52012DC0648

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

sobre el funcionamiento de la cooperación local Schengen durante los dos primeros años de aplicación del Código de visados

I.            Introducción

En su Comunicación sobre el Enfoque global de la Migración y la Movilidad de 18 de noviembre de 2011[1], la Comisión hizo hincapié en que promover y facilitar la movilidad es un elemento estratégico de la política exterior de la UE en materia de migración. Se aplica a una amplia gama de personas, por ejemplo a los visitantes de corta duración, turistas, estudiantes, investigadores, hombres de negocios o familiares de visita. La movilidad es, por lo tanto, un elemento importante del enfoque global de la UE. La movilidad y la política de visados están estrechamente vinculadas entre sí. En 2011, los Estados miembros que expiden visados «Schengen» emitieron alrededor de 12 millones de visados para estancias de corta duración. La política de visados es un elemento crucial de cualquier política de movilidad con perspectiva de futuro.

Como parte de su respuesta a la evolución histórica en los países del Mediterráneo meridional, la Comisión Europea propuso, en su Comunicación de 24 de mayo de 2011 iniciar un diálogo sobre migración, movilidad y seguridad con los países del sur del Mediterráneo. Este podría conducir al establecimiento de asociaciones de movilidad con Egipto, Marruecos, Túnez y Libia. El Consejo, en sus distintas formaciones, incluido el Consejo Europeo de 24 de junio de 2011, ha aprobado este enfoque. Las recomendaciones de este informe también deberían tener en cuenta esta evolución.

El presente informe aborda, en primer lugar, la aplicación de la cooperación local Schengen y formula recomendaciones para impulsar y mejorar esta cooperación. Asimismo, contiene recomendaciones que se centran en determinados aspectos regionales como, por ejemplo, la cobertura consular, lo que lo vincula con algunas de las prioridades propuestas en el marco de la Comunicación sobre un enfoque global.

II.          Cooperación local Schengen — Observaciones generales

El Reglamento (CE) nº 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario de visados (Código de visados)[2], entró en vigor el 5 de octubre de 2009 y es aplicable desde el 5 de abril de 2010. El Código de visados es una refundición de los textos existentes sobre los procedimientos y las condiciones para la expedición de visados para estancias de corta duración (es decir, los visados para estancias cortas no superiores a 90 días en un periodo de 180 días, y los visados de tránsito aeroportuario). De conformidad con el artículo 51 del Código de visados, se han elaborado unas «instrucciones sobre la aplicación práctica del Código de visados»: la Decisión de la Comisión (2010) 1620 final, por la que se establece el Manual sobre el tratamiento de las solicitudes de visado y la modificación de los visados expedidos dirigido al personal consular que tramita solicitudes de visado fue adoptada el 19.3.2010[3] y la Decisión de la Comisión (2010) 3667 final, por la que se establece el Manual para la organización de los servicios de visados y la cooperación local Schengen, dirigido a las autoridades responsables de la organización de los servicios consulares y a los partícipes en la cooperación local Schengen se adoptó en junio de 2010[4].

Los consulados de los Estados miembros aplican en todo el mundo las disposiciones del Código de visados[5]. Sin embargo, dadas las diferencias en las circunstancias locales, los legisladores han reconocido la necesidad de garantizar una cooperación coherente entre los Estados miembros y la Comisión a nivel local, para que se apliquen de manera armonizada las disposiciones legales de carácter general, teniendo en cuenta las circunstancias locales: «La cooperación local Schengen es crucial para una aplicación coherente de la política común de visados y para una evaluación adecuada de los riesgos migratorios y de seguridad. Dadas las diferencias entre las circunstancias locales, las Misiones Diplomáticas y las Oficinas Consulares de los Estados miembros en distintas ubicaciones deberán evaluar la aplicación práctica de disposiciones legislativas concretas, pues las diferencias en la aplicación de las disposiciones legales podrán no sólo dar lugar a la búsqueda de la autoridad responsable más favorable («visa shopping»), sino también a diferencias de trato entre los solicitantes de visado» (considerando 18 del Código de visados).

Esas «circunstancias locales» se refieren a aspectos tales como la prueba documental de, por ejemplo, tener un empleo, en función de la organización administrativa y jurídica del país de acogida; o a las especificidades de las diferentes categorías de solicitantes en un tercer país, por ejemplo, desde el punto de vista de la presión migratoria.

El Artículo 48 del Código de visados establece el marco jurídico de la cooperación local Schengen (en lo sucesivo, CLS), así como el reparto de tareas. Estas tareas se refieren principalmente a la evaluación de la necesidad de armonizar las listas de documentos justificativos que deben presentar los solicitantes de visado en un país dado, los criterios comunes para la aplicación de las exenciones de las tasas de visado para determinadas categorías de solicitantes, la coherencia de la información facilitada a los solicitantes de visado y el intercambio de información pertinente entre los consulados de los Estados miembros existentes en un lugar determinado.

La cooperación local Schengen es una tarea colectiva que se debe llevar a cabo entre los consulados de los Estados miembros y la Comisión, en principio a través de las Delegaciones de la UE. En marzo de 2010, los servicios de la Comisión invitaron a todos los Jefes de las delegaciones de la UE a designar un punto de contacto entre los miembros de su personal para coordinar la CLS.

El papel de la Comisión es convocar las reuniones de la CLS y garantizar que se elaboren informes coherentes de las mismas. La Comisión es también responsable de la elaboración de informes anuales en cada ámbito territorial.

La coordinación de la CLS no presenta las mismas dificultades en todos los lugares: depende, entre otras cosas, del número de Estados miembros presentes, de si hay consulados que expiden visados en poblaciones distintas de la capital, y de si los nacionales del país de acogida necesitan visado.

Conviene recordar asimismo que los Estados miembros no disponen de consulado en 22 terceros Estados[6], por lo que en ellos la CLS no tiene razón de ser; y en 31 destinos no existen delegaciones de la UE, lo que significa que la Comisión no dispone de información sobre el estado de los asuntos relativos a la CLS.

Con arreglo al artículo 48, apartado 5, párrafo segundo, del Código de visados debe elaborarse un informe anual en cada ámbito territorial, que se presentará al Parlamento Europeo y al Consejo. Teniendo en cuenta el papel esencial de la CLS en la aplicación armonizada de la política común de visados y la experiencia adquirida hasta ahora, el presente informe pretende evaluar el funcionamiento de la CLS desde que comenzó a aplicarse el Código de visados y dar unas orientaciones para mejorarla, a la espera de las evaluaciones que la Comisión deberá presentar en 2013 y 2014 según lo previsto en el artículo 57 del Código.

-           Metodología

En marzo de 2011 y de 2012, se envió a todas las delegaciones de la UE un modelo del informe anual que debía elaborarse en cada ámbito territorial, que contenía las cuestiones clave que debían abordarse. Los informes tenían que abarcar los períodos comprendidos entre abril de 2010 y marzo de 2011 y entre abril de 2011 y marzo de 2012. En 2011 se presentaron 70 informes y hasta julio de 2012 se habían presentado 71 informes. Así pues, no se presentaron, por diferentes motivos, alrededor de 50 informes en cada período considerado: no se ha designado un punto de contacto CLS; el punto de contacto no participa activamente en la CLS (en unas 30 delegaciones); la cooperación prevista en el Código de visados no tiene lugar porque solo uno o dos Estados miembros están presentes para la expedición de visados en el lugar de que se trata (en 27 lugares), o porque los nacionales del Estado de acogida están eximidos de la obligación de visado, por lo que se expiden muy pocos y la cooperación entre Estados miembros no se produce.

III.         evaluación del funcionamiento de la cooperación local Schengen

1.           Comienzo de la aplicación del nuevo marco jurídico de la CLS

La Comisión desempeña su misión de coordinación de la CLS a través de sus delegaciones. Una vez designados, los puntos de contacto CLS reciben un juego de las preguntas más frecuentes sobre el Código de visados, la CLS y las tareas que deben llevarse a cabo. Los puntos de contacto CLS pueden acceder a los manuales sobre el Código de visados y demás información esencial a través de CIRCA[7]. La Unidad «Política de visados» de la DG HOME proporciona información sobre el trabajo de las instancias pertinentes de la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo y actúa asimismo como «helpdesk», prestando ayuda operativa directa a las delegaciones de la UE.

Los puntos de contacto CLS suelen lamentar la falta de formación estructurada sobre la política común de visados en general y sobre el Código de visados en particular. Esta cuestión debe, por supuesto, abordarse en un futuro.

Durante el período de referencia, el personal de la DG HOME realizó presentaciones generales para el personal destinado en el exterior en el marco de seminarios organizados por la DG RELEX, posteriormente SEAE.

Además, la evaluación efectuada puso de relieve que los consulados de los Estados miembros no habían recibido información suficiente sobre el nuevo marco jurídico y algunos de ellos alegaron que necesitaban instrucciones de sus autoridades centrales antes de proceder a evaluar la necesidad de una armonización a nivel local o de elaborar los informes anuales.

2.           Reuniones de la cooperación local Schengen

En general, las reuniones se celebran cada dos meses, y con más frecuencia si es necesario. En la actualidad las reuniones son presididas por las delegaciones de la UE o copresididas por ésta y por la Presidencia de turno. Únicamente en un reducido número de ámbitos territoriales las preside un Estado miembro por sí solo si se ha nombrado un punto de contacto CLS. Esa distribución o delegación de tareas está prevista en el Código de visados (artículo 48, apartado 4).

El grado de asistencia a las reuniones parece bastante bueno y la continuidad garantizada por la participación de las Delegaciones de la UE parece que se valora positivamente. A pesar de las disposiciones del Código de visados (es decir, el artículo 48, apartado 6, y las directrices establecidos en el segundo Manual, parte II, punto 4.2), los representantes de los Estados miembros que no aplican la política común de visados son sistemáticamente invitados a participar en las reuniones. Por otra parte, no está claro si la obligación de invitar sistemáticamente a los Estados asociados y a los tres Estados miembros que todavía no aplican la política común de visados se respeta plenamente en todos los ámbitos territoriales.

Aunque se elaboran informes comunes, con frecuencia se echan en falta conclusiones operativas, lo que significa que no hay un seguimiento de las cuestiones planteadas. La mayoría de los puntos de contacto CLS transmiten sistemáticamente los informes a la Comisión y trabajan sobre la hipótesis de que los consulados de los Estados miembros también los transmiten a sus respectivas autoridades centrales, tal como se establece en el Código de visados (artículo 48, apartado 5). Sin embargo, no siempre se transmiten a los Estados miembros, lo que es de lamentar, ya que ello significa que éstos no reciben información sobre las conclusiones alcanzadas o las cuestiones planteadas, o que reciben una versión diferente de la que se comparte a nivel local y con la Comisión. Por tanto, el conocimiento de cómo se aplica en la práctica el Código de visados sigue siendo fragmentario y las reclamaciones de terceros países no pueden ser evaluadas adecuadamente.

3.           Tareas operativas concretas que deben llevarse a cabo en el marco de la cooperación local Schengen

3.1.        Evaluación de la necesidad de armonizar la lista de documentos justificativos

En esta fase inicial de la aplicación del Código de visados, la elaboración de listas de documentos justificativos es una de las tareas más importantes de la CLS y la que tiene un mayor impacto apreciable sobre los solicitantes de visado y las autoridades locales. Sin embargo, hasta julio de 2012 (es decir, más de 2 años después de que empezara a aplicarse el Código), sólo se habían adoptado cinco decisiones de la Comisión que abarcaban trece CLS (Bosnia y Herzegovina, China, Indonesia, Arabia Saudí, Sri Lanka, Turquía, Vietnam, Egipto, Reino Unido, Chile, Kazajistán, Nicaragua y Nigeria), habiendo avanzado los trabajos en otras 18 CLS en todo el mundo. Existen diversas razones para esa falta de progreso: la renuencia de los Estados miembros a nivel local, como si desconocieran su obligación legal de llevar a cabo esta evaluación; la falta de concienciación de los consulados de algunos Estados miembros en lo que respecta a la aplicación de una política común de visados; la presencia de tan solo uno o dos Estados miembros, lo que evidentemente hace que la armonización no tenga la misma importancia; el hecho de que los nacionales del Estado de acogida no estén sujetos a la obligación de visado, por lo que la armonización se considera innecesaria. Hay un denominador común para la mayoría de las 30 CLS que han realizado esta tarea: en estos lugares, las Delegaciones de la UE han invertido considerables recursos en la coordinación de los trabajos en estrecha cooperación con los consulados de los Estados miembros.

3.2.        Intercambio de información sobre la exención opcional del pago de la tasa por la tramitación de visados y evaluación de la necesidad de establecer unos criterios comunes

Con arreglo al artículo 16, apartado 5, los Estados miembros pueden eximir del pago de la tasa de visado a tres categorías específicas de personas[8]. Para garantizar una aplicación armonizada de la exención opcional del pago de las tasas de visado en el mismo ámbito territorial y evitar un tratamiento desigual de los solicitantes y la búsqueda de un visado de conveniencia («visa shopping»), se añadió la siguiente disposición (artículo 16, apartado 5, último párrafo): «En el marco de la cooperación local Schengen, los Estados miembros tratarán de aplicar estas exenciones de forma armonizada.» De conformidad con el artículo 48, apartado 1, «A fin de garantizar una aplicación armonizada de la política común de visados […] los consulados de los Estados miembros y la Comisión […] evaluarán la necesidad de establecer: […] criterios comunes para el examen de las solicitudes de visado en relación con las exenciones del pago de las tasas de visado con arreglo al artículo 16, apartado 5».

Esa evaluación se ha efectuado en la mayoría de los lugares y es demasiado pronto todavía para evaluar en qué medida las diferencias en la aplicación de estas disposiciones por los Estados miembros pueden dar lugar a la búsqueda de un visado de conveniencia. Pero incluso si en un lugar determinado los consulados de los Estados miembros están de acuerdo en que esta armonización es deseable, la misma no puede llevarse a la práctica, porque en algunos Estados miembros la decisión de eximir del pago de las tasas de visado se toma a nivel central. Esta cuestión debería abordarse en el futuro.

3.3.        Intercambio de información sobre el pago de la tasa de visado en moneda local y evaluación de la necesidad de una armonización

Con arreglo al artículo 16, apartado 7, párrafo segundo, «Cuando las tasas de visado no se abonen en euros, su importe […] se fijará y revisará periódicamente aplicando el tipo de cambio de referencia del euro fijado por el Banco Central Europeo. La cantidad cobrada podrá redondearse, y los consulados garantizarán, mediante acuerdos de cooperación local Schengen, que las tasas cobradas sean similares.»

Se ha realizado una encuesta en 25 ámbitos territoriales diferentes en todo el mundo, habiéndose detectado diferencias de hasta un 26 % en las tasas de visado cobradas en moneda local. En algunos lugares, hay pruebas de que las diferencias en las tasas cobradas dan lugar a «la búsqueda de visados de conveniencia». Un examen periódico es especialmente difícil, ya que los consulados de algunos Estados miembros no están autorizados a aplicar tipos de cambio diferentes de los establecidos centralmente para todas las tasas consulares aplicadas por sus embajadas en el extranjero.

3.4.        Hoja de información común

Para comunicar de una forma armonizada, coherente y transparente, la CLS debe establecer una hoja de información común que facilite información sobre los diferentes tipos de visados, procedimientos y condiciones para su obtención, etcétera (artículo 48, apartado 2).

En algunos lugares, se han elaborado hojas de información común, mientras que, en otros, se está trabajando en su preparación. En algunos lugares, se considera que este tipo del trabajo resulta superfluo, ya que los Estados miembros proporcionan la información necesaria.

3.5.        Intercambio de información

Por regla general, el intercambio de información constituye la parte sustancial del orden del día de las reuniones de la CLS. Las cuestiones tratadas van desde las relacionadas con las circunstancias locales y los casos individuales de fraude a las preguntas sobre la interpretación del Código de visados y el intercambio de estadísticas mensuales. Es especialmente importante examinar posibles fluctuaciones en las cifras, incluido el número de visados de entrada múltiple expedidos, y comparar los índices de denegación.

3.6.        Retos a los que deberá hacer frente la cooperación local Schengen en el período cubierto por el próximo informe

De los pocos informes que abordaron los retos del futuro, algunos hicieron referencia a los trabajos en curso sobre la armonización de los procedimientos, mientras que otros lo hicieron al despliegue del Sistema de Información de Visados (VIS).

IV.         Conclusiones y recomendaciones

El marco jurídico de la CLS estructurada, incluida la participación de la Comisión, todavía no ha desarrollado todo su potencial. Sin embargo, los resultados conseguidos en una serie de lugares clave han demostrado el valor añadido de la CLS para armonizar mejor la manera en que se aplica la política común de visados. Ello influye en la percepción que los solicitantes y las autoridades locales tienen de una verdadera política de igualdad y trato justo. La CLS mejorada contribuye a reforzar la credibilidad de la política común de visados de la UE, a hacer tangibles las ventajas para los nacionales de terceros países y, a largo plazo, a reducir la presión para la celebración de acuerdos de facilitación de visados. Para mejorar aún más la CLS, y garantizar que sus tareas principales se lleven a cabo explotando todo su potencial en todos los lugares, se proponen a continuación una serie de medidas y recomendaciones. Reconociendo los límites de los recursos de las Delegaciones y de conformidad con las disposiciones administrativas vigentes, las recomendaciones que figuran a continuación solo se aplicarán en las Delegaciones que aumenten o mantengan sus efectivos de años anteriores.

a)           Papel de las Delegaciones de la UE

– Durante el período 2010-2012 creció el número de Delegaciones en las que las tareas principales de la CLS corrieron a cargo del personal de las mismas. La CLS seguirá generando la misma carga de trabajo para el personal de las Delegaciones, especialmente en los países prioritarios, como los países de la PEV y los socios estratégicos de la UE. La distribución de las cargas con los consulados en esos países contribuirá a mejorar el funcionamiento de la CLS;

– en caso de que aún no se haya hecho, se deberá designar un punto de contacto CLS en los países prioritarios;

– el punto de contacto debe desempeñar un papel activo en la CLS y tomar la iniciativa de presidir las reuniones para garantizar la continuidad y coherencia de la cooperación, teniendo en cuenta la distribución de las cargas con los Estados miembros; por ejemplo, cuando las Delegaciones de la UE no dispongan de suficiente personal apto para realizar las tareas de la CLS, estas deben delegarse en un Estado miembro;

– cuando proceda, la coordinación con la CLS fuera de las capitales deberá mejorarse, quizás haciendo que el consulado de un Estado miembro participe como coordinador local;

– cuando proceda, la Delegación de la UE en cooperación con los consulados de los Estados miembros deberá evaluar si es necesario incrementar la cobertura consular en el Estado de acogida y, de ser así, estudiar la manera más apropiada de hacerlo (por ejemplo, proponiendo la creación de centros comunes de presentación de solicitudes). Este punto cobrará especial importancia teniendo en cuenta la implantación progresiva del Sistema de Información de Visados (VIS);

– las Delegaciones de la UE, en colaboración con las misiones diplomáticas de los Estados miembros, deberían organizar actos de información con las autoridades del país anfitrión para presentar la política común de visados y, en particular, el despliegue regional del VIS, con vistas a evitar o aclarar posibles ideas erróneas. Las Delegaciones de la UE deben obtener información de los nacionales de terceros países sobre la manera en que se aplica el Código de visados (por ejemplo, mediante la apertura de una cuenta de correo electrónico para «Quejas») y comunicar los problemas o las discrepancias en la aplicación del Código de visados y de la política común de visados, especialmente en lo que respecta a la aplicación de los acuerdos de facilitación de visados, a fin de llamar la atención de la Comisión sobre esos problemas;

– una sección del sitio en internet de las Delegaciones de la UE debe dedicarse a la información general sobre la política común de visados.

b)           Papel de las autoridades centrales de los Estados miembros

– el personal consular de los Estados miembros debe estar más al corriente de las obligaciones jurídicas relativas a la CLS previstas en el Código de visados, y ser consciente de que la credibilidad de la UE está en juego, dado que muchos nacionales de terceros países forman su opinión sobre la UE a través de los procedimientos de expedición de visados;

– en los lugares en los que no haya una Delegación de la UE, un Estado miembro debe prestarse voluntariamente a que su consulado en el lugar de que se trate actúe como punto de contacto de la CLS e informe directamente a la Comisión de los asuntos relacionados con la misma.

c)           Papel de los consulados de los Estados miembros:

– deben participar activa y constructivamente en la CLS y estar dispuestos a compartir sus tareas;

– deben compartir sistemáticamente con sus autoridades centrales los informes de la CLS;

– deben organizarse cursos de formación regionales sobre el Código de visados para el personal consular de los Estados miembros, en particular en lo que se refiere a la aplicación progresiva del VIS en la región de que se trate.

d)           La Comisión en cooperación con el SEAE:

– debe reforzar la capacidad de las Delegaciones de la UE y de los puntos de contacto CLS, prestando especial atención a aquellas regiones con una gran carga de trabajo, para que lleven a cabo las tareas que les incumban en el marco de la CLS:

a)       organizando sesiones de información/formación específica, tanto a nivel central como a nivel regional (en cooperación con el SEAE), sobre la aplicación del Código de visados (y sobre los manuales) y el VIS;

b)      impulsando la creación de redes entre los puntos de contacto CLS, mediante, por ejemplo, la organización de un seminario anual en el que se dé información general actualizada sobre la política de asuntos de interior de la UE y políticas afines;

c)       mejorando el «kit» de información básica que se da a los puntos de contacto CLS, incluyendo un modelo de la «hoja de información común» para garantizar una comunicación coherente sobre la política común en materia de visados;

d)      revisando la parte II del Manual sobre la organización de los servicios de visados y la cooperación local Schengen, para aclarar la aplicación del Código de visados en lo que se refiere a las tareas de la CLS.

V.           Observaciones finales

Los terceros países tienen con frecuencia una percepción negativa de la UE debido a sus procedimientos de expedición de visados crípticos y poco transparentes. El primer contacto de muchas personas con «Europa» se produce al solicitar un visado en el consulado de un Estado miembro. Por lo tanto, es muy importante aplicar correctamente el Código de visados para mejorar el procedimiento y ofrecer a los solicitantes de visado un mismo trato justo y transparente. La CLS es la principal herramienta para garantizar la aplicación coherente del Código de visados, teniendo en cuenta las circunstancias locales.

Las principales tareas que deben llevarse a cabo de conformidad con el Código de visados son bastante específicas y prácticas, y es fundamental a corto plazo realizarlas, especialmente en lo que se refiere a la armonización de la lista de los documentos justificativos. Una mejor cooperación entre los Estados miembros y la Comisión y una distribución de la carga de trabajo en el marco de la CLS contribuirá a generar confianza en el proceso.

Aplicar correctamente las disposiciones de la CLS, aprovechando la flexibilidad que ofrece el Código de visados, mejorará la imagen de la política común de visados, lo que redundará en beneficio de la relación con las autoridades de los países interesados.

[1]               COM(2011) 743 final.

[2]               DO L 243, p. 1. 15.9.2009, p.1.

[3]               C (2010) 1620 final — modificada por el C (2011) 5501 final de 4.8.2011.

[4]               C (2010) 3667 final.

[5]               Por razones de simplicidad, el término «consulados» se utilizará en todo este texto para referirse a las misiones diplomáticas y las oficinas consulares de los Estados miembros.

[6]               De ese número, 17 son terceros países a cuyos nacionales se les exige un visado y 5 son terceros países cuyos nacionales están exentos de la obligación de obtener un visado.

[7]               CIRCA Plataforma de contacto de centros de recursos de comunicación e información, una aplicación Web para el intercambio de información.

[8]               Niños mayores de seis años y menores de doce, titulares de pasaportes diplomáticos y de servicio y personas que no sean mayores de veinticinco años que vayan a participar en actos organizados por organizaciones sin ánimo de lucro.