Las instituciones de la Unión Europea deben colaborar con los miembros del público si se pretende que el Pacto Verde Europeo 1 tenga éxito y ofrezca un cambio duradero. El público es y debe seguir siendo el motor de la transición, y debería contar con los medios para participar de forma activa en el desarrollo y aplicación de nuevas políticas.

Colaborar con el público no significa solo colaborar con las personas, sino también con la sociedad civil. En toda Europa, las organizaciones no gubernamentales (ONG) ecologistas desempeñan un papel fundamental de promoción del medio ambiente. Esto implica que, en determinadas condiciones, deberían tener derecho a solicitar la revisión de las decisiones adoptadas por las autoridades públicas en caso de que estas vulneren el Derecho medioambiental.

Como dijo la Abogado General Sharpston, «[e]l medio natural nos pertenece a todos y su protección es una responsabilidad colectiva. El Tribunal de Justicia ha declarado que las normas de Derecho medioambiental de la Unión, en su mayor parte, responden a un interés público, y no buscan simplemente la protección de los intereses de los particulares como tales. Ni el agua ni los peces que nadan en ella pueden acudir a los tribunales, y los árboles tampoco disponen de legitimación jurídica» 2 .

Cuando la revisión la lleva acabo la administración pública se llama «revisión administrativa». Cuando la lleva a cabo un órgano jurisdiccional, se llama «control judicial».

El objetivo de la propuesta es revisar el mecanismo de revisión administrativa creado en 2006 en beneficio de las ONG respecto a actos y omisiones administrativos de las instituciones y organismos de la Unión Europea. El mecanismo aparece en el Reglamento (CE) n.º 1367/2006, conocido como el Reglamento de Aarhus («el Reglamento») 3 .

La propuesta pretende mejorar la aplicación del Convenio de Aarhus 4 tras la adopción del Tratado de Lisboa y abordar la preocupación expresada por el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus («el Comité») relativa al cumplimiento por parte de la Unión Europea de sus obligaciones internacionales en virtud del Convenio. Pretende lograrlo de forma que sea compatible con los principios fundamentales del ordenamiento jurídico de la Unión Europea y con su sistema de control judicial. El Parlamento Europeo y el Consejo piden la modificación del Reglamento, la cual fue anticipada por la Comisión en su Comunicación sobre el Pacto Verde Europeo, como se detalla en la sección 1.A.II.

La propuesta amplía las posibilidades actualmente disponibles para las ONG de solicitar una revisión administrativa. Mientras que actualmente solo se puede solicitar una revisión administrativa de actos de «alcance individual» (actos directamente dirigidos a una persona o en los que la persona afectada puede distinguirse individualmente), en el futuro las ONG también podrán solicitar una revisión de actos administrativos de «alcance general».

Asimismo, la propuesta pretende cambiar las referencias al Derecho medioambiental: mientras que actualmente los actos administrativos objeto de revisión deben contribuir a perseguir objetivos de la política medioambiental, se propone que, en el futuro, cualquier acto administrativo que infrinja el Derecho medioambiental de la Unión Europea pueda ser objeto de revisión, independientemente de sus objetivos políticos.

Por último, se propone ampliar los plazos para las solicitudes y las respuestas, con el fin de mejorar la calidad del proceso de revisión administrativa.

Como recordó el TJUE en sentencias históricas relativas a la pertinencia del Convenio de Aarhus en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea, los procedimientos judiciales y administrativos relativos al acceso a la justicia en asuntos de Derecho medioambiental competen «en esencia» al Derecho nacional 5 . Por tanto, cualquier mejora en el acceso a las revisiones administrativas y los controles judiciales en la Unión Europea es complementaria al correcto funcionamiento del acceso a la justicia en asuntos de medio ambiente de la Unión en los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros.

En particular, los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la obligación de dar acceso a la justicia en materia medioambiental en virtud del artículo 9, apartados 2 y 3, del Convenio, también al aplicar el Derecho medioambiental de la Unión Europea.

Cuando existan a escala nacional medidas de ejecución de un acto administrativo adoptado por una institución u organismo de la Unión Europea, las ONG afectadas deberán recurrir en primer lugar ante el órgano jurisdiccional nacional competente del Estado miembro que haya adoptado las medidas. Estas podrán acceder posteriormente al TJUE en virtud del procedimiento prejudicial del artículo 267 del TFUE. Este procedimiento también puede referirse a la validez de los actos de las instituciones de la Unión Europea.

Por tanto, la Comisión presenta esta propuesta legislativa como parte de un esfuerzo mayor para mejorar el acceso a la justicia en materia medioambiental. El papel de los Estados miembros y los órganos jurisdiccionales nacionales se detallará en una Comunicación adjunta 6 .

La Unión Europea adoptó el Reglamento con el fin de contribuir al cumplimiento de las obligaciones derivadas del Convenio, y llegó a ser formalmente Parte en el Convenio en 2005 7 .

El artículo 9, apartado 3, del Convenio establece que cada Parte debe velar «por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional». En el contexto de la Unión Europea, el derecho interno se refiere al Derecho de la Unión y los miembros del público incluyen las ONG.

El Reglamento permite que las ONG soliciten a las instituciones y organismos de la Unión Europea la revisión de determinadas decisiones (actos de alcance individual) adoptadas con arreglo al Derecho medioambiental. No obstante, el Convenio no distingue entre actos de alcance individual y actos de alcance general en su artículo 9, apartado 3.

El Comité, creado para revisar el cumplimiento por las Partes del Convenio, constató que la Unión Europea no cumple plenamente sus obligaciones en virtud del Convenio sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (asunto ACCC/C/2008/32 8 ).

Más concretamente, el Comité consideró que: i) el Reglamento también debería abarcar los actos generales y no solo los actos de alcance individual; ii) se debería poder interponer recurso contra todo acto administrativo que simplemente esté relacionado con el medio ambiente, no solo contra los actos que entren en el marco del Derecho medioambiental; iii) el mecanismo de revisión administrativa debería abrirse a otros miembros del público más allá de las ONG, y iv) los actos que no surten efectos jurídicamente vinculantes ni externos también deberían poder ser objeto de revisión.

En septiembre de 2017, en la última Reunión de las Partes en el Convenio, la Unión declaró que continuará explorando vías y medios para cumplir el Convenio de Aarhus de una forma que sea compatible con los principios fundamentales del ordenamiento jurídico de la Unión Europea y con su sistema de control judicial, teniendo en cuenta las preocupaciones expresadas en el Convenio (Declaración de Budva).

El caso se volverá a debatir en la próxima Reunión de las Partes en el Convenio en octubre de 2021.

En 2018, en su Decisión (UE) 2018/881 9 , el Consejo solicitó que la Comisión presentara lo siguiente, sobre la base del artículo 241 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE):

El 10 de octubre de 2019, la Comisión publicó un estudio externo detallado 10 sobre el funcionamiento del acceso a la justicia en materia medioambiental en relación con actos y omisiones de las instituciones y organismos de la Unión Europea, así como sobre las opciones para mejorar la situación actual. Dicho estudio incluía un examen detallado de las revisiones administrativas realizadas por la Comisión en virtud del Reglamento. Sobre la base de este estudio, los servicios de la Comisión presentaron un informe sobre la aplicación del Convenio en el ámbito del acceso a la justicia en materia medioambiental («el Informe») 11 . Tanto el estudio como el Informe tuvieron en cuenta las conclusiones del Comité, pero tenían un alcance más amplio; ambos abordaban las conclusiones en el contexto de los principios fundamentales del ordenamiento jurídico de la Unión y su sistema de control judicial, de conformidad con la Declaración de Budva, y en el contexto de los derechos consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea («la Carta»).

En la Comunicación sobre el Pacto Verde Europeo, de 11 de diciembre de 2019, la Comisión se comprometió a considerar «la posibilidad de revisar el Reglamento de Aarhus para mejorar el acceso a los mecanismos de recurso administrativo y judicial al nivel de la UE por parte de los ciudadanos y las ONG que tengan dudas sobre la legalidad de las decisiones que afecten al medio ambiente» y a tomar «medidas para mejorar su acceso a la justicia impartida por los órganos jurisdiccionales nacionales de todos los Estados miembros».

El Parlamento Europeo, en su resolución de 15 de enero de 2020 sobre el Pacto Verde Europeo 12 , reiteró que «es esencial garantizar que los ciudadanos de la Unión tengan un acceso real a la justicia y a los documentos consagrados en el Convenio de Aarhus»; pidió a la Comisión que «garantice que la Unión Europea respete el Convenio» y acogió con satisfacción que la Comisión estuviera considerando la revisión del Reglamento.

En cuanto a las dos primeras conclusiones del Comité, a partir del trabajo de análisis y teniendo en cuenta los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa en el artículo 263 del TFUE, el Informe identificó dos deficiencias en el Reglamento que ahora se propone subsanar a través de medidas legislativas:

Además, el Informe constató que existía margen de mejora respecto a los plazos para las revisiones administrativas establecidos en el Reglamento. En particular, señaló que se ha demostrado que el plazo de doce semanas disponible para que las instituciones y organismos de la Unión Europea respondan a una solicitud de revisión administrativa es demasiado corto y difícil de respetar 13 .

La Comisión propone ampliar la definición de «acto administrativo» para que las ONG puedan solicitar la revisión administrativa de cualquier acto no legislativo adoptado por una institución u organismo de la Unión Europea, que surta efecto jurídicamente vinculante y externo y contenga disposiciones que, debido a sus efectos, puedan vulnerar el Derecho medioambiental en el sentido de la letra f) del artículo 2, apartado 1, excepto aquellas disposiciones de dicho acto para las que el Derecho de la Unión Europea exija explícitamente medidas de ejecución a escala de la Unión Europea o nacional. Esto supone un cambio de alcance significativo respecto al texto jurídico actual del Reglamento de Aarhus, que solo se refiere a «actos de alcance individual» 14 .

La propuesta aclara que el acto administrativo debe contener disposiciones que, debido a sus efectos, puedan vulnerar el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento.

La actual formulación del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento permite la revisión de actos administrativos «conforme al Derecho medioambiental». Esto significa que, hasta ahora, al evaluar si un acto puede ser objeto de una solicitud de revisión interna, las instituciones y organismos de la Unión Europea solo han observado si el acto administrativo impugnado pretendía contribuir a los objetivos de la política medioambiental, en lugar de centrarse en si vulneraba o no el Derecho medioambiental.

No obstante, es necesario garantizar que la revisión interna sea posible para todos estos actos con efectos sobre los objetivos de la política medioambiental. De hecho, debe garantizarse el acceso a la justicia «en materia medioambiental» en virtud del artículo 1 del Convenio 15 , y la Unión Europea se comprometió a aplicar las «normas pertinentes del Derecho [de la Unión Europea] en el ámbito regulado por el Convenio» al depositar su instrumento de ratificación del Convenio 16 .

Por tanto, a fin de garantizar el acceso efectivo a la justicia, es necesario adaptar la definición de acto administrativo para incluir también los actos que no se adoptaron con arreglo al Derecho medioambiental, pero que contienen disposiciones que, debido a sus efectos, pueden vulnerar el Derecho medioambiental de la Unión Europea en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento.

Esto se corresponde con el estatus actual de integrar las consideraciones medioambientales en otras políticas de la Unión Europea, en virtud del artículo 11 del TFUE, según el cual, «[l]as exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible».

El alcance del mecanismo de revisión interna debe estar en consonancia con el artículo 9, apartado 3, del Convenio, que se refiere a los actos que «vulneran el Derecho medioambiental». Por tanto, la identificación de una vulneración del Derecho medioambiental de la Unión Europea representa el criterio decisivo a la hora de definir los motivos por los que puede realizarse una revisión interna.

En cuanto a la definición del Derecho medioambiental, el artículo 2, apartado 1, letra f), del actual Reglamento ofrece una amplia definición del mismo. En consecuencia, define «Derecho medioambiental» como «la legislación [de la Unión] que, independientemente de su fundamento jurídico, contribuya a perseguir los objetivos de la política [de la Unión] en materia medioambiental tal como se establecen en el Tratado: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente» 17 .

Se propone que el Reglamento prevea específicamente que, cuando se precisen los motivos de la solicitud de revisión, el solicitante deba demostrar de qué forma vulnera el acto administrativo el Derecho medioambiental de la Unión Europea. Como exige la jurisprudencia, «con el fin de precisar los motivos de revisión [interna] de la forma requerida, el solicitante de revisión interna de un acto administrativo adoptado con arreglo al Derecho medioambiental está obligado a indicar los elementos de hecho o argumentos de Derecho esenciales que susciten dudas razonables, esto es, sustanciales, respecto de la apreciación efectuada por la institución u organismo de la Unión Europea en el acto de que se trate» 18 .

La propuesta amplía los plazos del procedimiento de revisión interna para permitir que la evaluación tenga una calidad adecuada. En particular, incluye una ampliación de dos semanas para las ONG y de cuatro semanas para las instituciones de la Unión Europea. El tiempo adicional disponible para las ONG debería permitirles ofrecer los argumentos de hecho y de derecho necesarios al cuestionar los actos y omisiones administrativos que vulneran el Derecho medioambiental de la Unión Europea. Ampliar el tiempo disponible para que las instituciones y organismos de la Unión Europea aporten una respuesta debería permitirles realizar revisiones más exhaustivas. Asimismo, el tiempo adicional debería reforzar el derecho a una buena administración en virtud del artículo 41 de la Carta.

La revisión administrativa en virtud del Reglamento es solo una de las formas en las que la Unión Europea cumple los requisitos del artículo 9, apartado 3, del Convenio. El cumplimiento del artículo 9, apartado 3 no depende únicamente del Reglamento.

Las disposiciones de dicho apartado pueden aplicarse a través de una revisión administrativa o de un control judicial (o de ambos) y está pensado para el beneficio del «público», en el sentido del artículo 2, apartado 4, del Convenio de Aarhus 19 . Esta definición abarca tanto a las personas como a las ONG; en este contexto, el Derecho de la Unión Europea debe definir derechos precisos, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, del Convenio 20 .

En primer lugar, aunque las personas no pueden solicitar una revisión administrativa en virtud del Reglamento, sí tienen la posibilidad de solicitar un control judicial de los actos y omisiones de las instituciones y organismos de la Unión Europea en casos en los que se cumplan las condiciones establecidas en el TFUE, como se explica a continuación. El Convenio exige que las Partes faciliten la revisión administrativa o el control judicial, pero no necesariamente ambos.

Cuando existan medidas de ejecución nacionales, las personas podrán impugnarlas ante un órgano jurisdiccional nacional y solicitar a este que presente el asunto al TJUE para revisar la validez del acto de la Unión Europea pertinente en virtud del artículo 267 del TFUE.

Además, de conformidad con el párrafo cuarto del artículo 263 del TFUE, toda persona puede interponer recurso ante el Tribunal General directamente contra: i) los actos de los que sea destinataria; ii) los actos que la afecten directa e individualmente, y iii) los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.

En segundo lugar, el Convenio en sí mismo reconoce que las ONG deberían disfrutar de un acceso privilegiado a la justicia en comparación con las personas 21 . Limitar el uso del mecanismo de revisión administrativa a las ONG es coherente tanto con esta diferenciación como con la necesidad de ofrecer a estas un acceso directo a la justicia a escala de la Unión Europea (por una impugnación en virtud del párrafo cuarto del artículo 263 del TFUE de la respuesta a la solicitud de revisión interna) sin tener que modificar los Tratados 22 .

En tercer lugar, muchos actos adoptados por las instituciones y organismos de la Unión Europea son de alcance general. Conceder a las ONG acceso al mecanismo de revisión administrativa está justificado por el hecho de que, como se ha recordado anteriormente 23 , las ONG suelen estar mejor posicionadas para representar de forma eficaz el interés público y las preocupaciones de la sociedad civil en este ámbito mediante argumentos profesionales, bien fundamentados y justificados.

En cuarto lugar, abrir la revisión administrativa a todas las personas llevaría a una situación similar a la descrita por el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus como actio popularis, lo cual no se exige en virtud del Convenio 24 .

A su vez, para los actos reglamentarios que no incluyan medidas de ejecución, siempre que estos cumplan los requisitos de legitimación en virtud del párrafo cuarto del artículo 263 del TFUE, si el Reglamento llegara a admitir la legitimación de las personas, ello podría implicar otorgarles a estas el derecho a solicitar tanto una revisión administrativa como un control judicial para el mismo asunto. Sin embargo, una vez más, el Convenio no lo exige. Las Partes pueden prever una revisión administrativa o un control judicial.

En quinto lugar, también es pertinente la coherencia con el nivel de acceso a la justicia ofrecido a escala nacional en virtud del Convenio. Sería incoherente crear un derecho de revisión en favor de las personas a escala de la Unión Europea sin tener un nivel de acceso equivalente a escala nacional para categorías similares de actos y omisiones (como decretos gubernamentales nacionales u otros actos de aplicación general).

En conclusión, aunque los mecanismos de recurso disponibles para las ONG y las personas son diferentes, el sistema de la Unión Europea concede a todo solicitante acceso a recursos administrativos o judiciales 25 . Como ya se ha explicado, la revisión del Reglamento de Aarhus forma parte de un esfuerzo mayor para garantizar el acceso efectivo a la justicia en materia medioambiental para todos.

El Informe también analizaba la cuestión relativa a excluir del alcance de la revisión interna aquellos actos que no surten «efectos jurídicamente vinculantes ni externos». Esto ocurre actualmente con arreglo a la definición de acto administrativo prevista en el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento. El Comité también mencionó este punto en sus conclusiones 26 .

Aunque la terminología no es idéntica, el alcance de esta exclusión en el Reglamento es coherente con el alcance del artículo 263, párrafo 1, del TFUE, interpretado por la jurisprudencia del TJUE 27 . El artículo 263, párrafo 1, del TFUE atribuye al TJUE competencia para revisar «la legalidad de los actos legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros». Además, prevé que el TJUE «[c]ontrolará también la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros».

La formulación del actual artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento y del artículo 263, apartado 1, del TFUE muestra que los actos que no están destinados a producir efectos jurídicos no entran en el alcance de la revisión administrativa en virtud del Reglamento ni del control judicial en virtud de los Tratados, respectivamente. Esto queda confirmado por el hecho de que las recomendaciones o dictámenes (que no son vinculantes) quedan excluidos del alcance del artículo 263, apartado 1, del TFUE 28 .

En cuanto a los requisitos de acceso a la justicia de conformidad con el Convenio de Aarhus, cabe recordar que solo los actos destinados a producir efectos jurídicos pueden «vulnerar» el Derecho medioambiental, como indica el artículo 9, apartado 3, del Convenio. Por tanto, no puede considerarse que los actos que no están destinados a producir efectos jurídicos vulneren dicho Derecho, en el sentido del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.

En vista de lo anterior, y dado que el Comité tuvo en cuenta en sus conclusiones el mecanismo de revisión interna previsto en el Reglamento de Aarhus únicamente como una forma de «compensar» los requisitos aplicables al acceso a la justicia en virtud del artículo 263 del TFUE 29 , no es adecuado permitir la revisión administrativa de actos que no están destinados a producir efectos jurídicos.

Al mismo tiempo, la jurisprudencia confirma que la denominación o la forma de la medida son irrelevantes. Lo que importa son sus efectos, contenido y alcance 30 . Pueden impugnarse las medidas con efectos jurídicos vinculantes, a pesar de su denominación y de que puedan afectar a los intereses de los solicitantes, modificando su situación jurídica 31 .

La propuesta es coherente con las disposiciones existentes en el ámbito del acceso a la justicia y es complementaria a ellas. Dichas disposiciones incluyen, en particular:

Estas disposiciones abarcan decisiones, actos y omisiones relativos a solicitudes de información medioambiental, aquellos sujetos a las disposiciones sobre participación del público de la Directiva EIA o a permisos industriales y aquellos relativos a responsabilidad medioambiental.

La propuesta contribuye a reforzar el Estado de Derecho, de conformidad con las actuales prioridades de la Comisión sobre el Pacto Verde Europeo y sobre la protección de nuestro modo de vida europeo 38 . En particular, contribuye a la eficacia del sistema de revisión administrativa y control judicial de la Unión Europea y, como resultado, refuerza la aplicación de los artículos 41 y 47 de la Carta.

La base jurídica para las actuaciones en este ámbito es el artículo 192, apartado 1, del TFUE. Esto es coherente con la base jurídica original del Reglamento que la propuesta pretende modificar (artículo 175, apartado 1, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, actual artículo 192, apartado 1, del TFUE) 39 . La propuesta pretende reforzar la protección del medio ambiente mejorando el procedimiento de revisión administrativa disponible para las ONG en cuanto a los actos y omisiones administrativos de las instituciones y organismos de la Unión Europea cuando estos vulneren el Derecho medioambiental.

La Unión Europea comparte la competencia con sus Estados miembros para regular las cuestiones medioambientales. Esto significa que solo puede legislar en la medida en que los Tratados lo permitan, y debe respetar los principios de necesidad, subsidiariedad y proporcionalidad.

Aquí se hace necesaria la actuación a escala de la Unión Europea dado que esta es Parte en el Convenio y debe cumplir las obligaciones del mismo ya que estas son vinculantes para la Unión, de conformidad con el artículo 216 del TFUE. La iniciativa se refiere a la aplicación de las disposiciones del Convenio sobre la revisión administrativa o el control judicial de determinadas categorías de actos de la Unión Europea. Por tanto, los objetivos solo pueden alcanzarse a escala de la Unión Europea y se confirma el valor añadido europeo de la iniciativa.

Al mismo tiempo, es adecuado excluir del alcance de la modificación propuesta aquellas disposiciones de actos administrativos para las que el Derecho de la Unión Europea exija explícitamente medidas de ejecución a escala nacional.

Esto es debido a que se podrá interponer recurso directamente contra dichas medidas ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Según el artículo 267 del TFUE, los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros son parte del sistema de cuestiones prejudiciales sobre la validez y la interpretación como jueces ordinarios del Derecho de la Unión Europea 40 .

La propuesta no va más allá de lo que es necesario para lograr el cumplimiento de las disposiciones del Convenio. Las decisiones políticas adoptadas confirman la evaluación de la proporcionalidad. En particular, la propuesta:

La propuesta se basa en las conclusiones del Informe y el estudio adjunto. La decisión política se confirmó a través de un análisis detallado que constató que no existían opciones viables aparte de las medidas propuestas.

El instrumento jurídico elegido es un Reglamento, al igual que el instrumento jurídico que se propone modificar.

La propuesta se basa en pruebas recopiladas en el Informe y el estudio publicado incluye más pruebas y análisis. Los documentos ofrecían una evaluación ex post exhaustiva de las disposiciones del Reglamento sobre acceso a la justicia en materia medioambiental a escala de la Unión Europea.

De conformidad con las directrices para la mejora de la legislación, el 20 de diciembre de 2018 se inició una consulta pública de doce semanas de duración para apoyar el estudio sobre la aplicación por la Unión Europea del Convenio en el ámbito del acceso a la justicia en materia medioambiental. Permaneció abierta hasta el 14 de marzo de 2019. La consulta incluía un cuestionario en línea en todas las lenguas de la Unión difundido a través de la herramienta de encuestas de la Unión Europea.

La consulta pública dio seguimiento a la hoja de ruta inicial sobre el tema de la aplicación por la Unión Europea del Convenio en el ámbito del acceso a la justicia en materia medioambiental, que se publicó para recibir observaciones al respecto entre el 8 de mayo y el 5 de junio de 2018; los resultados pueden consultarse en línea 41 . El proceso fue complementado por otras consultas específicas que implicaban a partes interesadas de una amplia variedad de grupos de interés, incluidas empresas, ONG, el mundo académico, Estados miembros, órganos jurisdiccionales nacionales e instituciones de la Unión Europea.

La consulta pública 42 recibió 175 respuestas; el porcentaje más elevado procedió de las personas (30 %). Asimismo, suscitó contribuciones de organizaciones ecologistas, incluidas ONG (19,4 %) y autoridades públicas (18,9 %). Las empresas y las asociaciones empresariales supusieron el 17 % del total de las respuestas recibidas.

Las respuestas presentadas por organizaciones ecologistas, incluidas ONG y personas, mostraban el descontento con las actuales vías de recurso contra actos de la Unión Europea e instaban a emprender acciones. Por otro lado, las respuestas presentadas por empresas, asociaciones empresariales y autoridades públicas mostraban principalmente una percepción positiva de la situación actual. Los resultados de la consulta confirmaron las prioridades identificadas por la Comisión sobre las cuestiones que suscitaban preocupación en cuanto al Reglamento. En particular, las cuestiones a las que se asignó el mayor grado de importancia por parte de los encuestados fueron el hecho de que el acto u omisión que se impugna deba ser de alcance individual y que el Reglamento limite las impugnaciones a actos u omisiones con arreglo al Derecho medioambiental. La mayoría de las empresas y asociaciones empresariales consideraron que estas y otras cuestiones tenían poca importancia. En cambio, las organizaciones y ONG ecologistas les dieron un alto grado de importancia en general 43 .

Además, el contratista que realizó el estudio organizó dos reuniones de grupos temáticos de partes interesadas el 22 de enero de 2019, con la participación de ONG y de representantes de la industria 44 . Los resultados de estas reuniones confirmaron las conclusiones de la consulta pública.

Asimismo, la Comisión celebró una serie de reuniones con expertos de los Estados miembros 45 para informarles acerca de los avances del estudio y para intercambiar opiniones. Estas reuniones confirmaron que determinados Estados miembros tienen problemas relativos al derecho a impugnar las medidas de ejecución nacionales.

Además, la Comisión organizó varias reuniones con otras partes interesadas en las que se presentaron los avances del estudio y se intercambiaron opiniones:

Por último, el l6 de marzo de 2020 se publicó una hoja de ruta en la que se describía la iniciativa legislativa, y se abrió para recibir observaciones al respecto hasta el 3 de abril 46 . Esto suscitó un total de 175 respuestas, aproximadamente dos tercios procedentes de personas y un tercio de organizaciones, incluidas organizaciones empresariales y medioambientales. El análisis de las respuestas confirmó que la mayoría de las preocupaciones ya se habían planteado durante consultas previas a las partes interesadas. Como tal, ya se habían evaluado en detalle en el estudio y el Informe, y se tuvieron en cuenta en la propuesta.

La mayoría de las personas plantearon sus preocupaciones sobre el acceso a la justicia a escala nacional. Dichas preocupaciones se abordarán mediante las medidas descritas en la Comunicación que acompaña a la propuesta. Asimismo, algunas personas solicitaron la posibilidad de realizar reclamaciones y peticiones directamente a las instituciones de la Unión Europea; estos mecanismos ya están disponibles 47 .

También contribuyeron varias asociaciones empresariales. Igual que antes, expresaron sus preocupaciones acerca de la posible carga adicional y las consecuencias económicas. A partir de la evaluación extensiva de la base empírica disponible, se concluyó que los cambios legislativos propuestos y las medidas de la Comunicación adoptadas no supondrían una carga administrativa adicional significativa ni plantearían inseguridad jurídica, y ofrecerían un enfoque equilibrado.

Asimismo, las ONG ecologistas reiteraron una serie de cuestiones importantes. Estas no eran nuevas y todas se evaluaron cuidadosamente. Sin embargo, una de ellas merece especial atención.

Se planteó que la propuesta también debería incluir actos de la Unión Europea que impliquen medidas de ejecución nacionales. En este sentido, y por los motivos explicados en la sección IVa.3, la confianza en los órganos jurisdiccionales nacionales está justificada: de hecho, las ONG deben contar con posibilidades viables a escala nacional de impugnar medidas de ejecución nacionales, y la Comisión, como guardiana de los Tratados, colaborará con los Estados miembros para ayudar a garantizar el cumplimiento sobre el terreno. A su vez, los órganos jurisdiccionales nacionales deben permitir que las ONG accedan al TJUE a través del procedimiento prejudicial del artículo 267 del TFUE.

A partir de los resultados de la consulta pública, incluidas las observaciones sobre la hoja de ruta, y el análisis extensivo realizado por la Comisión en el Informe basado en el estudio adjunto, y teniendo en cuenta las preocupaciones expresadas por el Comité 48 , se consideró que la única opción viable es solucionar las dos principales cuestiones identificadas acerca del Reglamento mediante una propuesta legislativa (véase más información en la sección sobre la evaluación de impacto).

Las actividades de consulta abarcaron todas las cuestiones pertinentes, por lo que no fue necesario realizar otra consulta pública sobre los detalles de la propuesta.

El Informe de la Comisión sobre la aplicación por la Unión Europea del Convenio en el ámbito del acceso a la justicia en materia medioambiental y el estudio en el que este se basa apoyado por el proceso de consulta extensivo son las principales fuentes de asesoramiento especializado y sirven como base empírica para la propuesta.

El estudio exhaustivo y el Informe de la Comisión en los que se analiza el funcionamiento de las disposiciones sobre acceso a la justicia en materia medioambiental a escala de la Unión Europea ofrecen una sólida base empírica para la presente iniciativa.

De conformidad con la herramienta n.º 9 de la Caja de herramientas para la mejora de la legislación titulada «¿Cuándo es necesaria una evaluación de impacto?», esta se consideró necesaria por los siguientes motivos:

Una serie de referencias y términos del Reglamento eran anteriores al Tratado de Lisboa, y la actual propuesta solo incluye algunas actualizaciones parciales. Por tanto, el Reglamento exige una codificación. No obstante, teniendo en cuenta la prioridad política de permitir una rápida modificación del Reglamento a la luz de los compromisos internacionales de la Unión Europea, la Comisión pretende presentar una propuesta de codificación tras la adopción de la actual propuesta, de conformidad con el apartado 46 del Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación 50 .

El Informe y el estudio abordaban los aspectos relativos a los derechos fundamentales de las medidas legislativas propuestas. Se constató que estas medidas contribuirían a mejorar la eficacia del sistema de revisión administrativa y control judicial de la Unión Europea y, como resultado, reforzarían el Estado de Derecho y la aplicación de los artículos 41 y 47 de la Carta (véase, por ejemplo, la sección 3.4.2 del estudio).

En particular, se reforzará el artículo 41, sobre el derecho a una buena administración. Gracias una definición más amplia y precisa del alcance de los actos administrativos sobre los que se puede interponerse recurso y de los motivos de la revisión, las ONG cualificadas tendrán más seguridad jurídica y una forma más eficaz de solicitar la revisión de actos administrativos cuando estos vulneren el Derecho medioambiental. Además, se espera que la ampliación del tiempo disponible para que la administración pública considere las solicitudes y aporte una respuesta dé como resultado un análisis y una evaluación más exhaustivos. Por tanto, el tiempo adicional reforzará los requisitos de una buena administración en virtud del artículo 41 de la Carta.

El Reglamento se modificará solo en cuanto a las condiciones necesarias para una revisión administrativa. No obstante, las ONG puede solicitar ante el TJUE el control judicial de cualquier respuesta aportada por una institución u organismo de la Unión Europea. Por tanto, la modificación también tendrá un efecto indirecto sobre las posibilidades de control judicial, y reforzará la aplicación del artículo 47 de la Carta.

El Informe y el estudio adjunto evaluaban cuidadosamente el impacto de las diferentes opciones en los recursos internos para las instituciones de la Unión Europea, en particular, para la Comisión y el TJUE. Concluyeron que se limitará dicho impacto si se siguen las opciones introducidas por la propuesta. La magnitud del impacto sobre los recursos se explica a partir de varios factores:

Se ofrecerá a los gestores de casos y las ONG orientación adicional sobre el procedimiento de revisión interna en virtud del Reglamento. También deberán revisarse los regímenes de trabajo interno de la Comisión a la luz de los nuevos requisitos resultantes de las enmiendas propuestas, con el fin de minimizar los efectos negativos de la carga de trabajo adicional que con toda probabilidad seguirá a los cambios. Será necesario mejorar la eficacia y eficiencia de los procedimientos de revisión interna, por ejemplo:

A pesar de estas iniciativas, habrá una carga administrativa adicional sobre la Comisión, incluidas algunas de sus agencias, pero esta podría mitigarse, en cierta medida, si se siguen las consideraciones anteriores. No obstante, está claro que los futuros impactos también se derivan del número real de casos y su distribución entre los ámbitos políticos. Aunque en este momento no es posible cuantificarlos, resulta necesario observar si existe un aumento general significativo de la carga de trabajo y de qué forma afecta esta a ámbitos políticos concretos. Por tanto, será necesario realizar un seguimiento constante de la evolución de la carga de trabajo, así como su distribución para permitir adoptar medidas en caso necesario.

La Comunicación adjunta describe otras medidas para facilitar la aplicación del Convenio en el ámbito del acceso a la justicia en materia medioambiental a escala nacional. Asimismo, se ofrecerá tanto al público como a las instituciones y organismos de la Unión Europea orientación adicional sobre el procedimiento de revisión interna en virtud del Reglamento, para ayudarles a adaptarse a los nuevos requisitos.

No aplicable.

Artículo 1, apartado 1

El artículo 1, apartado 1 modifica la definición de acto administrativo del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento.

Ampliación de la revisión para incluir actos de alcance general

La enmienda amplia la definición de «acto administrativo» para garantizar que cualquier acto no legislativo adoptado por una institución u organismo de la Unión Europea que surta efectos jurídicamente vinculantes y externos y que pueda, debido a sus efectos, vulnerar el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), pueda ser a partir de ahora objeto de una revisión interna. No obstante, deben quedar excluidas las disposiciones de estos actos para las que el Derecho de la Unión Europea exija explícitamente medidas de ejecución a escala de la Unión o nacional. En consecuencia, en virtud de la nueva definición, una medida puede ser objeto de revisión interna tenga o no un alcance individual o general. Hasta ahora, la definición solo incluía los actos de alcance individual.

Actos que incluyen medidas de ejecución

La ampliación de la definición pretende abarcar aquellas medidas no legislativas que corresponden a «actos reglamentarios» en virtud del cuarto apartado del artículo 263 del TFUE. Al hacerlo, la enmienda utiliza los elementos de jurisprudencia reiterada 52 sobre la noción de «acto reglamentario» en virtud del artículo 263 del TFUE.

Según el cuarto apartado del artículo 263 del TFUE, los afectados directamente pueden obtener del TJUE un control judicial de actos reglamentarios que hayan sido adoptados por instituciones y organismos de la Unión Europea y que no incluyan medidas de ejecución. La jurisprudencia del TJUE ha aclarado que, a efectos del cuarto apartado del artículo 263 del TFUE, no importa si las medidas de ejecución deben adoptarse a escala de la Unión Europea o nacional 53 . Asimismo, el Tribunal ha confirmado que, a efectos de esta nueva posibilidad introducida por el Tratado de Lisboa, los actos reglamentarios abarcan todos los actos de alcance general que no tengan la condición de actos legislativos 54 .

En consecuencia, en virtud de la propuesta, aquellas disposiciones de un acto administrativo para las que el Derecho de la Unión Europea exija explícitamente medidas de ejecución a escala nacional no serían objeto de una revisión administrativa. En cuanto a dichas disposiciones, es posible interponer recursos ante las jurisdicciones nacionales, con acceso posterior al TJUE en virtud del artículo 267 del TFUE.

Para garantizar la coherencia con el párrafo cuarto del artículo 263 del TFUE, la revisión de dichas disposiciones de un acto administrativo para las que el Derecho de la Unión Europea exige explícitamente medidas de ejecución a escala de la Unión Europea puede solicitarse cuando se pida la revisión de las medidas de ejecución a escala de la Unión.

Con el fin de garantizar la seguridad jurídica, la nueva definición específica claramente que solo aquellas disposiciones del acto para las que el Derecho de la Unión Europea exige explícitamente medidas de ejecución a escala de la Unión Europea o nacional quedan excluidas del alcance de la revisión interna. Para determinar si existe este requisito, no se debe mirar al acto administrativo en su conjunto, sino a si las disposiciones impugnadas del acto administrativo implican medidas de ejecución. No es pertinente si otras disposiciones no relacionadas del acto administrativo implican o no medidas de ejecución. Pueden existir situaciones en las que algunas disposiciones del acto administrativo objeto de una revisión administrativa exijan medidas de ejecución, mientras que otras sean directamente aplicables. Por ejemplo, algunas disposiciones de un reglamento de la Comisión pueden ser directamente aplicables, mientras que otras pueden requerir medidas de ejecución a escala de la Unión Europea o nacional 55 .

En dichas situaciones, cuando la medida de ejecución nacional afecte a las disposiciones impugnadas del acto administrativo, las ONG solo pueden solicitar la revisión de la medida de ejecución ante las jurisdicciones nacionales. De forma similar, cuando la medida de ejecución a escala de la Unión Europea se refiera a las disposiciones impugnadas de un acto administrativo, las ONG deben esperar hasta que se adopte el acto de ejecución o, en caso de omisiones, hasta el momento en que hubiera tenido que adoptarse. En cambio, si las medidas de ejecución se refieren únicamente a disposiciones no relacionadas del acto, las disposiciones directamente aplicables del acto administrativo pueden impugnarse en la revisión administrativa en virtud del Reglamento.

Como resultado, una ONG dispondrá de diferentes posibilidades para los actos de ejecución que impliquen medidas de ejecución a escala de la Unión Europea, dependiendo de las disposiciones que desee impugnar.

Las ONG tendrán derecho a solicitar una revisión interna de aquellas disposiciones del acto reglamentario que no impliquen medidas de ejecución a escala de la Unión Europea.

No obstante, dado que se prevé una revisión interna con el fin de mejorar el acceso a la justicia en materia medioambiental, cuyo sistema de recursos se establece en el TFUE, y de conformidad con las posibilidades disponibles en virtud del artículo 263 del TFUE, las ONG no pueden realizar una solicitud de revisión interna directamente contra las disposiciones de actos reglamentarios que impliquen medidas de ejecución a escala de la Unión Europea.

En su lugar, como ocurre con cualquier otra persona u organización que acceda a la justicia en virtud del artículo 263 del TFUE, las ONG solo pueden presentar una solicitud en una fase posterior, cuando se adopte el acto de ejecución a escala de la Unión Europea 56 . Solo en ese momento se puede presentar una solicitud de revisión de aquellas disposiciones del acto no legislativo que impliquen la medida de ejecución.

Referencias al Derecho medioambiental

La enmienda elimina la frase «con arreglo al Derecho medioambiental» de la definición de acto administrativo. En su lugar, exige que el acto administrativo debe contener «disposiciones que, debido a sus efectos, puedan vulnerar el Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f)». Esta enmienda debería interpretarse conjuntamente con el artículo 1, apartado 2, que específica que solo los actos u omisiones que vulneren el Derecho medioambiental de la Unión Europea pueden ser objeto de una revisión.

La enmienda se basa en la jurisprudencia aplicable, que ha interpretado la actual formulación del Reglamento a la luz de los objetivos del Convenio 57 . Aporta claridad y seguridad jurídica sobre el hecho de que cualquier acto administrativo que contenga disposiciones que puedan vulnerar el Derecho medioambiental de la Unión Europea puede impugnarse, independientemente de la base jurídica o el objetivo político del acto, como se exige en el artículo 9, apartado 3, del Convenio.

Al mismo tiempo, la definición mantiene el vínculo entre el acto administrativo cuya revisión se solicita y los objetivos de la política medioambiental. Lo consigue permitiendo únicamente la revisión interna de aquellos actos que contienen disposiciones que, debido a sus efectos, puedan vulnerar el Derecho medioambiental de la Unión Europea en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento.

Artículo 1, apartado 2

Referencias al Derecho medioambiental

De forma similar al artículo 1, apartado 1, que modifica la definición de «acto administrativo», esta enmienda también elimina el requisito de «con arreglo al Derecho medioambiental» del párrafo primero del artículo 10, apartado 1, del Reglamento. Asimismo, la nueva disposición aclara que solo aquellos actos u omisiones que vulneren el Derecho medioambiental de la Unión Europea pueden ser objeto de una solicitud de revisión. Por tanto, la enmienda garantiza que la formulación del Reglamento refleje los requisitos del artículo 9, apartado 3, del Convenio.

Ampliación de plazos

El artículo 1, apartado 2 también modifica el segundo párrafo del artículo 10, apartado 1, con objeto de ampliar el plazo disponible para que las ONG introduzcan una solicitud de revisión interna de las seis semanas actuales a una propuesta de ocho semanas. Asimismo, modifica el artículo 10, apartado 2, con objeto de ampliar el tiempo disponible para que las instituciones y organismos de la Unión Europea respondan a una solicitud de revisión interna de las doce semanas actuales a una propuesta de dieciséis semanas.

Como consecuencia lógica de lo anterior, para los casos en los que una institución u organismo de la Unión Europea no pueda responder en un plazo de dieciséis semanas pese a la debida diligencia, el artículo 1, apartado 2, también modifica el párrafo segundo del artículo 10, apartado 3, con objeto de ampliar el tiempo total disponible para las instituciones y organismos de la Unión Europea para responder a una solicitud de revisión interna de las dieciocho semanas actuales a una propuesta de veintidós semanas.

Las enmiendas ofrecerían una ampliación de dos semanas para las ONG y de cuatro semanas para las instituciones y organismos de la Unión Europea. La ampliación para las ONG pretende mejorar la calidad de las solicitudes, mientras que la ampliación para las instituciones y organismos de la Unión Europea pretende mejorar la calidad y exhaustividad de la revisión. El tiempo adicional permitirá análisis más exhaustivos, que deberían derivar en una base empírica más sólida y unas justificaciones más claras presentadas en la decisión final sobre la revisión interna. De este modo, la ampliación también tendrá un impacto sobre el principio de buena administración y mejorará la confianza pública en los procesos de toma de decisiones de la Unión Europea.