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INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la aplicación de la Directiva 2009/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores

ÍNDICE

1........... INTRODUCCIÓN........................................................................................................ 2

2........... APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA A PARTIR DE 2008........................................... 3

3........... IMPACTO DE LA DIRECTIVA SOBRE LOS CONSUMIDORES............................. 7

4........... OBSTÁCULOS A LA EFICACIA DE LAS ACCIONES DE CESACIÓN............... 11

5........... PRÓXIMOS PASOS.................................................................................................. 14

6........... CONCLUSIÓN.......................................................................................................... 17

1.           INTRODUCCIÓN

La Directiva 98/27/CE, de 19 de mayo de 1998, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores[1], introdujo un procedimiento judicial o administrativo que permite a las organizaciones de consumidores y/o las autoridades públicas ejercitar acciones de cesación para impedir una práctica comercial que infrinja algunas de las normas de la UE en materia de protección de los consumidores (enumeradas en el anexo de la Directiva) en todos los Estados miembros. La Directiva 98/27/CE se ha modificado en diversas ocasiones (se han añadido nuevas Directivas en el anexo). En aras de la claridad, esta Directiva fue codificada mediante la Directiva 2009/22/CE, actualmente en vigor.

1.1.        Transposición de la Directiva por los Estados miembros y su aplicación hasta 2008

En el primer informe se llegó a la conclusión de que la principal ventaja de la Directiva sobre las acciones de cesación fue la introducción de un procedimiento que permite a una entidad ejercitar acciones de cesación para proteger los intereses colectivos de los consumidores en todos los Estados miembros. Estos procedimientos han sido eficaces para resolver infracciones a escala nacional, pero han tenido una repercusión más limitada en las infracciones transfronterizas. Las principales razones enumeradas por los Estados miembros y las partes interesadas para explicar el escaso número de acciones de cesación en otro Estado miembro son los costes, la complejidad y el tiempo que conlleva ejercitar una acción en otro Estado miembro.

En el informe de la Comisión también se ponía de manifiesto que la entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 2006/2004 sobre la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación de protección de los consumidores (Reglamento CPC)[2] explicaba en parte el hecho de que las autoridades públicas hicieran un uso limitado del procedimiento de las acciones de cesación para las infracciones transfronterizas, ya que los mecanismos de asistencia mutua en virtud del Reglamento son menos onerosos.

1.2.        Metodología y propósito del presente informe

En el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2009/22/CE, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores (en lo sucesivo, «la Directiva») se dispone que cada tres años se elaborará un informe sobre la aplicación de dicha Directiva. Inicialmente previsto para 2003, el primer informe se adoptó en noviembre de 2008.

En marzo de 2011, con el fin de preparar este segundo informe, la Comisión remitió cuestionarios sobre la aplicación de la Directiva a las autoridades públicas y las organizaciones de consumidores. La Comisión recibió 58 respuestas, 37 de las cuales procedían de ministerios u otras autoridades públicas de los Estados miembros y 21 de las organizaciones de consumidores a escala nacional o europea.

Además, la Comisión encargó un estudio externo[3] a fin de recoger más datos sobre la aplicación de la Directiva y de proporcionar una visión global de los efectos de la Directiva sobre los consumidores en nueve Estados miembros, a saber, Austria, Bulgaria, Francia, Alemania, los Países Bajos, Portugal, España, Suecia y el Reino Unido. Se eligió a estos Estados miembros porque, además de las acciones de cesación, desde hace unos años disponen de sistemas de acciones indemnizatorias colectivas.

2.           APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA A PARTIR DE 2008

2.1.        Estimación del número de acciones de cesación

Existen pocos datos sobre el número de acciones de cesación nacionales y transfronterizas ejercitadas en defensa de los intereses colectivos de los consumidores en los distintos Estados miembros. Esta falta de datos estadísticos completos y fidedignos se debe a que los Estados miembros no tienen la obligación formal de llevar una base de datos central de las acciones ejercitadas en su territorio ni de transmitir dicha información a la Comisión. Por ello, estimar el número de acciones de cesación es una tarea difícil, y cualquier estimación que se haga debe tratarse con cautela. Es posible informar sobre el número de casos documentados, pero esto no significa que, en la práctica, esas sean las únicas acciones de cesación que se han ejercitado.

En el cuestionario enviado a las partes interesadas pertinentes, se les preguntó sobre el número de acciones de cesación que habían presentado desde 2008, tanto a escala nacional como transfronteriza. En total, se notificaron 5 632 acciones de cesación. La gran mayoría de ellas eran nacionales. En las respuestas se señalaron solo unas 70 acciones de cesación transfronterizas durante el período especificado. Si desglosamos esas cifras por Estado miembro, los que han señalado el mayor número de acciones de cesación desde 2008 son los siguientes: Alemania; aunque hay una falta de datos estadísticos completos y centralizados, la República Federal de Alemania señaló que siete organismos cualificados alemanes habían ejercitado ellos solos más de 3 000 acciones. La razón podría ser que, en Alemania, tradicionalmente la vigilancia de los mercados de consumo está sujeta a control privado. Letonia: la autoridad de protección de los consumidores comunicó 956 asuntos. Reino Unido: el Office of Fair Trading (OFT) (Oficina de defensa de la competencia) comunicó 938 acciones. En Austria, el estudio externo señaló más de 500 acciones y el Gobierno de Malta 267 asuntos.

En lo que respecta a las acciones de cesación transfronterizas, los Estados miembros con el mayor número de acciones comunicadas durante el período especificado son los siguientes: Alemania: la Federación de organizaciones de consumidores alemana señaló que se habían ejercitado unas 20 acciones de cesación por infracciones transfronterizas. Austria: la Cámara Federal de Trabajo declaró que había presentado 8 acciones de cesación transfronterizas. Las entidades habilitadas, así como abogados especializados en Derecho de los consumidores, tienden a ejercitar una acción solo en los casos en que la posición de los órganos jurisdiccionales austríacos está garantizada.

El índice de éxito de las acciones ejercitadas suele ser alto. Sin embargo, esto se debe en parte a que, debido al riesgo de un coste elevado ligado al litigio, las entidades habilitadas solo ejercitan acciones si tienen la certeza de que van a ganar.

2.2.        Los sectores económicos más afectados

Aunque se ejercitan acciones de cesación en una gama muy amplia de sectores económicos, la mayoría ellas se concentran en un número limitado de sectores.

Los sectores económicos mencionados por los encuestados como los más afectados por las acciones de cesación son los siguientes:

1)           telecomunicaciones;

2)           banca e inversión;

3)           turismo y viajes combinados.

Otros sectores mencionados por varios encuestados son la venta a distancia, los seguros, la energía, los productos de consumo distintos de los alimentos y el transporte de pasajeros. Algunos consultados mencionaron, entre otros sectores afectados, el sector inmobiliario y las reparaciones en el hogar, o las actividades de crédito de instituciones no bancarias (denominadas «créditos rápidos»).

2.3.        Infracciones más habituales de las normas de protección de los consumidores

Se han ejercitado acciones de cesación contra una amplia gama de infracciones contra la legislación de protección del consumidor. Además, algunos Estados miembros han ampliado el ámbito de las acciones de cesación más allá de la lista que figura en el anexo de la Directiva. Esta ampliación es positiva para los consumidores. Sin embargo, para garantizar la seguridad jurídica, es preciso referirse debidamente a la legislación que figura en el anexo de la Directiva. Alemania, Austria, Portugal, España, Bulgaria y los Países Bajos son algunos Estados miembros donde el alcance de las acciones de cesación es mucho más amplio que la lista de la legislación comunitaria que figura en el anexo de la Directiva. Sin embargo, la mayoría de las acciones de cesación se han ejercitado para poner fin a un número restringido de prácticas ilegales que vulneran los intereses colectivos de los consumidores.

A juzgar por las respuestas al cuestionario, a continuación se indican, por orden de importancia, las prácticas ilegales nocivas para los intereses colectivos de los consumidores que con más frecuencia han dado lugar a acciones de cesación:

1)      cláusulas contractuales abusivas, (este es claramente el tipo de práctica que más ha dado lugar a una acción de cesación);

2)      prácticas comerciales desleales y publicidad engañosa, en la misma medida.

En mucha menor medida, otras vulneraciones de los derechos de los consumidores han dado lugar a acciones de cesación, como las infracciones de lo dispuesto en materia de normas de garantía y de indicación de precios, o el envío de mensajes de correo electrónico no solicitados. Algunos Estados miembros (en particular, España) también tienen un grupo de acciones de cesación en relación con la aplicación de la Directiva sobre el crédito al consumo. En algunos Estados miembros en los que las acciones de cesación tienen un ámbito de aplicación más amplio, se ejercitaron acciones para denunciar la interrupción de servicios esenciales (por ejemplo, el suministro de electricidad). En ese caso, la acción de cesación puede perfectamente exigir que se cumplan los derechos de los consumidores obligando a una parte a adoptar determinadas medidas. Algunos casos, como la interrupción de los servicios públicos o privados en España son un buen ejemplo de este tipo de acciones de cesación que exigen que se adopte una determinada medida.

2.4.        Entidades habilitadas: entorno jurídico en los distintos Estados miembros

La última lista de entidades habilitadas[4] incluye un total de 313 entidades. El número y las características de estas entidades varían mucho de un Estado miembro a otro. Mientras varios Estados miembros han designado a una única entidad habilitada (Irlanda, Letonia, Lituania, los Países Bajos, Rumanía y Suecia), otras han designado a más de 70 (Alemania y Grecia). España, Italia y Francia se hallan en una posición intermedia, con más de 15 y menos de 30 entidades habilitadas designadas. En términos generales, cuando los Estados miembros han designado a una única entidad habilitada, normalmente se trata de la autoridad pública responsable de la protección de los consumidores, aunque hay algunas excepciones, como los Países Bajos.

Los Estados miembros que han designado a varias entidades cualificadas suelen incluir una mezcla de autoridades públicas responsables de la protección de los consumidores a nivel local, regional y nacional, además de las organizaciones de consumidores más representativas. La lista de entidades habilitadas contiene la relación de las entidades autorizadas a ejercer una acción de cesación en otro Estado miembro, pero en muchos Estados miembros algunas entidades jurídicas que no están incluidas en la lista también tienen capacidad legal para ejercitar acciones de cesación a escala nacional. Algunas organizaciones de consumidores critican el excesivo margen de discrecionalidad a la hora de decidir qué entidades jurídicas están incluidas en la lista, lo que puede dar lugar a decisiones arbitrarias y desleales. Otras alegan que las organizaciones de consumidores también deben tener capacidad legal para ejercitar acciones de cesación en todos los Estados miembros, tanto a escala nacional como en asuntos transfronterizos.

El estudio muestra asimismo que, en la práctica, el hecho de utilizar realmente acciones de cesación depende de los conocimientos y las capacidades del personal jurídico habilitado para ejercitarlas. La experiencia muestra asimismo que, también en los Estados miembros donde un gran número de entidades tienen capacidad legal para ejercitar acciones de cesación, solo un pequeño porcentaje de ellas hace uso de esa posibilidad.

2.5.        Las acciones de cesación con una dimensión transfronteriza: concepción de la Directiva y situación sobre el terreno

Para evaluar adecuadamente el uso que se hace de las acciones de cesación en la UE, es preciso aclarar el concepto de litigio transfronterizo. Parece que las acciones de cesación transfronterizas, es decir, los procedimientos de medidas que tienen un componente transfronterizo, pueden adoptar formas diferentes.

La Directiva se había concebido para que las entidades habilitadas de un Estado miembro A pudieran ejercitar acciones contra operadores comerciales en un Estado miembro B si estos últimos, en transacciones con consumidores en el Estado miembro A, incumplieran la legislación en la materia. Para ello, se ha dotado a las entidades habilitadas de capacidad jurídica para actuar ante tribunales extranjeros. Un Tribunal del Estado miembro B ante el que se haya presentado una acción de cesación contra un comerciante establecido dentro de su jurisdicción, podrá conocer del caso y pronunciarse sin cuestionar la capacidad jurídica de la entidad habilitada del Estado miembro A.

Sin embargo, una de las principales conclusiones del estudio es que la designación de «asunto transfronterizo» de la Directiva es solo una de las dos formas posibles de acciones de cesación que tienen una dimensión transfronteriza, y esta se utiliza raramente.

La segunda forma —más común— de «asunto transfronterizo» también tiene como marco una transacción comercial desde un Estado miembro B a un Estado miembro A. Sin embargo, contrariamente a lo que los redactores de la Directiva habían pensado, la entidad habilitada del Estado miembro A interpone una demanda ante un tribunal de ese mismo Estado miembro A. El comerciante, a pesar de estar establecido en el extranjero, es citado en el país hacia el cual dirige su actividad comercial. Operar de esa forma tiene la ventaja de que una entidad habilitada puede ejercitar una acción en su propia jurisdicción, que le resulta familiar y cuyo Derecho procesal probablemente conoce mejor. Si, además, el Derecho aplicable es el Derecho de un Estado miembro A (el principio de lex loci damni establecido en artículo 6 del Reglamento «Roma II»[5]), y si puede resolverse el problema de la notificación de documentos jurídicos en el extranjero, esta segunda posibilidad de acción por cesación es la opción más sencilla. Por tanto, también es posible solicitar medidas cautelares contra comerciantes en terceros países.

En mayo de 2009, DECO[6] en cooperación con las asociaciones de consumidores UFC – Que Choisir (Francia) y Test-Achats (Bélgica) entabló una acción de un tipo particular. Esta «acción coordinada» se centraba en las condiciones generales de transporte de las compañías aéreas (Directiva 93/13/CEE). En lo que respecta a Bélgica, se dictó una sentencia que obligaba a tres compañías aéreas a dejar de utilizar determinadas cláusulas consideradas desleales. Todos los pasos de las organizaciones de consumidores ―incluidas las medidas publicitarias de acompañamiento del proceso, como comunicados de prensa― estaban coordinados. Esta forma de acción coordinada representa una forma particular de cooperación transfronteriza, aunque oficialmente no se puede calificar de litigio transfronterizo.

2.6.        Interacción con el Reglamento CPC sobre infracciones transfronterizas

El Reglamento CPC establece un marco de asistencia mutua para las autoridades de control nacionales responsables de la aplicación de la legislación, que permite a dichas autoridades ponerse en contacto entre sí para buscar asistencia en la investigación y/o la ejecución, con objeto de poner fin a prácticas no conformes con las disposiciones legales que figuran en el anexo del Reglamento. El Reglamento CPC no tiene por objeto la tramitación de reclamaciones individuales sino la protección de los intereses económicos colectivos de los consumidores.

El informe de 2008 sobre la Directiva relativa a las acciones de cesación indicaba que el Reglamento CPC ha tenido un impacto sobre el recurso a acciones de cesación; en particular, la experiencia ha demostrado que, desde la entrada en vigor del Reglamento CPC, la mayoría de las autoridades públicas han optado por utilizar sus mecanismos de asistencia mutua para luchar contra las prácticas ilegales cometidas por un comerciante en otro Estado miembro, en lugar de ejercitar directamente una acción de cesación ante los tribunales de dicho Estado miembro, ya que la primera posibilidad podría ser menos onerosa para ellos. Las respuestas al cuestionario en 2011 confirman esa tendencia, aunque una autoridad pública de un Estado miembro ha señalado que esas acciones de cesación son un valioso instrumento para las autoridades públicas, y que podrían utilizarse en caso de que los mecanismos del Reglamento CPC no tuvieran los resultados esperados.

Por último, en varias respuestas se puso de relieve que la lista de la legislación que figura en el anexo de la Directiva sobre las acciones de cesación debe coincidir con la del anexo del Reglamento CPC.

3.           IMPACTO DE LA DIRECTIVA SOBRE LOS CONSUMIDORES

Las respuestas al cuestionario y las conclusiones del estudio demuestran que las acciones de cesación son un instrumento adecuado para el control de las actividades de los mercados, especialmente con objeto de garantizar la igualdad en las condiciones contractuales. A este respecto, dichas respuestas han generado considerables beneficios para el conjunto de los consumidores. No obstante, se prevé que su impacto se observará más en el futuro que en la reparación de daños anteriores, y resulta muy difícil cuantificar dicho impacto en términos monetarios.

Aunque las acciones de cesación como tales no son una solución para obtener la reparación de daños y perjuicios producidos en el pasado, la posibilidad de ejercitar dichas acciones puede constituir, en sí misma, una ventaja. Como instrumento de gobernanza, las acciones de cesación pueden utilizarse como elemento disuasorio, aun sin llegar a los tribunales.

Otra conclusión importante es que las acciones de cesación funcionan particularmente bien con operadores del mercado que respetan, hasta cierto punto, la legislación. En cambio, con comerciantes sin escrúpulos y con delincuentes, no siempre son un mecanismo adecuado para poner fin a prácticas ilegales. Varios entrevistados han señalado que, en ese tipo de situaciones, para garantizar el cumplimiento de la legislación en materia de protección de los consumidores, podría ser necesario aplicar sanciones penales y administrativas e imponer restricciones específicas para el ejercicio de actividades económicas.

3.1.        Reducción del número de infracciones de las normas de protección de los consumidores

Si bien la mayoría de los encuestados y expertos entrevistados declaró que el efecto de las acciones de cesación no puede medirse únicamente por el número de casos que acaban en los tribunales, sí son una opción importante que puede utilizarse para convencer a las empresas de cesar voluntariamente sus infracciones. Para varias partes interesadas, la mera posibilidad de que puedan ejercitarse acciones judiciales tiene un efecto disuasorio en las negociaciones con aquellos que infringen la legislación. Por otra parte, en algunos casos, cuando una acción por cesación prospera y se declara que una práctica de un comerciante es ilegal, otros comerciantes tienden a abstenerse de utilizar prácticas similares, aunque no tengan ninguna obligación legal de acatar la resolución judicial.

A la vista de los resultados del estudio y de las respuestas al cuestionario, nuestra conclusión es que, hasta cierto punto, la Directiva ha reforzado el cumplimiento de las disposiciones relativas a la protección de los consumidores entre los operadores económicos en determinados sectores de actividad, si bien no disponemos de datos suficientes para estimar esa reducción en términos de porcentaje.

3.2.        Reducción de los perjuicios de los consumidores

Una importante conclusión del estudio es que la Directiva ha tenido beneficios cualitativos directos para los consumidores, aunque no siempre sea posible cuantificar esos beneficios en términos monetarios. Esto se debe al hecho de que, en muchos casos, no puede establecerse el número exacto de consumidores que podrían resultar perjudicados por una práctica ilegal. Por otra parte, muchas cláusulas contractuales que son declaradas ilegales tras una acción de cesación no están relacionadas con el precio pagado por los consumidores.

Para evaluar el posible efecto de las acciones de cesación sobre la reducción de los perjuicios que sufren los consumidores, debe prestarse especial atención a las cláusulas contractuales abusivas que pueden afectar de forma inmediata y directa a las obligaciones contractuales que hayan contraído los consumidores.

Cuando un tribunal declare que una cláusula contractual determinada es nula de pleno derecho, el comerciante ya no podrá aplicarla en ningún contrato. Esto beneficia a los consumidores, especialmente si la cláusula en cuestión se refiere a aumento de precios y otros efectos financieros, en cuyo caso el beneficio puede evaluarse en términos monetarios, puesto que numerosos consumidores tendrán que pagar menos en el futuro como consecuencia directa de la acción de cesación. Por ejemplo, los casos de «redondeo» en España han dado lugar a la prohibición de nuevas tasas ilegales en una serie de sectores (banca, telecomunicaciones o estacionamiento).

Por ejemplo, en Austria se ejercitó una acción de cesación contra las cláusulas abusivas en los contratos bancarios de un banco austríaco. En agosto de 2009, el banco comunicó a sus clientes, a través del extracto de cuentas, que a partir del 1 de octubre las tarifas de las cuentas corrientes se incrementarían en un 3,2 %, que correspondía al incremento de índice de precios al consumo de 2008. El banco invocó la cláusula de indización que figuraba en las cláusulas contractuales tipo, en virtud de las cuales el banco puede aumentar automáticamente sus tarifas una vez al año para proseguir sus servicios, en función de las variaciones del índice de precios al consumo. Esa acción de cesación tuvo un efecto significativo sobre los consumidores, puesto que en la primavera de 2011 muchos otros bancos, que habían utilizado términos similares, dejaron de aumentar automáticamente las tarifas, lo cual benefició a varios millones de clientes de bancos austríacos. Este es un claro ejemplo del éxito de una acción de cesación que tiene un impacto tangible sobre el cumplimiento de la normativa, no solo en lo que respecta al demandado, sino para todo el sector económico. Además, el beneficio para los consumidores en términos monetarios podía evaluarse fácilmente.

Otro caso en el que pudo evaluarse el beneficio para el consumidor a raíz de un procedimiento que tuvo éxito es el asunto Foxtons, en el Reino Unido[7] (sobre cláusulas abusivas en contratos de arrendamiento con consumidores propietarios). La evaluación del carácter abusivo de las cláusulas en el asunto Foxtons se centraba en lo siguiente: a) las condiciones de renovación de la comisión; b) la comisión sobre venta de bienes inmuebles, y c) la renovación de las comisiones por terceros. El High Court declaró oficialmente que determinadas cláusulas de los contratos de Foxtons eran abusivas, y dictó una resolución en virtud de la cual prohibía a Foxtons utilizar esas cláusulas o cláusulas semejantes en los contratos futuros. Según el OFT, el beneficio para los consumidores asciende a 4,4 millones de libras, aunque uno de los entrevistados considera que el efecto positivo podría fácilmente resultar entre diez y veinte veces superior.

3.3.        Efectos de las acciones de cesación en los consumidores individuales afectados por las infracciones: posibilidades de obtener reparación en los Estados miembros

Como norma general, el procedimiento para las acciones de cesación introducido por la Directiva no permite obtener reparación a los consumidores que hayan sufrido perjuicios por causa de una práctica ilícita. No obstante, las posibilidades de recurso para los consumidores afectados por una práctica comercial que haya sido declarada ilegal a raíz de una acción de cesación varían de un Estado miembro a otro. En cierta medida, algunos Estados miembros amplían el impacto de una acción de cesación a los consumidores afectados. Varias personas que respondieron al cuestionario o que fueron entrevistadas hicieron hincapié en la importancia de ampliar los efectos de acciones judiciales para incluir en ellas a los consumidores individuales, a fin de que puedan obtener una compensación adecuada por el daño sufrido. A continuación se describen algunas posibilidades de recurso —tanto de un particular como de carácter colectivo— que tienen los consumidores en los distintos Estados miembros.

a) Recurso individual

En la mayoría de los Estados miembros, no existe relación alguna entre una acción por cesación y la concesión de una indemnización a los consumidores por el daño que una práctica ilegal les haya causado. Por ello, los consumidores cuyos derechos hayan sido vulnerados han de hacer valer sus derechos interponiendo un recurso —ya sea individual, o colectivamente, en aquellos Estados miembros donde existan mecanismos de recurso colectivo— ante un tribunal ordinario. Por otra parte, en muchos Estados miembros, los órganos jurisdiccionales que entienden de tales procedimientos iniciados por los consumidores para obtener una indemnización no están vinculados por la resolución anterior en relación con la acción de cesación. Los consumidores que reclaman una indemnización tendrán que demostrar la infracción, el daño y la relación causal entre ambos.

Sin embargo, en algunos Estados miembros la situación es diferente. Por ejemplo, según la Comisión búlgara de protección de los consumidores, al presentar una demanda por daños y perjuicios, estos últimos pueden invocar la resolución judicial ejecutiva dictada en una acción de cesación, y deberán demostrar únicamente la cuantía de los daños sufridos. En Luxemburgo, el consumidor puede utilizar la resolución judicial de una acción de cesación y solicitar al «juge de paix» que le conceda la indemnización por daños y perjuicios. En Irlanda, el tribunal puede exigir al comerciante que pague una indemnización por daños y perjuicios al consumidor que haya sufrido pérdidas a raíz de acciones del comerciante. En Malta, en el marco de un procedimiento administrativo, puede ordenarse la restitución de fondos o de bienes entregados por el consumidor.

En otros Estados miembros, los consumidores afectados por una práctica ilegal pueden obtener reparación mediante la ejecución de una resolución judicial, y el tribunal puede determinar la forma en que los consumidores afectados por la práctica ilegal deben ser resarcidos, por ejemplo haciendo que el comerciante reembolse los importes indebidamente abonados.

En los Países Bajos, un tribunal aceptó que el carácter ilícito de la actuación de una empresa también quedara establecido respecto del demandante particular, siempre que perteneciera al grupo mencionado en la declaración. Por tanto, la sentencia en la que se constate una actuación ilícita en una acción colectiva puede tomarse como punto de partida para una acción ulterior. La acción de cesación ha permitido, pues, a un demandante particular establecer el carácter ilícito de las prácticas del demandado.

b) Recurso colectivo

En algunos Estados miembros en los que existen sistemas de recurso colectivo, el éxito de una acción de cesación puede tener consecuencias sobre una acción colectiva ejercitada por los consumidores afectados, además de producir los efectos normales derivados de una acción de cesación que ha prosperado mencionados en el punto anterior.

En España, es posible adjuntar a la acción de cesación una solicitud de reembolso de las cantidades recibidas indebidamente de los consumidores como resultado de una práctica ilícita, y la sentencia que declare una práctica ilegal determinará además el importe de los daños y perjuicios que deberá pagar el comerciante. Si se ha identificado a los consumidores afectados, el tribunal determinará el importe que deberá recibir cada uno de ellos. Sin embargo, existen algunos obstáculos de procedimiento, que hacen difícil, en la práctica, combinar la acción de cesación y la solicitud de indemnización por daños y perjuicios.

En los Países Bajos, las partes que actúan en nombre de consumidores que han sufrido daños pueden solicitar una resolución declarativa en la que se certifique que se ha cometido una infracción por la parte que causó el daño. Esta sentencia declarativa se considera un incentivo para que las Partes lleguen a un acuerdo y para que este sea vinculante en virtud de la Ley neerlandesa sobre las acciones colectivas (Wcam[8]). Con arreglo a lo dispuesto en la Ley de 2005 sobre soluciones colectivas en caso de perjuicios masivos, el Tribunal de apelación de Ámsterdam puede aportar una solución al daño masivo entre una entidad que represente los intereses colectivos y la(s) persona(s) que haya(n) causado los daños, y dicho acuerdo será vinculante para todas ellas. El punto de partida es un acuerdo dirigido a compensar daños colectivos. Las Partes que hayan alcanzado el acuerdo en cuestión dirigirán al Tribunal de Ámsterdam una petición conjunta para que declare vinculante el acuerdo. En el marco de la Wcam, es fundamental que todo el grupo de víctimas esté obligado por el acuerdo una vez que el Tribunal lo haya declarado vinculante. Sin embargo, existe una posibilidad de sustraerse a dicho acuerdo. Una de las limitaciones de este sistema es que solo funciona en caso de que las Partes lleguen a un acuerdo, e incluso una decisión por la que se establezca el carácter ilícito de una actuación no siempre es suficiente para garantizar que se alcance un acuerdo.

En Bulgaria, una demanda por daños y perjuicios de las partes perjudicadas puede presentarse al mismo tiempo que una acción de cesación. El Tribunal establecerá el plazo para que las partes perjudicadas puedan declarar que van a ser parte en el procedimiento. Una vez pronunciada su resolución, el Tribunal podrá ordenar el pago de una indemnización a las partes perjudicadas. La sentencia del Tribunal será vinculante para el infractor, los demandantes y todas las personas que hayan sufrido daños por la misma infracción y no hayan declarado que presentarán una reclamación individual. La acción de cesación es anterior a la acción por daños y perjuicios. Si la acción de cesación prospera, un grupo de consumidores podrá interponer una acción por daños y perjuicios. En este (nuevo) procedimiento, no tendrán que probar la infracción de la legislación (práctica ilegal o abusiva), sino que únicamente deberán demostrar la cuantía del daño sufrido. Si bien la acción colectiva puede examinarse en el mismo procedimiento que la acción de cesación o en procedimientos distintos, los tribunales tienden a instruirlos en dos procedimientos distintos.

En Suecia, también desempeña un papel clave en la aplicación de los derechos colectivos de los consumidores el Defensor del consumidor, que puede presentar una demanda colectiva por daños y perjuicios en nombre de una pluralidad de consumidores en el marco de una acción de cesación. Sin embargo, esta posibilidad solo se ha utilizado en un número limitado de casos.

4.           OBSTÁCULOS A LA EFICACIA DE LAS ACCIONES DE CESACIÓN

Los obstáculos a la eficacia de las acciones de cesación pueden clasificarse en los siguientes grupos: los riesgos financieros, la duración y complejidad de los procedimientos, un efecto jurídico limitado de las resoluciones judiciales, así como la ejecución de las mismas.

4.1.        Riesgo financiero ligado al procedimiento

Las costas procesales se señalan como uno de los mayores obstáculos para una utilización más amplia de las acciones de cesación. Si bien, por lo general, las tasas judiciales son bajas y los honorarios de los abogados no son desorbitados en todos los países, el coste sigue teniendo un importante efecto disuasorio, debido principalmente al principio «el que pierde, paga». Para limitar el riesgo de pagar los honorarios y costes de la parte contraria, solo se llevan ante los tribunales los casos de los que «se tiene la certeza de que se van a ganar». No obstante, en ocasiones las entidades habilitadas que reciben mayor financiación están dispuestas a llevar un asunto ante los tribunales, aun a riesgo de perderlo, si está en juego una cuestión de principio. Pero incluso el hecho de ganar un asunto no evita que las entidades habilitadas corran un riesgo financiero: las partes interesadas también mencionan el riesgo derivado del no reembolso de las costas procesales aun cuando sea la parte ganadora, si el demandado no puede hacer frente al pago. Por otra parte, en algunos Estados miembros, como Austria, la parte que inicia la acción de cesación está obligada a pagar daños y perjuicios si la resolución dictada en el procedimiento sobre medidas cautelares se anulara posteriormente en el litigio principal.

El riesgo financiero de las acciones de cesación se atenúa en algunos Estados miembros en los que las organizaciones de defensa de intereses colectivos están exentas de las tasas judiciales e incluso pueden solicitar una subvención en el marco del sistema de asistencia jurídica. Este es el caso, por ejemplo, de España, y también en los Países Bajos se está examinando esa posibilidad. En España, este derecho a la justicia gratuita incluye los honorarios de los abogados y procuradores, la publicación de anuncios o decretos, copias, certificados, etc. Sin embargo, incluso en los Estados miembros en los que las organizaciones de consumidores se benefician de sistemas de asistencia jurídica gratuita, la ejecución de los pagos por anuncios en los medios de comunicación ―que son necesarios cuando las organizaciones de consumidores ejercitan una demanda colectiva por daños y perjuicios, además de la acción de cesación― es uno de los principales problemas a los que se enfrentan las asociaciones de consumidores, ya que ese coste no se reembolsará.

En Bulgaria, las organizaciones de consumidores no reciben ninguna subvención para acciones judiciales, pero sí se concede financiación a las organizaciones de consumidores en función de las medidas que hayan tomado en favor de los consumidores el año anterior. Uno de los criterios utilizados para la asignación de una subvención pública a las organizaciones de consumidores es el número de acciones de cesación ejercitadas ante los tribunales durante el año anterior. Además, en Bulgaria hay criterios adicionales establecidos en el Código de Enjuiciamiento Civil con respecto a la admisibilidad de las demandas, según los cuales «las entidades habilitadas» deberán demostrar su capacidad de asumir los gastos relacionados con la tramitación del proceso, incluidas las costas.

4.2.        Duración del procedimiento

El segundo obstáculo es la duración del procedimiento. El concepto de lo que sería una duración aceptable varía de un Estado miembro a otro. Cabe subrayar que la duración del procedimiento no está vinculada al mecanismo de la acción de cesación en sí mismo, sino más bien a la lentitud del procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional.

En Suecia, la existencia de un tribunal especial, el Tribunal del Mercado, que entiende principalmente de procedimientos para la protección de intereses colectivos de los consumidores, garantiza un procedimiento relativamente rápido en tales casos. No obstante, la duración media de un recurso ante el Tribunal del Mercado oscila entre once y doce meses. En otros Estados miembros, la longitud de todo el procedimiento, que debe pasar por tres vistas orales, puede incluso exceder de cinco años en algunos casos complejos.

Otro obstáculo relacionado con el alargamiento del procedimiento es cuando puede solicitarse la ejecución. Por ejemplo, en España, si bien la legislación establece, como norma general, la ejecución provisional de cualquier sentencia y no hay normas específicas para las acciones colectivas que contradigan esta norma general, normalmente los tribunales han decidido no permitir la ejecución, debido al carácter provisional de dichas resoluciones, y las entidades cualificadas están, pues, obligadas a esperar hasta la resolución final.

En Bulgaria, la entrada en vigor, en 2008, de las disposiciones del nuevo Código de Enjuiciamiento Civil supuso que, en caso de recurso, las resoluciones judiciales sobre las acciones de cesación solo pueden ejecutarse una vez que el tribunal de tercera instancia haya pronunciado su resolución.

4.3.        Complejidad del procedimiento

La mayoría de las partes interesadas y los expertos consideran que otro importante efecto disuasorio para un uso más amplio de las acciones de cesación es la complejidad —real o imaginada— del procedimiento. Esta situación se ve agravada en los asuntos transfronterizos, debido al desconocimiento de las normas sustantivas y de procedimiento en otros Estados miembros.

En este contexto, una de las dificultades en los casos transfronterizos que las partes interesadas y los expertos han mencionado es la dificultad de aplicar las normas del Derecho internacional privado, en particular las relativas a la competencia (Reglamento (CE) nº 44/2001, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, «Bruselas I»[9]) y a la ley aplicable (Reglamento (CE) nº 864/2007, relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales, «Roma II»[10]). A partir de las observaciones transmitidas por las partes interesadas, resulta difícil entender si se debe a la falta de conocimiento, a la inexperiencia o a las lagunas de la legislación. No cabe duda de que la armonización de las normas de Derecho internacional privado a nivel de la Unión ha incrementado la seguridad jurídica, si se compara con la situación de hace un par de años, cuando cada Estado miembro aplicaba sus propias normas. No obstante, a pesar de la armonización de esas normas, seguirá habiendo dudas de interpretación mientras no haya unas orientaciones más claras del TJUE sobre su aplicación, especialmente en lo que respecta al Reglamento relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales, «Roma II» que ha empezado a aplicarse en la Unión recientemente.

La complejidad de las acciones de cesación en los casos transfronterizos se ve agravada por otros problemas más prácticos, como las barreras lingüísticas y la dificultad de acceder a datos en el extranjero. Uno de los problemas es identificar a un operador extranjero y encontrar su dirección. Esto dificulta el envío de notificaciones o la presentación de una demanda.

Aun cuando se haya identificado al comerciante, la notificación a empresas extranjeras puede demorarse mucho tiempo y fracasar, en particular cuando los comerciantes facilitan únicamente un apartado de correos o direcciones falsas[11].

4.4.        Efecto limitado de las resoluciones

En muchos Estados miembros, una resolución únicamente es vinculante en lo que respecta al asunto de que se trate y a las partes implicadas.

En algunos Estados miembros, este principio se aplica de forma menos estricta, en particular en lo que respecta a la nulidad de las cláusulas contractuales abusivas. Francia es un ejemplo perfecto de la estricta aplicación de este principio, ya que la anulación de las cláusulas abusivas de los contratos solo afecta a los contratos futuros del comerciante, de modo que las acciones judiciales contra las cláusulas abusivas son inútiles si el comerciante ya no propone al consumidor la cláusula cuestionada.

En España, cuando se declara abusiva una cláusula, la consecuencia es que esta se considerará nula de pleno derecho y tendrá efectos ex tunc, lo cual implica una vuelta a la situación anterior y la obligación de reembolsar a los consumidores los importes indebidamente pagados en aplicación de la cláusula abusiva. Por otra parte, en algunos casos los tribunales han estimado que los efectos de la nulidad deben ampliarse a otras empresas que utilicen la misma cláusula contractual.

Otro problema es el hecho de que el ámbito de aplicación de una acción de cesación no es paneuropeo, lo cual significa que un comerciante sin escrúpulos puede desplazarse de un Estado miembro a otro y proseguir sus actividades. Una parte interesada señaló asimismo el hecho de que, en muchos países, no pueden hacerse notificaciones a particulares. En el Reino Unido, la OFT puede tomar medidas por publicidad engañosa contra «cualquier persona» que participe en la difusión de un anuncio (como directores y directores generales de empresas).

4.5.        Ejecución de resoluciones

Las dificultades señaladas en los apartados anteriores se referían principalmente a la fase declarativa de la acción de cesación. A partir de ahí, podría interpretarse que, una vez que se hayan superado los obstáculos y que la entidad habilitada haya obtenido una decisión final positiva en el Tribunal, el caso está resuelto. Sin embargo, esto no es necesariamente así, ya que en muchas ocasiones el hecho de que haya una resolución favorable no significa que se aplique ni que la infracción cese. Muchas partes interesadas han puesto de relieve la dificultad de garantizar la aplicación de las resoluciones adoptadas, especialmente en los casos en que el vendedor o proveedor de servicios ignora la resolución, sean cuales fueren las sanciones previstas. La experiencia ha puesto de manifiesto que solo podrá lucharse eficazmente contra las infracciones si los comerciantes temen una sanción que sea suficientemente disuasoria y que se ejecute realmente. Si la sanción no es suficientemente disuasoria, numerosos operadores aceptan conscientemente el coste de un procedimiento judicial, ya que es bajo si se compara con los beneficios que obtienen.

Las sanciones impuestas por incumplimiento de las resoluciones pronunciadas en acciones de cesación varían de un Estado miembro a otro, pero generalmente se considera que no son suficientemente disuasorias. En los Países Bajos es posible imponer el pago de una suma a tanto alzado cuando no se cumple la resolución del tribunal. Cuando esto ocurre, y se impone el pago de un importe a tanto alzado, dicho importe va a parar a la otra Parte. En Suecia, las órdenes conllevan una multa en caso de incumplimiento. En Bulgaria, una sanción pecuniaria que oscila entre 5 000 y 23 000 BGN[12] se impondrá a cualquier persona que incumpla una resolución en una acción de cesación. En España existe una multa diaria por incumplimiento, que oscila entre 600 y 60 000 euros por día de retraso en la ejecución de la resolución judicial. En teoría, cualquier persona que se niegue persistentemente a cumplir una decisión judicial puede enfrentarse a sanciones penales en España, pero, según los datos de que disponemos, esto no ha ocurrido nunca en el ámbito de una acción de cesación.

5.           PRÓXIMOS PASOS

5.1.        Introducción

A pesar de sus limitaciones, la mayoría de las partes interesadas y de los expertos consideran que las acciones de cesación son una herramienta útil con un potencial considerable si se resuelven las deficiencias detectadas.

En la Resolución del Parlamento Europeo de 2 de febrero de 2012 titulada «Hacia un planteamiento europeo coherente del recurso colectivo», el Parlamento Europeo estima que «las órdenes conminatorias judiciales también podrían cumplir una función importante en la tutela de los derechos que la legislación de la UE confiere a los ciudadanos y a las sociedades y opina que los mecanismos establecidos mediante el Reglamento (CE) nº 2006/2004, sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores, y la Directiva 2009/22/CE, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores, pueden mejorarse considerablemente para fomentar la cooperación y las órdenes conminatorias judiciales en situaciones transfronterizas».

Las partes interesadas han sugerido medidas para mejorar la eficacia de las acciones de cesación.

a) Medidas no legislativas

Hay medidas que pueden incrementar el uso de las acciones de cesación y su eficacia sin modificar el marco jurídico, tanto a escala europea como nacional. Una de ellas sería organizar campañas de sensibilización y de formación destinadas a los organismos habilitados en lo que respecta a las acciones de cesación, ya que muchos de ellos no tienen suficientes conocimientos para hacer uso de dichas acciones. En la misma línea, algunas partes interesadas sugieren la introducción de mecanismos (por ejemplo, un sitio web) para dar publicidad a ese tipo de asuntos en toda Europa. Este sitio web también podría contener información sobre el alcance de las acciones de cesación y las normas procesales en los diferentes Estados miembros, traducida a todas las lenguas oficiales de la UE.

b) Posibles cambios en el marco jurídico

La mayoría de los interesados considera que la Directiva es un instrumento legislativo sencillo y bien concebido. Sin embargo, parece que la utilización y la eficacia de las acciones de cesación varían de un Estado miembro a otro más de lo que sería deseable. La Directiva contiene algunas normas básicas, pero deja un amplio margen para que los Estados miembros definan las características de las acciones de cesación, incluidas las normas procesales, así como su ámbito de aplicación y sus efectos. La eficacia desigual de las acciones de cesación en los distintos Estados miembros se debe en gran medida a las diferencias en la forma en que los Estados miembros han incorporado la Directiva a su ordenamiento jurídico y a las diferencias en su Derecho sustantivo y procesal. Varias personas que respondieron a las preguntas, incluidas algunas autoridades públicas de los Estados miembros, abogaron por una mayor armonización (en lo que respecta a los plazos para interponer una demanda, al plazo para pronunciar una resolución judicial y a las costas procesales) en las acciones de cesación de los distintos Estados miembros, al menos para los asuntos transfronterizos. En cualquier caso, sería conveniente que aquellas disposiciones especialmente útiles para mejorar la eficacia de las acciones de cesación utilizadas en algunos Estados miembros se introduzcan en los demás.

Las partes interesadas han sugerido algunas posibles medidas que garantizarían una mayor utilización y una mayor eficacia de las acciones de cesación. Se ha propuesto introducir algunas de las medidas que ya existen en algunos Estados miembros a nivel europeo. A continuación se indican las más importantes:

1.           Ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva a todas las normas de protección de los consumidores. Varias partes implicadas son partidarias de ampliar el ámbito de aplicación de las acciones de cesación más allá de la lista incluida en el anexo, como ya ocurre en algunos Estados miembros. Por ejemplo, las leyes en materia de protección de la intimidad y de los datos personales se asimilan cada vez más a la «legislación en materia de protección de los consumidores».

2.           Extensión de los efectos de las decisiones. La mayoría de las partes interesadas considera que los consumidores deberían beneficiarse directamente de una sentencia favorable, y no verse obligados a iniciar un nuevo procedimiento para hacer valer sus derechos. Deberían introducirse en la Directiva disposiciones claras sobre la posibilidad de indemnizar a los consumidores y sobre la forma de hacerlo. Además, el plazo para que los consumidores afectados por una infracción presenten una reclamación por daños y perjuicios debería suspenderse durante la acción de cesación. Cuando se declare ilegal una cláusula contractual, el efecto de dicha decisión debería extenderse a todos los contratos presentes y futuros (ya se hace en algunos Estados miembros).

3.           Procedimiento abreviado para medidas provisionales. Varias partes interesadas se mostraron a favor de una disposición que requiera el uso obligatorio de un procedimiento rápido para todas las acciones de cesación, y no solo «cuando proceda», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Directiva. Sin embargo, habida cuenta de que distintas legislaciones nacionales no tienen la misma interpretación de «procedimiento acelerado», en la Directiva deberían definirse algunas características del mismo, por ejemplo las relativas a los plazos para el pronunciamiento de la resolución judicial en la acción de cesación.

4.           Derecho a la información. Varias partes interesadas indicaron que las entidades habilitadas deberían poder conocer la razón social y la sede de las empresas implicadas en prácticas ilícitas. Las empresas deberían estar obligadas a hacer públicos los contratos tipo que utilizan, como es el caso de España, donde las cláusulas contractuales tipo deben incluirse en el «Registro de Condiciones Generales de la Contratación». La mayoría de las partes interesadas también opinan que las resoluciones deben publicarse a fin de informar a los consumidores y de disuadir a los operadores comerciales. Así se hace ya en algunos Estados miembros.

5.           Financiación. La mayoría de las partes interesadas considera que el principio «el que pierde, paga» debería seguir aplicándose en las acciones de cesación. Algunos, sin embargo, han manifestado que este principio debe aplicarse de una forma flexible que sea favorable a los organismos cualificados, como ya ocurre en algunos Estados miembros.

6.           Mejora de la ejecución de las resoluciones. Para ello, varias partes implicadas consideran que los Estados miembros deberían imponer sanciones disuasorias en caso de incumplimiento de las órdenes de cesación, a fin de garantizar que las prácticas comerciales desleales no sean rentables para los operadores.

Por último, varias partes interesadas, incluidas las autoridades públicas de algunos Estados miembros, declararon que debería adoptarse a escala europea un mecanismo de recurso colectivo de los consumidores y, en su caso, de introducir mejoras en las acciones de cesación.

6.           CONCLUSIÓN

A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión saca las siguientes conclusiones en relación con la aplicación de la Directiva:

A pesar de sus limitaciones, las acciones de cesación constituyen una herramienta útil para la protección de los intereses colectivos de los consumidores. Las entidades habilitadas son cada vez más conscientes de las posibilidades que ofrece la Directiva y están adquiriendo experiencia con su uso.

Sin embargo, existen importantes disparidades entre los Estados miembros en cuanto a su nivel de utilización y eficacia. En cualquier caso, incluso en aquellos Estados miembros en los que las acciones de cesación se consideran bastante eficaces y se utilizan ampliamente, su potencial no se aprovecha plenamente debido a una serie de deficiencias señaladas en el informe. Los más importantes son: los elevados costes vinculados a este tipo de acción, la duración y la complejidad de los procedimientos, los efectos relativamente limitados de órdenes de cesación y la dificultad de garantizar su cumplimiento. Estas dificultades están incluso más presentes en las acciones de cesación que tienen una dimensión transfronteriza.

La Comisión toma nota de las cuestiones planteadas por las partes interesadas y de sus sugerencias para resolverlas. Seguirá supervisando la aplicación de la Directiva en los Estados miembros. Asimismo, examinará más detenidamente la mejor forma de tratar con los Estados miembros las cuestiones que se señalan en el presente informe, y cómo conseguir mejoras en el actual marco jurídico. La Comisión considera que, en esta fase, no parece haber razones suficientemente imperiosas para proponer modificaciones de la Directiva, y revisará la situación cuando redacte el informe sobre su aplicación.

[1]               El texto de la Directiva (DO L 110 de 1.5.2009, pp. 30 a 36) puede consultarse en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32009L0022:ES:NOT.

[2]               (DO 364 de 9.12.2004, pp. 1 a 11).

[3]               Estudio sobre la aplicación de la Directiva 2009/22/CE, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores, realizado por IBF International Consulting.

[4]               DO C 97 de 31.3.2012.

[5]               Reglamento (CE) n° 864/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales (Roma II) (DO L 199 de 31.7.2007, pp. 40 a 49).

[6]               Associação Portuguesa para a Defesa DO consumidor (asociación portuguesa para la defensa de los consumidores).

[7]               http://www.oft.gov.uk/OFTwork/consumer-enforcement/consumer-enforcement-completed/foxtons

[8]               Wet collectieve afwikkeling massaschade.

[9]               DO L 12 de 16.1.2001, pp. 1 a 23.

[10]             DO L 199 de 31.7.2007, pp. 40 a 49.

[11]             Los Reglamentos (CE) n° 1393/2007 y (CE) nº 1206/2001 han incrementado la rapidez y la seguridad jurídica el la transmisión de documentos y la obtención de pruebas en otro país.

[12]             Entre 2 556 y 11 759 euros, a los tipos de cambio de 21 de junio de 2012.