52009DC0401

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Bruselas, 22.7.2009

COM(2009) 401 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre los progresos realizados por Rumanía en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación{SEC(2009) 1073}

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre los progresos realizados por Rumanía en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación

INTRODUCCIÓN: CONTEXTO Y METODOLOGÍA

1. Objetivo

En enero de 2007, coincidiendo con la adhesión de Rumanía a la Unión Europea, se creó un Mecanismo de Cooperación y Verificación (MCV)[1] con la misión de ayudar a los nuevos Estados miembros a acometer una reforma de gran calado del sistema judicial, una tarea a todas luces necesaria, y a avanzar en la lucha contra la corrupción. El MCV nació de una Decisión autónoma de la Comisión basada en el Tratado de Adhesión. Permite a la Comisión colaborar de cerca con las autoridades rumanas a nivel político y técnico para supervisar y evaluar los avances registrados, prestar asesoramiento técnico y ofrecer ayuda financiera. Además, hace posible que los demás Estados miembros den seguimiento a los avances logrados en estos ámbitos en Rumanía, los respalden y aporten su saber hacer y ayuda financiera. Los informes intermedios y anuales elaborados por la Comisión en el marco del MCV evalúan los progresos registrados y determinan cuáles son los puntos débiles que subsisten, con el fin de ayudar a Rumanía a definir las acciones prioritarias necesarias para realizar plenamente los indicadores de referencia fijados en el momento de la adhesión.

En el presente Informe se presenta la evaluación que hace la Comisión de los avances registrados en pos de la consecución de estos objetivos desde su último Informe completo (23 de julio de 2008). Se formulan asimismo recomendaciones a Rumanía basadas en esa evaluación. El documento de trabajo de los servicios de la Comisión que lo acompaña describe, de forma pormenorizada, la evaluación realizada por la Comisión de los progresos registrados en relación con cada uno de los indicadores de referencia. El Informe se basa en las contribuciones regulares recibidas de las autoridades rumanas, especialmente en respuesta a los cuestionarios detallados sometidos por la Comisión para cada indicador de referencia. En su labor, la Comisión ha contado con la asistencia de varios expertos de alto nivel destacados por los Estados miembros y se ha basado en la documentación y la información facilitadas por otras fuentes.

2. Una metodología basada en indicadores de referencia

La Comisión considera que todos los indicadores de referencia están estrechamente relacionados entre sí. En el marco de su diálogo con Rumanía, ha quedado patente que los progresos realizados en pos de la consecución de un indicador de referencia contribuyen a lograr avances en la realización de los demás. La lógica del MCV no consiste en establecer una lista de control, sino en desarrollar unos órganos jurisdiccionales independientes y estables capaces de detectar y sancionar los conflictos de intereses y de combatir eficazmente la corrupción. Por consiguiente, la Comisión no tiene previsto suprimir sus indicadores de referencia uno a uno, sino que su intención es seguir colaborando con Rumanía hasta que el MCV en su conjunto haya llegado a buen término.

ESTADO EN QUE SE ENCUENTRA EL PROCESO DE REFORMA EN RUMANÍA

Logros

Al igual que en años anteriores, en el documento con datos actualizados que figura como anexo del presente Informe se encontrará la evaluación detallada que hace la Comisión de los progresos registrados en relación con los indicadores de referencia definidos en el MCV. El Informe principal resume las principales conclusiones de la Comisión y presenta las recomendaciones de actuación formuladas a Rumanía.

El Gobierno rumano, apoyado por una alianza entre el Ministerio Fiscal y los órganos jurisdiccionales, ha reaccionado eficazmente a las preocupaciones expresadas en el Informe intermedio de la Comisión, de 12 de febrero de 2009. Se han adoptado una serie de medidas prácticas y legislativas y se ha imprimido un nuevo impulso al proceso de reforma. Sin embargo, estos cambios aún tienen que dar resultados concretos que beneficien a los ciudadanos rumanos. Por otra parte, esta dinámica de reforma no va acompañada de un compromiso inequívoco por parte de los partidos políticos. El Parlamento, en particular, debería adoptar decisiones coherentes que permitan respaldar los esfuerzos desplegados por el Gobierno para reformar el sistema judicial y erradicar la corrupción.

Los nuevos Códigos Civil y Penal

El Gobierno rumano se comprometió públicamente a promulgar un nuevo Código Civil y un nuevo Código Penal en respuesta a las recomendaciones formuladas por la Comisión en informes anteriores. La adopción de ambos Códigos en junio de 2009 es una señal clara de compromiso político y constituye un paso importante con vistas a la mejora del ordenamiento jurídico. Sin embargo, está previsto que los Códigos solo entrarán en vigor una vez hayan sido debatidos y adoptados los Códigos de Procedimiento correspondientes (presentados simultáneamente por el Gobierno al Parlamento) en el marco del procedimiento parlamentario normal. Los cuatro Códigos entrarían pues en vigor, como muy pronto, en 2011.

Será necesario adoptar una ley de ejecución para la aplicación de los Códigos. Es importante velar por que esta ley, así como el procedimiento de adopción de los Códigos de Procedimiento, no abra la vía a la reintroducción de disposiciones que fueron contestadas en el pasado o a la creación de otras nuevas que pudieran socavar la eficiencia de las investigaciones sobre casos de corrupción de alto nivel y los procedimientos judiciales subsiguientes.

La suerte que se reserve a la Ley 78/2000, que constituye el marco jurídico aplicable actualmente a las investigaciones sobre corrupción de alto nivel y la base en que se sustenta la labor de la Dirección Nacional Anticorrupción (DNA), ilustra bien este riesgo. Hasta la adopción definitiva de los Códigos, habrá que velar por que este marco esencial se mantenga sin restricciones de ningún tipo.

El nuevo Código Penal prevé una reducción de las penas máximas impuestas en caso de delitos relacionados con la propiedad, en especial los actos de corrupción e infracciones relacionadas. Esta disposición ha sido justificada por el afán de mejorar la coherencia del marco jurídico, aún cuando, a primera vista, pudiera parecer que está en contradicción con los esfuerzos emprendidos para combatir la corrupción.

Según un grupo de trabajo creado para fijar las penas que se han de imponer a los delitos de corrupción, muchas resoluciones judiciales adolecen de incoherencias. El grupo formuló una serie de recomendaciones concretas que debería seguir, en particular, el Tribunal Superior de Casación y Justicia (TSCS), que ha anunciado que va a publicar directrices relativas a las penas en materia de corrupción. Estas directrices constituirán un paso decisivo para reforzar la coherencia de la jurisprudencia.

Reforma de los órganos jurisdiccionales

Pese a la nueva estrategia en materia de recursos humanos de la judicatura, Rumanía sigue teniendo dificultades a la hora de atraer recursos presupuestarios, contratar personal cualificado y dotarse de infraestructuras de apoyo. Con todo, se han tomado medidas encaminadas a reforzar el personal de los órganos jurisdiccionales y del Ministerio Fiscal a nivel local, aunque es preciso seguir trabajando en este sentido. El Consejo Superior de la Magistratura (CSM) ha intensificado las inspecciones judiciales encaminadas a mejorar la calidad de la justicia, especialmente con el fin de asegurar la uniformidad en la aplicación y la coherencia en todo el sistema judicial. Se han puesto en marcha procedimientos de nombramiento y se han organizado nuevas oposiciones conformes a los objetivos fijados para garantizar la objetividad y el alto nivel de cualificación del personal. Sin embargo, el CSM debe redoblar sus esfuerzos encaminados a aplicar una política de personal flexible y eficaz. Aunque aún no es posible evaluar con precisión las repercusiones de esta nueva estrategia, se puede observar ya una creciente concienciación sobre los problemas y una mejor previsión de los mismos.

Los problemas de personal se han visto agudizados por unas decisiones recientes del CSM que han modificado la normativa en materia de comisión de servicios, en virtud de las cuales la institución de origen del juez o fiscal no puede poner término al desempeño de la comisión de servicios aun cuando se enfrente a graves problemas de personal. Además, las limitadas capacidades de gestión de la Fiscalía General en lo que respecta a promociones, medidas disciplinarias o traslados hacen particularmente difícil la reestructuración del Ministerio Fiscal. Es preciso reforzar la cooperación con el CSM para reorganizar efectivamente esta entidad.

Unificación de la jurisprudencia

El Fiscal General ha interpuesto una serie de recursos ante el TSCJ al objeto de impugnar sentencias contradictorias, con la vista puesta en la uniformización de la jurisprudencia. El número de recursos presentados en defensa de intereses tutelados por la Ley alcanzó su cota más alta en 2007, y el retroceso registrado en 2008 parece indicar que los esfuerzos desplegados a favor de la unificación han tenido relativo éxito.

El TSCJ ha dictado numerosas resoluciones en el marco de recursos relativos a la interpretación y la aplicación uniformes de la Ley en el sistema judicial. Sin embargo, el procedimiento, engorroso y cuestionable, consistente en exigir un quórum de dos tercios de los ciento veinte jueces que componen el Tribunal para adoptar las resoluciones y, posteriormente, para acordar los motivos de las mismas, provoca retrasos y, en ocasiones, se traduce en motivaciones poco claras. Se han tomado nuevas medidas tendentes a la unificación de la jurisprudencia, como la publicación sistemática de toda la jurisprudencia y la organización de reuniones con jueces de jurisdicciones inferiores. Un paso importante en este sentido será la publicación de directrices relativas a las penas por corrupción, que el TSCJ ha prometido para este otoño.

El ejecutivo deberá ponerse de acuerdo con el legislador para modificar la Ley que regula el funcionamiento del Tribunal Constitucional, a fin de suprimir la disposición que establece la suspensión de un proceso cuando el demandado invoca la excepción de inconstitucionalidad. Del mismo modo, habrá que poner coto a los excesos procesales derivados de la invocación de la excepción de ilegalidad, que conlleva igualmente la suspensión del proceso. Estas situaciones, que provocan retrasos inaceptables, deberían tratarse bien en el curso de los debates venideros acerca de los Códigos de Procedimiento, bien, con carácter inmediato, en el marco de una modificación de las normas de ejecución pertinentes.

El nombramiento, el próximo otoño, del nuevo presidente del TSCJ será una buena ocasión para demostrar el compromiso en favor de la reforma, modernizar el sistema judicial y reforzar su transparencia.

Lucha contra la corrupción de alto nivel

La aplicación del procedimiento que permite al Parlamento rumano solicitar que se investigue a antiguos ministros no parece ser ni uniforme ni rápida. Desde la publicación del último Informe, el Parlamento ha aprobado la apertura de investigaciones en cuatro casos, pero la ha denegado en otros dos. En uno de estos últimos, el diputado inculpado presentó su dimisión, lo que permitió la apertura de una investigación penal, mientras que en el otro, el Parlamento desestimó la solicitud. Es esencial que el Parlamento haga gala de un compromiso sin fisuras para proseguir la lucha contra la corrupción de alto nivel.

La decisión tomada en febrero de este año de mantener en su cargo al Director de la DNA supuso un paso decisivo para garantizar la estabilidad de las autoridades responsables de la lucha contra la corrupción y la continuidad de su labor. El mantenimiento de un marco anticorrupción especializado y eficaz es primordial para Rumanía.

La DNA ha seguido destacando por su imparcialidad en investigaciones relacionadas con casos de corrupción de alto nivel.

La Agencia Nacional de Integridad (ANI)

La ANI, que ya es operativa, ha obtenido buenos resultados en el seguimiento de las declaraciones patrimoniales de miembros del Gobierno, magistrados, funcionarios que ocupan cargos de dirección y control, y el cuerpo funcionarial en general. Estos resultados mejorarán una vez se complete el sistema informático integrado previsto. Está asegurado un cierto efecto preventivo gracias al seguimiento sistemático que hace la ANI de los casos de incumplimiento de la obligación de presentar declaraciones patrimoniales, que se traduce en sanciones administrativas y abre la posibilidad de llevar el caso ante la justicia. Estas investigaciones de oficio de la ANI son dignas de encomio. Sin embargo, solo será posible evaluar plenamente el impacto real de su labor una vez se hayan dirimido los primeros casos de enriquecimiento injustificado, incompatibilidad o conflicto de intereses que están aún pendientes ante las instancias judiciales o disciplinarias pertinentes. Por último, la ANI y el Consejo Nacional de Integridad, que es su garante y se encarga de controlar su actividad, deben desarrollar una relación de trabajo estable fundada en la confianza mutua.

Lucha contra la corrupción a nivel local

A instancias del Fiscal General del Estado, todas las fiscalías territoriales han adoptado estrategias de lucha contra la corrupción a nivel local. Complementan esta meritoria iniciativa intercambios regulares de buenas prácticas y la definición de los sectores vulnerables prioritarios. Gracias a esta actuación se ha logrado concienciar al personal de las fiscalías regionales sobre la corrupción de bajo nivel, que parece ser un fenómeno arraigado en algunos sectores de actividad (por ejemplo en la enseñanza y la atención sanitaria). El número de casos en que actúan las fiscalías territoriales es aceptable, aun cuando, probablemente, el número de intervenciones basadas en investigaciones de oficio, es decir, en investigaciones abiertas por estas instancias a iniciativa propia, es insuficiente. Esta falta de iniciativa en relación con la detección de casos de corrupción es también evidente en los servicios de inspección local de los Ministerios de Sanidad y Educación, de las autoridades tributarias y de otros organismos de control interno de diversas instituciones públicas.

En general se podría hacer más hincapié en las iniciativas de prevención, como, por ejemplo, campañas de concienciación destinadas al público en general y a todos los niveles de la administración, medidas encaminadas a potenciar la transparencia de los procedimientos administrativos o actuaciones para garantizar el respeto del derecho de acceso a los documentos públicos. En determinados sectores de actividad (contratos públicos, subvenciones y permisos, educación, sanidad, etc.) en los que está probada la existencia de corrupción de bajo nivel, una acción preventiva estructural podría dar mejores resultados a largo plazo que un planteamiento represivo caso por caso. Huelga decir que ambos enfoques son necesarios, ya que el hecho de intervenir en casos concretos constituye una señal clara de que no se tolerarán los abusos y de que los casos que se produzcan serán detectados.

CLÁUSULAS DE SALVAGUARDIA

A la vista de lo hasta aquí expuesto, de lo que se trata es de saber si se debe invocar la cláusula de salvaguardia. En los debates públicos relativos al MCV, se confunde a menudo la duración —probable— del Mecanismo y la duración —limitada— de las cláusulas de salvaguardia previstas en el Tratado de Adhesión de Rumanía. Sin embargo, no existe ninguna conexión automática entre el MCV y estas cláusulas. Las cláusulas de salvaguardia son disposiciones tipo que forman parte de todos los tratados de adhesión. Su introducción obedece a la necesidad de asegurar el buen funcionamiento del mercado interior y del espacio de libertad, seguridad y justicia. Pueden invocarse hasta finales de 2009 para suspender temporalmente, si ha lugar, la aplicación de la legislación comunitaria pertinente. La Comisión considera, sobre la base de la evaluación que antecede, que no se cumplen las condiciones para invocarlas.

El MCV entra en su tercer año de aplicación. No se introdujo por un período determinado, ya que solo podrá suprimirse una vez se hayan cumplido satisfactoriamente todos los indicadores. Ni que decir tiene que la consecución de estos indicadores es una tarea a largo plazo: así, por ejemplo, abordar las causas profundas de la corrupción requerirá tiempo. Los cambios fundamentales solo pueden ser inducidos por la sociedad rumana. El MCV es una herramienta de apoyo a este esfuerzo; no es un fin en sí mismo ni puede sustituir al compromiso del que deben hacer prueba las autoridades rumanas para alinear el sistema judicial y sus prácticas con las normas generales de la UE.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Desde la publicación del Informe de la Comisión de 2008, Rumanía ha tomado una serie de medidas, por lo general bien acogidas, para imprimir un nuevo impulso al proceso de reforma: esta nueva dinámica se ha traducido en una serie de pasos positivos. Sin embargo, aún se dejan sentir las secuelas que dejó el hecho de que nunca se revisaran completamente los Códigos Civil y Penal. Esta situación ha desembocado en una serie de enmiendas legislativas y numerosas órdenes de urgencia. En este contexto, no es sorprendente que la jurisprudencia rumana sea contradictoria, lo que provoca retrasos injustificados que, a su vez, se tratan de paliar mediante un sinfín de órdenes, normas de aplicación y prácticas de urgencia. La complejidad consiguiente es resultado de un proceso politizado y se echa en falta un amplio consenso político en favor de la reforma y un compromiso inequívoco de los partidos políticos para asegurar progresos tangibles en interés de la ciudadanía. Existe el riesgo de que esta proliferación de leyes, normas de aplicación y prácticas resultante de las disputas permanentes entre los partidos políticos pueda hacer perder de vista a los agentes implicados cuál es el objetivo principal: establecer un sistema judicial independiente y estable capaz de detectar y sancionar los conflictos de intereses y de combatir eficazmente la corrupción.

En este contexto, los resultados positivos de los esfuerzos concretos de reforma a nivel técnico siguen siendo fragmentarios, las reformas siguen si tener arraigo y subsisten múltiples deficiencias.

A la luz de lo que antecede, la Comisión insta a Rumanía a que tome medidas en los siguientes ámbitos:

En lo que respecta a los nuevos Códigos:

- proceder a una evaluación exhaustiva del impacto de los cuatro Códigos en el funcionamiento del sistema judicial y en la organización de los tribunales y fiscalías y cuantificar los recursos presupuestarios necesarios para su puesta en práctica;

- llevar a cabo una consulta pública sobre los Códigos de Procedimiento Civil y Penal y hacer todo lo posible para que sean adoptados a la mayor brevedad;

- facilitar la rápida entrada en vigor de los cuatro Códigos, adoptando para ello una ley de ejecución que garantice la coherencia del marco legislativo.

En lo que respecta a la reforma del sistema judicial:

- poner en práctica una estrategia de gestión del personal flexible y basada en la fijación de prioridades: a corto plazo, tomando medidas de urgencia como la transferencia de puestos hacia los servicios que más los necesitan (incluidas transferencias entre diversos niveles de jurisdicción), delegando tareas administrativas en el personal auxiliar y creando administradores de tribunales; y a medio y largo plazo, desarrollando un sistema de gestión de personal adaptado a las necesidades del sistema judicial gracias a simulaciones y previsiones en materia de nombramientos, traslados, comisiones de servicio y jubilaciones;

- consolidar la transparencia y la rendición de cuentas del Consejo Superior de la Magistratura, velando en particular por que asuma su parte de responsabilidad en la puesta en práctica de un planteamiento más dinámico en materia de contrataciones, promociones, medidas disciplinarias, traslados y comisiones de servicio, y publicando las decisiones motivadas del Consejo en un formato claro y accesible.

En lo que respecta a la unificación de la jurisprudencia:

- asegurar un seguimiento apropiado de las recomendaciones del grupo de trabajo encargado de fijar las penas por corrupción;

- reforzar el papel del TSCJ en la unificación de la jurisprudencia, en particular racionalizando el procedimiento de apelación a fin de garantizar la interpretación y la aplicación coherentes de la Ley y elaborando directrices en materia de penas para los delitos de corrupción.

En lo que respecta a la lucha contra la corrupción de alto nivel:

- velar por que el Parlamento rumano aplique de manera uniforme y rápida el procedimiento que permite la apertura de una investigación judicial a los diputados que son o han sido miembros del Gobierno;

- supervisar la eficiencia del sistema judicial en los procesos sobre casos de corrupción de alto nivel;

- asegurar la estabilidad del marco jurídico de la lucha contra la corrupción de alto nivel, en particular en el contexto de la entrada en vigor de los nuevos Códigos;

- adoptar una ley que revoque la suspensión automática de los procesos cuando se invoca la excepción de inconstitucionalidad.

En lo que respecta a las actividades de la Agencia Nacional de Integridad:

- proseguir su labor en materia de verificación patrimonial, incompatibilidades y conflictos de intereses;

- velar por que las instancias judiciales y disciplinarias aseguren un seguimiento oportuno de los casos de enriquecimiento injustificado, incompatibilidades y conflictos de intereses sometidos por la ANI.

En lo que respecta a la lucha contra la corrupción al nivel local:

- mejorar la coordinación de la estrategia nacional de lucha contra la corrupción a fin de permitir una mejor identificación de los puntos sensibles y las zonas de riesgo con miras a la elaboración de estrategias de atenuación prioritarias a todos los niveles;

- proseguir la puesta en práctica de estrategias locales desarrolladas por las fiscalías y adaptadas a las necesidades de su entorno, y mejorar su eficacia;

- reforzar las medidas de prevención de la corrupción en los sectores vulnerables en coordinación con las autoridades locales y centrales.

La Comisión invita a Rumanía a seguir avanzando en el proceso de reforma y a aplicar sus recomendaciones. Apoyará y supervisará los avances que se realicen el próximo año en este sentido. Es necesario seguir ejerciendo presión para obtener resultados. La Comisión invita igualmente a los demás Estados miembros a que mantengan su apoyo en favor de este país y le ayuden a seguir avanzando, La Comisión, por su parte, seguirá respaldando a Rumanía por medio del diálogo político y técnico y poniendo a su disposición, en su caso, el saber hacer apropiado.

Perspectivas:

El presente Informe pone de manifiesto que el Gobierno rumano ha presentado importantes propuestas de reforma y que el balance positivo que se puede hacer de la labor del Ministerio Fiscal empieza a concretarse asimismo en la acción del sistema judicial. Rumanía ha imprimido un nuevo impulso a la reforma apoyándose en los logros ya reconocidos en el Informe de la Comisión de julio de 2008. Sin embargo, para asegurar la continuidad de esta dinámica, es preciso evitar a toda costa la politización del proceso de reforma del sistema judicial. Todos los agentes interesados deben sumarse a un consenso que haga posible que el sistema judicial funciona de manera independiente, con investigaciones imparciales que permitan dictar resoluciones rápidas y efectivas en los casos de corrupción. Según la Comisión, el MCV actúa como herramienta de apoyo y debe mantenerse hasta que llegue a buen término el proceso de reforma. La Comisión volverá a evaluar los nuevos progresos que se realicen en el verano de 2010.

[1] Decisión 2006/928/CE de la Comisión, de 13 de diciembre de 2006, por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción (DO L 354 de 14.12.2006, p. 56).