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1.           Introducción y cuestiones procedimentales

La Unión Europea, en su Estrategia de 2020, ha establecido el objetivo de reducir en al menos 20 millones el número de personas en riesgo de pobreza o exclusión social. Sin embargo, en muchos Estados miembros la pobreza y la exclusión social están aumentando, lo que está causando preocupación en cuanto a las consecuencias sociales para los individuos y la sociedad en general. En contraste con las crecientes necesidades, la disposición y la capacidad de los Estados miembros para ayudar a quienes se encuentran en los márgenes de la sociedad han disminuido en numerosos casos. A menudo se argumenta que Europa es (co)responsable de esta situación.

El programa de la UE de distribución de alimentos entre las personas más necesitadas (PMN) se creó en 1987 para aprovechar adecuadamente los excedentes agrícolas de la época. La falta prevista de existencias de intervención o, por lo menos, la elevada imprevisibilidad para el período 2011‑2020 han hecho que el PMN pierda su razón de ser original, por lo que a finales de 2013 se suprimirá.

Sin embargo, persiste la necesidad de prestar ayuda material a las personas más necesitadas. La Comisión, en su propuesta de próximo marco financiero plurianual, ha reflejado esta situación y ha reservado un presupuesto de 2 500 millones EUR. El principal instrumento de la Unión de apoyo a la empleabilidad, lucha contra la pobreza y fomento de la inclusión es y seguirá siendo el Fondo Social Europeo (FSE). Los análisis jurídicos han puesto de manifiesto que es necesario un instrumento diferente, ya que la base jurídica del FSE (el artículo 162 del TFUE) exige que exista un vínculo suficientemente estrecho de las actividades financiadas con el empleo o la movilidad. En la presente evaluación de impacto se examina la gama de intervenciones que podría financiarse con cargo al Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados.

2.           Consultas

Los debates en el Consejo y en el Parlamento Europeo, así como con la sociedad civil y las autoridades locales, sobre la ayuda que se presta en la actualidad a los más necesitados en el marco del PMN proporcionan elementos e ideas útiles para el futuro.

El importante recorte propuesto para 2012 de la ayuda que se presta en el marco del PMN a raíz de la sentencia del Tribunal General de 13 de abril de 2011 dio lugar a un gran número de reacciones negativas. Muchas de ellas hacían hincapié en la importancia de la ayuda y defendían la continuación del programa en unos momentos en que las necesidades estaban aumentando.

Grandes organizaciones caritativas y de la sociedad civil que actúan como bancos de alimentos, así como organizaciones que trabajan con niños y personas sin hogar, han manifestado en repetidas ocasiones la necesidad de mantener la ayuda después de 2013 y se han puesto en contacto con representantes de los Estados miembros y con el Presidente del Consejo Europeo. Las autoridades locales también defienden la continuación.

Al objeto de debatir la cuestión, se celebraron dos reuniones con asociaciones centrales que representan, no solo a los beneficiarios, sino también a los auténticos destinatarios finales. En general, las asociaciones recibieron con satisfacción la posible ampliación del ámbito de aplicación del instrumento más allá de la ayuda alimentaria y el hecho de centrar el instrumento en las personas, pero lamentaron la reducción del presupuesto.

Las opiniones de los Estados miembros acerca de un instrumento de este tipo están divididas: siete Estados miembros argumentan que la ayuda alimentaria es parte de la política social y, por tanto, competencia nacional, mientras que otros defienden con fuerza el programa aduciendo motivos sociales y políticos. En diciembre de 2011, trece Estados miembros emitieron una declaración en la que pedían que se mantuviera el PMN después de 2013. El Parlamento Europeo ha manifestado en repetidas ocasiones y por boca de todos los grupos políticos un fuerte apoyo a la continuación del programa.

En diciembre de 2011, once asociaciones centrales se dirigieron por escrito al Comisario y al Director General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión pidiendo avances hacia una estrategia de la UE para las personas sin hogar. Al menos la mitad de los Estados miembros en sus programas nacionales de reforma de 2012 se han referido a las personas sin hogar como una cuestión prioritaria de sus políticas de inclusión social. El Parlamento Europeo, por su parte, ha instado a la adopción de una estrategia de la UE para las personas sin hogar, primero en una Declaración escrita (2010) y más tarde en una Resolución (2011).

En el Pacto por el Crecimiento y el Empleo adoptado por el Consejo Europeo el 29 de junio de 2012 se establece que «en la aplicación de las recomendaciones específicas por país, los Estados miembros harán especial hincapié en los siguientes aspectos: […] hacer frente al desempleo y a las consecuencias sociales de la crisis de manera eficaz […]; y desarrollar y aplicar políticas eficaces para luchar contra la pobreza y ayudar a los grupos vulnerables».

3.           Determinación del problema

Si bien el instrumento propuesto es nuevo, es importante tener en cuenta el todavía vigente PMN, que es el único programa de la Unión Europea que sigue llegando directamente en la actualidad a las personas más necesitadas de la UE.

El PMN nunca ha tratado de resolver la carencia de alimentos. Sin embargo, en muchos casos representa la principal fuente de ayuda alimentaria. Durante los debates con las asociaciones centrales, todas ellas insistieron en que el carácter previsible de la ayuda europea a través del PMN era un elemento esencial de sus operaciones. Poner fin a este programa sin sustituirlo pone en peligro los logros conseguidos y podría percibirse como una demostración de falta de interés por parte de la Unión Europea en las cuestiones sociales urgentes.

Se da un efecto multiplicador considerable, ya que las organizaciones caritativas que participan en el PMN proporcionan la mayor parte de los medios para poner en marcha la distribución de ayuda alimentaria y, en parte, la propia ayuda alimentaria. La proporción entre el total de recursos movilizados y los aportes del PMN es de en torno a 3.

Hay incertidumbre en cuanto al alcance y el impacto exactos del programa. Sin embargo, el planteamiento abierto que existe en cuanto a la determinación de los grupos objetivo se considera adecuado para los beneficiarios. Además, unos criterios detallados impondrían cargas administrativas más pesadas y darían lugar al aumento de los costes de la asistencia, ya que tales criterios han de ser verificados.

El 8 % de la totalidad de los ciudadanos europeos, es decir, en torno a 40 millones, vive en condiciones de privación material grave y no puede hacer frente a una serie de necesidades que en Europa se consideran esenciales para vivir una vida digna. La pobreza y la exclusión social no son uniformes en toda la UE. En general, los problemas son más graves en los Estados miembros del Este y del Sur.

Junto al agravamiento de los niveles de pobreza y exclusión social preexistentes, la crisis económica también ha reducido la capacidad de varios Estados miembros para mantener el gasto social y la inversión en niveles suficientes para invertir la tendencia negativa. Durante el período 2009‑2012, las previsiones en materia de prestaciones en especie de la protección social anuncian caídas relativas al PIB en la mayoría de los Estados miembros. En cuanto a las prestaciones en metálico, se anuncian caídas del PIB en prácticamente la mitad de los Estados miembros.

En 2010, la incapacidad de acceder a alimentos de una calidad adecuada y en cantidades suficientes afectó al 8,7 % de la población europea. El número de personas privadas de alimentos descendió a un ritmo constante hasta 2009, año en que la tendencia se invirtió. La ayuda social prestada por los Estados miembros y las autoridades regionales y locales nunca, o rara vez, se centra específicamente en el acceso a los alimentos, salvo en el caso de las ayudas a los comedores escolares o las comidas servidas a domicilio para personas mayores o discapacitadas.

Una forma de privación material especialmente grave es la carencia de vivienda. No obstante, el alcance de esta carencia es difícil de cuantificar y es necesario mejorar los datos. Sin embargo, las estimaciones indican que en 2009‑2010 había en Europa 4,1 millones de personas sin hogar. El número de personas sin hogar está aumentando. Y lo que es todavía más preocupante, está surgiendo un nuevo perfil de personas sin hogar que incluye a familias con niños, jóvenes e inmigrantes. Si bien el papel de las ONG y el Estado como proveedores de servicios para las personas sin hogar en Europa está cambiando, el modelo predominante es el de las autoridades locales como principales responsables de posibilitar y dirigir estos servicios y las ONG como principales proveedoras del servicio, financiado en gran medida por los municipios.

Si se observa la evolución en los diferentes Estados miembros, el riesgo de pobreza o exclusión social de los diferentes grupos de edad indica que frecuentemente la crisis ha golpeado proporcionalmente en mayor medida a los niños y a los jóvenes adultos. El 5,9 % de los hogares de la UE no puede permitirse ropa nueva para sus hijos y el 4,5 % ni siquiera dos pares de zapatos del número adecuado (incluido un par que se adapte a todos los climas). Estos porcentajes corresponden a unos 6 millones de niños. Los niños que padecen privaciones materiales tienen menos probabilidades que otros niños en mejor situación económica de sacar buenas notas en el colegio, disfrutar de buena salud y explotar todo su potencial como adultos.

Las ONG y las organizaciones de la sociedad civil prestan a los niños ayudas variadas que también van más allá del suministro de alimentos, se adaptan a sus necesidades específicas y tienen en cuenta su salud. Se trata de ayudas relacionadas, por ejemplo, con ropa, actividades recreativas y de ocio (que siguen siendo un problema en el caso de muchos niños desfavorecidos y son esenciales para su desarrollo) o ayuda parental (por ejemplo, sensibilización o asesoramiento, a veces combinados con actividades lúdicas infantiles).

La acción de la UE tiene su base jurídica en el artículo 174 del TFUE, en el que se establece el objetivo de la Unión de promover un desarrollo armonioso de su conjunto, y en el artículo 175, en el que se contempla la posibilidad de realizar acciones específicas al margen de los Fondos Estructurales.

La acción a nivel de la UE es necesaria, dado el nivel de pobreza y exclusión social en la Unión, así como su naturaleza, agravado aún más por la crisis económica, así como la incertidumbre en cuanto a la capacidad de todos los Estados miembros de mantener el gasto social y la inversión en niveles suficientes para garantizar que no se siga deteriorando la cohesión social y que se alcancen los objetivos y finalidades de la Estrategia Europa 2020.

4.           Objetivos

El objetivo general del Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados es contribuir a lograr el objetivo de reducción de la pobreza de la Estrategia Europa 2020 e incrementar así la cohesión social en la Unión Europea.

Los objetivos específicos son los siguientes: paliar las peores formas de pobreza que se dan en la Unión Europea y ayudar a coordinar esfuerzos, crear e introducir instrumentos para promover la inclusión social de las personas más necesitadas.

Dado que la ejecución del instrumento ha de adoptar la forma de gestión compartida, lo ideal sería que la identificación de los objetivos operativos tuviera en cuenta las evaluaciones ex ante de los programas operativos individuales. Estas todavía no se han realizado. A nivel europeo, los objetivos operativos, en relación con los cuales el sistema de seguimiento tendrá que proporcionar datos coherentes a nivel europeo, son:

1.           ayudar a las personas necesitadas con bienes básicos;

2.           producir un efecto multiplicador de al menos 2; el efecto multiplicador se calcula como la proporción entre el total de recursos movilizados y los recursos de la UE aportados.

5.           Opciones de actuación

Todas las opciones consideradas tienen en común la ejecución en forma de gestión compartida mediante programas operativos. Los Estados miembros proponen los programas, de una duración de siete años, y sobre ellos se pronuncia la Comisión. La Comisión desempeña un papel de transmisión de la información y supervisión. La ejecución real la llevan a cabo las autoridades de gestión. Dependiendo de los programas, las autoridades de gestión, bien organizan una compra central de los bienes de ayuda material que se van a distribuir, bien dejan que sean los propios beneficiarios quienes realicen la compra. Las opciones estudiadas no difieren en cuanto a la asignación de recursos a los Estados miembros.

La principal cuestión se refiere al ámbito de aplicación de las acciones del nuevo instrumento. Las opciones van desde un instrumento que básicamente sustituye al actual PMN de distribución de ayuda alimentaria (opción 1) hasta un replanteamiento más fundamental. En el marco de la asistencia alimentaria (opción 2), el programa podría financiar una serie de medidas o servicios directamente relacionados con el suministro de ayuda alimentaria. Con un ámbito de aplicación más amplio (opción 3), la ayuda alimentaria ya no sería el único elemento, sino que serían posibles otras formas de asistencia material y las medidas de acompañamiento correspondientes. Estas medidas estarían relacionadas con la carencia de vivienda y la pobreza infantil, dos ámbitos que desempeñan un papel clave para la inclusión social y tienden claramente al empeoramiento como resultado de la crisis. Por el momento, estos ámbitos no se tienen en cuenta en otros instrumentos comunitarios, como el FSE. Las medidas de acompañamiento directamente relacionadas con la ayuda material prestada reforzarían los planteamientos integrados para paliar la pobreza y combatir la exclusión social en consonancia con la plataforma europea contra la pobreza y la exclusión social.

Uno de los objetivos centrales del PMN era aprovechar adecuadamente los excedentes agrícolas. El uso de existencias de intervención queda descartado de nuevos análisis por motivos técnicos, ya que: i) utilizar las existencias de intervención reduce la transparencia presupuestaria y fomenta la actuación a partir de expectativas sobre la futura evolución de los precios de los productos agrícolas en un programa destinado a prestar ayuda a las personas más necesitadas de la UE; ii) una normativa que contemple el uso de existencias de intervención necesariamente ha de ser más compleja; y iii) según las previsiones, de todas formas no se va a presentar la oportunidad, debido a la ausencia prevista de existencias de intervención (en conjunto) en el futuro. Sin embargo, podría estar justificado prever un uso facultativo.

Las repercusiones de las diferentes opciones se presentan y comparan en el cuadro que figura a continuación. Así pues, el objetivo operativo de ayudar a las personas necesitadas con bienes básicos se refleja directamente en el número de personas a las que se ayuda y en si realmente se satisfacen las necesidades más urgentes. El objetivo operativo de un multiplicador de al menos 2 se ha traducido en las cuestiones de si las opciones consiguen movilizar los recursos y si los requisitos administrativos generales son razonables.

Los efectos en la inclusión social y en el empleo y el mercado de trabajo se refieren en gran medida al objetivo general. No obstante, se considera demasiado ambiguo reclamar un vínculo fuerte directo o incluso mensurable entre el instrumento y estas repercusiones.

Cuadro 1. Repercusiones previstas 

|| Opción 0. Ausencia de financiación || Opción 1. Solo ayuda alimentaria (Referencia) || Opción 2. Asistencia alimentaria || Opción 3. Ámbito de aplicación amplio

Número de personas a las que se ayuda || - Inexistencia de programa: no se ayuda a nadie || 0 El efecto directo se calcula en 2,1 millones al año || - El efecto directo se calcula en 1,96 millones al año. Ligeramente por debajo de la referencia, ya que algunos de los recursos disponibles se destinan a medidas de acompañamiento || 0 El efecto directo se calcula en 2,13 millones al año

Se llega a los más necesitados (valor añadido más elevado) || - || 0 || 0 || + El mayor grado de flexibilidad que se ofrece permitiría llegar mejor a los más necesitados de cada Estado miembro / región

Efecto en la inclusión social || - || 0 Se aborda un problema de privación grave (falta de alimentos), no se garantiza que sea la necesidad más urgente || + El mismo grupo destinatario, pero una oferta más eficaz || ++ Centrarse más en las necesidades más urgentes aumentaría los efectos en la inclusión social

Empleo y mercado de trabajo || ?? El efecto en el empleo y el mercado de trabajo de la opción 0 depende del uso del dinero. Si el dinero previsto para este programa se destinara al FSE, probablemente el impacto en el empleo y el mercado de trabajo sería neutro o positivo || 0 || + La combinación de ayuda alimentaria con otras medidas de activación siguiendo una cadena de ayuda podría generar empleo de manera más eficiente || + En comparación con la opción 2, puede incluso que algunos participantes sean excluidos del mercado de trabajo (p. ej., los niños). No obstante, esto se podría compensar con el mayor grado de flexibilidad, que permite abordar las situaciones locales

Impacto social general || ? dependería de cómo se asignaran los recursos a otros programas, pero probablemente sería negativo en comparación con la referencia || 0 || + || ++

Movilización de recursos ||  - La suspensión del programa haría más difícil conseguir contribuciones voluntarias || 0 || + || ++

Complejidad administrativa y transparencia || + Inexistencia de programa: ausencia de administración (no se tiene en cuenta que, sin programa, estas personas podrían seguir necesitando ayuda, lo que sería más difícil de organizar || 0 || - Dado que la opción 2 corresponde a un ámbito de aplicación más amplio, aumentaría la complejidad de la gestión. También aumentarían los posibles solapamientos con otros programas, en particular con el FSE || -- La misma reflexión que en la opción 2, pero posiblemente aumentaría la complejidad , ya que el ámbito de aplicación de la acción es todavía mayor, en particular si un programa opta por trabajar en más de un ámbito

Impacto económico general || ? Dependería en gran medida del modo alternativo de ayuda a estas personas || 0 || + || ++

Impacto medioambiental || - || 0 || + || +

Legenda: referencia 0; - peor que la referencia; + mejor que la referencia; -- peor que -; ++ mejor que +

A partir de la experiencia adquirida con el programa de ayuda existente, se puede pronosticar que este programa permitiría ayudar a unos 2 millones de personas al año, en función de las opciones consideradas. Esto supone aproximadamente el 5 % de la población que sufre de privaciones materiales graves. Sin embargo, es probable que el alcance real sea al menos dos veces mayor, ya que estas estimaciones no tienen en cuenta la movilización de recursos adicionales procedentes de fuentes nacionales y privadas. Estas suelen duplicar con creces el total de recursos disponibles. Además, únicamente puede considerarse que las personas que sufren de privaciones materiales graves son solo una representación aproximada de la población objetivo. Solo se utiliza cuando no se dispone de otra mejor. Únicamente una fracción requiere realmente asistencia en cualquiera de las opciones consideradas.

Cabe esperar que el impacto social del Fondo de Ayuda para los Más Necesitados vaya más allá. Al proporcionar una plataforma en torno a la cual los profesionales puedan intercambiar información y experiencias, dicho Fondo aportará beneficios significativos en materia de procesos a muchas partes interesadas. La ejecución a medio o largo plazo, basada en datos, del Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados por medio de programas operativos también impulsará el diálogo entre diversos grupos de partes interesadas y apoyará un planteamiento estratégico en el futuro. Las mejoras de los mecanismos de suministro (en particular, la simplificación y la reducción de la carga administrativa) garantizarían la pertinencia permanente de los efectos del proceso. El Fondo será un instrumento que facilite el diálogo útil entre las prioridades europeas y las políticas de cohesión social.

El impacto medioambiental del Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados está esencialmente vinculado a la distribución de los bienes y la reducción de desechos. Las cifras correspondientes al ahorro de carbono anuncian unos resultados de entre 0,5 y 1,0 toneladas de reducción de CO2 por tonelada de alimentos. En general, cabe concluir que la ayuda alimentaria tiene un efecto medioambiental positivo en comparación con la ausencia de ayuda alimentaria. Las opciones 1 (solo ayuda alimentaria) a 3 (ámbito de aplicación amplio) suponen un descenso en los volúmenes de ayuda alimentaria y, por tanto, un descenso en los niveles de ahorro de carbono (de 573 000 a 400 000 toneladas). La adopción de medidas contra el derroche de alimentos y el fomento de la subvencionabilidad del reciclaje en el marco del instrumento en las opciones 2 y 3 puede compensar en parte o totalmente este efecto. El ahorro de carbono, si bien es limitado, no es desdeñable.

La opción 3 es la preferida, ya que permitirá a los Estados miembros orientar mejor sus intervenciones a sus necesidades. Además, las medidas de acompañamiento deberían garantizar una mayor sostenibilidad de los resultados obtenidos.

6.           Seguimiento y evaluación

El programa se ejecutará mediante gestión compartida. Los destinatarios exactos y el vínculo con los instrumentos de ayuda social existentes variarán enormemente de un Estado miembro a otro. Además, las instituciones que efectivamente reciben ayuda dependen en gran medida del trabajo voluntario y las donaciones. Así pues, debe evitarse en la medida de lo posible imponerles fuertes obligaciones en materia de elaboración de informes. Sin embargo, estas organizaciones tendrán que informar acerca de su trabajo, no solo a la Comisión, sino también a otros donantes, así como a los voluntarios, para mantener su motivación. Mediante la identificación de un número limitado de líneas principales de actividad, debería ser posible informar sobre cada una de esas líneas utilizando unos cuantos indicadores comunes de recursos y resultados con carácter anual.

Este informe anual básico irá acompañado de un mínimo de dos encuestas estructuradas durante el período de ejecución. El objetivo de las encuestas será:

1.           proporcionar algunas percepciones de la estructura de la población cliente;

2.           evaluar la importancia de las contribuciones en especie distintas de los bienes;

3.           recoger datos sobre las repercusiones inmediatas de la ayuda proporcionada en las personas a las que se ha ayudado.

Estas encuestas serán la base de la evaluación de la eficacia, la eficiencia y el impacto de los programas operativos.