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Document 52012DC0554
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Mid-term report on the implementation of the Action Plan on Unaccompanied Minors
INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Informe intermedio de la aplicación del Plan de acción sobre los menores no acompañados
INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Informe intermedio de la aplicación del Plan de acción sobre los menores no acompañados
/* COM/2012/0554 final */
INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Informe intermedio de la aplicación del Plan de acción sobre los menores no acompañados /* COM/2012/0554 final */
I. Introducción En mayo de 2010 la Comisión adoptó un
Plan de acción sobre los menores no acompañados (2010-2014)[1], que fue seguido
por la adopción de las conclusiones del Consejo sobre los menores no
acompañados en junio de 2010[2].
El Plan de acción y las conclusiones del Consejo planteaban un enfoque común a
escala de toda la UE basado en el principio del interés superior del menor y exponían
las principales vías de acción, como la prevención, la recepción y la
identificación de soluciones duraderas que debían aplicarse a través de una
serie de medidas prácticas emprendidas por las instituciones y agencias de la
Unión Europea, los Estados miembros de la UE y todos los interesados. El Plan de acción y las conclusiones del
Consejo invitaban a la Comisión a presentar un informe sobre su aplicación a
mediados de 2012. El presente Informe intermedio pone de relieve los avances
realizados entre mayo de 2010 y junio de 2012 e identifica los ámbitos que
requerirán mayor atención y medidas específicas durante los dos próximos años. Va
acompañado de un Documento de trabajo de los servicios de la Comisión[3] que describe con
más detalle las acciones emprendidas por las instituciones y agencias de la UE
y por las administraciones nacionales de los Estados miembros; asimismo hace
referencia, cuando procede, a las actividades de otros agentes. El Informe y el
Documento de trabajo se basan en estudios, consultas con los Estados miembros y
el diálogo en curso con las organizaciones de la sociedad civil. II. Situación
actual Los acontecimientos de los dos últimos
años muestran que la llegada de menores no acompañados[4] no es un fenómeno
temporal sino una característica crónica de la inmigración hacia la UE, y que
es necesario que la UE adopte un enfoque común respecto a este grupo de
inmigrantes. Las razones subyacentes a la llegada de
menores no acompañados siguen siendo múltiples e interrelacionadas. Algunos de
ellos huyen de conflictos armados o de catástrofes naturales, o escapan de
situaciones de discriminación o persecución. En este contexto acontecimientos
mundiales, como los conflictos de Afganistán e Irak o la inestabilidad política
derivada de los sucesos de la Primavera Árabe, pueden considerarse factores
importantes que contribuyen a estos flujos. Afganistán e Irak fueron los
principales países de origen de los menores no acompañados que llegaron a la UE
en 2009[5],
y en la mayor parte de los Estados miembros siguieron siendo, junto con los
países del cuerno de África, una fuente importante de inmigración durante 2010[6]. Algunos menores no
huyen por su voluntad, sino que son enviados por sus familias para que puedan
evitar la persecución política, tener acceso a la educación y al bienestar que
les son negados en sus países o simplemente escapar de la pobreza y encontrar trabajo
en la UE[7],
mientras que otros intentan reunirse con los miembros de sus familias que se
encuentran ya en el territorio de la UE. Por último, algunos menores no
acompañados llegan como víctimas de la trata de seres humanos destinados a la
explotación. Como se observaba en el Plan de acción,
las estadísticas sobre esta categoría de inmigrantes son limitadas, y así
continúa siendo a pesar de algunas mejoras en la recopilación de datos. Los
datos disponibles más fiables son los referentes a los menores no acompañados
que han solicitado asilo. En 2011 se presentaron 12 225 solicitudes de
asilo en los 27 Estados miembros de la UE – un número comparable al de los años
anteriores[8]
– lo que sugiere que este tipo de inmigración sigue siendo muy importante. Los
datos sobre los flujos de inmigración de otro tipo de menores no acompañados son
más escasos. En 2011 el número de permisos de residencia expedidos por los
Estados miembros a menores no acompañados ascendió a 4 406[9]. En general, los
hechos sugieren que el número de menores que llega a la UE no se ha reducido sensiblemente,
y no es probable que lo haga en los años venideros. El alcance y la naturaleza de estos
flujos sigue variando de un Estado miembro a otro. En algunos Estados miembros
los menores no acompañados llegan fundamentalmente como solicitantes de asilo. Así
sucede en Suecia, donde el número de solicitudes de asilo presentadas por
menores no acompañados aumenta cada año y ha pasado de 1 510 en 2008 a
2 655 en 2011. De manera similar en Alemania, durante el mismo periodo, el
número de solicitudes de asilo presentadas por esta categoría de inmigrantes
casi se triplicó, pasando de 765 a 2 125[10].
En otros Estados miembros la afluencia de
solicitantes de asilo es relativamente menos significativa en comparación con
la llegada de menores como inmigrantes irregulares. Es el caso de Italia y
España, que en 2010 concedieron primeros permisos, respectivamente, a
2 278 y 819 menores no acompañados no solicitantes de asilo[11]. Un porcentaje
creciente de estos flujos irregulares se debe a la agitación política en los
países del norte de África y en otros lugares. Por ejemplo, Italia constató que
en los últimos años había disminuido la afluencia de menores no acompañados
procedentes de países de origen tradicionales, como Albania, mientras que había
aumentado la procedente de países de África y Oriente Medio caracterizados por
la inestabilidad sociopolítica. Un último grupo de Estados miembros son
países de tránsito, en los que se presentan muy pocas solicitudes de asilo
procedentes de menores no acompañados – normalmente menos de 60 al año[12] – pero a través de
los cuales viajan los menores para llegar a su país de destino. La mayoría de
los países de Europa Central y Oriental se incluyen en esta categoría. III. Recopilación
de datos La recopilación de datos sigue siendo uno
de los principales problemas. El hecho de que los menores no acompañados no
constituyan un grupo homogéneo y sean atendidos por distintas administraciones hace
que la recopilación regular de datos efectuada por los Estados miembros no
englobe a la totalidad de esta categoría de inmigrantes. Aunque sí existen
datos estadísticos fiables sobre los menores no acompañados que solicitan
asilo, hay muchas menos estadísticas sobre los que son inmigrantes irregulares
o han sido objeto de trata de seres humanos. No obstante, en los últimos dos años
tanto la recopilación como el intercambio de datos cuantitativos y cualitativos
han mejorado notablemente. La revisión en 2011 de las Directrices para la
recopilación de datos en virtud del artículo 6 del Reglamento sobre
estadísticas[13]
ha permitido a Eurostat recoger datos sobre una categoría adicional de
permisos, a saber, los permisos de residencia emitidos para menores no
acompañados que no han solicitado asilo o a los que no se ha concedido un
permiso de residencia como víctimas de la trata de seres humanos, que ofrece
una idea de la escala y la dinámica de la inmigración no relacionada con el
asilo[14].
En septiembre de 2010 Frontex publicó una evaluación específica de riesgos que
analizaba el número, las nacionalidades, las rutas y los medios que facilitan
la migración de los menores no acompañados que son solicitantes de asilo[15]. La Red Europea de
Migración (European Migration Network – EMN) ha seguido desempeñando un
papel importante en el intercambio de datos referentes a los menores no
acompañados. Una encuesta ad hoc realizada en el primer trimestre de
2012 facilitó información y estadísticas actualizadas sobre las prácticas
relativas a los menores no acompañados que solicitan asilo[16]. La Oficina Europea de Apoyo al Asilo
(OEAA)[17],
de reciente creación, también participa en el seguimiento y la puesta en común
de los datos. Su programa de trabajo para 2012 prevé la creación de un sistema
de seguimiento y puesta en común de información sobre los menores no
acompañados y la recopilación de datos y el desarrollo de la información sobre
el país de origen (IPO)[18].
Perspectivas
futuras Es necesario que los Estados miembros,
las instituciones y agencias de la UE, las organizaciones internacionales y las
organizaciones no gubernamentales dediquen un mayor esfuerzo a la recopilación
y el intercambio de datos cuantitativos y cualitativos (incluidas las
estadísticas disgregadas por sexo). Hay que mejorar la comparabilidad de los datos
recogidos en toda la UE. Se anima a los Estados miembros a continuar
recopilando datos sobre los menores no acompañados que solicitan asilo, pero
también sobre los que son inmigrantes irregulares o víctimas de la trata de
seres humanos. En particular, hay que desglosar mejor los datos sobre la trata
de menores a fin de obtener información sobre los menores no acompañados
víctimas de la misma. La recopilación de datos no debería
limitarse a la recopilación inicial, es decir, en el momento en que un menor no
acompañado entra en un Estado miembro. Es necesario comprender mejor qué sucede
con ellos una vez que están dentro del territorio de la UE. Siempre que sea
posible, los Estados miembros deberán recopilar datos cuantitativos y
cualitativos referentes al número de menores no acompañados que se fugan de los
centros de acogida, los tipos de servicios y de apoyo que se les facilitan en
las distintas etapas de los procedimientos aplicables (como procedimientos
acelerados, procedimientos en la frontera, determinación de la edad, búsqueda
de la familia, designación de tutores, etc.). Por último, también deben
recopilarse estadísticas sobre el número de menores no acompañados que retornan
a sus países[19].
En 2013-14 la Comisión llevará a cabo un
estudio para recoger datos en toda la UE sobre la participación de los menores
en procedimientos judiciales penales, civiles y administrativos como parte de
un proyecto piloto apoyado por el Parlamento Europeo. En este contexto
recopilará estadísticas basadas en indicadores pertinentes y facilitará un
texto explicativo sobre la participación de los menores no acompañados en los procedimientos
administrativos dentro de la UE. La Oficina Europea de Apoyo al Asilo
facilitará un mayor intercambio de información y la puesta en común de
conocimientos mediante reuniones de expertos dedicadas a los menores no
acompañados. A finales de 2012 la Oficina publicará un informe sobre Afganistán
como país de origen, que incluirá temas específicos pertinentes en relación con
los grupos vulnerables, entre ellos los menores no acompañados. IV. Prevención
de la migración insegura y la trata de seres humanos El Plan de acción reconoce que la
prevención de la migración insegura y de la trata de menores es el primer paso
para abordar eficazmente el problema de la migración de menores no acompañados.
Con este fin, la UE y sus Estados miembros han seguido integrando la migración,
y en particular la migración de menores, en la cooperación al desarrollo.
Asimismo han promovido actividades de sensibilización y formación destinadas a
mejorar la detección temprana de las víctimas de la trata de seres humanos y a
informar a los menores y a sus familias sobre los riesgos derivados de la
migración irregular. Un último ámbito de actividad ha sido el desarrollo de
sistemas integrados de protección del menor. Con arreglo al Programa temático sobre
migración y asilo, el Programa temático «Invertir en las Personas», el
Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos y el Instrumento
de Cooperación al Desarrollo, la UE financió una serie de proyectos[20] para prevenir la
migración insegura y la trata de seres humanos, aumentar la sensibilización de
los menores en situación de riesgo y formar personal especializado para
detectar este tipo de situaciones. Asimismo la UE continuó ayudando a los
terceros países a mejorar su capacidad legislativa y administrativa para
identificar a los menores que son solicitantes de asilo y víctimas de la trata
de seres humanos[21].
La financiación, tanto nacional como de
la UE, de centros en países de origen como Senegal, Marruecos, Moldavia,
Egipto, Kenia, Guatemala y Bolivia para ofrecer alojamiento y educación a los
menores ha tenido unos resultados alentadores[22].
También se están poniendo en marcha campañas de información, así como
actividades para el desarrollo de capacidades destinadas a los guardias de
fronteras y las administraciones nacionales[23]. Un elemento importante para la prevención
de la migración insegura y la trata de seres humanos ha sido el compromiso
permanente con los terceros países. El problema de los menores no acompañados se
ha analizado en el contexto de los diálogos sobre derechos humanos[24]. La UE ha seguido
aplicando sus Directrices para la promoción y protección de los derechos del
niño[25],
y se espera que la revisión de estas Directrices en 2012 se centre más en los
más vulnerables, como los menores no acompañados. El problema de los menores no acompañados
se trata en el marco de los diálogos sobre migración y movilidad, como la
Asociación UE-África sobre Migración, Movilidad y Empleo y el Proceso de Rabat
sobre Migración y Desarrollo. Se debatió en marzo de 2011 en la reunión del
Grupo de Trabajo sobre Asuntos Sociales y Migración con Marruecos, así como en
el Diálogo sobre Migración, Movilidad y Seguridad que se puso en marcha en
octubre de 2011 con Túnez y Marruecos. Asimismo, el Plan de Acción del Proceso
de Praga 2012-2016[26]
incluye acciones específicas destinadas a los menores no acompañados. Los países receptores compartieron
prácticas y experiencias en el trabajo con esta categoría de emigrantes en el
contexto del G8 y de la Plataforma de Cooperación UE-EE.UU. sobre Migración y
Refugio. En 2011 tuvo lugar en España un seminario sobre menores no acompañados
como parte de la Plataforma UE-EE.UU. que permitió intercambiar opiniones y
prácticas entre los Estados miembros de la UE y los Estados Unidos[27]. Con el fin de mejorar la información
dirigida a los emigrantes en potencia, la Comisión incluyó una referencia
específica a los menores no acompañados en el Portal de la UE sobre Inmigración
que se puso en marcha en noviembre de 2011[28]. Actuaciones
futuras La UE y los Estados miembros deben seguir
tratando el problema de la migración de menores no acompañados en el contexto
de la cooperación al desarrollo. Para optimizar la utilización de los recursos
disponibles resulta vital una mayor puesta en común de la información sobre las
iniciativas que se estén adoptando y las acciones previstas. Los debates sobre
el marco presupuestario de la UE para 2014-2020 deberán dar lugar a una mejor
coordinación de los fondos exteriores[29]. Asimismo es necesario un compromiso
permanente con los países de origen y de tránsito. Una cooperación estable con
los terceros países permitirá a la UE y a sus Estados miembros comprender mejor
sus necesidades, lo que a su vez ayudará a diseñar y aplicar los futuros
proyectos. Es importante que esta cooperación no se limite a las medidas de
prevención, sino que también aborde otros aspectos relevantes como el
restablecimiento de los vínculos familiares, el retorno seguro de los menores o
los riesgos de que sean de nuevo víctimas de la trata de personas. Estos
asuntos deberán tratarse también en el contexto de las asociaciones para la
movilidad y en los diálogos con los principales países de origen. Deberán fomentarse más los intercambios
con los países de destino de los menores no acompañados fuera de la UE, no solo
para compartir experiencias y buenas prácticas, sino también para buscar
soluciones concretas referentes a la prevención, la búsqueda de las familias y
el retorno seguro. V. Recepción y
garantías procesales en la UE El Plan de acción reconocía la
importancia de las medidas de recepción para garantizar que se preste la
atención y la asistencia adecuadas a los menores no acompañados que se
encuentren en el territorio de la UE. Consecuentemente, la UE ha continuado
reforzando las medidas de recepción y el acceso a las garantías procesales
pertinentes para estos menores. Se han propuesto modificaciones al Código
de Fronteras de Schengen y al Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen a
fin de mejorar el trato a los menores no acompañados en las fronteras. Se
introducirá un módulo de formación sobre menores no acompañados para los
guardas de fronteras y se establecerá formalmente una lista de puntos de
contacto nacionales a fines de consulta en los que respecta a los menores, de
uso obligatorio. La operación conjunta Hammer, coordinada por Frontex, dio
lugar a directrices operacionales sobre la atención a los menores, incluidos
los menores no acompañados, en las fronteras exteriores. Tras el seminario Menores
no acompañados: los niños que cruzan las fronteras exteriores de la UE en busca
de protección, organizado durante la Presidencia belga, se adoptó un
conjunto de recomendaciones para las administraciones nacionales y los
participantes transnacionales[30]. Respecto a los menores no acompañados que
son solicitantes de asilo, la UE está finalizando las negociaciones para la
revisión del acervo en materia de asilo, que se espera reforzará la protección
de esta categoría de inmigrantes. En diciembre de 2011 se adoptó la Directiva
relativa a los requisitos de asilo[31],
que refuerza la disposición relativa a la búsqueda de miembros de la familia y,
por primera vez, ofrece una lista indicativa de consideraciones que deben
tenerse en cuenta para determinar el interés superior del menor. En abril de 2011 el Parlamento Europeo y
el Consejo adoptaron la Directiva relativa a la prevención y lucha contra la
trata de seres humanos y a la protección de las víctimas (Directiva sobre la
trata de seres humanos)[32].
Esta Directiva incluye nuevas disposiciones para ofrecer ayuda, apoyo y
protección a los menores no acompañados víctimas de la trata de seres humanos.
En particular, se pide a los Estados miembros que tomen las medidas necesarias
para garantizar que las acciones concretas de asistencia y apoyo a los menores
víctimas de la trata de seres humanos se lleven a cabo sobre la base de una
evaluación individual de las circunstancias especiales de cada menor víctima,
teniendo debidamente en cuenta sus opiniones, necesidades e intereses, a fin de
encontrar una solución duradera para el menor. Además, los Estados miembros
deberán designar un tutor o representante del menor a partir del momento en que
las autoridades lo identifiquen como tal. La Comisión ha creado un grupo de
expertos en menores no acompañados en el proceso de migración, a fin de
intercambiar opiniones y prácticas sobre los diversos temas de este ámbito[33]. La primera
reunión temática, que tuvo lugar el 21 de junio de 2011, estuvo dedicada a la
tutela y confirmó que se trata de uno de lo elementos cruciales para la
protección del menor y que, si bien no existe un modelo único de tutela, sí hay
retos comunes a toda la UE, como la necesidad de formación de los tutores. A
fin de apoyar las redes de tutores, la Comisión financió el proyecto European
Network of Guardianship Institutions: Guardianship in practice, que está
llevando a cabo la Fundación NIDOS[34].
Asimismo financió un proyecto liderado por la sección neerlandesa de Defence
for Children, que dio lugar a la formulación de normas fundamentales
aplicables a los tutores de menores no acompañados[35], al igual que un
proyecto para mejorar la calidad de la tutela y la atención a los menores no
acompañados que solicitan asilo en Europa Central[36]. En 2012 la Oficina Europea de Apoyo al
Asilo (OEAA) ha concedido prioridad a la creación del grupo de trabajo sobre determinación
de la edad, facilitando documentación técnica y un manual sobre determinación
de la edad[37].
En la primavera de 2012 la OEAA envió un cuestionario a los Estados miembros y
a las organizaciones de la sociedad civil a fin de evaluar las políticas y
prácticas vigentes en la UE. Sus resultados se utilizarán en los trabajos
futuros del grupo de trabajo y contribuirán a la elaboración de directrices. El grupo de expertos sobre menores no
acompañados examinó detenidamente la búsqueda de las familias[38] y llegó a la
conclusión de que, sin la implicación de los países de origen, no se puede
encontrar a las familias, los tutores legales o los organismos adecuados de
atención a la infancia, no es posible restaurar los vínculos familiares y los
menores no pueden retornar a un entorno seguro. España y Francia presentaron
las formas en que cooperan con los países de origen, e Italia explicó la forma
en que la OIM lleva a cabo la búsqueda de las familias. Si bien los métodos de
cada Estado miembro para buscar a las familias son diferentes, sería útil que
compartiesen algunas normas y prácticas nacionales. Se propuso, por tanto, la
elaboración de un cuestionario para catalogar la información y poner en común
las mejores prácticas a este respecto. El Informe comparativo 2010 de la Agencia
de los Derechos Fundamentales sobre los menores no acompañados solicitantes de
asilo en los Estados miembros de la UE analizaba las perspectivas y
experiencias respecto a esta categoría de menores en 12 Estados miembros.
Identificaba las buenas prácticas y las deficiencias de los sistemas existentes
en relación con aspectos como el alojamiento, el acceso a la atención
sanitaria, la educación y la formación, la representación legal, el papel de
los trabajadores sociales, la determinación de la edad, la búsqueda de la
familia y la reunificación[39].
En febrero de 2011 la Comisión adoptó la
Agenda de la UE en pro de los Derechos del Niño, en la que aborda la protección
de los menores en situación vulnerable, como los menores no acompañados. Entre
las medidas estudiadas está la promoción del uso de los principios rectores del
Consejo de Europa de 2010 sobre justicia accesible a los menores, que incluye
disposiciones para los menores no acompañados. Asimismo la Agenda apoya e
impulsa el desarrollo de actividades de formación para los jueces y otros
profesionales de toda Europa por lo que se refiere a la participación óptima de
los menores en los sistemas judiciales. A lo largo de 2011 la Oficina Europea de
Apoyo al Asilo actualizó el módulo del currículo europeo en materia de asilo
referente a las entrevistas a los menores. Este módulo analiza las necesidades
de formación de los funcionarios que trabajan en temas de asilo en lo que
respecta al género, los traumas y la edad, y vela también porque las
entrevistas a los menores se lleven a cabo de manera adecuada para ellos[40]. La financiación sigue siendo un elemento
importante para el desarrollo práctico del enfoque común de la UE respecto a
los menores no acompañados. En 2011 el Parlamento Europeo aprobó un proyecto
piloto que facilitará 1 000 000 EUR de financiación a proyectos sobre
políticas de prevención, recepción, protección e integración de los menores no
acompañados[41].
Reconociendo los límites del planteamiento «sectorial», la propuesta de
Reglamento sobre el Fondo de Asilo y Migración de 2011[42] agrupa el apoyo
financiero para la gestión de la integración, la migración, el asilo y el
retorno, y aborda las necesidades de las distintas categorías específicas de
nacionales de terceros países, entre ellos los menores no acompañados, de
manera más global y coordinada. Actuaciones
futuras La UE se ha comprometido a revisar el
acervo en materia de asilo para finales de 2012. La Comisión ha propuesto un
mayor nivel de protección de los menores no acompañados. Hay que prestar
atención a la incorporación a las legislaciones nacionales de las disposiciones
referentes a esta categoría de inmigrantes. En la medida de lo posible, los
seminarios organizados para estudiar la transposición de la Directiva sobre la
trata de seres humanos y de la Directiva relativa a los requisitos de asilo,
así como de otras directivas futuras en materia de asilo, deberán incluir
debates sobre el problema de los menores no acompañados. La Comisión continuará velando por la
correcta aplicación de la legislación de la UE que afecte a los menores no
acompañados y por que se solucionen las posibles lagunas en materia de
protección. En cooperación con Frontex, la Oficina
Europea de Apoyo al Asilo estudiará nuevas posibilidades de formación sobre la
gestión de los casos que impliquen a menores en las fronteras exteriores de la UE,
lo que incluirá procedimientos de determinación de la edad y evaluación de las
pruebas. Asimismo facilitará un mayor intercambio de información y de puesta en
común de conocimientos a través de diferentes reuniones de expertos en menores
no acompañados. La Comisión, con el apoyo de la Oficina
Europea de Apoyo al Asilo y de los Estados miembros, continuará trabajando en
la búsqueda de las familias tanto en la UE como en los terceros países a fin de
detectar y promover las mejores prácticas. La UE y los Estados miembros también
deberán promover más la cooperación con los países de origen de los menores no
acompañados. La Comisión seguirá poniendo recursos a
disposición de los proyectos referentes a los menores no acompañados, aunque
hay que intensificar los esfuerzos para la utilización óptima de los fondos. Se
invita a los Estados miembros y a las organizaciones de la sociedad civil a
presentar propuestas específicas que favorezcan el enfoque común de la UE sobre
los menores no acompañados. Los nuevos proyectos centrados en las buenas
prácticas para prevenir la desaparición de los menores de las instituciones de
asistencia, mejorar sus condiciones de alojamiento y tratar las situaciones que
se presentan cuando cumplen 18 años podrían suponer una contribución
importante. Por último, es necesario garantizar la disponibilidad de recursos
financieros más allá de 2013. El futuro Fondo de Asilo y Migración deberá
facilitar la financiación de proyectos referentes a los menores no acompañados. VI. Búsqueda de
soluciones duraderas La mayoría de los Estados miembros de la
UE han incorporado a sus legislaciones nacionales la Directiva relativa al
retorno[43],
lo que ha conseguido mejoras importantes para la protección de los menores no
acompañados en varios Estados miembros. Las reuniones del Comité de Contacto
sobre la Directiva relativa al retorno prestaron una atención específica a
estos menores durante la transposición de dicha Directiva. Con arreglo al Fondo para el Retorno, la
Comisión financió la Plataforma Europea para el Retorno de los Menores No
Acompañados y el proyecto del Instrumento Europeo para la Reintegración,
dirigido por el Servicio de los Países Bajos para la Repatriación y la Partida
que va destinado, entre otros grupos, a los menores no acompañados. El Estudio
sobre las prácticas en materia de retorno de menores, financiado por la
Comisión, ofrece a los Estados miembros una lista de control para cumplir las
buenas prácticas a la hora de considerar el retorno de los menores a países
terceros[44].
El Programa de trabajo para 2011 del Fondo para el Retorno pedía proyectos para
la búsqueda de las familias y la supervisión de los menores retornados, así
como para centros de acogida destinados a los menores no acompañados que
retornan a sus países. El Fondo Europeo para los Refugiados y el
Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países conceden
prioridad a esta categoría de inmigrantes, siempre que las actividades de que
se trate puedan optar a una cofinanciación más elevada[45]. La modificación, en marzo de 2012, del
Fondo Europeo para los Refugiados[46],
que establecía el Programa conjunto de Reasentamiento, intensifica el papel de
la UE como suministradora de protección internacional a los menores no
acompañados. El nuevo Programa ofrece incentivos financieros para animar a los
Estados miembros a participar en el reasentamiento en la UE de los menores no
acompañados a los que se haya concedido el estatus de refugiados en un país tercero.
Actuaciones
futuras El informe sobre la aplicación de la
Directiva relativa al retorno, que deberá elaborar la Comisión para diciembre
de 2013, examinará muy de cerca la aplicación de las disposiciones relativas a
los menores no acompañados. El Fondo para el Retorno seguirá poniendo
financiación a disposición de las actividades que afectan a esta categoría de
inmigrantes. Se invita a los Estados miembros y las organizaciones de la
sociedad civil a utilizar todo el potencial de los recursos financieros
disponibles con arreglo a este Fondo. La Comisión seguirá propugnando la
inclusión de los menores no acompañados en las prioridades de reasentamiento
del Programa de Reasentamiento de la Unión previsto para 2014-2020 por el Fondo
de Asilo y Migración. VII.
Conclusiones El Plan de acción de la Unión sobre los
menores no acompañados y las conclusiones del Consejo han sido pasos
importantes para perfilar un enfoque común de la UE basado en los derechos
respecto a esta categoría de menores inmigrantes. Este enfoque común ha posibilitado
reflexiones estratégicas transversales más efectivas sobre la forma de tratar
la situación de los menores, independientemente de su estatus migratorio, y ha
facilitado el debate entre las instituciones de la UE, las administraciones
nacionales y las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales en
diferentes foros políticos, dando lugar a un mayor intercambio de conocimientos
y prácticas en la materia. Gracias a este enfoque común se ha concedido mayor
importancia a la financiación de medidas destinadas a solucionar la situación
de estos menores. El reconocimiento explícito del interés superior del menor
como principio rector ha contribuido a la adopción de disposiciones que
garantizan una protección creciente en los nuevos instrumentos legislativos de
la UE para esta categoría de inmigrantes, especialmente vulnerable. La llegada de menores no acompañados al
territorio de la UE no constituye un fenómeno temporal, sino una característica
crónica de la inmigración a la UE. Existe, y seguirá existiendo, la necesidad
de un enfoque común respecto a los menores no acompañados para poder continuar
respondiendo de manera efectiva, y respetando plenamente los derechos de los
menores, a este desafío complejo y transnacional tanto a escala nacional como
europea. A lo largo de los últimos dos años la
Comisión ha prestado especial atención a garantizar mayor coordinación y
coherencia entre los diversos instrumentos legislativos, financieros y
políticos relativos a los menores no acompañados. Las acciones llevadas a cabo
han contribuido a mejorar la recopilación de datos, la prevención de la
inmigración insegura y de la trata de seres humanos, la protección de los
menores una vez que han llegado a la UE y la búsqueda de soluciones duraderas. No obstante, la elaboración de un enfoque
común de la UE respecto a los menores no acompañados es un proceso permanente y
progresivo. Requiere nuevos esfuerzos en materia de puesta en común de los
conocimientos sobre el fenómeno, así como la concepción y aplicación de medidas
legislativas y de otro tipo para garantizar la protección adecuada de los
menores y, en particular, mejores métodos para encontrar soluciones duraderas.
En este contexto, la Conferencia sobre menores no acompañados organizada por la
Presidencia danesa de la UE y Save the Children en junio de 2012 supuso
una aportación sumamente útil para el segundo periodo de aplicación del Plan de
acción. La Comisión seguirá concediendo prioridad
a la financiación de proyectos que afecten a los menores no acompañados. Se
anima a los Estados miembros y a las organizaciones internacionales y no
gubernamentales a aprovechar plenamente los recursos financieros disponibles.
Asimismo, la adopción del futuro instrumento financiero –el Fondo de Asilo y
Migración– garantizará la financiación coherente de actividades para este grupo
de migrantes. La UE, a través de sus instrumentos de ayuda exterior, continuará
financiando iniciativas en los terceros países y regiones sobre temas
relacionados con los menores no acompañados. Asimismo se invita a otros agentes institucionales
de la UE a estudiar qué medios podrían aportar para contribuir a una aplicación
más efectiva. Se anima a las organizaciones internacionales gubernamentales y
no gubernamentales, como partes interesadas y agentes importantes en este
ámbito, a seguir contribuyendo a la aplicación del enfoque común de la UE. La UE y sus Estados miembros deben
intensificar los esfuerzos que ya llevan a cabo para colaborar con los terceros
países que son países de origen, tránsito y destino, a fin de progresar en el
enfoque común de la UE respecto a los menores no acompañados. La situación de
estos menores deberá seguir tratándose en el contexto de la política exterior
de migración, como está previsto en el Enfoque Global de la Migración y la
Movilidad. Sin la participación de los países de origen no será posible avanzar
en temas como el restablecimiento de la unidad familiar o la garantía de un
retorno seguro. Por último, la colaboración con terceros países para prevenir
la inmigración insegura requiere la coordinación con la ayuda al desarrollo y
la cooperación. [1] COM(2010) 213 final. [2] Conclusiones del Consejo sobre los menores no
acompañados, sesión nº 3018 del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior,
Luxemburgo, 3 de junio de 2010. [3] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión,
SWD(2012) 281. [4] La definición de «menores no acompañados» se deriva del
artículo 2, letra f), de la Directiva 2001/55/CE del Consejo. [5] En 2009 Afganistán, Somalia e Irak fueron los tres
principales países de origen de los menores no acompañados que entraron en la
UE. Frontex (2010): Unaccompanied Minors in the Migration Process». [6] Red Europea de Migración: Ad-Hoc query on
Unaccompanied Minors – updated facts and statistics, EMN, http://www.emn.europa.eu , disponible en
«EMN Ad-Hoc Queries/Protection» (nº 367). [7] Especialmente en Francia. Frontex (2010): Unaccompanied
Minors in the Migration Process. [8] 10 845 en 2010, 12 245 en 2009 y 11 715
en 2008, respectivamente. Eurostat. [9] Eurostat. [10] Eurostat. [11] Las cifras correspondientes a los menores no acompañados
que solicitaron asilo en 2010 fueron 15 en España y 305 en Italia. Eurostat. [12] Por ejemplo, en 2011 se presentaron 10 solicitudes de
asilo procedentes de menores no acompañados en la República Checa y Lituania,
20 en Eslovaquia, 25 en Bulgaria, 55 en Rumanía y 60 en Hungría y Eslovenia. En
Estonia y Letonia no se registraron solicitudes de este tipo. Eurostat. [13] Reglamento (CE) nº 862/2007. [14] Eurostat: First permits issued for other reasons by
reason, length of validity and citizenship http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resoth . [15] Frontex (2010): Unaccompanied Minors in the Migration
Process. [16] Ad-Hoc Query_Unaccompanied Minors - updated facts and
statistics, Ref. Nº 367. Página web de la EMN, http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html
. [17] Reglamento (UE) nº 439/2010, de 19 de mayo de 2010, por el
que se crea una Oficina Europea de Apoyo al Asilo. [18] Programa de trabajo 2012 de la Oficina Europea de Apoyo al
Asilo (OEAA) http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_ES_TRA.pdf . [19] Comisión Europea, Dirección General de Interior: Comparative
Study on Practices in the Field of Return of Minors,
HOME/2009/RFXX/PR/1002, Informe final, Diciembre de 2011, disponible en http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm , p 27. [20] Véase la lista completa de proyectos en el Documento de
trabajo de los servicios de la Comisión citado en la nota 3. [21] Ibídem. [22] Información facilitada por AT, BE, ES, IT, NL y SE. [23] Información facilitada por BG, EL, ES, FI, IE, HU, IT, LT,
PO, SI, SK y UK. [24] Diálogos sobre derechos humanos con la Unión Africana,
Bangladesh, Belarús, Camboya, Canadá, los países candidatos (Croacia, Antigua
República Yugoslava de Macedonia, Turquía), China, Egipto, Georgia, India,
Israel, Japón, Jordania, Kazajistán, Kirguistán, Laos y Líbano. [25] Directrices de la UE sobre la promoción y la protección de
los derechos del niño, Consejo de la UE, Directrices de la UE sobre los
derechos humanos y el Derecho internacional humanitario, 2009. [26] Plan de Acción del Proceso de Praga para el periodo
2012-2016, Anexo, puntos I.3 y II.4. [27] Seminario Comprender la situación de los menores no
acompañados en EE.UU. y en la UE y poner en común las mejores prácticas en
ambas regiones, Madrid, 31 de mayo de 2011. [28] Véase
http://ec.europa.eu/immigration, sección Avoiding the risks, rúbrica Children travelling
alone: http://ec.europa.eu/immigration/tab3.do?subSec=17&language=7$en#anchor3 . [29] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al
Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Un
presupuesto para Europa 2020, COM(2011) 500 final. [30] Seminario Menores no acompañados: los niños que cruzan
las fronteras exteriores de la UE en busca de protección, organizado
durante la Presidencia belga los días 9-10 de diciembre de 2010 en Bruselas. La
conferencia, cofinanciada por la Comisión (Fondo para las Fronteras
Exteriores), se centró en la protección de los menores desde el primer contacto
y dio lugar a la adopción de un conjunto de recomendaciones. [31] Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 13 de diciembre de 2011 , por la que se establecen normas relativas a
los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o
apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto
uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección
subsidiaria y al contenido de la protección concedida (refundición). DO L 337/9
de 20.12. 2011, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:ES:PDF . [32] DO L 101/1 de 15.4. 2011, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:101:0001:0011:ES:PDF . [33] Grupo de expertos en menores no acompañados en el proceso
de migración (E02402). http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=2402&news=1&mod_groups=1&month=02&year=2012&Lang=ES . A sus reuniones asisten expertos de los Estados miembros de la UE,
organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales e
instituciones y agencias de la UE. [34] Fondo Europeo para los Refugiados – Acciones comunitarias
2011. [35] El proyecto Closing a protection gap: Core Standards
for guardians of separated children in Europe, dirigido por Defence for
Children-Países Bajos, fue financiado con arreglo al Programa DAPHNE III y
finalizó en 2011. Disponible en http://www.defenceforchildren.nl/images/69/1632.pdf
. [36] Improving
the Quality of Unaccompanied Minor Asylum Seekers’ Guardianship and Care in
Central European Countries, proyecto realizado por la Organización
Internacional para las Migraciones, http://www.iom.hu/PDF/guardianship_brochure.pdf . [37] Programa de trabajo 2012 de la Oficina Europea de Apoyo al
Asilo (OEAA) http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_ES_TRA.pdf
. [38] Reunión de 26 de marzo de 2012. http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=2402&news=1&mod_groups=1&month=02&year=2012&Lang=ES [39] http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/SEPAC-comparative-report_EN.pdf
. [40] http://www.asylum-curriculum.eu/eacweb/Specialised-learning/61-interviewing-children.html . [41] Línea presupuestaria 18 03 18: «Proyecto piloto – Análisis
de las políticas de recepción, protección e integración de los menores no
acompañados en la Unión». [42] Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo por el que se crea el Fondo de Asilo y Migración, COM(2011) 751 final. [43] Directiva 2008/115/CE, DO L 348/98 de 24 de diciembre de
2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0098:ES:PDF . [44] Comisión Europea, Dirección General de Interior: Comparative
Study on Practices in the Field of Return of Minors HOME/2009/RFXX/PR/1002,
Informe final, Diciembre de 2011, disponible en http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm , p 160. [45] El 75 % en vez del 50 %. [46] Decisión nº 281/2012/UE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 29 de marzo de 2012, que modifica la Decisión nº 573/2007/CE
por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el período
2008-2013 como parte del Programa general Solidaridad y Gestión de los
Flujos Migratorios.