI que afectan negativamente a la flora autóctona de la que dependen los polinizadores, como el rododendro común, la hierba de las Pampas y el bálsamo del Himalaya (Impatiens glandulifera) 97 .
El compromiso contraído en virtud de la Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad de aquí a 2030 de reducir en un 50 % el número de especies de la lista roja que están amenazadas por EEI también contribuirá a seguir mitigando los efectos negativos sobre los polinizadores.
La Comisión introdujo en un conjunto de documentos de orientación sobre la conservación de los polinizadores recomendaciones firmes para utilizar especies autóctonas de plantas y polinizadores, y para evitar por completo las especies exóticas y las EEI. Estos documentos iban dirigidos al público general, a las autoridades locales y a un amplio abanico de sectores empresariales, incluidos los sectores agrícola, forestal, de la arquitectura paisajística y de la construcción 98 (medida 8B).
2.9.Medida 9: animar al sector empresarial y a la ciudadanía a actuar
En agosto de 2018, la Comisión llevó a cabo un examen inicial de actividades empresariales relativas a la conservación de los polinizadores a través de la plataforma Business@Biodiversity de la UE 99 . Tras ello, la Comisión encargó la elaboración de documentos de orientación específicos 100 para once sectores empresariales: la agricultura, el sector agroalimentario y de las bebidas, la silvicultura, la horticultura, la apicultura, el sector minorista, la arquitectura paisajística, la construcción, la minería, la energía, y el turismo (medida 9A). Estos documentos de orientación examinaron, asimismo, las buenas prácticas empresariales. La Comisión sigue promoviendo estas directrices y anima a las empresas a ejecutar las acciones orientadas a la obtención de resultados para la conservación de los polinizadores. También sigue alentando a las empresas a evaluar e introducir en su toma de decisiones sus repercusiones sobre la biodiversidad y su dependencia de esta 101 , entre otras cosas mediante proyectos LIFE que promueven una captura de dióxido de carbono en suelos agrícolas favorable a los polinizadores.
La Comisión también ha seguido animando al público a actuar en favor de la conservación de los polinizadores, mediante campañas públicas 102 , actividades de comunicación, material educativo 103 y orientaciones 104 (medida 9C). La Red de Información sobre polinizadores de la UE 105 , la plataforma en línea de la Comisión, desempeña un papel clave a este respecto. Desarrollada en virtud de la medida 3A, la Red de Información sobre polinizadores facilita el acceso a la información y promueve la participación del público y de otras partes interesadas. El enfoque de comunicación al público pretende destacar la diversidad de los polinizadores y su importancia para la humanidad, animando a todos a tomar medidas para protegerlos. Los polinizadores son uno de los temas relativos a la naturaleza más populares entre los europeos, y resulta muy fácil comunicarse sobre ellos. Por este motivo, la Comisión utiliza a los polinizadores como vehículo para comunicar las acciones emprendidas por la UE sobre cuestiones más amplias en materia de biodiversidad y medio ambiente en el marco del Pacto Verde Europeo.
La Comisión respalda el papel del público a la hora de generar conocimientos para la acción estratégica. En julio de 2020, publicó un informe sobre las mejores prácticas en la ciencia ciudadana para la vigilancia ambiental 106 , entre las que se encuentra la ciencia ciudadana sobre polinizadores (seguimiento de las mariposas). Mediante la ejecución del proyecto piloto ABLE 107 del Parlamento Europeo, la Comisión impulsó la puesta en marcha del Programa Europeo de Seguimiento de Mariposas en diez Estados miembros. Se prevé que la ciencia ciudadana se convierta también en una parte integral del futuro plan de seguimiento de polinizadores de la UE, así como del plan de seguimiento de la presencia de plaguicidas en el medio ambiente a través de las abejas comunes, desarrollados en virtud de la medida 1. Gracias al proyecto STING 108 , la Comisión ampliará las actividades de participación pública relativas a los polinizadores en 2021, especialmente en el contexto de la seguridad alimentaria.
El Cuerpo Europeo de Solidaridad (medida 9C) apoya proyectos que involucran a los jóvenes en diversos campos relativos a la solidaridad, incluido el ámbito de la protección del medio ambiente y de la naturaleza. Hay varios proyectos en curso que tratan el tema de los polinizadores. Algunos se centran en actividades de información y concienciación, como el proyecto «Wild Bee Pollinator Conservation» o el proyecto «Solidarity Bees». Otro ejemplo —el proyecto de apoyo a los ecosistemas («Ecosystem Support»)— ayuda a crear hábitats favorables a los polinizadores silvestres y otros insectos 109 .
Erasmus+ ha financiado proyectos destinados a concienciar a los estudiantes, lo cual les ha concedido la oportunidad de aprender acerca de los polinizadores. Esto ha consistido en la participación de los estudiantes en actividades como el seguimiento de los polinizadores sobre el terreno, y gracias a ello estos jóvenes han podido aprender cuáles son las necesidades de los polinizadores en cuanto al hábitat y las amenazas a las que estos se enfrentan 110 .
La Comisión apoya a los ciudadanos en su papel de consumidores. Las opciones de consumo pueden afectar sustancialmente a los polinizadores silvestres. La etiqueta ecológica de la UE 111 es una de las herramientas que puede atenuar los efectos negativos de las elecciones de los consumidores, por ejemplo, en lo que respecta a los productos de jardinería que afectan a los polinizadores (medida 9B). Actualmente, la Comisión se está centrando en maximizar el éxito de la actual gama de productos de la etiqueta ecológica, más que en desarrollar nuevos criterios asociados a dicha etiqueta. Acaba de empezar a revisar los criterios de la etiqueta ecológica de la UE sobre «sustratos de cultivo, enmiendas del suelo y cubiertas del suelo», y se asegurará de que los criterios revisados aborden la necesidad de conservar los polinizadores. Por ejemplo, los criterios podrían incluir salvaguardias que garanticen que la tierra utilizada para las plantas en maceta y los productos de jardinería no se extraiga de hábitats de polinizadores, o que la extracción de minerales no provoque un deterioro de los hábitats de polinizadores. En el sector alimentario, el proyecto LIFE Food & Biodiversity estudió la protección de los insectos en las normas y las etiquetas alimentarias, y elaboró una guía para los responsables de gestión de calidad, de producto y de adquisiciones 112 .
2.10.Medida 10: promover las estrategias sobre los polinizadores y la colaboración a todos los niveles
La Comisión anima a las autoridades nacionales, regionales y locales a desarrollar estrategias sobre los polinizadores. A fin de facilitar este proceso, la Comisión ha creado modelos 113 para estas estrategias, que pueden adaptarse a las necesidades territoriales específicas (medida 10A).
Además de actos y talleres ad hoc, la Comisión ha facilitado la colaboración de las partes interesadas para la conservación de los polinizadores a través de la Asociación Europea para la Innovación en materia de Agricultura 114 , los programas Interreg 115 y la agenda urbana para la UE 116 (medida 10B). Los programas Interreg resultaron especialmente útiles para fomentar la colaboración a través de acciones conjuntas e intercambios estratégicos entre los agentes nacionales, regionales y locales de distintos Estados miembros. La Comisión también ha seguido facilitando las conexiones entre los gobiernos nacionales, locales y subnacionales y sus homólogos en otras partes de la UE. A través de la Asociación Europea para la Innovación en la Agricultura, se crearon grupos operativos locales 117 , 118 destinados a la gestión innovadora y favorable a los polinizadores de las explotaciones agrarias.
En octubre de 2020, bajo los auspicios del programa de asociación para la adhesión en materia de medio ambiente de la UE 119 , se organizó un taller regional en línea 120 sobre las EEI y la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores para participantes procedentes de Albania, Bosnia y Herzegovina, Montenegro, Serbia, Macedonia del Norte, Kosovo y Turquía (medida 10C). El taller recibió el apoyo del instrumento de preadhesión, y uno de sus objetivos era promover el intercambio de experiencias sobre la fijación de objetivos estratégicos y la puesta en marcha de acciones para hacer frente a la disminución de los polinizadores en la UE y contribuir a los esfuerzos globales de conservación.
En su labor más allá de las fronteras de la UE, la Comisión también ha prestado apoyo específicamente a los objetivos tanto de la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores como del Plan de Acción para 2018-2030 en el marco de la segunda Iniciativa Internacional sobre los Polinizadores (medida 10C). Por ejemplo, la Comisión ha respaldado el proyecto UE-FAO 2019 que ha facilitado la aplicación de acuerdos multilaterales por parte de países de África, el Caribe y el Pacífico 121 . Este proyecto busca fomentar prácticas agrícolas basadas en los ecosistemas, incluida la conservación de los hábitats naturales de los polinizadores silvestres y la mitigación de los riesgos que plantean los plaguicidas. Se organizará un seminario internacional sobre el refuerzo y la aplicación de una normativa sobre plaguicidas que proteja a los polinizadores destinado a las autoridades encargadas de la regulación de los plaguicidas, de manera que estas puedan desarrollar su capacidad para redactar y hacer cumplir una normativa sobre plaguicidas que proteja a los polinizadores 122 .
En noviembre de 2018, la UE se unió a la Coalición para la Conservación de los Polinizadores 123 durante la 14.ª reunión de la Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica (medida 10D). Desde entonces, la Comisión ha apoyado los objetivos de la coalición mediante el intercambio con otros países de conocimientos y experiencias sobre la aplicación de las medidas de la UE en relación con los polinizadores.
Como parte de los preparativos y la aplicación del marco mundial para la diversidad biológica después de 2020 124 , la UE está movilizando a sus socios internacionales para lograr una mayor conservación de los polinizadores y un reconocimiento de los servicios ecosistémicos que estos prestan.
3.Conclusión
Esta revisión ha revelado que se han realizado importantes avances en la aplicación de las medidas de la Iniciativa. La Iniciativa ha proporcionado un marco general para las acciones de la UE en relación con los polinizadores en las distintas políticas sectoriales. Las acciones para desarrollar los principales elementos facilitadores estratégicos se han puesto en marcha de forma satisfactoria y han progresado notablemente. Esos facilitadores estratégicos comprenden planes para hacer un seguimiento de las especies de polinizadores y de los factores causantes de su declive. Un sistema de información sobre los polinizadores y una serie de iniciativas de investigación adaptadas deben servir de apoyo adicional a la iniciativa.
En términos generales, la Iniciativa sigue siendo un instrumento político válido que permite a la UE, a los Estados miembros y a las partes interesadas hacer frente a la disminución de los polinizadores. Sin embargo, todavía existen grandes retos para atajar los factores que impulsan esta disminución. Deberán intensificarse los esfuerzos, especialmente para combatir la pérdida de hábitats en los paisajes agrícolas y los efectos de los plaguicidas. Otro de los retos que persisten es la lucha contra las amenazas para los polinizadores que la Iniciativa no aborda de forma directa, como el cambio climático y los contaminantes ambientales distintos de los plaguicidas.
La Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad, la Estrategia «De la Granja a la Mesa» de la UE y el Plan de Acción «contaminación cero» de la UE reforzarán los progresos con vistas a alcanzar los objetivos a largo plazo de la Iniciativa, en particular a través de los compromisos contraídos para ampliar los espacios protegidos y restaurar los ecosistemas. Además, la promoción de enfoques agroecológicos, como la agricultura ecológica, la restauración de elementos paisajísticos de gran diversidad en las tierras de cultivo y la reducción del impacto de los plaguicidas y de otros contaminantes ambientales perjudiciales para los polinizadores revisten una importancia crucial.
La Comisión trabajará en estrecha colaboración con los Estados miembros en la siguiente fase de la aplicación de la Iniciativa. Por consiguiente, la Comisión acoge con satisfacción las Conclusiones del Consejo 125 sobre el informe del TCE, en particular en lo que respecta a la necesidad de garantizar un uso adecuado de los recursos, crear un marco de gobernanza y seguimiento a escala de la UE en relación con los polinizadores e integrar mejor las necesidades de los polinizadores en la PAC y en el marco legislativo sobre plaguicidas.
En la segunda mitad de 2021, la Comisión pondrá en marcha actividades de consulta para recabar opiniones y pruebas, percepciones y experiencias más completas de las partes interesadas y del público en general sobre la aplicación del marco de actuación actual. Estas sugerencias serán indicadores importantes para determinar cómo mejorar dicho marco y para definir qué medidas adicionales serían necesarias para la consecución íntegra de los objetivos a largo plazo de la Iniciativa.
Entonces, la Comisión llevará a cabo una revisión de la Iniciativa, teniendo en cuenta las observaciones remitidas hasta el momento por otras instituciones y partes interesadas, así como los resultados de las consultas.
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