COMISIÓN EUROPEA

Estrasburgo, 15.12.2015

COM(2015) 673 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

La Guardia Europea de Fronteras y Costas y una gestión eficaz de las fronteras exteriores de Europa

I.    Introducción

La creación del espacio Schengen de libre circulación sin fronteras interiores es una conquista histórica que se mantiene como emblema de los valores europeos que derribaron muros y unieron un continente. La velocidad con la que las personas, las mercancías y los servicios pueden desplazarse a través de las fronteras de nuestros Estados miembros ayuda también a impulsar nuestra competitividad como mayor área económica del mundo, generando empleo y crecimiento. Sin embargo, la decisión de compartir un espacio interior común de libre circulación trae consigo la responsabilidad compartida de proporcionar sistemáticamente niveles elevados de gestión de las fronteras y de seguridad en las fronteras exteriores. De hecho, solo podemos tener un espacio Schengen sin fronteras interiores si sus fronteras exteriores están eficazmente protegidas.

Los acontecimientos de este año, y en especial el aumento sin precedentes del flujo de migrantes y refugiados, han puesto a prueba la confianza de los ciudadanos en nuestra capacidad colectiva para gestionar nuestras fronteras exteriores comunes. La crisis ha revelado las debilidades y lagunas de los mecanismos existentes de gestión de las fronteras, que han demostrado ser insuficientes para garantizar una gestión eficaz e integrada de las fronteras. Algunos Estados miembros no han podido garantizar un control efectivo de las fronteras ni la identificación y el registro de los migrantes irregulares. Y la crisis ha mostrado que las limitaciones de Frontex —recursos insuficientes de personal y equipo, incapacidad para iniciar y llevar a cabo operaciones de retorno o de gestión de las fronteras y falta de una función explícita para realizar operaciones de búsqueda y salvamento— han entorpecido su capacidad para tratar y solucionar eficazmente la situación.

Entre enero y noviembre de 2015, se detectaron más de 1,5 millones de cruces ilegales de las fronteras 1 , lo que representa un máximo 2 sin precedentes de llegadas a la UE. Ciudadanos de terceros países han logrado cruzar ilegalmente las fronteras exteriores de la UE y después proseguir su viaje a través de ella, sin antes haber sido identificados, registrados y sometidos a controles de seguridad adecuados. La magnitud de estos enormes movimientos secundarios de migrantes dentro de la UE ha puesto fundamentalmente en cuestión la coherencia del espacio Schengen, y, como consecuencia, algunos Estados miembros han optado por reintroducir controles temporales en sus fronteras interiores, una situación que ni puede ni debe durar mucho tiempo. Las preocupaciones por la seguridad que han provocado los ataques terroristas de este año, y el fenómeno de los terroristas extranjeros, han intensificado la inquietud de los ciudadanos.

Se ha puesto cada vez más de manifiesto que los Estados miembros, actuando por separado y de forma descoordinada, no pueden tratar adecuadamente los desafíos que estos movimientos plantean. Necesitamos estándares de la Unión y un sistema unificado de responsabilidad compartida para la gestión de las fronteras exteriores.

En la Agenda Europea de Migración de la Comisión Europea, de mayo de 2015 3 , se señaló la necesidad de avanzar hacia una gestión compartida de las fronteras exteriores, acorde con el objetivo de «instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores» establecido en el artículo 77 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En el discurso sobre el estado de la Unión que pronunció en septiembre, el Presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, anunció que la Comisión presentaría medidas ambiciosas a este respecto antes de que finalizara el año, que se concretarían en una Guardia Europea de Fronteras y Costas plenamente operativa, como se confirmó posteriormente en el Programa de Trabajo de la Comisión para 2016 4 .

Este objetivo ha sido señalado también por el Parlamento Europeo 5 , y el Consejo Europeo lo hizo suyo en las orientaciones claras que expuso el 23 de septiembre y el 15 de octubre 6 .

En la presente Comunicación, y en las medidas que la acompañan, se establece una política fuerte y unificada para la gestión de las fronteras exteriores de la UE, basada en el principio de la responsabilidad compartida. Un sistema integrado permanente de gestión de las fronteras asegurará que la Unión y sus Estados miembros estén preparados ante situaciones excepcionales en las fronteras exteriores y tengan capacidad para reaccionar de manera efectiva y a tiempo en caso de que estas se planteen. Se sustentará en un mecanismo estable de prevención de las crisis, basado en la supervisión constante de las capacidades de los Estados miembros, en concreto mediante un análisis riguroso y periódico de los riesgos.

Hace ya muchos años que compartimos las ventajas de un espacio de libre circulación sin fronteras interiores. Ahora es el momento de convertir la gestión eficaz de las fronteras exteriores en una verdadera responsabilidad común. Es el momento de dar un paso decisivo hacia un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores.

II.    La Guardia Europea de Fronteras y Costas y el principio de la responsabilidad compartida

La Comisión propone hoy establecer una auténtica gestión de las fronteras integrada a escala europea, diseñada de tal manera que responda a los nuevos desafíos y realidades políticas que afronta la UE, tanto por lo que respecta a la migración como a la seguridad interior.

Se creará una Guardia Europea de Fronteras y Costas para garantizar la aplicación efectiva de niveles elevados de gestión común de las fronteras, proporcionar apoyo operativo e intervenir cuando sea necesario para responder con rapidez a las crisis que surjan en la frontera exterior. La Guardia Europea de Fronteras y Costas traerá consigo una Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas creada a partir de Frontex y las autoridades de los Estados miembros responsables de la gestión de las fronteras, que seguirán encargándose de la gestión cotidiana de la frontera exterior. Las autoridades nacionales de guardacostas forman parte también de la Guardia Europea de Fronteras y Costas en la medida en que llevan a cabo labores de vigilancia de la frontera marítima. La contribución de la Agencia a las operaciones de búsqueda y salvamento se reforzará ahora significativamente.

La nueva Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (en lo sucesivo, «la Agencia») desempeñará un papel central en el funcionamiento de un sistema más integrado de gestión de las fronteras. Tiene que ser un centro de capacidad y conocimientos técnicos operativos, un apoyo práctico para las autoridades nacionales de guardia de fronteras y una garantía del funcionamiento eficaz del sistema. La propuesta de la Comisión prevé una batería de medidas destinadas a capacitar a la Agencia para actuar de un modo que responda eficazmente a los desafíos actuales, sobre la base de las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración de Frontex en noviembre de 2015 7 .

Para que la Guardia Europea de Fronteras y Costas sea eficaz, es preciso que actúe en todas las fases de la gestión de las fronteras. En primer lugar, deben establecerse estándares comunes que demuestren ser aptos para una gestión sólida de las fronteras capaz de reaccionar en tiempos de crisis. Puesto que la Guardia Europea de Fronteras y Costas integra los niveles nacional y de la Unión, la mejora constante de los estándares deberá ser una de las tareas esenciales de las autoridades de guardia de fronteras, incluidos los guardacostas en la medida en que lleven a cabo tareas de control fronterizo, a todos los niveles. Las autoridades nacionales pertinentes desempeñarán sus tareas habituales de acuerdo con estos estándares, y una dimensión claramente definida de la UE ayudará a garantizar una aplicación uniforme en todos los Estados miembros. En segundo lugar, es necesario que haya un sistema que permita detectar las deficiencias con suficiente antelación para que puedan tomarse medidas correctoras. En tercer lugar, es esencial tener un sistema fuerte y con capacidad de respuesta que asegure un tratamiento adecuado de las crisis cuando sea necesario. En situaciones excepcionales, la asistencia prestada a los Estados miembros situados en primera línea debe considerarse una responsabilidad que la UE y los Estados miembros tienen que compartir y asumir juntos. En este aspecto, es necesario que la Guardia Europea de Fronteras y Costas pueda intervenir cuando las guardias de fronteras nacionales de los Estados miembros situados en primera línea no estén respondiendo eficazmente por si solas, por cualesquiera razones, a los problemas que se les planteen.

III. Un sistema único de gestión integrada de la frontera exterior

1. Implementación efectiva de una gestión integrada de las fronteras

La gestión integrada de las fronteras va más allá de los controles fronterizos que se realizan exclusivamente en la frontera exterior. Incluye medidas en terceros países, medidas con terceros países vecinos y medidas dentro del espacio de libre circulación, incluido el retorno de los migrantes irregulares desde la UE a sus países de origen. Una gestión adecuada de las fronteras se apoya también en una serie de elementos, como el análisis riguroso y periódico de los riesgos, la mejora de la cooperación entre las distintas agencias y la utilización de la tecnología más avanzada.

Como primer paso, es necesario asegurar que las normas de la UE vigentes se apliquen plena y correctamente. La aplicación de estas normas resulta también esencial en circunstancias normales, cuando no hay una presión mayor pero es preciso proteger igualmente el espacio de libre circulación.

Para garantizar la supervisión constante de la gestión de las fronteras exteriores en los Estados miembros, la Comisión propone reforzar las obligaciones de cooperación e intercambio de información entre la nueva Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y las autoridades nacionales. En concreto, se creará en la Agencia un centro de vigilancia y análisis de riesgos para seguir los flujos migratorios que se dirijan hacia la Unión Europea o que se desplacen en su interior. Esta herramienta acompañará a un análisis de riesgos fiable y actualizado. La utilización del modelo integrado común de análisis de riesgos (Common Integrated Risk Analysis Model, CIRAM) desarrollado por la Agencia, en estrecha cooperación con los Estados miembros, será obligatoria.

Para apoyar el desarrollo de un modelo integrado y reforzar aún más la supervisión periódica de la gestión de las fronteras exteriores por los Estados miembros, la Agencia enviará funcionarios de enlace en comisión de servicios a Estados miembros específicos determinados en función del análisis de riesgos y en consulta con el Consejo de Administración. Mediante su cooperación con las autoridades nacionales de guardia de fronteras (así como con los guardacostas en la medida en que estos realicen tareas de control fronterizo) y su actuación como punto de contacto entre estas y la Agencia, estos funcionarios de enlace estarán plenamente integrados en los sistemas de trabajo e información de las autoridades nacionales y permitirán asegurar que la Agencia esté plenamente informada en tiempo real. Señalarán posibles deficiencias en los sistemas nacionales de gestión de las fronteras y elaborarán recomendaciones para subsanarlas. Esto ayudará a determinar en común y proactivamente qué medidas preventivas son necesarias y ayudará a impedir que los posibles defectos se conviertan en un problema.

Para garantizar una implementación eficiente de la gestión europea integrada de las fronteras, la Agencia elaborará un amplio panorama general de la capacidad de los Estados miembros, en concreto por lo que respecta a la asignación de personal y equipo a la frontera exterior. Para contribuir a detectar y corregir las deficiencias, la Comisión propone reforzar significativamente la «verificación de vulnerabilidad» de la Agencia (con respecto a la situación actual de Frontex), transformándola en un mecanismo obligatorio de evaluación de la vulnerabilidad. Este se diseñará de tal manera que complemente el mecanismo de evaluación de Schengen 8 y que asegure que las necesidades específicas de las zonas de la frontera exterior que estén expuestas a amenazas, como una presión migratoria desproporcionada, puedan ser atendidas adecuadamente. Los funcionarios de enlace complementarán la información necesaria para llevar a cabo esta evaluación de la vulnerabilidad con los datos que aportarán durante su trabajo sobre el terreno.

Evaluando los recursos y el equipo de los Estados miembros, así como su planificación para casos de emergencia, la Agencia determinará si están bien preparados para responder a los potenciales desafíos y detectar los puntos débiles que existan. En función del resultado de esta evaluación, la Agencia determinará, si es necesario, las acciones correctivas que sean precisas para subsanar las insuficiencias que existan o que empiecen a aparecer. Las decisiones de la Agencia serán vinculantes para el Estado miembro de que se trate. Si la acción correctiva necesaria no se adopta dentro de los plazos establecidos por la Agencia, la Comisión Europea podrá autorizar a esta a tomar otras medidas, incluido el despliegue de Equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas.

2.Prevención de crisis e intervención en la frontera exterior

No debe permitirse que la situación en la frontera exterior se deteriore hasta el punto de que se ponga en peligro el funcionamiento del espacio Schengen.

En los casos de presión migratoria urgente o excepcional, los Estados miembros ya pueden actualmente recurrir a la posibilidad de solicitar el despliegue de recursos de la Agencia 9 . Los Estados miembros pueden solicitar operaciones conjuntas e intervenciones rápidas en las fronteras, así como el despliegue de los Equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas para que las apoyen.

No obstante, la crisis de los refugiados ha expuesto dos problemas fundamentales de las estructuras existentes. Estos radican en que la utilización de los recursos de la Agencia depende, en primer lugar, de la disposición de los Estados miembros a enviar recursos a la frontera exterior en un momento determinado y, en segundo lugar, de la solicitud formal de un Estado miembro situado en primera línea. La estructura y el mandato de la nueva Guardia Europea de Fronteras y Costas están concebidos para mitigar ambos aspectos. Por una parte, estas deficiencias se hicieron especialmente manifiestas en el caso de Grecia, cuando Frontex pidió a los Estados miembros que suministraran 743 agentes invitados para que trabajaran en la frontera exterior de Grecia, y hasta la fecha solo se han suministrado 447. Por otra parte, y pese a los llamamientos políticos reiterados para que se hiciera, algunos Estados miembros no han activado los mecanismos disponibles de intervención en las fronteras, lo que ha dejado a Frontex sin capacidad para intervenir.

Un contingente de guardias de fronteras europeos

Por consiguiente, la Agencia necesita tener a su disposición directa e inmediata un número suficiente de expertos bien formados, con las competencias adecuadas y dotados del equipo técnico pertinente. Actualmente, las contribuciones a Frontex en activos y expertos se efectúan, en principio, con carácter voluntario. Este método de trabajo, combinado con la actual crisis migratoria, ha dado lugar recientemente a situaciones de escasez que han impedido que Frontex desempeñe sus tareas operativas con la máxima capacidad. Tales deficiencias deben corregirse.

A fin de asegurar la capacidad de la Agencia para desempeñar sus tareas en respuesta a situaciones de emergencia, se creará un contingente de intervención rápida integrado por expertos, como cuerpo permanente a disposición de la Agencia. Como organismo designado para implementar la gestión europea integrada de las fronteras, la Agencia podrá recurrir a este contingente en un plazo muy corto cuando las circunstancias exijan una respuesta inmediata. Los Estados miembros deberán poner a disposición al menos 1 500 guardias de fronteras, que la Agencia desplegará en intervenciones rápidas en la frontera en el plazo de solo unos días. Asimismo, la Agencia tendrá a su disposición un contingente de equipo técnico para el que se exigirá a los Estados miembros que pongan a disposición de inmediato equipo operativo adquirido con un porcentaje de cofinanciación del 90 % en el marco de las asignaciones adicionales para acciones específicas 10 del Fondo de Seguridad Interior. Con esto se pondrá fin a la situación actual, en la que hay Estados miembros situados en primera línea a los que les falta equipo esencial para la toma de impresiones dactilares, mientras que Frontex no puede suministrárselo porque depende de que los Estados miembros pongan a su disposición estos recursos.

El derecho a intervenir

En situaciones urgentes, la Agencia debe ser capaz de intervenir para asegurar que se actúe sobre el terreno, aun cuando no haya una solicitud de asistencia del Estado miembro afectado o cuando ese Estado miembro considere que no hace falta una intervención adicional.

Por una parte, tal actuación podría ser necesaria debido a un aumento desproporcionado de la presión en esa zona de la frontera exterior en el que las autoridades nacionales de guardia de fronteras (y de guardacostas en la medida en que tengan tareas de control fronterizo) no sean capaces de hacer frente a la crisis que se haya planteado. Por otra parte, la necesidad de actuación urgente en una zona concreta de la frontera exterior podría deberse a una deficiencia en el sistema de gestión de la frontera de un Estado miembro que la Agencia hubiera detectado a raíz de una evaluación de la vulnerabilidad y para la que hubiera recomendado medidas correctivas que el Estado miembro afectado no hubiera aplicado en los plazos establecidos.

Cuando se detecten deficiencias, y a fin de tomar medidas correctivas a tiempo y evitar que se llegue a una situación de crisis, la Agencia estará facultada, en un primer momento, para recomendar a los Estados miembros que pongan en marcha operaciones conjuntas o intervenciones rápidas en las fronteras.

Cuando persistan las deficiencias y no se actúe pronto a nivel nacional, la Comisión podrá adoptar una decisión de ejecución en la que se determine que la situación de una zona particular de la frontera exterior requiere una actuación urgente y se encomiende a la Agencia la tarea de llevar a cabo medidas operativas apropiadas. Esto permitirá a la Agencia intervenir de inmediato en las situaciones de crisis desplegando Equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas en la frontera exterior.

Aplicación del enfoque de puntos críticos y colaboración con terceros países

El desarrollo del enfoque de puntos críticos, introducido por primera vez en la Agenda Europea de Migración, se convertirá en una tarea clave de la Agencia, que estará facultada para desplegar equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas en el marco de los equipos de gestión de la migración en los puntos críticos.

Además, la propuesta de la Comisión refuerza el papel de la Agencia por lo que respecta a la cooperación con terceros países, en virtud del cual puede coordinar la cooperación operativa entre Estados miembros y terceros países vecinos en el ámbito de la gestión de las fronteras, incluso mediante el despliegue de funcionarios de enlace a terceros países o la puesta en marcha de operaciones conjuntas en el territorio de la Unión o en el territorio de terceros países. Esto solucionará, en concreto, la situación que afecta actualmente a la cooperación con los países de los Balcanes Occidentales, donde, pese al acuerdo de los terceros países en cuestión, Frontex es incapaz de proporcionar asistencia operativa ya que carece de mandato para enviar equipos de guardia de fronteras a países como Serbia o la Antigua República Yugoslava de Macedonia.

3.Funciones de los guardacostas

Los guardacostas desempeñan una función crucial de protección de las fronteras marítimas y de salvamento marítimo. La crisis actual ha puesto de manifiesto la necesidad de una respuesta más coordinada de las Agencias pertinentes de la Unión y el amplio conjunto de autoridades nacionales que desempeñan funciones de guardacostas. Una mejor coordinación puede contribuir a resolver las crisis en el mar y ayudar a esas autoridades a trabajar de manera eficiente. Esto debe incluir una mejora de la coordinación y la puesta en común de las funciones pertinentes de guardacostas a nivel de la UE.

Hay actualmente en los Estados miembros más de 300 autoridades civiles y militares responsables de llevar a cabo funciones de guardacostas en un amplio conjunto de ámbitos, como la seguridad y la protección marítimas, las tareas de búsqueda y salvamento, el control de fronteras, el control pesquero, el control aduanero, las labores policiales en general y la protección del medio ambiente. Las Agencias pertinentes de la UE apoyan a las autoridades nacionales en el ejercicio de la mayoría de estas funciones. Es necesario un enfoque funcional que permita que los guardacostas nacionales formen parte de la Guardia Europea de Fronteras y Costas en la medida en que llevan a cabo funciones de control de las fronteras. La Comisión propone, por consiguiente, estrechar aún más la cooperación entre los cuerpos y organismos que llevan a cabo actualmente tareas de guardacostas. A nivel de la UE, esto se hará adaptando los mandatos de la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM) y la Agencia Europea de Control de la Pesca (AECP) a las disposiciones de la nueva Agencia y mejorando sus capacidades, en concreto mediante la planificación conjunta de las operaciones de vigilancia, la racionalización del intercambio de información y el fomento de las capacidades, y el empleo de tecnología avanzada, como la de los sistemas de aeronaves pilotadas a distancia (drones), para la prestación de servicios de vigilancia y comunicación.

Esto significará que la Agencia podrá, por ejemplo, acceder a nueva información sobre buques utilizados para la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza que hayan sido detectados durante operaciones de vigilancia marítima cuya misión original no es de control fronterizo, sino de control de la pesca o detección de vertidos de hidrocarburos. Gracias a esta cooperación pragmática transectorial para aunar recursos e información, la gestión de las fronteras podrá aprovechar capacidades que no están estrictamente relacionadas con el control fronterizo.

4.Papel reforzado de la Agencia en materia de retorno

Mejorar la efectividad de los procedimientos de retorno se ha reconocido como un objetivo clave de la gestión de la migración. Un papel reforzado de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas en el ámbito del retorno mejorará la capacidad de la UE para retornar con éxito a los nacionales de terceros países que se encuentren en situación irregular. Como se expone en el Plan de Acción de la UE en materia de retorno 11 , la Agencia debe estar facultada para iniciar operaciones de retorno y ayudar a los Estados miembros a adquirir los documentos de viaje.

La Agencia coordinará todas las tareas relacionadas con el retorno y proporcionará a los Estados miembros todo el refuerzo técnico y operativo necesario para el retorno efectivo de los nacionales de terceros países en situación irregular. Para estos fines, se creará una Oficina de Retorno específica integrada en la estructura de la Agencia, que cooperará con los Estados miembros en los procedimientos de identificación y retorno, en concreto mediante la financiación y la cofinanciación, la coordinación y la organización de operaciones de retorno, así como mediante la cooperación con las autoridades pertinentes de terceros países en el ámbito del retorno.

La Agencia desempeñará también un papel clave y directo en las intervenciones de retorno. Los equipos europeos de intervención en materia de retorno, compuestos por escoltas, supervisores y especialistas en retorno, podrán enviarse a los Estados miembros cuyo sistema de retorno esté sujeto a especial presión. En situaciones urgentes, podrían desplegarse Equipos Europeos de Intervención Rápida de Retorno, bien a instancias de un Estado miembro bien por iniciativa de la Agencia.

5.Derechos fundamentales y mecanismo de denuncia de la Agencia

Teniendo en cuenta el papel reforzado y la ampliación de las tareas operativas de la Agencia, es importante disponer de un mecanismo de denuncia adecuado al que se pueda recurrir cuando una persona considere que se han vulnerado sus derechos fundamentales en el transcurso de una operación promovida por la Agencia. Tanto el Parlamento Europeo como el Defensor del Pueblo Europeo han destacado la importancia de este mecanismo.

A su amparo, un agente de derechos fundamentales de la Agencia recibirá las denuncias de manera estructurada y las remitirá al Director Ejecutivo y a los Estados miembros afectados. Se exigirá a los Estados miembros que faciliten información sobre el resultado y el curso que se haya dado a la denuncia. Este proceso administrativo se tramitará sin perjuicio de cualesquiera recursos judiciales. Además, en los casos de violaciones de derechos fundamentales o de obligaciones de protección internacional que revistan carácter grave o que exista la probabilidad de que persistan, el Director Ejecutivo de la Agencia estaría facultado para decidir no solo sobre la suspensión o cancelación de las actividades operativas dirigidas por la Agencia, sino también sobre la retirada del apoyo financiero a la operación de que se trate.

IV.Aplicación uniforme de las normas de Schengen

La aplicación uniforme de todas las normas en el ámbito de la gestión de las fronteras debe ser supervisada periódicamente. La creación de la Guardia Europea de Fronteras y Costas refuerza la importancia de la aplicación coherente de las normas de Schengen y el desempeño armonizado de las tareas de gestión de las fronteras en los distintos Estados miembros.

Las leyes que gobiernan el espacio Schengen constituyen un conjunto dinámico de normas que se han elaborado con el paso del tiempo y que están incorporadas en actos jurídicos y también en una serie de normas indicativas, como guías prácticas, directrices, catálogos y mejores prácticas. Mediante el mecanismo de evaluación de Schengen que sirve como herramienta de control de la calidad se verifica periódicamente su aplicación completa y correcta por los Estados miembros. Las evaluaciones de Schengen se llevan a cabo sobre la base de programas plurianuales y anuales adoptados por la Comisión. Tras las misiones de evaluación, los equipos responsables de llevarlas a cabo 12 («equipos de evaluación de Schengen») proponen recomendaciones a los Estados miembros para corregir las posibles deficiencias identificadas en sus sistemas nacionales de gestión de fronteras.

En este contexto, en los informes de evaluación de Schengen se ha señalado a menudo como una debilidad del proceso de aplicación el hecho de que una parte considerable de las normas de Schengen estén incluidas en documentos no vinculantes. La combinación de normas indicativas y normas jurídicamente vinculantes no ha resultado siempre eficiente, debido sobre todo a que las normas indicativas pueden a menudo interpretarse y aplicarse de formas diferentes.

Para evitar posibles discrepancias y garantizar que la Guardia Europea de Fronteras y Costas desempeñe sus tareas de manera coherente, es importante asegurar que las normas de Schengen se apliquen de la misma manera en toda la UE. Para lograr una aplicación uniforme y más armonizada de las normas existentes y consolidar mejor el acervo de Schengen como «código normativo único» de medidas para la gestión de las fronteras, la Comisión trabajará con el fin de sustituir las disposiciones de Derecho indicativo por medidas jurídicamente vinculantes.

V.    Modificación selectiva del Código de fronteras Schengen

El control en las fronteras exteriores sigue siendo una de las principales salvaguardias del espacio sin controles en las fronteras interiores. Una de las finalidades de esos controles es impedir cualquier amenaza para la seguridad interior y el orden público de los Estados miembros. Como han demostrado los recientes atentados terroristas, la amenaza puede proceder también de personas que disfrutan del derecho de libre circulación al amparo del Derecho de la Unión. Deben reforzarse los controles en las fronteras exteriores para poder identificar a esas personas y reducir al máximo los riesgos para la seguridad interior del espacio Schengen. Así se confirma también en las conclusiones del octavo informe semestral sobre el funcionamiento del espacio Schengen.

Para responder a esta necesidad, la Comisión propone modificar de forma selectiva el Código de fronteras Schengen 13 en lo que respecta a los controles de ciudadanos de la UE mediante el cotejo con bases de datos como el Sistema de Información de Schengen, la base de datos sobre documentos de viaje robados o desaparecidos y los sistemas nacionales pertinentes. Como lo solicitó el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior reunido el 9 y el 20 de noviembre de 2015, esta iniciativa permitirá «las comprobaciones sistemáticas de ciudadanos de la UE, incluida la comprobación de información biométrica en las bases de datos pertinentes en las fronteras exteriores del espacio Schengen, utilizando plenamente las soluciones técnicas sin obstaculizar la fluidez de movimiento» 14 .

A tenor de las modificaciones propuestas, los controles sistemáticos de los ciudadanos de la UE cotejando las bases de datos en todas las fronteras exteriores (aire, mar y tierra), que actualmente son posibles en función de la evaluación de los riesgos, serán en lo sucesivo obligatorios. En esos controles sistemáticos se comprobarán la identidad y la nacionalidad de la persona y la validez y autenticidad del documento de viaje. Además, se verificará que las personas que entran en el espacio Schengen no representan ninguna amenaza para el orden público y la seguridad interior. Las nuevas normas contienen también un elemento de flexibilidad: cuando en las fronteras terrestres y marítimas el control sistemático de los ciudadanos de la UE pudiera tener un efecto desproporcionado en el flujo de tráfico, los Estados miembros podrán llevarlos a cabo de manera selectiva en función de una evaluación de los riesgos.

VI.    Un documento de viaje europeo para el retorno

Garantizar el retorno efectivo de los nacionales de terceros países que se encuentran en Europa ilegalmente es un elemento esencial de una política migratoria de la UE global, sostenible y creíble.

El actual sistema de retorno de los migrantes irregulares de la UE no es suficientemente efectivo, y la falta de documentos de viaje válidos expedidos por los países de destino de los retornados es uno de los principales obstáculos para el buen desarrollo del retorno y la readmisión. En la actualidad, los Estados miembros pueden expedir un documento europeo sustitutivo 15 para los nacionales de terceros países en situación irregular que no posean un documento de viaje válido. Sin embargo, debido a sus características y a su nivel de seguridad insuficiente, entre otras razones, su reconocimiento por terceros países es insatisfactorio. Es a todas luces necesario mejorar el reconocimiento del documento de viaje de la UE por terceros países para garantizar que el retorno se lleve a cabo satisfactoriamente y para reducir la carga administrativa de las autoridades consulares competentes de los terceros países.

En cumplimiento de lo anunciado en el Plan de Acción de la UE en materia de retorno, la Comisión propone ahora establecer un nuevo documento de viaje europeo para el retorno de nacionales de terceros países, basado en un formato uniforme y utilizando características técnicas y de seguridad mejoradas que aseguren una mayor aceptación por los terceros países. El reconocimiento de este documento de viaje debería promoverse en el contexto de los acuerdos de readmisión u otros acuerdos con terceros países, así como en el de la cooperación en materia de retorno con terceros países con los que no se hayan suscrito acuerdos formales.

En la propuesta de Reglamento sobre un documento de viaje europeo para el retorno se definen el formato y las características de seguridad de este documento, mientras que las normas y los procedimientos comunes para llevar a cabo el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular se regulan por lo dispuesto en la Directiva sobre el retorno 16 y deberán respetar plenamente los derechos fundamentales, y en especial el principio de no devolución.

VII.    Eurosur

Eurosur es un marco común para el intercambio de información y la cooperación entre todas las autoridades nacionales con responsabilidades en materia de vigilancia de las fronteras exteriores terrestres y marítimas. Desde que empezó a funcionar, a finales de 2013, ha mejorado considerablemente el conocimiento de la situación en las fronteras exteriores y en la zona prefronteriza y ha contribuido a salvar la vida de muchos inmigrantes. Esto se ha conseguido en gran parte gracias a los esfuerzos de Frontex, como se ha subrayado también en el informe presentado este mes por Frontex al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la ejecución de los elementos de Eurosur incluidos en su ámbito de responsabilidad.

La Comisión ha adoptado hoy una Guía práctica de Eurosur, que proporciona orientaciones a las autoridades de los Estados miembros sobre la implantación y la gestión de Eurosur 17 .

Ante la llegada diaria de millares de personas a determinados tramos de la frontera exterior, es obvio que los Estados miembros necesitan también poder reaccionar con rapidez y coherencia. Mientras que la propuesta legislativa para la Guardia Europea de Fronteras y Costas crea una Agencia reforzada, los centros nacionales de coordinación para la vigilancia de fronteras, establecidos de conformidad con el Reglamento Eurosur, desempeñan un papel crucial y es preciso que los Estados miembros los utilicen mejor para fortalecer su capacidad de reacción.

En la Guía práctica de Eurosur se describen con detalle las tareas de estos centros nacionales de coordinación, incluida su cooperación con otras autoridades nacionales y el modo en que deben gestionarse los recursos y el personal y los sistemas nacionales de vigilancia de fronteras. Asimismo, en ella se define cómo los centros nacionales de coordinación y Frontex intercambian información sobre incidentes, patrullas e inteligencia y coordinan su reacción en las diferentes zonas de la frontera. Por último, la Guía práctica proporciona orientaciones técnicas para la gestión de la red de comunicaciones de Eurosur y de la información clasificada.

VIII.    Conclusión

Las medidas adoptadas hoy constituyen un paso adelante necesario hacia una gestión integrada de las fronteras europea.

La Comisión pide al Parlamento Europeo y al Consejo que den la máxima prioridad a estas propuestas y, en particular, a la propuesta de Reglamento sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, para que pueda restablecerse con rapidez la confianza de los ciudadanos en las fronteras exteriores de Europa y pueda garantizarse la integridad del espacio Schengen de libre circulación sin fronteras interiores.

(1)  La cifra exacta para el período comprendido entre enero y octubre es de 1 284 549 cruces ilegales de las fronteras. Los datos han sido proporcionados por la red de análisis de riesgos de Frontex (FRAN) y abarcan el espacio Schengen, incluidos los países candidatos a Schengen. Esto incluye a los nacionales de terceros países detectados en las fronteras exteriores (excepto las fronteras exteriores temporales) en el momento de cruzar o de intentar cruzar ilegalmente los pasos fronterizos. Los datos correspondientes a noviembre proceden de la aplicación de información sobre operaciones conjuntas (Joint Operations Reporting Application, JORA) y del Ministerio del Interior croata ( http://www.mup.hr/219696.aspx ); se han utilizado estimaciones para las rutas respecto de las cuales no se dispone aún de datos.

(2)  Durante el período 2009-2014 se detectaron en total 813 044 cruces ilegales de fronteras.

(3)  COM(2015) 240 final.

(4)  COM(2015) 610 final.

(5)  En su resolución de 10 de septiembre, el Parlamento Europeo destacó la necesidad de garantizar una gestión eficaz de las fronteras exteriores.

(6)  En la reunión informal de Jefes de Estado o de Gobierno de 23 de septiembre, los dirigentes europeos destacaron la necesidad de reforzar los controles en las fronteras exteriores, y en las conclusiones del Consejo Europeo de 15 de octubre se pide explícitamente que se establezca un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores.

(7)  Estas se elaboraron a raíz de una evaluación externa de FRONTEX llevada a cabo de conformidad con su actual base jurídica y finalizada en junio de 2015.

(8)  Reglamento (UE) nº 1053/2013 del Consejo, de 7 de octubre de 2013, por el que se establece un mecanismo de evaluación y seguimiento para verificar la aplicación del acervo de Schengen, y se deroga la Decisión del Comité Ejecutivo de 16 de septiembre de 1998 relativa a la creación de una Comisión permanente de evaluación y aplicación de Schengen (DO L 295 de 6.11.2013, p. 27).

(9)  Reglamento (CE) nº 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, por el que se establece un mecanismo para la creación de equipos de intervención rápida en las fronteras y que modifica el Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo por lo que respecta a este mecanismo y regula las funciones y competencias de los agentes invitados.

(10)  Según el Reglamento (UE) nº 515/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por el que se establece una parte del Fondo de Seguridad Interior (DO L 150 de 20.5.2014, p. 143), las acciones específicas están consignadas como «financiación complementaria», es decir, cantidades adicionales que se añaden a las asignaciones básicas nacionales de los Estados miembros para siete años con criterios competitivos, en función de su disposición a aplicar, en el marco de sus programas nacionales, acciones que correspondan a prioridades específicas de la UE.

(11)  COM(2015) 453 final.

(12)  Estos equipos fueron creados por el Reglamento (UE) nº 1053/2013 del Consejo, de 7 de octubre de 2013, por el que se establece un mecanismo de evaluación y seguimiento para verificar la aplicación del acervo de Schengen, y se deroga la Decisión del Comité Ejecutivo de 16 de septiembre de 1998 relativa a la creación de una Comisión permanente de evaluación y aplicación de Schengen.

(13)  Artículo 7, apartado 2, del Código de fronteras Schengen.

(14)  Conclusiones del Consejo de la UE y de los Estados miembros reunidos en el Consejo en materia de lucha antiterrorista, 20 de noviembre de 2015.

(15)  DO C 274 de 19.9.1996, p. 18.

(16)  Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO L 348 de 24.12.2008, p. 98).

(17)  Reglamento (UE) nº 1052/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se crea un Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (Eurosur), DO L 295 de 6.11.2013, p. 11.