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INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Segundo informe semestral de funcionamiento del espacio Schengen 1 de mayo de 2012 - 31 de octubre de 2012

1.           Introducción

Tal como anunció el 16 de septiembre de 2011 en su Comunicación sobre el reforzamiento de la gobernanza de Schengen[1], y con el apoyo del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior/Comité Mixto de 8 de marzo de 2012, la Comisión adoptó el 16 de mayo de 2012 su primer informe bianual al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento del espacio Schengen[2], que se debatió en la reunión del Consejo de 7 de junio de 2012 y en la sesión plenaria del Parlamento Europeo de 4 de julio de 2012. Este segundo informe abarca el período comprendido entre el 1 de mayo de 2012 y el 31 de octubre de 2012.

2.           Situación actual

2.1.        Situación en las fronteras exteriores de Schengen

Entre abril y junio de 2012, se detectaron aproximadamente 23 000 cruces de frontera irregulares, compuestos por distintos flujos migratorios. Esto constituye un descenso del 44 % en la UE en comparación con el mismo período del año anterior, en el punto álgido de la primavera árabe. Por el contrario, Grecia informó de un aumento del 29 % en comparación con el año anterior. La mayoría de los casos detectados, el 56 %, se produjeron en la frontera terrestre entre Grecia y Turquía, lo que significa que esta frontera sigue siendo el principal punto de acceso de la migración irregular en la UE. La nacionalidad más frecuentemente detectada en dicha frontera era la afgana, seguida de la bangladeshí y la siria[3].

No obstante, tras la puesta en marcha por Grecia, en agosto de 2012, de la operación Escudo, en la que Grecia reasignó unos 1 800 guardias de fronteras en la frontera terrestre greco-turca, el fuerte aumento anterior del número de cruces irregulares de la frontera fue seguido por una disminución significativa. Hasta ahora, las autoridades griegas han informado de un descenso sustancial del número de detenciones en la zona de Evros.

Tras el deterioro de la situación humanitaria y de seguridad en Siria, se ha producido un aumento significativo en el número de cruces de frontera irregulares, así como de estancias irregulares, de ciudadanos sirios, sobre todo en Grecia. Además, los sirios ocupan el segundo lugar entre los solicitantes de protección internacional, principalmente en Suecia y Alemania, donde se concede protección a los ciudadanos sirios que solicitan asilo. Cualquier nuevo deterioro de la situación en Siria puede dar lugar a un aumento del número de personas que buscan refugio en los países vecinos y, en su caso, en los Estados miembros de la UE[4].

2.2.        Situación en el espacio Schengen

Si bien Grecia es actualmente el principal punto de entrada de los migrantes en situación irregular, para la mayoría de los migrantes se trata de un país de tránsito más que de destino. Los movimientos secundarios se reflejan en los cruces irregulares de puestos fronterizos detectados en las fronteras terrestres de los Balcanes Occidentales, en las fronteras marítimas italianas y en los vuelos procedentes de aeropuertos griegos a muchos de los grandes aeropuertos de la Unión Europea[5].

La operación Balder, el ejercicio más reciente de recogida de información sobre los flujos migratorios en la UE/en el espacio Schengen, se llevó a cabo del 16 al 22 de abril de 2012, en 24 Estados miembros, así como en Noruega y Suiza[6]. El objetivo de la operación era recoger datos sobre los flujos de migración en los Estados miembros, en particular en relación con las presiones migratorias en varios países, las principales vías utilizadas por los migrantes en situación irregular, los principales países de destino de la migración, los países de origen y los lugares de detección de los migrantes irregulares y los medios de transportes utilizados.

Según los datos comunicados por los Estados miembros participantes, compilados por la Policía Nacional Danesa y comunicados en junio de 2012, durante esa semana fueron interceptados 2 396 nacionales de 115 diferentes terceros países[7]. El mayor número de inmigrantes irregulares en el espacio Schengen se registraron en Alemania (520 personas), España (369 personas) y Austria (178 personas) y habían entrado en la UE por España (207 personas) y Grecia (180 personas). Los principales países de destino fueron España (341 personas), Alemania (281 personas) y Austria (175 personas).

Aunque ofrecen información básica valiosa, los datos recogidos en este tipo de operaciones son bastante incompletos, ya que solo cubren un par de semanas al año y no participan todos los Estados miembros. Por lo tanto, según observa la Comisión en su primer informe bianual sobre el funcionamiento del espacio de Schengen y por el Consejo JAI/Comité Mixto de 7 de junio de 2012, es necesario mejorar la recopilación de datos y el análisis de los movimientos migratorios irregulares en la UE. Dado que los Estados miembros han acordado que la Comisión desempeñe un papel en este ámbito y que las estructuras existentes deberían utilizarse en la medida de lo posible, la Comisión, conjuntamente con Frontex, invitó a los Estados miembros a una reunión de expertos el 2 de octubre de 2012, a fin de debatir cómo podría lograrse mejorar el conocimiento de la situación. Los Estados miembros confirmaron la necesidad de que los datos se recojan y se analicen periódicamente, lo que, al mismo tiempo, suscita cierta inquietud en cuanto a la carga de trabajo adicional y al uso de los análisis. La Comisión está deliberando, junto con Frontex, sobre la mejor manera de proceder.

3.           Aplicación del acervo de Schengen

3.1.        Los casos de restablecimiento temporal del control en las fronteras interiores

El artículo 23 del Código de fronteras Schengen[8] establece que, con carácter excepcional, si existe una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, un Estado miembro podrá restablecer el control fronterizo en las fronteras interiores. Durante el período comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de octubre de 2012, el control en las fronteras interiores se ha reintroducido dos veces.

En el primer caso, el 20 de abril de 2012, España notificó a la Comisión que, con motivo de la reunión del Banco Central Europeo en Barcelona, del 2 al 4 de mayo de 2012, iba a reintroducir el control en las fronteras interiores terrestres con Francia así como en los aeropuertos de Barcelona y Girona desde el 28 de abril hasta el 4 de mayo de 2012. Durante esa semana, España llevó a cabo el control fronterizo de 669 385 personas, de las que se denegó la entrada a 68 personas, bien por razones de orden público o seguridad interior, o por no disponer de documentos válidos de viaje[9].

En el segundo caso, el 4 de mayo de 2012, Polonia informó a la Comisión de que, debido al campeonato de fútbol EURO 2012, celebrado entre el 8 de junio y el 1 de julio de 2012, había decidido restablecer el control en sus fronteras interiores entre el 4 de junio y el 1 de julio. Durante ese período, fueron controlados 28 980 personas, de las que se denegó la entrada a 22 y se interceptó a 15[10].

3.2.        Mantener la ausencia de controles en las fronteras interiores

La gran mayoría de las presuntas violaciones del acervo de Schengen se refieren a si la realización de controles policiales cerca de la frontera interior tienen un efecto equivalente a los controles fronterizos (artículo 21 del Código de fronteras Schengen) y a la obligación de suprimir los obstáculos al tráfico fluido, tales como las limitaciones de velocidad, en puestos fronterizos de carretera de las fronteras interiores (artículo 22 del Código de fronteras Schengen). En el período comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de octubre de 2012, la Comisión solicitó información sobre las posibles infracciones de los artículos 21 y 22 del Código de fronteras Schengen en dos nuevos casos (que afectaban a Alemania y a Lituania), mientras que archivó tres casos (relacionados con Bélgica, Estonia y los Países Bajos) y continuó investigando siete casos existentes (que afectaban a Austria, la República Checa, Alemania, Letonia, los Países Bajos, Eslovaquia y Suecia). Recientemente se han presentado varios casos ante distintos tribunales holandeses relacionados con la pregunta de si la vigilancia llevada a cabo por la Koninklijke Marechaussee en las fronteras interiores de los Países Bajos con Bélgica y Alemania (artículo 4.17 bis del Decreto relativo a los extranjeros, de 2000) es compatible con los artículos 20 y 21 del Código de fronteras Schengen. El 7 de febrero de 2012, el Rechtsbank Roermond presentó, en el asunto C-88/12 (Jaoo), una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a fin de saber si esa vigilancia móvil infringe la prohibición de realizar controles equivalentes a los controles de fronteras (artículo 21 del Código de fronteras Schengen). Por otra parte, el 4 de junio de 2012, el «Raad van State» presentó, con carácter de urgencia, en el asunto C-278/12 (Adil), básicamente la misma cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

El 19 de julio de 2012, el Tribunal de Justicia dictó sentencia en el asunto C-278/12 (Adil). El Tribunal concluyó que los artículos 20 y 21 del Código de fronteras Schengen no excluyen los controles en las zonas fronterizas interiores, a fin de verificar los requisitos de residencia legal, siempre que el control se base en información y experiencia generales sobre estancias irregulares en dicho lugar o, con carácter limitado, con el fin de obtener dicha información y experiencia, y siempre que tales controles estén condicionados por ciertas limitaciones, especialmente en lo que respecta a la intensidad y la frecuencia. Dado que la vigilancia móvil de los Países Bajos tiene por objetivo combatir las estancias irregulares y, por lo tanto, tienen un objeto diferente de los controles en las fronteras, que se basa en información y experiencia policiales de carácter general, que se efectúa en forma distinta a los controles fronterizos y que se ve condicionada por las limitaciones necesarias, el Tribunal declaró que no tiene un efecto equivalente a los controles fronterizos.

La Comisión observa que, además de los Países Bajos, Francia y Alemania mantienen también legislación específica aplicable únicamente en las zonas fronterizas interiores. Además, cabe señalar que la legislación francesa y la neerlandesa han sido ya modificadas tras la sentencia Melki[11]. A tal fin, la Comisión invita a los Estados miembros que prevén este tipo de legislación específica a garantizar que se ajusta a las sentencias mencionadas y está dispuesta a asesorar a los Estados miembros acerca de su interpretación.

3.3.        Supuestas violaciones de otras partes del acervo de Schengen

Transposición de la Directiva de Retorno 2008/115/CE) a la legislación nacional

La fecha límite para la aplicación de la Directiva de Retorno 2008/115/CE) era el 24 de diciembre de 2010. Todos los Estados miembros de la UE vinculados por la Directiva y todos los países asociados, con excepción de Islandia, han notificado la plena transposición de la Directiva al Derecho nacional. La Comisión ha iniciado el examen de la transposición y la aplicación práctica en los Estados miembros de manera detallada y presentará su primer informe sobre la aplicación de la Directiva a finales de 2013.

Aplicación del Reglamento sobre el tráfico fronterizo menor (CE) nº 1931/2006)

Desde la entrada en vigor del régimen de tráfico fronterizo menor, en 2006, la Comisión ha supervisado su aplicación. En julio de 2012, la Comisión decidió recabar información de tres Estados miembros (Letonia, Polonia y Eslovenia), sobre los convenios bilaterales que estos países han celebrado con sus terceros países vecinos. Las preocupaciones difieren entre los Estados miembros, pero incluyen el requisito de un seguro médico de viaje, así como limitaciones del ámbito de aplicación únicamente a los ciudadanos de las Partes contratantes, la falta de un requisito para un período mínimo de residencia en la zona fronteriza, etc.

Aplicación del acervo de Schengen durante la vigilancia de las fronteras marítimas

Como ya se ha informado previamente, en octubre de 2009, la Comisión publicó una carta de emplazamiento a Grecia, a raíz de las acusaciones sobre las graves dificultades a las que se enfrentan los inmigrantes que solicitan asilo y de los malos tratos a los solicitantes de asilo, incluida la devolución de personas que pueden ser víctimas de daños graves o ser perseguidos. El análisis de la Comisión se lleva a cabo a la luz de la evolución constante de la situación, como los avances conseguidos en la aplicación del plan de acción nacional griego.

Además, debido a los grupos de migrantes supuestamente interceptados por las autoridades italianas en alta mar y devueltos a Libia, la Comisión pidió a Italia, en julio de 2009, que le proporcionara información sobre las medidas adoptadas para evitar el riesgo de devolución y sobre las garantías obtenidas de las autoridades libias respecto a las personas afectadas. El 23 de febrero de 2012, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró que Italia había violado el Convenio Europeo de Derechos Humanos sobre la base de estos mismos hechos[12]. En este contexto, la Comisión está estudiando las implicaciones de esta sentencia en las operaciones de vigilancia de las fronteras marítimas y en el acervo en materia de asilo.

3.4.        Realización de operaciones en las fronteras marítimas coordinadas por Frontex

El 5 de septiembre de 2012, el Tribunal de Justicia[13] decidió anular la Decisión del Consejo 2010/252/UE, por la que se completa el Código de fronteras Schengen por lo que se refiere a la vigilancia de las fronteras marítimas coordinada por Frontex, ya que contiene elementos esenciales de la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores que van más allá del ámbito de aplicación de las medidas adicionales en el sentido del artículo 12, apartado 5, del Código de fronteras Schengen, y sólo el legislador de la Unión Europea tiene derecho a adoptar tal decisión. El Tribunal mantuvo los efectos de la Decisión anulada hasta la entrada en vigor, dentro de un plazo razonable, de nuevas normas destinadas a sustituirlo. La Comisión presentará una propuesta legislativa a principios de 2013.

3.5.        Deficiencias detectadas en el marco del mecanismo de evaluación de Schengen

En el marco del actual mecanismo de evaluación de Schengen[14], la aplicación por los Estados miembros del acervo de Schengen es evaluada periódicamente por expertos de los Estados miembros, por la Secretaría General del Consejo y por la Comisión.

En el período comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de octubre de 2012 se realizaron evaluaciones de Schengen, sobre las fronteras marítimas, en Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y Eslovenia; sobre la cooperación policial en Hungría, Eslovaquia, la República Checa y Polonia; sobre las fronteras aéreas en Estonia, Letonia y Lituania; sobre la protección de datos en Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Eslovenia; sobre el SIS/Sirene en Dinamarca, Islandia y Noruega y sobre los visados en Letonia y Lituania. Los informes están aún en curso de finalización, pero se espera que incluyan observaciones tanto positivas como negativas y recomendaciones sobre cuestiones como la formación, el uso del análisis de riesgo, el intercambio de información, la cooperación internacional y las infraestructuras en los pasos fronterizos, las embajadas y los consulados. Como ocurrió durante los seis meses anteriores, en líneas generales hay margen de mejora, pero no se han encontrado deficiencias que requieran que la Comisión tome medidas inmediatas.

Por otra parte, entre el 28 de mayo y el 2 de junio de 2012, se llevó a cabo una misión de igual a igual en Grecia, con el fin de evaluar los avances del plan de acción griego para solucionar las deficiencias detectadas en la evaluación de Schengen en 2010‑2011 y de identificar en qué aspectos podían ofrecer ayuda los Estados miembros. Dicha misión fue al aeropuerto internacional «Eleftherios Venizelos» de Atenas, al puerto del Pireo y a la región de Evros, cubriendo así todos los tipos de fronteras. La misión observó que, aunque se han realizado mejoras visibles, estas aún deben reforzarse y profundizarse.

La Comisión invita a Grecia proseguir la aplicación de su plan de acción de Schengen y reitera su compromiso de apoyar los esfuerzos de Grecia para gestionar sus fronteras exteriores, en particular, mediante el Fondo para las Fronteras Exteriores y la ayuda de Frontex.

En el anexo I se incluye un calendario indicativo de las evaluaciones Schengen entre noviembre de 2012 y abril de 2013.

3.6.        Supresión de controles en las fronteras interiores con Bulgaria y Rumanía

Tras la decisión del Consejo, de junio de 2011, de que Rumanía y Bulgaria cumplen los criterios necesarios para aplicar plenamente el acervo de Schengen, el Consejo Europeo de marzo de 2012 pidió al Consejo que identificara y aplicara medidas que contribuyeran a la adhesión de ambos países. Desde entonces, el Consejo ha identificado varias de estas medidas, incluidas actividades de Frontex en curso y previstas, medidas relativas a la lucha contra la falsificación de documentos y la usurpación de identidad, así como medidas relativas a la lucha contra el contrabando y la trata de seres humanos. La aplicación de estas medidas es objeto de un seguimiento continuo.

4.           Medidas de acompañamiento

4.1.        Uso del Sistema de Información de Schengen

Tal como se señalaba en el informe anterior, el Sistema de Información de Schengen (SIS) ha tenido un gran éxito, que proporciona muchos miles de buenos resultados cada año. Este éxito se traduce en una carga de trabajo importante en la cooperación transfronteriza entre las oficinas SIRENE. Se ha celebrado un seminario en el que los delegados de los servicios SIRENE de los Estados miembros y la Comisión examinaron las formas de hacer que el trabajo resulte más eficaz. El seminario dio lugar a varias propuestas que podrían aplicarse a corto plazo. Otras propuestas se abordarán en colaboración entre los Estados miembros y la Comisión para evaluar si, en cualquier caso, el problema se resolverá en 2013 gracias a las características del SIS II o si necesitará concretarse en una nueva práctica de trabajo.

4.2.        Uso del Sistema de Información de Visados

El Sistema de Información de Visados (VIS) es un sistema de intercambio de información sobre visados para estancias de corta duración, que permite a las autoridades competentes de los Estados miembros tratar los datos sobre las solicitudes de visado y sobre los visados expedidos, denegados, anulados, retirados o prorrogados. El 10 de mayo de 2012, el VIS se puso en marcha con éxito en la segunda región, el Cercano Oriente (Israel, Jordania, Líbano y Siria). Además, el 2 de octubre de 2012, el VIS inició sus operaciones en una tercera región, el Golfo (Afganistán, Bahrein, Irán, Irak, Kuwait, Omán, Qatar, Arabia Saudí, los Emiratos Árabes Unidos y Yemen). Las fechas de las restantes regiones de implantación son objeto de debate entre los Estados miembros y se acordarán en los próximos meses.

El VIS está funcionando bien desde el punto de vista operativo y, a 4 de noviembre de 2012, el sistema había tratado 1 774 965 solicitudes de visado, había expedido 1 457 708 y denegado 220 644 visados.

El principal motivo de preocupación sigue siendo la calidad de los datos (tanto biométricos como alfanuméricos) introducidos en el VIS por las autoridades consulares de los Estados miembros. Estos problemas han afectado a veces al rendimiento del sistema y deberían evitarse en el futuro, dada su continua implantación en todas las regiones del mundo. A pesar de las mejoras graduales, debería hacerse un esfuerzo para mejorar la toma de huellas dactilares de buena calidad y para rellenar e introducir en el VIS todos los campos obligatorios de las solicitudes de visado.

4.3.        Política de visados y acuerdos de readmisión

Mecanismo de seguimiento de la liberalización post-visado para los países de los Balcanes Occidentales

En agosto de 2012, la Comisión presentó su tercer informe de seguimiento de la liberalización post-visado para la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro, Serbia, Albania y Bosnia y Herzegovina[15], en el que se recogen las iniciativas adoptadas recientemente y propuso los pasos siguientes a dar. Mientras que el número de solicitantes de asilo de Serbia y la Antigua República Yugoslava de Macedonia se redujo en la primera mitad de 2012 en comparación con el mismo período en 2011 (-13 % en el caso de Serbia y -48 % en el de la Antigua República Yugoslava de Macedonia, comparando mayo de 2011 con mayo de 2012), se produjo un aumento considerable de los solicitantes de asilo procedentes de Albania (+ 725%), Bosnia y Herzegovina (+ 14 %) y Montenegro (+ 77 %). La mayor parte de las solicitudes de asilo se consideran injustificadas, y el porcentaje de concesión de asilo sigue siendo muy bajo. Bélgica, Alemania, Luxemburgo y Suecia siguen siendo los principales países de destino. Estos Estados miembros han tomado medidas para reducir el tiempo de tramitación, pero todavía hay margen de mejora por lo que se refiere, entre otras cosas, al intercambio de información, a la investigación de los facilitadores, al refuerzo de los controles de entrada y salida, a las campañas de sensibilización y a la asistencia a las comunidades minoritarias.

Acuerdos de readmisión

En abril de 2012, la Comisión rubricó un acuerdo de readmisión con Cabo Verde y posteriormente inició el procedimiento de ratificación formal. Las negociaciones con Turquía sobre un acuerdo de readmisión concluyeron y el texto fue rubricado en junio de 2012. Se espera la firma del acuerdo de readmisión y el inicio de un diálogo sobre la liberalización de los visados. En octubre de 2012, se rubricó un acuerdo de readmisión con Armenia y la Comisión está trabajando para su firma y celebración lo antes posible. Por otra parte, también se han entablado negociaciones con Azerbayán sobre sendos acuerdos de facilitación de visado y readmisión.

Anexo I: Calendario indicativo de las evaluaciones Schengen en el periodo comprendido entre noviembre de 2012 y abril de 2013[16]

Fechas || Estados miembros || Tema

11-17 de noviembre de 2012 || Estonia, Letonia, Lituania || Cooperación policial

18-28 de noviembre de 2012 || República Checa, Polonia, Eslovaquia || Fronteras aéreas

20-26 de enero de 2013 || Estonia || Visado

10-20 de marzo de 2013 || Polonia, Eslovaquia || Visado

De los 14-25 de abril de 2013 || Estonia, Letonia, Lituania || Fronteras terrestres

[1]               COM (2011) 561 final.

[2]               COM (2012) 230 final.

[3]               Análisis trimestral de riesgos FRONTEX de abril a junio de 2012.

[4]               Análisis trimestral de riesgos FRONTEX de abril a junio de 2012.

[5]               Análisis trimestral de riesgos FRONTEX de abril a junio de 2012.

[6]               Francia, Grecia e Irlanda no participaron.

[7]               Informe de síntesis de la policía nacional danesa, de junio de 2012

[8]               Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen)

[9]               Documento del Consejo 10491/12 FRONT 84 COMIX 337

[10]             Documento del Consejo 13219/12 FRONT 115 COMIX 467

[11]             Sentencia de 22 de junio de 2010 en el Asunto C-188/10

[12]             Asunto Hirsi Jamaa y otros/Italia. Solicitud nº 27765/09

[13]             Sentencia de 5 de septiembre de 2012 en el Asunto C-355/10. Parlamento Europeo/Consejo.

[14]             SCH/Com-ex (98) 26 def.

[15]             COM (2012) 472 final

[16]             Documentos del Consejo 5090/4/12 SCH-EVAL 1 COMIX 6 REV 4 y 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423.