19.12.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 458/7

Ponente general:

Giuseppe Iuliano

1.1

La nueva fase de la política de inmigración europea debe ser estratégica, con una visión de medio y largo plazo, y focalizarse en facilitar de manera holística y global canales legales abiertos y flexibles de admisión. En base a los trabajos desarrollados por el CESE y el Foro Europeo sobre la Integración, este Dictamen llama a los representantes de las instituciones comunitarias y gobiernos nacionales a tener en cuenta el papel primordial de los interlocutores sociales y la sociedad civil organizada para asegurar una perspectiva social y un valor añadido a las políticas de inmigración europeas, y tener en cuenta su impacto en el mercado de trabajo, las condiciones de vida y empleo y los derechos fundamentales.

1.2

El CESE considera que quince años después del inicio de la construcción de una política europea de inmigración, es el momento de poner los valores y principios políticos estipulados en el Tratado de Lisboa en práctica con medidas políticas concretas y específicas, más allá de debates competenciales entre la UE y las soberanías nacionales. El CESE considera necesario alcanzar resultados concretos para desarrollar una política verdaderamente común y conjunta de inmigración, asilo y fronteras exteriores.

1.3

La UE puede aportar un gran valor añadido a través de una política común de inmigración. El CESE desea que se dé prioridad a afrontar las barreras y la no discriminación en el mercado de trabajo. La Unión debe dotarse de un código común europeo de inmigración y de un manual de directrices comunes europeas para asegurar su implementación y accesibilidad. Ello debe ir de la mano de una estrategia europea para hacer la UE atractiva a los talentos y hacer frente a las barreras sobre cualificaciones. La EU debería establecer una plataforma europea permanente para las migraciones laborales. El CESE se propone para esta tarea, para ser el lugar donde los interlocutores sociales debaten y analizan las políticas nacionales de inmigración laboral y donde se intercambien buenas prácticas.

1.4

La UE se ha dotado de la segunda fase del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). Los Estados miembros mantienen todavía prácticas divergentes y niveles de protección diferentes. Es necesario asegurar una puesta en marcha del principio de solidaridad y responsabilidad compartida para que haya una distribución más equilibrada de las solicitudes de asilo entre los Estados Miembros. El Convenio de Dublín debe ser sustituido por un sistema de mayor solidaridad y que tenga en cuenta la voluntad de los solicitantes de asilo y garantice una distribución de responsabilidades más proporcionada. Se debe igualmente reforzar las competencias de las actividades de la Oficina Europea para el Apoyo al Asilo (OEAA), con especial atención a sus actividades operativas de apoyo y a equipos de apoyo conjunto al asilo en Estados Miembros que necesiten apoyo especial o de emergencia. Es fundamental que la Unión asegure un uso más armonizado, coherente, independiente y flexible de visados humanitarios por parte de los Estados Miembros, tal y como se recoge en el Código común de visados.

1.5

La política europea de fronteras debe anclarse en una mayor responsabilidad compartida sobre su control y vigilancia y la salvaguarda de los principios y derechos en su administración. Aquellos Estados miembros que configuran la frontera territorial exterior común hacen frente a situaciones difíciles relativas a flujos migratorios y de demandantes de asilo. La UE debe poner en marcha procedimientos de solidaridad financiera, operativa y de acogida. El papel de Frontex debe ser reforzado y tiene que pasar a ser un servicio común europeo de guardia de fronteras compuesto por un contingente europeo de agentes de guardia de fronteras que preste apoyo a los Estados miembros. Ello debe ir de la mano con el desarrollo de un sistema más efectivo y sistemático de rendición de cuentas (accountability) sobre sus actividades, y la aplicación efectiva de las disposiciones del Reglamento (UE) no 656/2014 por el que se establecen normas para la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores en el marco de la cooperación operativa coordinada por la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea.

1.6

La UE debe promover un marco normativo internacional para las migraciones y pasar a ser un actor promoviendo la ratificación y puesta en práctica de estándares e instrumentos internacionales de derechos humanos de inmigrantes por los Estados Miembros. La UE debe adoptar una alianza estratégica con otros actores internacionales involucrados en cuestiones relativas a la movilidad humana y los derechos humanos tales como las Naciones Unidas o el Consejo de Europa.

1.7

Los desafíos planteados por la movilidad de personas transfronteriza no puede centrarse únicamente desde una perspectiva de externalización de controles y vigilancia fronteriza. El Enfoque Global de la Migración y la Movilidad debe seguir adelante desde esta perspectiva. La UE debe ofrecer a esos países y a sus nacionales otras oportunidades para la inmigración por motivos de empleo y educación a través de procedimientos legales, flexibles y transparentes. Las asociaciones de movilidad deben ser más equilibradas y jurídicamente vinculantes para las partes. El Servicio Europeo de Acción Exterior debe asegurar una mejor coordinación entre las prioridades de la política exterior y la política de inmigración, regida por un enfoque donde los derechos humanos constituyen un eje central.

2.1

La Presidencia italiana ha solicitado al Comité Económico y Social Europeo (CESE) un dictamen exploratorio sobre la futura política europea de inmigración, fronteras y asilo. El CESE desea contribuir con propuestas estratégicas en base a sus opiniones previas en cuestiones relativas a la inmigración (1). El papel de los interlocutores sociales y representantes de la sociedad civil organizada y el diálogo social deben estar presentes en todo el proceso de debate que precede la siguiente fase de la política de inmigración europea 2020. La «perspectiva social» es clave a la hora de asegurar el valor añadido y determinar la proporcionalidad e impacto de dichas políticas.

2.2

El CESE ha reiterado en numerosas ocasiones que la política europea de inmigración debe ser estratégica con una visión de medio y largo plazo, y focalizarse en facilitar de manera holística y global canales legales abiertos y flexibles de admisión, asegurar que los derechos fundamentales son salvaguardados, ofrecer soluciones durables y solidarias para el acceso a la protección internacional, tener en cuenta la situación en los mercados de trabajo y tratar los desafíos inherentes a las políticas de integración y sus efectos sobre los grupos vulnerables, el racismo y la xenofobia.

2.3

El Comité ha asumido un compromiso importante para que las políticas de inmigración se pongan en marcha con la participación de los inmigrantes, en particular en el marco del Foro Europeo sobre la Integración  (2), que la Comisión decidió establecer con sede en el CESE en 2009. El Foro se ha consolidado como la plataforma europea que facilita el diálogo plural y la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil organizada y de inmigrantes en debates claves relativos a las políticas europeas sobre integración. El Foro se encuentra en un proceso de transformación con el objetivo de ocuparse del conjunto de las políticas de inmigración. En base a un estudio de evaluación sobre su funcionamiento y resultados, el CESE desea reforzar su compromiso con el Foro, en particular reforzar sus vínculos con las organizaciones de inmigrantes, asegurar una contribución de seguimiento de las políticas, y mejorar la colaboración con el Parlamento y el Comité de las Regiones.

3.1

Han pasado quince años desde los primeros pasos en la construcción de una política común de inmigración, asilo y fronteras con el Tratado de Ámsterdam en 1999. A la hora de diseñar la futura agenda europea sobre inmigración, el CESE considera necesario volver a sus principios fundacionales establecidos en el Programa de Tampere en 1999  (3); en particular los principios de trato justo e igualitario de nacionales de terceros países, el principio de solidaridad y responsabilidad compartida, los derechos fundamentales previstos en la Carta Europea de Derechos Fundamentales y el Estado de Derecho. El Tratado de Lisboa constituye la guía común de trabajo. Es necesario poner en práctica de manera plena esos mismos principios generales contenidos en los Tratados.

3.2

El CESE señala que muchas veces las ambiciones y los valores europeos se quedan en grandes palabras, y que las prácticas y las leyes contradicen dichos valores (4). El CESE llama al Consejo y a los representantes de los Estados Miembros a dar un paso decisivo más allá de la retórica y de las declaraciones de principios para adoptar iniciativas concretas que una vez puestas en marcha muestren resultados efectivos. Ello se debe hacer no solamente en estrecha colaboración interinstitucional con la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. Los interlocutores sociales y la sociedad civil organizada son aquí también grandes aliados.

3.3

Los desafíos migratorios experimentados en el Mediterráneo y a lo largo y ancho de las fronteras exteriores comunes de la UE están bien documentados y están siendo objeto de debates mediáticos y políticos que muchas veces rozan lo irracional y el populismo nacionalista. El CESE pide un debate racional, basado en datos y estudios objetivos e independientes. Se debe dar una prioridad clara a lo que realmente se necesita para consolidar y desarrollar una política verdaderamente común y conjunta de inmigración, de asilo y fronteras exteriores. El CESE considera que es momento de trazar una nueva estrategia europea sobre la política común europea de inmigración que esté ligada a la Estrategia Europa 2020 y que esté focalizada en poner principios en marcha.

3.4

En temas donde los intereses políticos de los representantes de los Estados Miembros son tan grandes, es fundamental que los derechos fundamentales de todos los nacionales de terceros países sujetos a dichas políticas (incluidos los inmigrantes no documentados) sean el eje cursor de toda política futura (5). Se debe dar prioridad a los desafíos relacionados con la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los millones de personas inmigrantes que trabajan en la UE (6). El CESE da especial relevancia a las cuestiones relativas al impacto de las políticas de inmigración sobre las políticas sociales y de empleo, y ha sido promotor de un enfoque donde se analiza el empleo y las consecuencias de las políticas migratorias en lo relativo a la exclusión o integración socioeconómica de los trabajadores y sus familias (7).

3.5

Las políticas relativas a las condiciones de entrada y residencia de los nacionales de terceros países son de competencia compartida entre los Estados Miembros y la UE. El Tratado de Lisboa estipula que la UE debe desarrollar una política común de inmigración en todas sus fases. El CESE considera que la UE puede aportar un gran valor añadido a través de una política común y de una legislación compartida en cuestiones relativas al empleo y la educación que tenga un alto nivel de armonización con un enfoque horizontal, en vez de normas sectoriales (8). El marco legislativo actual es fragmentado, oscuro y disperso. Esta situación crea inseguridad jurídica e incoherencia política, que necesitan ser paliadas cuanto antes.

3.6

El CESE considera que es necesario una consolidación de la legislación existente en la forma de un código sobre la inmigración. El código debería aportar una mayor transparencia y claridad jurídica sobre los derechos y libertades de los nacionales de terceros países que residen en la UE, y consolidar la legislación mediante un marco uniforme y transparente de derechos y estándares comunes, incluyendo los aplicables a inmigrantes no documentados (9). El código debería igualmente tratar la situación socioeconómica de los trabajadores de terceros países que se encuentran en la UE (10). Otra prioridad debería ser mejorar la accesibilidad a los derechos y estándares europeos, y la lucha contra la discriminación y el racismo en el mercado de trabajo mediante un manual de directrices comunes europeas.

3.7

Es igualmente necesario que se resuelva uno de los problemas más importantes que padecen muchos inmigrantes y muchas empresas en Europa: el reconocimiento de las titulaciones académicas y profesionales  (11). El CESE solicita el desarrollo de una estrategia europea para hacer la UE atractiva a los talentos a nivel internacional y pide que se focalice en hacer frente a las barreras injustificadas sobre cualificaciones profesionales y académicas. Ello debería ir de la mano de la adopción de legislación horizontal (12).

3.8

La situación demográfica y el envejecimiento de la población y de los mercados de trabajo en los Estados Miembros deben tenerse cuidadosamente en consideración a tal respecto. En el Dictamen exploratorio de 2011 (13) sobre el papel de la inmigración en la situación demográfica de Europa, el CESE destacó que durante los próximos años debe aumentar la inmigración de trabajadores y familias que vengan de países terceros. La UE necesita disponer de una legislación abierta y flexible que permita la inmigración laboral a través de canales legales y transparentes, tanto para trabajadores de alta y media cualificación como en las actividades menos cualificadas, siempre y cuando los Estados miembros sigan siendo libres de fijar sus volúmenes de admisión. El CESE desea que se dé prioridad a afrontar las barreras y la no discriminación en el mercado de trabajo para grupos de trabajadores migrantes vulnerables, como por ejemplo las mujeres. No obstante, es preciso tener en cuenta que la inmigración no constituye la única respuesta a la escasez de mano de obra, y que los Estados miembros pueden plantearse otras soluciones complementarias eventualmente más adecuadas.

3.9

La UE debería establecer una plataforma europea permanente para las migraciones laborales en el CESE donde los interlocutores sociales, los servicios públicos de empleo de los Estados miembros, las agencias de contratación y otras partes involucradas debatan y analicen las políticas nacionales de inmigración laboral y donde se intercambien prácticas a la hora de identificar las necesidades en el mercado de trabajo y las barreras existentes en la inclusión socioeconómica igualitaria. El CESE reitera su apoyo a la Comisión (14) y propone al Consejo que solicite la elaboración de un dictamen exploratorio para su creación.

4.1

El CESE saluda la adopción de la segunda fase del SECA. Sin embargo, a pesar del nivel alto de armonización legislativa, hay todavía excesivos márgenes de discrecionalidad en el marco de la legislación nacional, lo que permite a los Estados miembros disponer de políticas y filosofías muy diferentes (15). Las distintas tradiciones se han mantenido, y los niveles de protección todavía divergen entre los Estados miembros (16). La UE debe dar prioridad a alcanzar un alto nivel de protección, que reduzca los márgenes de discrecionalidad actuales, y un acceso a la tutela judicial efectiva por parte de los solicitantes de asilo, de manera que los derechos y principios sean accesibles en la práctica.

4.2

El Convenio de Dublín determina el Estado miembro responsable del examen de cada solicitud de asilo, pero el CESE considera que este sistema no es solidario entre los Estados miembros de la UE. El sistema se creó bajo la premisa de que los sistemas de asilo de los Estados miembros son similares, cosa que todavía no ocurre. El Convenio de Dublín debe ser sustituido por un sistema de mayor solidaridad dentro de la UE, que tenga en cuenta la voluntad de los solicitantes de asilo y garantice una distribución de responsabilidades más proporcionada entre los Estados miembros (17).

4.3

La Oficina Europea para el Apoyo al Asilo (OEAA) en Malta deberá contar con una mayor capacidad para identificar y evaluar de forma clara el estado del asilo en la UE (18) y las diferencias que se producen en las prácticas de asilo de los Estados miembros, así como las diferencias legislativas, y proponer los cambios específicos necesarios en el SECA. La OEAA debería desarrollarse aún más como un centro de seguimiento y análisis de resultados de la segunda fase del SECA, en estrecha colaboración con la Agencia de los Derechos Fundamentales (FRA). El CESE recomienda que se refuercen las competencias de la OEAA a la hora de apoyar técnica y operacionalmente de manera permanente a las autoridades de aquellos Estados miembros que necesitan apoyo especial o de emergencia en sus sistemas de asilo y recepción mediante equipos de apoyo conjunto al asilo (asylum support teams).

4.4

El Comité ha propuesto en diversas ocasiones su deseo de que la Unión Europea ponga en marcha programas regionales de protección y de acogida en colaboración con los Estados vecinos, financiados por la UE, siguiendo las pautas del ACNUR (19) y en estrecha colaboración con organizaciones de la sociedad civil organizada (20). Antes de continuar apoyando esta política debería llevarse a cabo una evaluación independiente de todos estos programas y la financiación que ha sido prevista para su implementación antes de hacerlos más extensivos y convertirlos en un nuevo mecanismo de compromiso de la UE. Los programas existentes parecen dar una mayor prioridad a prevenir que los solicitantes de asilo accedan al territorio de la Unión y la protección internacional que a procurar la efectiva mejora de la protección de los refugiados (21).

4.5

Estos programas regionales podrían ser reforzados con programas de reasentamiento, que pongan en marcha un sistema de acogida de las personas que han sido reconocidas como refugiadas por terceros países, para que residan de forma permanente en algún Estado de la UE. Aquí también, las experiencias de la sociedad civil organizada y los organismos internacionales deben ser imprescindibles antes de su desarrollo. El CESE propone que se mejore la solidaridad y la responsabilidad dentro de la UE a través de un adecuado reparto de las obligaciones y la puesta en marcha de programas de realojamiento. Ello debería ir de la mano de un análisis sobre el establecimiento de un sistema de tramitación conjunta de solicitudes de asilo dentro de la UE y la posibilidad de establecer el principio de reconocimiento mutuo para las solicitudes de asilo reconocidas y la libre circulación de los beneficiarios de protección.

4.6

El CESE considera que es igualmente necesario facilitar la entrada a la UE de las personas que necesitan protección, y recomienda un uso más armonizado, coherente, independiente y flexible de los visados humanitarios por parte de los Estados Miembros, tal y como se recoge en el Código común de visados, el establecimiento de un mecanismo de seguimiento de su implementación práctica, el acceso por parte de los solicitantes a la tutela legal efectiva y el derecho de recurso en caso de denegación (22). El CESE apoya la nueva propuesta de la Comisión por la que se revisa el Código de visados (23) y desea que las negociaciones aseguren el uso de visados humanitarios.

5.1

La creación del espacio Schengen es uno de los avances más importantes del proyecto de integración europea. Las fronteras exteriores de la UE son fronteras comunes a todos los Estados participantes en Schengen, y debe ser común también la responsabilidad compartida sobre su control y vigilancia y la salvaguarda de los principios y derechos en su administración. Los Estados miembros que configuran la frontera territorial exterior común debido a su situación geográfica tienen que hacer frente a situaciones difíciles relativas a flujos migratorios y de demandantes de asilo. El CESE destaca la relevancia del principio de solidaridad y reparto justo de responsabilidades previsto en el artículo 80 del TFUE. La Unión Europea debe poner en marcha procedimientos de solidaridad financiera, operativa y de acogida, teniendo en cuenta la situación económica y social de los distintos Estados miembros y el apoyo a los Estados miembros que se enfrentan a mayores presiones sobre su sistema de asilo.

5.2

El Código de Fronteras Schengen regula el cruce de fronteras y los controles, teniendo en cuenta los requisitos que los nacionales de terceros países deben cumplir para entrar y permanecer. La UE elabora listas de países cuyos nacionales necesitan visados y cuenta con una política común de visados de corta duración establecida en el Código de visados. El CESE recomienda dar prioridad a asegurar la aplicación coherente, flexible y efectiva de ambos códigos, al igual que a velar por que los derechos y garantías previstos para los nacionales de terceros países sean accesibles.

5.3

La UE debe asumir mayor responsabilidad en el control de las fronteras exteriores. El papel de Frontex (Agencia de Fronteras Exteriores) debe ser reforzado, no solamente desde un punto de vista exclusivamente financiero sino también competencial y operacional. El CESE reitera su recomendación de que Frontex (24) debería pasar a ser un servicio común europeo de guardia de fronteras  (25) compuesto por un contingente europeo de agentes de guardia de fronteras que preste apoyo a los Estados miembros (26). Ello debe ir de la mano con el desarrollo de un sistema más efectivo y sistemático de rendición de cuentas (accountability) sobre las actividades de Frontex y sus operaciones conjuntas y de intercambio de información, incluido en el marco de Eurosur (sistema de vigilancia de las fronteras exteriores). Se debe prever un papel reforzado del Foro Consultivo sobre Derechos Fundamentales (27), y el desarrollo de un mecanismo de quejas (complaint mechanism) (28).

5.4

El CESE ha mostrado su apoyo a la hora de establecer fronteras más inteligentes, en particular el Sistema de Registro de Entradas/Salidas (SRES) y el Programa de Registro de Viajeros (PRV) (29). Antes de desarrollar otros sistemas informáticos de gran escala sería necesario llevar a cabo una evaluación independiente del Sistema de Información de Visados (VIS) y del Sistema de Información Schengen (SIS) II (30). Los vínculos entre dichos sistemas y el paquete de fronteras inteligentes no están claros y es imperativo que no se desarrollen más sistemas en los que no se ha probado su necesidad, proporcionalidad y compatibilidad con los derechos fundamentales (31).

5.5

Las reglas aplicables a las situaciones de búsqueda y salvamento que pueden surgir durante una operación de vigilancia marítima de fronteras constituyen un desafío común fundamental. Los Estados miembros tienen obligaciones bajo el ámbito del Derecho internacional que requieren el respeto de los derechos humanos de los solicitantes de asilo e inmigrantes no documentados. El CESE da la bienvenida a la adopción y entrada en vigor del Reglamento sobre normas para la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores en el marco de la cooperación operativa coordinada por Frontex (32). El CESE considera que se debe dar prioridad a la aplicación práctica efectiva de dichas reglas de salvamento y rescate.

5.6

La lucha contra el tráfico ilícito y la trata de personas debe realizarse siempre garantizando a las víctimas la protección de la legislación humanitaria internacional y los convenios europeos de derechos humanos. El Comité considera que una persona «sin papeles» no es una persona sin derechos o un criminal. La UE y los Estados miembros deben proteger sus derechos fundamentales. No se debe utilizar el término «inmigración ilegal» cuando se refiere a las personas que emigran y se encuentran en situación administrativa irregular. El vínculo entre inmigración irregular y delincuencia fomenta actitudes temerosas y xenófobas.

6.1

El CESE ha propuesto (33) que la UE debe promover un marco normativo internacional para las migraciones, sobre la base de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto sobre los Derechos Civiles y Políticos y el Pacto sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Este marco normativo internacional debe incluir los principales convenios de la OIT y la Convención Internacional de las Naciones Unidas sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y sus familiares, que aún no ha sido ratificada por los Estados miembros de la UE (34).

6.2

El CESE llama a las instituciones europeas a lanzar una alianza estratégica con otros actores internacionales involucrados en cuestiones relativas a la movilidad humana y los derechos humanos tales como las Naciones Unidas o el Consejo de Europa. La UE debe jugar un papel de promotor de estándares internacionales comunes adoptados en el seno de estas organizaciones internacionales y que cubren los derechos y libertades de inmigrantes, solicitantes de asilo y refugiados en el marco de organizaciones como la ONU, el Consejo de Europa y la OIT.

6.3

El CESE ha respaldado en varias ocasiones el Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (EGMM)  (35) y la firma de diferentes asociaciones de movilidad (AM). Los desafíos suscitados por la movilidad de personas transfronteriza no pueden centrarse únicamente en una perspectiva de control de fronteras o «externalización» de dichos controles en países terceros. El CESE ha apoyado en numerosas ocasiones el EGMM como el marco más adecuado. La política común de inmigración debe tener un «enfoque global», más allá de un enfoque dictado por consideraciones de seguridad o policial que aborda la movilidad humana como criminalidad y la vincula artificialmente a otras amenazas que la UE afronta.

6.4

Las AM deben incluir de manera más completa y equilibrada los aspectos relativos a la movilidad y la migración legal, que debe ser una de sus prioridades principales. El CESE respalda las AM que se han acordado con algunos países de origen (36), pero propone que dichos acuerdos sean más equilibrados y jurídicamente vinculantes para las partes. Hasta ahora las prioridades se han centrado en la seguridad, el retorno, la readmisión de los inmigrantes en situación irregular y la vigilancia fronteriza. La UE debe ofrecer también a esos países y a sus nacionales oportunidades para la inmigración por motivos de empleo y educación a través de procedimientos legales, flexibles y transparentes.

6.5

En particular, el CESE propone que la UE ofrezca a los países socios la apertura de canales para facilitar la movilidad de las personas, la obtención de visados y la admisión de nuevos inmigrantes. El Comité respalda que se incluyan otros asuntos en las nuevas AM, como:

6.6

La política de inmigración y asilo debe asegurar una mejor coordinación entre las prioridades de la política exterior y la política de inmigración de la UE. El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) debe ejercer el papel que le corresponde e incorporar las políticas relativas a la inmigración, el asilo y el control de las fronteras, con objeto de reforzar su coherencia más allá de las consideraciones de los ministerios de Interior de los Estados Miembros. Asimismo se debe reforzar la función del Parlamento en estas materias en lo que se refiere a un mejor control democrático (37).