52010DC0370

ES

Bruselas, 12.7.2010

COM(2010)370 final

LIBRO BLANCO

Sistemas de garantía de seguros

{SEC(2010)841}

{ SEC(2010)840}

LIBRO BLANCO

Sistemas de garantía de seguros

1. Introducción

Los sistemas de garantía de seguros proporcionan a los consumidores protección de último recurso cuando las empresas de seguros se ven en la incapacidad de hacer frente a sus obligaciones contractuales. Protegen, por tanto, a las personas frente al riesgo de que, en caso de insolvencia de su asegurador, sus créditos no se vean satisfechos.

Existen sistemas de garantía en otros sectores del ámbito de los servicios financieros. Concretamente, todos los Estados miembros de la UE han instaurado mecanismos de garantía de depósitos y de indemnización de los inversores, y se han fijado normas mínimas de protección armonizadas en la UE mediante la transposición de la Directiva sobre sistemas de garantía de depósitos (SGD) de 1994 y la Directiva sobre sistemas de indemnización de los inversores (SII) de 1997 [1]. Sin embargo, no existe marco normativo común alguno de ese tipo a escala europea en el sector de los seguros.

De los 30 países de la UE y el EEE, únicamente 12 han instaurado al menos un sistema general de garantía de seguros. Esto significa que, calculado sobre la base de las primas brutas emitidas, un tercio del mercado asegurador de la UE y el EEE no está cubierto por sistema alguno de garantía en caso de quiebra de una empresa de seguros. Alrededor del 26 % del total de pólizas de seguro de vida y el 56 % de las de seguros no de vida carecen de protección.

Los sistemas de garantía de seguros, allí donde existen, difieren con frecuencia en cuanto a la cobertura que proporcionan, lo que se traduce en una desigual protección de los tomadores de seguros de unos Estados miembros a otros. Hay asimismo importantes diferencias en otros aspectos de la configuración de los sistemas de garantía de seguros que afectan al alcance de la protección ofrecida, así como a los procedimientos operativos y los mecanismos de financiación.

La ausencia de disposiciones armonizadas en la UE en relación con los sistemas de garantía de seguros impide una protección eficaz y uniforme de los consumidores, lo que puede generar una pérdida de confianza en los correspondientes mercados por parte de éstos y, en última instancia, hacer peligrar su estabilidad. Al falsear la competencia transfronteriza, puede también entorpecer el funcionamiento del mercado interior de los seguros. A la luz de las enseñanzas extraídas de la reciente crisis, el desarrollo de sistemas armonizados de garantía de seguros podría contribuir a subsanar las deficiencias existentes.

El presente Libro Blanco propone un marco de actuación coherente de la UE por lo que respecta a la protección ofrecida por los sistemas de garantía a los tomadores y beneficiarios de seguros, a fin de prevenir la necesidad de recurrir a los contribuyentes. En particular, propone la adopción de una Directiva con objeto de asegurar la existencia, en todos los Estados miembros, de un sistema de garantía de seguros cuya configuración satisfaga una serie de requisitos mínimos. Todo induce a pensar que la adopción de un planteamiento coherente a escala de la UE es la mejor manera de arbitrar una solución adecuada a las actuales deficiencias y a la desigual protección de los tomadores de seguros. No es propósito del presente Libro Blanco proponer una armonización de los productos de seguro, ni tampoco poner en desventaja a aquellos productos de seguro que solo se venden en el mercado nacional.

Las principales opciones por las que la Comisión se decanta se resumen y se recogen de manera destacada en los recuadros que figuran en distintos apartados de las secciones 3 y 4. Se invita a todos los interesados y a los Estados miembros a formular sus observaciones y a aportar cualesquiera otras contribuciones acerca de las opciones seleccionadas antes del 30 de noviembre de 2010.

El Libro Blanco va acompañado de una evaluación de impacto respaldada por un informe metodológico exhaustivo y otros anexos.

2. Objetivo y alcance del Libro Blanco

2.1. ¿Por qué es necesario adoptar medidas en materia de sistemas de garantía de seguros?

2.1.1. Enseñanzas extraídas de la crisis

Las recientes perturbaciones financieras han hecho que la gente tome mucha más conciencia de la existencia y las limitaciones de los sistemas de garantía o protección de los consumidores en todos los sectores financieros. Aun no hallándose en el origen de la crisis, el sector de los seguros no ha sido en absoluto inmune a la misma. Algunos importantes aseguradores europeos han registrado pérdidas particularmente cuantiosas y se han visto obligados a realizar importantes nuevas aportaciones de capital [2]. A fin de suplir las lagunas y subsanar las incoherencias de la normativa vigente, fruto de la disparidad de los sistemas de garantía de seguros en Europa, en su informe final (recomendación 5) el Grupo De Larosière recomendaba la implantación de sistemas de garantía de seguros armonizados en la UE [3].

La misma recomendación figura en el preámbulo de la Directiva marco «Solvencia II», adoptada recientemente [4].

Por otra parte, en su Comunicación de 4 de marzo de 2009 titulada «Gestionar la recuperación europea», la Comisión anunció su intención de examinar, antes del final de 2009, la adecuación de los sistemas de garantía existentes en el sector de los seguros y presentar las oportunas propuestas legislativas [5].

El 23 de septiembre de 2009, la Comisión adoptó tres propuestas de Reglamentos por los que se crea el Sistema Europeo de Supervisores Financieros, que consta de tres Autoridades Europeas de Supervisión. La Comisión ha seguido de cerca las discusiones en curso entre los colegisladores acerca del papel que debe desempeñar la nueva Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) [6], discusiones en las que también se ha abordado la implantación de un sistema de garantía de seguros a nivel nacional y/o de la UE.

2.1.2. La Directiva Solvencia II no va a impedir por completo las quiebras

Ni el actual, ni el futuro régimen de solvencia de la UE (Solvencia I y Solvencia II, respectivamente) crean, o pueden crear, una situación en la que resulte totalmente imposible la quiebra de una empresa de seguros. La Directiva marco «Solvencia II», que será aplicable a partir del 31 de diciembre de 2012, prevé un enfoque económico de la solvencia, basado en el riesgo. Exige que las empresas de seguros o de reaseguros mantengan capital suficiente para hacer frente a sus obligaciones a un horizonte de un año, con un nivel de confianza respecto del VaR del 99,5 % [7]. Con ello se garantiza, en principio, que en un año dado no incurra en quiebra más de uno de cada 200 aseguradores. A efectos del presente Libro Blanco, los datos históricos y las estimaciones a partir de modelos demuestran que la probabilidad de incumplimiento de las empresas de seguros oscila por lo general entre el 0,1 % en condiciones económicas normales y el 0,5 % en condiciones excepcionales, tales como una crisis financiera o dificultades particulares en un determinado país de la UE [8]. Los actuales sistemas de garantía de seguros no impiden que las pérdidas resultantes puedan repercutirse en los tomadores de seguros (o los contribuyentes) de la UE. En casos extremos, esas pérdidas podrían llegar a representar 46 500 millones de euros, tomando conjuntamente las pólizas de vida y no de vida a un horizonte de un año, lo que equivale a cerca del 4,4 % del total de primas brutas emitidas en la UE en un año. A título de ejemplo, entre 1996 y 2004 más de 130 aseguradores se declararon insolventes en la UE, y la quiebra de un grupo de seguros griego en 2009 afectó a alrededor de 800 000 tomadores de seguros.

2.1.3. Probable incremento de la actividad aseguradora transfronteriza en la UE

La actividad aseguradora transfronteriza —esto es, la prestación de servicios de seguros en otros países, bien directamente, bien mediante el establecimiento de sucursales— representa, en promedio, el 4,10 % del total de las primas brutas emitidas en la UE, lo que en 2007 se tradujo en un volumen de primas de 42 800 millones de euros. Previsiblemente, el volumen de actividad seguirá aumentando en el futuro. Así, algunos de los principales grupos aseguradores están estudiando la posibilidad de convertir sus filiales en sucursales.

Aun en aquellos Estados miembros que cuentan con sistemas de garantía de seguros, dichos sistemas no siempre cubren la actividad transfronteriza. Alrededor del 62 % de la actividad transfronteriza en el ramo del seguro de vida y aproximadamente el 23 % del negocio de seguros no de vida en la Unión Europea carece de cualquier tipo de protección al amparo de un sistema de garantía de seguros.

2.1.4. Protección insuficiente y/o desigual de los tomadores y beneficiarios de seguros

Las disparidades existentes entre los sistemas de garantía de seguros nacionales en la UE, o aun la total ausencia de tales sistemas en algunos Estados miembros, se traducen en niveles de protección de los tomadores y beneficiarios de seguros insuficientes o desiguales. Los sistemas de garantía de seguros nacionales, allí donde existen, suelen diferir considerablemente en cuanto a su estructura. La ausencia de disposiciones armonizadas puede, en relación con la actividad transfronteriza de seguros dentro de la UE, plantear especiales problemas desde la óptica de la protección de los consumidores. En caso de quiebra de una empresa de seguros que realice operaciones transfronterizas, puede ocurrir que algunos tomadores de seguros estén cubiertos por un sistema de garantía y no lo estén otros que hayan suscrito un contrato idéntico, o que estos últimos disfruten de un menor nivel de protección [9].

Ejemplos: Un tomador de seguro residente en un Estado miembro que no cuente con un sistema de garantía de seguros puede, sin embargo, gozar de protección si su asegurador está radicado en otro país de la UE en el que el sistema de garantía funcione con arreglo al principio del «país de origen» [10].Un tomador de seguro residente en un Estado miembro que cuente con un sistema de garantía de seguros basado en el principio del «país de origen» podría no gozar de protección si su asegurador está radicado en otro país de la UE en el que el sistema de garantía funcione con arreglo al principio del «país de acogida» . Disfrutará de protección, en cambio, si la emisora de su póliza es una empresa de seguros nacional.Si el Estado miembro en el que reside el tomador de seguro cuenta con un sistema de garantía basado en el principio del país de acogida, carece de importancia que la póliza haya sido emitida por un asegurador nacional o por uno extranjero («procedente del exterior»), siempre que los sistemas de garantía de los correspondientes países ofrezcan una protección equivalente. El nivel de protección podrá diferir si uno de los Estados miembros considerados, o ambos, han limitado el importe de la indemnización. |

2.1.5. La situación actual crea desigualdad en las condiciones de competencia para las empresas de seguros de la UE

La coexistencia de distintos sistemas de garantía de seguros, o la total ausencia de tales sistemas en algunos Estados miembros, plantea asimismo problemas debido a la desigualdad de condiciones que crea entre las empresas de seguros nacionales y las extranjeras que ejercen su actividad en un mismo mercado. Esos problemas pueden agravarse considerablemente si algunos de los aseguradores que operan en un mercado, pero no otros, participan en un sistema de garantía, pues la cobertura geográfica de los sistemas de garantía de seguros, allí donde existen, puede diferir entre los países de origen o de acogida considerados.

Ejemplos:La preferencia de algunos consumidores por suscribir pólizas que estén cubiertas por un sistema de garantía de seguros (u otros productos análogos, cubiertos, por ejemplo, por un sistema de garantía de depósitos o de indemnización de los inversores) puede dar lugar a un falseamiento de la competencia en detrimento de los aseguradores que ofrezcan productos de seguro desprovistos de dicha cobertura. Los sistemas de garantía de seguros comportan costes adicionales que, en última instancia, podrían tener que soportar los tomadores de seguros. Si los consumidores se decantan por productos de seguro más baratos, la competencia podría verse falseada en perjuicio de aquellos aseguradores que ofrezcan productos de seguro provistos de garantía (y por tanto probablemente más caros). |

2.1.6. La actual situación afecta a la estabilidad de los mercados

Las quiebras de empresas de seguros, y las pérdidas que de ellas se derivan para los tomadores y beneficiarios de seguros, pueden afectar a la economía real, al modificar el comportamiento de los consumidores (p.ej., puede disminuir el número de pólizas suscritas) o mermar la capacidad de la economía de gestionar el riesgo. Además, y a pesar de las fuertes penalizaciones que se suelen imponer por cancelación anticipada, los tomadores de seguro pueden decidir rescatar sus pólizas ante la amenaza o la materialización de pérdidas, agravando así potencialmente una situación de crisis financiera.

2.1.7. ¿Existen alternativas viables a la adopción por la UE de medidas específicas relación con los sistemas de garantía de seguros?

La importancia de instaurar un sistema de garantía de seguros depende del riesgo de que se declaren en quiebra empresas de seguros, y de las posibles repercusiones de tales quiebras para los consumidores. Ello lleva a preguntarse qué otros mecanismos de protección existen, a escala nacional o europea, para atenuar ese riesgo o reducir las pérdidas para los tomadores de seguros.

Regulación prudencial y gestión del riesgo

La gestión eficaz del riesgo y unas estructuras globales de gobernanza constituyen, junto con los requisitos de capital y unas adecuadas competencias de supervisión, las piedras angulares del futuro régimen de solvencia. No obstante, está comúnmente admitido que resultaría excesivamente gravoso fijar los requisitos de solvencia a un nivel suficiente para absorber todas las pérdidas imprevistas [11].

Tratamiento preferente de los tomadores de seguros en el procedimiento de liquidación

En caso de insolvencia de una empresa de seguros, la normativa vigente de la UE en materia de liquidación permite a los Estados miembros elegir en su legislación nacional entre dos métodos alternativos destinados a otorgar prioridad a los tomadores de seguros frente a otros acreedores de la empresa en liquidación [12]. Sin embargo, el procedimiento de liquidación puede no resultar de utilidad para un tomador de seguro con dificultades de liquidez. La espera hasta su conclusión, habida cuenta de la complejidad y duración de tales procedimientos, puede crear graves problemas de liquidez para los tomadores de seguros con indemnizaciones pendientes.

Intervención estatal caso por caso

Las soluciones específicas, tales como una intervención estatal ex post, aun siendo por naturaleza flexibles, presentan también graves inconvenientes. A menos que sean equilibradas, pueden suscitar dudas en cuanto a su imparcialidad y transparencia, pues las decisiones se toman ad hoc y no con arreglo a una serie de normas preestablecidas. Ese tipo de soluciones específicas pueden, además, dar pie a considerar que se beneficia indebidamente a las grandes empresas, creando así un «riesgo moral», toda vez que se les permite asumir riesgos con menor temor por las consecuencias, dado que serán otros quienes hayan de asumir los gastos que comporta una red de seguridad.

Información suplementaria y mayor transparencia

Otro posible planteamiento consiste en exigir que se facilite más información a los tomadores de seguros, de modo que puedan elegir el producto de seguro más adecuado a sus necesidades. Se parte en este caso, sin embargo, del supuesto de que los tomadores comprenderán esa información y sabrán servirse de ella a la hora de tomar sus decisiones. En realidad, es sumamente poco probable que los tomadores de seguros puedan comprender y utilizar toda la información que reciban, en particular por lo que respecta a la actividad aseguradora transfronteriza. Por otra parte, el suministro de información suplementaria no resuelve el problema de la desigualdad de condiciones de competencia entre empresas de seguros que desarrollan su actividad en los mismos mercados.

2.2. Alcance, contexto y objetivos del Libro Blanco

2.2.1. Alcance y definición

El presente Libro Blanco concierne a todas las empresas de seguros, tanto de vida como no de vida, incluidas aquellas que ofrecen ambos tipos de producto. Sin embargo, no se hace extensivo a los fondos de pensiones según se definen en la Directiva 2003/41/CE [13], ni a los reaseguros.

A efectos del presente Libro Blanco, por armonización mínima se entiende la posibilidad de que los Estados miembros que lo deseen ofrezcan un mayor grado de protección del previsto en las pertinentes disposiciones legislativas de la UE.

2.2.2. Contexto

El Libro Blanco se ha elaborado a partir de los trabajos realizados por la Comisión desde 2001 y tras una extensa labor de consulta y debate con los tomadores de seguros, los profesionales del sector y las instancias de decisión, desarrollada a lo largo de los últimos dos años. Se apoya asimismo en un informe sobre sistemas de garantía de seguros elaborado por Oxera por encargo de la Comisión (que terminó de redactarse a finales de noviembre de 2007) [14] y en otro informe elaborado para la Comisión por los supervisores de seguros (CESSPJ) [15]. Responde, por lo demás, a las inquietudes manifestadas reiteradamente por el Parlamento Europeo [16]. Las medidas propuestas en el presente Libro Blanco se analizan pormenorizadamente en la evaluación de impacto que lo acompaña.

2.2.3. Objetivos

El Libro Blanco recomienda concretamente la adopción de medidas con vistas a:

Garantizar una protección completa y uniforme a los tomadores y los beneficiarios de seguros

Uno de los objetivos fundamentales del futuro marco normativo de la UE sobre sistemas de garantía de seguros consiste en garantizar una cobertura adecuada de los tomadores y beneficiarios en caso de colapso de una empresa de seguros. Ese objetivo va estrechamente unido al de garantizar un trato equitativo a todos los tomadores y beneficiarios de seguros, con independencia del Estado miembro en el que residan y de que suscriban las pólizas con aseguradores nacionales o de otros países de la UE.

Evitar el falseamiento de la competencia

Con la armonización del marco normativo en cuanto a la protección que deben proporcionar los sistemas de garantía de seguros en la UE se pretende crear condiciones de competencia equitativas para las empresas de seguros y garantizar que las empresas nacionales y las procedentes de otros países de la UE que desarrollen su actividad en régimen de libre prestación de servicios, o que presten servicios de seguro a través de sucursales, puedan competir en condiciones de igualdad.

Reducir los incentivos negativos

La armonización de las disposiciones en materia de sistemas de garantía de seguros debe permitir evitar que el coste de la mala gestión de una empresa del sector recaiga en último término sobre los contribuyentes. A tal fin, se establecería un marco legal financiado por las propias empresas y que no incentive la excesiva asunción de riesgos (riesgo moral). Este objetivo comporta la adopción de medidas adecuadas para garantizar que los fondos correspondientes se utilicen exclusivamente para los fines definidos de los sistemas de garantía de seguros. Por lo que respecta a la protección proporcionada por dichos sistemas, son escasos los indicios de que la implantación de mecanismos de protección cree incentivos perversos que distorsionen el funcionamiento del mercado. Por lo demás, el problema del riesgo moral se ve atenuado merced a la existencia de otros mecanismos de protección, tales como un moderno régimen de solvencia o la actuación de los supervisores prudenciales.

Asegurar la eficiencia de costes

Es fundamental que los sistemas de garantía de seguros sean eficientes en términos de costes. Ello significa, concretamente, que las medidas de la UE en este ámbito deben lograr un justo equilibrio entre las ventajas que se deriven para los tomadores de seguros y el coste de la protección ofrecida. Todo sistema de garantía de seguros que no sea eficiente en términos de costes comportará, en última instancia, mayores costes para los tomadores de seguros. A este respecto, conviene prestar particular atención a los aspectos ligados al impuesto sobre el valor añadido (IVA); debe evitarse que la eficiencia de costes de los sistemas de garantía de seguros se vea adversamente afectada por un importe elevado de IVA no recuperable o por la obligación de gestionar procedimientos fiscales administrativos que no guarden proporción con el ámbito de actividad de los sistemas de garantía.

Reforzar la confianza y la estabilidad de los mercados

Las actuaciones de la UE en relación con los sistemas de garantía de seguros están también encaminadas a reforzar la confianza de los mercados y afianzar la estabilidad del mercado interior de los seguros en la UE.

3. Elementos del planteamiento propuesto

3.1. Índole de la posible actuación de la UE

Es posible que la adopción de instrumentos jurídicos no vinculantes de la UE ―tales como recomendaciones, comunicaciones, directrices o códigos de conducta― pueda influir en la forma de proceder de los Estados miembros a largo plazo. Sin embargo, las probabilidades de que tales instrumentos permitan subsanar por completo las actuales deficiencias son escasas. El carácter jurídicamente no vinculante de los instrumentos eliminaría toda obligatoriedad de la actuación de los Estados miembros, en tanto que la magnitud de las deficiencias que crea la actual fragmentación de los sistemas de garantía de seguros en la UE desaconseja dejar transcurrir el tiempo en espera de una aproximación de los planteamientos nacionales. Será, por tanto, necesario adoptar una medida legislativa de carácter vinculante.

El instrumento jurídico más idóneo para establecer una obligación vinculante es una directiva. De acuerdo con el artículo 288 del TFUE, la directiva es de aplicación individual, esto es, obliga a sus destinatarios. Exige a los Estados miembros que alcancen un determinado resultado, si bien, a diferencia del reglamento, les permite elegir discrecionalmente la forma y los medios para ello. Esta solución puede resultar de utilidad, habida cuenta de la complejidad del tema, en razón de las diferencias existentes entre los distintos sistemas de garantía de seguros en cuanto a su configuración y alcance.

La Comisión propone instaurar a nivel de la UE, mediante una directiva según se define en el artículo 288 del TFUE, un marco normativo coherente y jurídicamente vinculante de protección, a través de sistemas de garantía de seguros, de todos los tomadores y los beneficiarios de seguros. |

3.2. Grado de centralización y función de los sistemas de garantía de seguros

La creación de un sistema de garantía de seguros en cada Estado miembro se ajusta al marco de supervisión microprudencial nacional vigente, por lo que contribuiría a prevenir el riesgo moral derivado de la normativa. Podría asimismo implantarse un mecanismo de préstamo recíproco que permita a los sistemas de garantía de seguros nacionales apoyarse mutuamente. Tal mecanismo exigiría que cada sistema de garantía nacional prestara apoyo financiero a todo sistema de garantía de otro Estado miembro que careciera de fondos suficientes para hacer frente a sus compromisos. A fin de asegurar la transparencia y previsibilidad del coste potencial para los sistemas de garantía participantes, debería pactarse un mecanismo de financiación, estipulando con claridad la cuantía de la aportación de cada sistema de garantía y las circunstancias en que ésta debería hacerse efectiva. Por último, la mayor parte de los problemas que se derivan de la existencia de diferentes marcos legales podría solventarse mediante la instauración de un único sistema de garantía de seguros a escala de la UE que cubriera todas las pólizas de seguro de vida y no de vida emitidas y suscritas en la Unión Europea. No parece, sin embargo, que esta idea cuente actualmente con respaldo político suficiente. Podría, tal vez, contemplarse más adelante.

El sistema de garantía de seguros, en cuanto mecanismo de protección de último recurso, puede reforzar la confianza en el sistema financiero, y tener así una incidencia positiva en el resto de la economía. Un sistema de garantía de seguros cuyo cometido se hiciera extensivo a la prevención de insolvencias en el sector asegurador podría servir de guía a empresas de seguros en dificultades, permitiéndoles continuar en funcionamiento. Tal como se ha indicado en el apartado 2.1.7, existe ya una serie de mecanismos destinados a prevenir la insolvencia de las empresas de seguros, mecanismos cuya eficacia, en general, parece probada. En consecuencia, la intervención de los sistemas de garantía se produciría tras el recurso infructuoso a otros mecanismos de protección, a fin de evitar el colapso de una empresa de seguros o atenuar sus repercusiones.

La Comisión preconiza la instauración de un sistema de garantía de seguros como mecanismo de último recurso en cada Estado miembro. |

3.3. Ámbito geográfico

Para garantizar una protección completa y uniforme de los tomadores de seguros en un contexto transfronterizo, resulta fundamental armonizar la cobertura geográfica de los sistemas de garantía de seguros. Los sistemas de garantía que desarrollan su actividad con arreglo al principio del «país de origen» no solo cubren las pólizas emitidas por los aseguradores nacionales, sino las vendidas por sucursales de empresas nacionales establecidas en otros Estados miembros de la UE. En cambio, los sistemas de garantía que operan conforme al principio del «país de acogida» cubren las pólizas emitidas por aseguradores extranjeros. En la práctica, algunos regímenes de garantía combinan elementos de ambos principios.

La principal ventaja del principio del país de origen es su coherencia con el principio de «control por el país de origen», que facilita la gestión de los casos de incumplimiento por parte de empresas de seguros. La regulación prudencial, incluida la imposición de los requisitos de solvencia, es competencia de los supervisores del país de origen, como también la incoación del procedimiento de liquidación. Por otra parte, el principio del país de origen coincide con el aplicado en el sistema de garantía de depósitos del sector bancario y en el sistema de indemnización de los inversores del sector de valores.

Una estructura basada en el principio del país de acogida garantiza que no haya desigualdades en cuanto a la protección otorgada a los tomadores de seguro en un mismo Estado miembro, evitando con ello el posible falseamiento de la competencia entre empresas de seguros que operan en él. Con todo, la adopción del principio del país de acogida presenta serios inconvenientes. En primer lugar, duplica los costes administrativos, pues exige que las empresas de seguros que desarrollen actividades transfronterizas participen en dos sistemas de garantía de depósitos, como mínimo. En segundo lugar, las actuaciones en relación con los sistemas de garantía de seguros podrían presentar dificultades en la práctica, dado que las autoridades que gestionan el sistema no serían las que instruyeran y supervisaran el procedimiento de liquidación. En tercer lugar, en los casos en que no esté armonizada la cobertura, el principio del país de acogida puede generar desigualdades entre los Estados miembros por lo que respecta a la protección de los tomadores de seguros.

La Comisión propugna la armonización de la cobertura geográfica de los sistemas de garantía de seguros sobre la base del principio del «país de origen». |

3.4. Pólizas cubiertas

La quiebra de una empresa de seguros de vida puede ocasionar a los tomadores de seguros enormes dificultades financieras, en particular a aquellos que hayan suscrito un seguro de vida como previsión para su jubilación. Aun en el supuesto de que consigan recuperar parte de sus ahorros, pueden no lograr encontrar una cobertura similar, al haber cambiado su situación personal, en función de la cual se calculan las primas (variaciones en la edad, el estado de salud, etc.). Debido a los compromisos a largo plazo inherentes a los productos de seguro de vida, los tomadores de seguro no suelen poder prever la situación financiera en que la empresa de seguros se hallará al vencimiento de la póliza.

A efectos del presente Libro Blanco, las pólizas de seguro de vida incluyen, junto a los productos tradicionales de cobertura de riesgos, productos de ahorro e inversión (p.ej., pólizas vinculadas a fondos de inversión).

Las pérdidas que, por término medio, se derivan para los tomadores de seguros de la quiebra de una empresa de seguros no de vida son, en general, de menor cuantía y suelen limitarse a las primas ya abonadas. Los contratos son a corto plazo y la mayor parte de los tomadores puede suscribir contratos sustitutivos con otro asegurador. No obstante, aquellos tenedores y beneficiarios que tengan siniestros pendientes en el momento de la declaración de insolvencia pueden sufrir pérdidas más cuantiosas, superiores incluso a las que generaría un producto clásico de seguro de vida. Aun cuando puede haber argumentos que aboguen en favor de limitar la protección de los sistemas de garantía de seguros a determinados tipos de pólizas de seguro no de vida, por razones de viabilidad y equidad, la división de tales sistemas en un número excesivo de subregímenes podría plantear dificultades.

La Comisión propugna que los sistemas de garantía de seguros cubran tanto las pólizas de seguro de vida como las de seguros no de vida. |

3.5. Solicitantes admisibles

La cobertura de todas las personas físicas y jurídicas puede resultar excesivamente onerosa. Para reducir esa carga financiera, tal vez debería restringirse la admisibilidad a aquellos solicitantes que satisfagan determinados criterios, p.ej., a las microempresas y las pequeñas empresas. La definición de esos criterios exigirá una especial atención.

La Comisión propugna que los sistemas de garantía de seguros cubran a las personas físicas y a determinadas personas jurídicas. |

3.6. Financiación

Para que un sistema de garantía de seguros funcione eficazmente, es indispensable que cuente con mecanismos de financiación adecuados. La estructura de la financiación no solo determina el nivel de protección, sino que puede tener asimismo importantes implicaciones por lo que respecta a los costes para el sector, si se tiene en cuenta que las contribuciones impuestas a los aseguradores se traducirán, con toda probabilidad, en costes para los tomadores de seguros. Las cuestiones que se abordan a continuación merecen, por tanto, un análisis detenido.

3.6.1. Momento de la financiación

En un sistema financiado ex ante, los fondos se recaudan en previsión de posibles quiebras, y los recursos se transfieren al sistema de garantía de seguros ―que se encarga de su gestión― a través de un sistema de contribuciones que paga el sector. La principal ventaja que presenta esta fórmula es la rápida disponibilidad de fondos para indemnizar a los solicitantes si se produce una quiebra. Por otra parte, la financiación ex ante está menos expuesta a problemas de riesgo moral, dado que los aseguradores que se declaren en estado de insolvencia ya habrán contribuido al sistema de garantía. Además, es más probable que esta forma de financiación permita evitar los efectos procíclicos que se asocian a los sistemas de garantía financiados ex post. Este aspecto positivo puede reforzarse mediante la introducción de contribuciones ex ante que se ponderarán en función del riesgo de quiebra de la empresa contribuyente (véase la sección 4.6.3).

Es evidente que los costes de constitución y funcionamiento tienden a ser más elevados que en el caso de la financiación ex post, pues los sistemas de garantía financiados ex ante han de contratar a profesionales de la inversión para la gestión del fondo y la definición y aplicación de una estrategia de inversión que logre un justo equilibrio entre riesgo y rentabilidad. Por otra parte, no cabe descartar la posibilidad de que los fondos recaudados resulten insuficientes en el supuesto de que incurra en quiebra una importante empresa de seguros.

En un sistema financiado ex post, las contribuciones no se recaudan hasta tanto no se declara en quiebra un asegurador y se generan costes para el sistema de garantía. Los costes de constitución y funcionamiento tienden, por tanto, a ser limitados y los fondos pueden adaptarse a los costes reales del incumplimiento. Si bien hay consideraciones de equidad y proporcionalidad que pueden abogar en favor de un sistema de financiación ex post, esta forma de financiación tiende a estar más expuesta al riesgo moral, dado que las entidades en quiebra no llegan a aportar contribución alguna al sistema de garantía. Puede impedir, además, que se indemnice a los tomadores de seguro con rapidez. Los sistemas de garantía financiados ex post pueden asimismo favorecer la prociclicidad, pues las probabilidades de quiebra de las empresas de seguros aumentan cuando las condiciones económicas son desfavorables.

3.6.2. Nivel objetivo

Los temores que suscita la cuantía potencialmente ilimitada de las contribuciones a los sistemas de garantía de seguros podrían disiparse mediante la imposición de topes o límites absolutos a las contribuciones anuales a tales sistemas. En la práctica, dichos límites pueden expresarse en porcentaje de las primas o reservas de los miembros contribuyentes («nivel objetivo»), con sujeción a un período transitorio adecuado.

A fin de definir un nivel de protección apropiado, los servicios de la Comisión examinaron varias opciones, en particular el nivel de cobertura que ofrecen los actuales sistemas de garantía de seguros. Determinaron así un nivel objetivo inicial del 1,2 % de las primas brutas emitidas. La aplicación de ese nivel objetivo a un horizonte temporal de, por ejemplo, 10 años, se traduciría en una contribución anual del 0,12 % de las primas brutas emitidas por parte de cada uno de los contribuyentes al sistema [17].

A fin de atenuar el riesgo de insuficiencia de fondos en caso de quiebra de una empresa de seguros importante, cabría estudiar la posibilidad de recurrir a dispositivos de financiación ex post complementarios, o bien a otras fuentes de financiación, tales como mecanismos de crédito externos o reaseguros.

3.6.3. Contribuciones

Para determinar el importe total de los fondos que deberían aportar los contribuyentes al sistema de garantía, debe establecerse un mecanismo de asignación. En la práctica, la contribución de las empresas de seguros a los sistemas de garantía existentes en la UE es proporcional a su volumen de actividad. Se evita así el falseamiento de la competencia entre los pequeños y los grandes aseguradores y los nuevos participantes en el mercado. Por lo general, se utilizan tres factores: i) el importe de la prima (bruto o neto), ii) la cuantía de las provisiones o reservas técnicas, y iii) el número de pólizas. Los diferentes factores tienen efectos distintos en la cuantía de la contribución que habrá de aportar cada asegurador.

La ponderación del riesgo consiste en calcular las contribuciones en función de los riesgos a que está expuesto el asegurador, o del coste previsto de los mismos para el sistema. Las contribuciones basadas en el riesgo se calculan a partir de diversos indicadores que reflejan el perfil de riesgo del asegurador. Los indicadores propuestos engloban una serie de categorías de riesgos fundamentales a la hora de evaluar la solidez financiera del asegurador, como, por ejemplo, la cartera de riesgos asegurados, la solvencia, y la calidad de los activos. Las actuales obligaciones en materia de información prevén ya la comunicación de los datos necesarios para el cálculo de esos indicadores.

Podrían establecerse asimismo límites de indemnización y otras reducciones de las prestaciones. Esto significa que el sistema de garantía de seguros exigiría a los solicitantes que asumieran una parte de toda posible pérdida, a fin de reducir las necesidades de financiación del mismo y eliminar el riesgo moral por parte de los tomadores de seguros. A tal efecto podrían, por ejemplo, establecerse topes o límites de indemnización, reducciones porcentuales de los créditos o franquicias y umbrales mínimos respecto de los importes reclamados. Toda armonización a nivel de la UE debería alcanzar un justo equilibrio que permitiera, a la vez, ofrecer una cobertura mínima uniforme a todos los tomadores de seguros de todos los Estados miembros y evitar toda injerencia en la potestad discrecional de los Estados miembros por lo que respecta a los límites de indemnización y otras reducciones de las prestaciones.

La Comisión propugna que los sistemas de garantía de seguros se financien mediante contribuciones de las empresas de seguros efectuadas ex ante ―complementadas, posiblemente, con dispositivos de financiación ex post en caso de insuficiencia de fondos―, que se calcularían en función de los distintos perfiles de riesgo de los participantes. Debería fijarse un nivel objetivo de financiación, estableciendo un período de transición adecuado. La Comisión está dispuesta a considerar la introducción de límites de indemnización armonizados y otras reducciones de las prestaciones, siempre que se garantice un nivel apropiado de cobertura de los tomadores y beneficiarios de seguros en todos los ramos de seguro y en todos los Estados miembros. |

3.7. Traspaso de carteras y/o indemnización

Dos son las posibles líneas de actuación del sistema de garantía de seguros en caso de insolvencia de un asegurador. Una opción consiste en asegurar la continuidad de las pólizas de seguro, bien mediante su traspaso a un asegurador solvente, bien haciéndose cargo directamente de las mismas (traspaso de carteras). Esta solución puede ser particularmente idónea cuando se trata de productos de seguro de vida, que, en razón de su largo plazo, no pueden sustituirse fácilmente en las mismas condiciones. Alternativamente, el sistema de garantía de seguros puede limitarse a indemnizar a los tomadores o beneficiarios de seguros por sus pérdidas (indemnización).

La Comisión es firmemente partidaria del traspaso de carteras siempre que esta solución sea razonablemente factible y esté justificada en términos de costes y beneficios. No obstante, en última instancia los consumidores han de gozar de protección en el supuesto de quiebra de una empresa de seguros. Una vez agotadas cualesquiera otras posibilidades, el sistema de garantía de seguros debería, como mínimo, y dentro de un plazo predefinido, indemnizar a los tomadores y beneficiarios de seguros por sus pérdidas.

La Comisión considera que los sistemas de garantía de seguros deberían, como mínimo, y dentro de un plazo predefinido, indemnizar a los tomadores y beneficiarios de seguros por las pérdidas sufridas a raíz de la insolvencia de un asegurador. |

4. Próximas etapas

El presente Libro Blanco examina una serie de cuestiones en relación con la adopción de una solución jurídicamente vinculante a nivel de la UE en materia de sistemas de garantía de seguros. Las opciones que gozan del favor de la Comisión figuran claramente expuestas en los recuadros de las secciones 3 y 4. La Comisión invita a todos los interesados a que presenten sus observaciones sobre las mencionadas opciones.

La Comisión evaluará detenidamente las contribuciones que reciba y las tomará en consideración a la hora de elaborar una propuesta legislativa.

Las contribuciones a este proceso de consulta habrán de remitirse a la Comisión, a la siguiente dirección: MARKT-H2@ec.europa.eu, a más tardar el 30 de noviembre de 2010.

[1] Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 1994, relativa a los sistemas de garantía de depósitos, DO L 135 de 31.5.1994, pp. 5-14, modificada por la Directiva 2009/14/CE; Directiva 97/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de marzo de 1997, relativa a los sistemas de indemnización de los inversores, DO L 84 de 26.3.1997, p. 22-31.

[2] Véase información más detallada en la sección 2.2 del informe de la evaluación de impacto.

[3] Véase http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf. .

[4] Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (versión refundida) (en lo sucesivo, «Solvencia II»), DO L 335 de 17.12.2009, pp. 1-155; véase en particular el considerando 141, párrafo segundo.

[5] Comunicación para el Consejo Europeo de primavera – Gestionar la recuperación europea – COM(2009)114 final de 4.3.2009.

[6] Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea una Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (COM(2009)0502-C7-0168/2009-2009/0143(COD)).

[7] En el ámbito de las matemáticas aplicadas a las finanzas y de la gestión del riesgo, el valor en riesgo (VaR) representa la medida cuantitativa más comúnmente utilizada del riesgo de pérdida sobre una determinada cartera de activos.

[8] Para un análisis más pormenorizado, véase la sección 2.2 de la evaluación de impacto y, en particular, el cuadro 22.

[9] En la sección 3.1 de la evaluación de impacto se analizan en mayor detalle las posibles consecuencias para los tomadores de seguros y los contribuyentes.

[10] En la sección 4.2 se ofrece un análisis más pormenorizado de los principios del país de origen y del país de acogida.

[11] Véase asimismo la sección 2.1.2 del presente Libro Blanco.

[12] Véase el artículo 10 de la Directiva 2001/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001, relativa al saneamiento y a la liquidación de las compañías de seguros, DO L 110 de 20.4.2001, pp. 28-39.

[13] Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de empleo, DO L 235 de 23.9.2003, pp. 10-21.

[14] Puede consultarse el informe en: http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/docs/guarantee_schemes_en.pdf.

[15] Comité Europeo de Supervisores de Seguros y de Pensiones de Jubilación (CESSPJ). Véase: http://www.ceiops.eu/media/files/publications/submissionstotheec/CEIOPS-DOC-18-09%20_Input_to_EC_work_on_IGS-approved_clean_.pdf.

[16] Véase el artículo 242 de la Directiva Solvencia II. Véase asimismo la recomendación nº 25 del Parlamento Europeo, formulada por la comisión de investigación sobre la crisis de Equitable Life, en la que se hacía un llamamiento a la Comisión para que adoptase con rapidez medidas legislativas en relación con los sistemas de garantía de seguros: http://www.europarl.europa.eu/comparl/tempcom/equi/default_en.htm.

[17] Véase, en particular, el cuadro 51 del informe de la evaluación de impacto. Las cifras obtenidas se refieren a niveles determinados respecto de un escenario con una probabilidad de incumplimiento (PD) del 0,1 % y un nivel de confianza del 99 %.

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