52006DC0767

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 6.12.2006

COM(2006) 767 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA 94/62/CE RELATIVA A LOS ENVASES Y RESIDUOS DE ENVASES Y SU IMPACTO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE, ASÍ COMO SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO INTERIOR [SEC(2006) 1579]

INTRODUCCIÓN

En el momento de adoptarse la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases (en lo sucesivo denominada «Directiva de envases»), apenas se disponía de información sobre los costes y beneficios de la gestión de envases y residuos de envases. Esa información empezó a recopilarse cuando se hizo mayor hincapié en el análisis de rentabilidad y en la evaluación de impacto, antes de que se emprendiera la última revisión de esa Directiva. En ese momento, sin embargo, el análisis de rentabilidad se centró en los efectos de la Directiva revisada, es decir, en el impacto del aumento del reciclado. Esto se llevó a cabo calculando los costes y beneficios del aumento del reciclado desde los niveles de 1998 hasta las tasas de reciclado óptimas.

Durante el proceso legislativo, el Parlamento Europeo y el Consejo invitaron a la Comisión a presentar una evaluación más completa del impacto global de la Directiva de envases en un informe sobre su aplicación y sus repercusiones sobre el medio ambiente, así como sobre el funcionamiento del mercado interior[1]. Ese informe debía considerar asimismo la posibilidad de establecer nuevas medidas de prevención de envases y abordar otras cuestiones pertinentes en el marco del VI Programa de Medio Ambiente.

El presente informe proporciona una evaluación ex-post de los aspectos ambientales, económicos, sociales y de mercado interior de la Directiva y un análisis de la necesidad de medidas complementarias para la prevención y el reciclado de residuos de envases y la libre circulación de envases en el mercado interior.

El informe tiene en cuenta asimismo la Comunicación relativa a la estrategia temática sobre prevención y reciclado de residuos[2] y la propuesta de revisión de la legislación marco sobre residuos[3], adoptada por la Comisión el 21 de diciembre de 2005.

1. EVALUACIÓN EX-POST DE LAS REPERCUSIONES DE LA DIRECTIVA DE ENVASES

Para preparar el presente informe, se encargaron dos estudios: uno sobre el impacto ambiental, económico y social[4] y otro sobre los aspectos de la Directiva relacionados con el mercado interior[5]. Ambos estudios fueron objeto de una amplia consulta de las partes interesadas, documentada en el sitio web de la Comisión[6]. Además, la Agencia Europea de Medio Ambiente preparó asimismo un estudio piloto sobre la eficacia de los sistemas de gestión de residuos de envases en una serie de países[7].

En la medida de lo posible, los estudios incluyen información sobre los 25 Estados miembros. No obstante, gran parte de las tareas se centró en la evaluación de la aplicación de la Directiva en un momento en el que los diez nuevos Estados miembros todavía no se habían adherido a la Unión Europea. La información sobre la gestión de los residuos de envases en los nuevos Estados miembros antes de la adhesión es escasa. Por consiguiente, gran parte del análisis tuvo que limitarse a los quince Estados que ya eran miembros antes del 1 de mayo de 2004 (en lo sucesivo denominados «EU-15»).

Esta sección proporciona un resumen de las conclusiones de esos estudios y una evaluación de sus resultados por la Comisión Europea. En el anexo del presente informe figura una explicación más detallada.

1.1. Impacto global de los envases

Los envases constituyen un flujo de residuos y productos relativamente pequeño, pero no por ello desdeñable. En 2002, se generaron alrededor de 66 millones de toneladas de residuos de envases en la EU-15. Esa cifra constituye alrededor del 5 % de la generación total de residuos. Los residuos de envases representan alrededor del 17 % de los residuos urbanos en peso[8] y entre un 20 % y un 30 %, en volumen[9]. No obstante, el peso no es el mejor indicador del impacto ambiental de los residuos de envases y del impacto de los residuos durante todo su ciclo de vida. El impacto ambiental global de los envases está comprendido entre uno y un pequeño porcentaje del conjunto de la economía. Por ejemplo, las emisiones de gases de efecto invernadero relacionadas con el consumo de envases en la EU-15 se estiman en unos 80 millones de toneladas equivalentes de CO2 al año[10]. Esto representa el 2 % de las emisiones totales de gases de efecto invernadero de la EU-15. La contribución de los envases a otros impactos ambientales, como la acidificación atmosférica, las partículas finas y la eutrofización, es de una magnitud comparable.

1.2. Reciclado, recuperación e incineración de envases en instalaciones de incineración de residuos con recuperación de energía[11]

El reciclado de envases[12] no constituye una opción de gestión de residuos nueva. Siempre se han reciclado determinadas fracciones de envases, dado que esta operación resultaba más barata que su eliminación Se reciclaban cantidades importantes de envases como resultado de programas y medidas nacionales, incluso antes de que entrara en vigor la Directiva de envases. En 2002, se reciclaron alrededor de 36 millones de toneladas (el 54 %) de residuos de envases de un total de 66 millones de toneladas. Si comparamos estas cifras con las de 1997, observamos un aumento de 9 millones de toneladas y un incremento de la tasa de reciclado del 8 %. Este aumento se produjo sobre todo en los Estados miembros en los que los niveles de reciclado eran inicialmente bajos. La recuperación e incineración de envases en las instalaciones de incineración de residuos con recuperación de energía pasaron de 31 millones de toneladas (52 %) en 1997 a 41 millones de toneladas (62 %) en 2002.

En 2002, se habían alcanzado los 75 objetivos de la EU-15[13].

El reciclado y la recuperación de residuos de envases han tenido repercusiones ambientales positivas sobre la mayor parte de los parámetros. Ello incluye una reducción de gases de efecto invernadero de unos 25 millones de toneladas equivalentes de CO 2 (alrededor de 1 millón de toneladas como resultado directo de la Directiva de envases) y un ahorro de recursos de aproximadamente 10 millones de toneladas equivalentes de petróleo (alrededor de 3 millones de toneladas como resultado directo de la Directiva de envases) debido al reciclado y la recuperación de residuos de envases, en relación con un supuesto en el que todos los residuos de envases se enviaran a vertederos o a instalaciones de incineración sin recuperación de energía, lo que representa alrededor del 0,6 % del total de emisiones de gases de invernadero de la EU-15 en 2002, o entre un tercio y la mitad de todas las emisiones de gases de efecto invernadero de países como Dinamarca, Irlanda o Suecia. Teniendo en cuenta la dificultad de lograr el objetivo de reducción del 8 % previsto en el Protocolo de Kioto, esto supone una contribución importante. Otros beneficios ambientales importantes se refieren a la reducción de las emisiones de partículas, la disminución de la acidificación y a una menor pérdida de bienestar (ruido del tráfico, olores, impactos visuales, etc., que afectan a la población que vive cerca de vertederos e incineradoras).

El reciclado derivado de la Directiva de envases y de los programas y medidas nacionales no resulta mucho más costoso que la eliminación de ese mismo material. El coste total de la gestión de residuos de envases[14] en 2001 se evaluó con arreglo a tres supuestos. En un supuesto correspondiente a las tasas reales de reciclado y recuperación de 2001, se estimó un coste comprendido entre 6 600 y 6 800 millones de euros. No obstante, incluso en un supuesto que prevé una tasa de reciclado de envases cero y una tasa de eliminación del 100 %, los costes de la eliminación habrían ascendido a 6 100 millones de euros aproximadamente. En un supuesto con niveles probables de reciclado de envases en ausencia de la Directiva de envases, el coste total de la gestión de residuos de envases se estimó en 6 600 millones de euros. Teniendo en cuenta la incertidumbre de este tipo de estimaciones, puede concluirse que los costes suplementarios relacionados con las obligaciones de reciclado de la Directiva de envases no son superiores a varios cientos de millones de euros al año . Es probable que esos costes adicionales sean inferiores a medida que la aplicación de la legislación comunitaria mejore las condiciones ambientales de la eliminación de residuos en la Unión Europea, como consecuencia, por ejemplo, de la aplicación de la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos[15].

El coste de reducir una tonelada equivalente de CO2 por medio del reciclado de envases pasó de 12 euros la tonelada en 1997 a 23 euros la tonelada en 2001 (en comparación con unos precios del mercado de comercio de emisiones comprendidos entre unos 9 euros y unos 12,5 euros la tonelada de CO2 entre octubre de 2005 y octubre de 2006[16]). Dado que el reciclado de envases también tiene otros beneficios ambientales, puede considerarse, con un grado de certidumbre relativamente elevado, una de las opciones más rentables para reducir las emisiones de CO 2 y otros impactos ambientales . Existen, sin embargo, grandes diferencias entre las distintas aplicaciones y materiales de envasado. Una serie de estudios indica asimismo que un aumento de los objetivos de reciclado más allá de los niveles actuales no sería rentable[17]. Las diferencias geográficas existentes entre Estados miembros apenas influyen en los resultados relativos a la rentabilidad.

No obstante, el impacto sobre determinados sectores industriales y privados puede ser mayor de lo que se podría inferir de las cifras antes mencionadas, dado que la Directiva supone que los costes de gestión pasan del sector público (especialmente autoridades locales) al privado (que actualmente cofinancia la gestión de residuos de envases) y que los costes administrativos internos de las empresas no se incluyen en las estimaciones arriba indicadas.

La tasa de empleo directo e indirecto durante el primer ejercicio en la industria de la recuperación y el reciclado de envases se estima en 42 000 puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo. Este número debe compararse con las posibles pérdidas de puestos de trabajo en el sector de la eliminación de residuos, como consecuencia de los efectos macroeconómicos (los fondos invertidos en reciclado no están disponibles para otras actividades económicas, efectos que disminuirán a medida que aumenten los costes de la eliminación). No se sabe con certeza cuántos puestos de trabajo pueden resultar afectados como consecuencia de esos efectos. En conjunto, el balance de empleo puede ser neutro o ligeramente positivo.

El principal impacto de las obligaciones de reciclado de la Directiva de envases sobre el mercado interior fue la estabilización de los mercados de recogida y reciclado. Las diferencias entre Estados miembros en cuanto a la financiación del reciclado quedaron niveladas en cierta medida ya que todos los Estados miembros establecieron mecanismos de financiación para apoyar el reciclado de envases. Recientemente se han planteado problemas de mercado interior debido a interpretaciones divergentes del carácter voluntario u obligatorio de los sistemas de identificación de materiales con arreglo al artículo 8 de la Directiva de envases y a la Decisión 97/129/CE.

1.3. Prevención de envases

La prevención de envases en origen es una cuestión mucho más compleja que la del reciclado. El reciclado constituye una opción de gestión de residuos entre otras como, por ejemplo, la recuperación o la eliminación. La prevención no sólo influye en todo el ciclo de vida de los envases, desde la extracción de la materia prima hasta su eliminación, sino también en el ciclo de vida de los productos envasados. Para conseguir un cambio más sustancial de los volúmenes de envases comercializados resulta necesario modificar los modelos de producción, consumo y distribución. Esto se refleja en el éxito limitado de todas las medidas de prevención emprendidas hasta ahora. Aunque parece haber cierta disociación entre generación de residuos de envases y crecimiento del PIB, la cantidad absoluta de residuos de envases está aumentando en casi todos los Estados miembros. Medidas de prevención como, por ejemplo, los sistemas que velan por la aplicación de los requisitos esenciales, los planes de prevención de envases y el principio de la responsabilidad ampliada del fabricante podrían haber tenido algún efecto sobre la disminución de la generación de envases. No existen grandes diferencias, sin embargo, en lo que se refiere a las pautas generales de generación de residuos de envases entre los Estados miembros que aplican distintas herramientas de prevención y los que no aplican ninguna.

El Parlamento Europeo ha planteado la cuestión de utilizar un indicador ambiental para los envases a efectos de la política de envases. Ese indicador es una herramienta conceptual que mide el impacto ambiental de los envases y proporciona un resultado sencillo que permite mejorarlos y facilitar la selección entre los diferentes sistemas de envases. La principal ventaja del indicador es que orienta sobre los impactos ambientales clave que deben tenerse en cuenta en la evaluación del ciclo de vida y en los planteamientos sobre el concepto de ciclo de vida. No obstante, una serie de limitaciones de orden práctico dificulta la aplicación del indicador ambiental para identificar cifras que podrían utilizarse para justificar el apoyo a un tipo de envases respecto a otros o para informar al consumidor. Por consiguiente, parece adecuado centrarse en el uso potencial del indicador como orientación a las empresas que utilizan enfoques de ciclo de vida en lugar de tratar de calcular cifras con arreglo a esa herramienta. Esa aplicación del citado indicador podría integrarse en el marco de un futuro procedimiento de evaluación de la conformidad.

Nada indica que los niveles actuales de metales pesados y otras sustancias peligrosas presentes en los envases planteen riesgos especiales para la salud y el medio ambiente. Por consiguiente, no es probable que una nueva reducción de los límites de metales pesados tenga beneficios significativos para la salud y el medio ambiente.

Los objetivos de prevención pueden parecer atractivos dada su aparente simplicidad. No obstante, su aplicación plantea algunos problemas, no menos complejos que otras medidas. En particular, los objetivos relacionados con el peso supondrían una desventaja para los materiales de envasado más pesados, que no son necesariamente menos ecológicos. Los objetivos aplicados a todos los fabricantes por igual irían en detrimento de los que ya utilizan la mínima cantidad posible de envases. Para esos fabricantes, nuevas reducciones pueden significar el derrame del producto, que a menudo puede causar un daño ambiental mucho mayor que los posibles beneficios ambientales derivados del ahorro de envases.

Los objetivos de limitación y prohibición de depósito de residuos en vertederos tienen un efecto similar a los del reciclado en materia de reorientación de los flujos de residuos. No obstante, estos deben considerarse en relación con la opción de gestión de residuos que, en su caso, podría utilizarse posteriormente para alcanzar el mayor beneficio ambiental. Los objetivos de reciclado no pueden sustituirse simplemente por objetivos de limitación y prohibición de depósito de residuos en vertederos si esto diera lugar a un incremento de la incineración en detrimento del reciclado y de los beneficios ambientales generales de la Directiva.

2. IMPACTO SOBRE EL MERCADO INTERIOR

La Directiva ha supuesto una convergencia significativa entre las tasas de reciclado de los Estados miembros, y el procedimiento de notificación ha permitido resolver numerosas cuestiones de mercado interior antes de que se convirtieran en un verdadero problema. No obstante, a pesar del objetivo de la Directiva de contribuir al funcionamiento del mercado interior y reducir las barreras comerciales, esos objetivos todavía no se han alcanzado plenamente para todos los tipos de envases. La experiencia y los casos en curso demuestran que la adopción de medidas unilaterales en diferentes Estados miembros sigue planteando problemas al exigir de los agentes del mercado que adapten sus envases a los requisitos de cada Estado miembro, con lo que les resulta más difícil aprovechar las posibilidades comerciales dentro del mercado interior que supone la venta del mismo producto con el mismo envase en diferentes mercados. En particular, los procedimientos de infracción en el sector de las bebidas muestran que las medidas nacionales pueden dar lugar a distorsiones de la competencia y, en algunos casos, a una división del mercado interior, lo que contradice los objetivos de la Directiva. El sector de envases de bebidas ha señalado las repercusiones derivadas de los sistemas obligatorios de depósito de envases no rellenables (p. ej., en Alemania). El caso alemán indica asimismo que la fase de cambio de un sistema de depósito a otro es decisiva para los agentes del mercado, dado que la inseguridad de hecho y de derecho puede desestabilizar el mercado. Además, recurrir a medidas fiscales para impulsar la política de envases podría distorsionar el mercado interior si los impuestos se aplicaran de un modo que protegiera a los fabricantes locales.

La Comisión se ha comprometido a responder a toda medida que pueda distorsionar el funcionamiento del mercado interior y no se justifique desde el punto de vista ambiental, y juzgará asimismo la necesidad de aclarar o modificar las disposiciones de los artículos 5 y 7 de la Directiva de envases a fin de facilitar la libre circulación de mercancías en el mercado interior.

La Comisión considera asimismo que la ejecución correcta de los requisitos esenciales contribuirá además a crear unas condiciones de competencia equitativas. La falta de progreso en el ámbito de los requisitos esenciales constituye un problema importante en el proceso de aplicación de la Directiva con respecto al mercado interior. Todos los Estados miembros han transpuesto debidamente los requisitos esenciales, pero sólo tres (Reino Unido, Francia y la República Checa) han establecido un mecanismo de ejecución. La ejecución de los requisitos esenciales aportará beneficios suplementarios en términos de prevención, reciclado y reducción de sustancias peligrosas en los envases. Existen pruebas de que los países que controlan el cumplimiento de los requisitos esenciales (Francia y Reino Unido) han alcanzado un nivel de disociación entre el crecimiento del uso de envases y el crecimiento del PIB similar al de los países que han aplicado planes de prevención de envases (p. ej., Bélgica y España).

Por todo ello, la Comisión reitera su compromiso de promover una aplicación adecuada de los requisitos esenciales en relación con los artículos 9 y 18 de la Directiva. Además, los Estados miembros podrían dar prioridad a la ejecución de los requisitos esenciales a la hora de establecer sus programas de prevención de residuos.

Por último, a pesar de los avances registrados hasta el momento, quedan por aclarar una serie de incertidumbres respecto a algunas definiciones de envases y a los procedimientos de notificación, así como en relación con el establecimiento de unas condiciones de competencia equitativas para todos los agentes económicos. La Comisión seguirá colaborando con los Estados miembros para solucionar estos problemas.

3. REUTILIZACIÓN DE ENVASES

Los sistemas de reutilización de envases de transporte tienen mucho éxito. No obstante, la mayor parte del debate sobre la reutilización de envases en la Unión Europea se centra en los envases de bebidas de consumo (alrededor del 20 % de todos los envases en peso[18]). La cuestión de si es preferible optar por envases de bebidas de consumo reutilizables o por envases de un sólo uso, y en qué medida, es objeto de animados debates. Se han realizado a este respecto numerosos estudios de análisis de ciclo de vida. Existe un consenso razonablemente sólido sobre las características fundamentales de los resultados, pero difieren en cierta medida los valores absolutos. La mayoría de los estudios consideró que los envases reutilizables eran mejores cuando las distancias de transporte eran, en general, reducidas y las tasas de rentabilidad, elevadas, y que los envases de un solo uso eran preferibles cuando las distancias de transporte eran, en general, largas y las tasas de rentabilidad, reducidas.

En este contexto, no parece posible ni adecuado actualmente proponer medidas armonizadas para fomentar a escala europea el uso de envases de bebidas de consumo reutilizables.

No obstante, existen pruebas de la creciente división del sector de las bebidas del mercado interior debido a las medidas unilaterales adoptadas en cada Estado miembro para abordar los problemas ambientales que plantean los envases. Por ejemplo, los sistemas de rellenado pueden resultar de difícil aplicación en distancias largas y generar costes suplementarios para los importadores, que tienen que adaptar sus envases a las especificaciones de los mercados de cada Estado miembro. En general, las medidas nacionales bien diseñadas, que fomentan el uso de envases reutilizables, tienen efectos positivos para el medio ambiente. Por otro lado, esas medidas pueden repercutir en el mercado interior. Una de las tareas más importantes en este sector sigue siendo encontrar el equilibrio adecuado entre los intereses económicos y ambientales considerados. Por consiguiente, la Comisión reevaluará la necesidad de aclarar o modificar las disposiciones de los artículos 5 y 7 de la Directiva de envases a fin de facilitar la libre circulación de envases de bebidas en el mercado interior.

4. NECESIDAD DE MEDIDAS COMPLEMENTARIAS

La Directiva de envases ha contribuido a reducir el impacto ambiental del uso de recursos naturales mediante la prevención, la reutilización y el reciclado de envases. Ha creado asimismo un marco económico más estable para la recogida selectiva, el reciclado y la recuperación de residuos de envases. En este sentido, ha creado oportunidades comerciales y algunos puestos de trabajo nuevos. Los futuros planes de revisión de la Directiva deben tener por objeto preservar y aumentar esos beneficios, al mismo tiempo que mejoran la eficiencia de la gestión de envases y de residuos de envases por medio de la simplificación y la racionalización previstas en la iniciativa «legislar mejor» de la Comisión y las presidencias del Consejo, evitando los posibles impactos negativos sobre el mercado interior.

4.1. Prevención y reutilización

Como indica la evaluación ex-post de la Directiva, el alcance de las medidas relativas a la prevención y reutilización, dejando aparte el producto envasado, es relativamente limitado. Toda medida de prevención o reutilización de envases que sea eficaz repercutirá asimismo en los productos envasados y en sus pautas de producción, distribución y consumo, así como en el comercio dentro del mercado interior. Los estudios utilizados para preparar el presente informe no muestran una preferencia clara por ninguna de las opciones de fomento de la prevención y reutilización de envases.

Por consiguiente, debe adoptarse un enfoque flexible de prevención de residuos de envases a escala europea que anime a los Estados miembros a tomar medidas, respetando al mismo tiempo su elección en cuanto a los instrumentos y medidas más pertinentes. La propuesta de incorporar a la legislación marco sobre residuos la obligación de los Estados miembros de desarrollar programas de prevención de residuos, presentada por la Comisión en el contexto de la estrategia temática sobre prevención y reciclado de residuos, proporciona ese instrumento flexible. La Comisión está dispuesta a apoyar a los Estados miembros a elaborar sus planes nacionales de prevención.

Para lograr una buena aplicación de la Directiva de envases y mejorar el funcionamiento del mercado interior, es importante que todos los agentes contribuyan al funcionamiento eficaz del sistema de notificación previsto en el artículo 16 de la Directiva.

4.2. Objetivos de reciclado y recuperación

El artículo 6, apartado 8, de la Directiva de envases exige que el presente informe vaya acompañado, en su caso, de propuestas de revisión de las disposiciones relativas a la prevención y reutilización de envases. El artículo 6, apartado 5, prevé lo siguiente: «A más tardar el 31 de diciembre de 2007, el Parlamento Europeo y el Consejo fijarán […] objetivos para la tercera fase de cinco años comprendida entre 2009 y 2014 […]».

Recientemente se han revisados los objetivos del artículo 6 de la Directiva de envases[19]. Se han adoptado nuevos objetivos de recuperación y reciclado que deben alcanzarse antes de finales de 2008. Al mismo tiempo, dada la situación específica de los Estados miembros que se adhirieron a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004, la Directiva 2005/20/CE[20] aplaza la consecución de los «objetivos de 2008» hasta 2012 para siete Estados miembros, y hasta 2013, 2014 y 2015 para otros tres Estados miembros, respectivamente.

El análisis que figura en el presente informe se basa en la información y los datos recopilados en torno a los años 2001 y 2002. El último informe sobre la aplicación de las directivas sobre residuos (incluida la Directiva de envases) abarca el período comprendido entre 2001 y 2003, mientras que el informe siguiente, que corresponde a los años 2004-2006, estará disponible como muy pronto en 2008. Ese informe podría proporcionar la información necesaria para reconsiderar los objetivos de 2008. Los Estados miembros tienen que hacer muchos progresos para lograr los objetivos existentes. Los impactos ambientales, económicos y sociales de una posible nueva serie de objetivos sólo se podrán evaluar cuando se aclare la situación de la gestión de residuos de envases en los nuevos Estados miembros y la Comisión disponga de los datos correspondientes a los períodos de notificaciones siguientes.

Por consiguiente, parece prematuro proponer nuevos objetivos de reciclado y recuperación en un momento en el que se acaba de incorporar a la normativa nacional la serie anterior de objetivos y su plazo límite de aplicación es 2015[21]. Nada indica tampoco que las pautas de rentabilidad de los distintos niveles de reciclado y recuperación de envases hayan cambiado de manera significativa desde 2004, fecha en que se establecieron los nuevos objetivos. Se considera por tanto que los objetivos decididos en la Directiva 2004/12/CE seguirán siendo válidos más allá de 2008.

5. CONCLUSIONES

La evaluación ex-post del impacto de la Directiva de envases sobre el medio ambiente indica un aumento del 9 % de la recuperación e incineración de envases en las instalaciones de incineración de residuos con recuperación de energía y un aumento del 8 % del reciclado de envases entre 1997 y 2002. Al mismo tiempo, en 2002 se cumplieron todos los objetivos establecidos en la Directiva. El reciclado de envases tuvo efectos positivos para el medio ambiente, entre los que se incluyen la reducción de gases de efecto invernadero y el ahorro de recursos. Entre otros beneficios ambientales destacan una reducción de las emisiones de partículas, una disminución de la acidificación, del ruido del tráfico, de olores, de impactos visuales, etc. Esos beneficios notables y significativos se deben a los esfuerzos de la industria por aplicar los requisitos de la Directiva de envases. Los datos demuestran que si comparamos los costes suplementarios relacionados con las obligaciones de reciclado de la Directiva de envases con otras opciones de gestión de residuos (p. ej., eliminación) estos no son mucho más elevados e indican una tendencia a la baja. Los costes del reciclado de envases son del mismo orden de magnitud que los de las alternativas más rentables para reducir las emisiones de CO2 y otros impactos ambientales.

La Comisión considera que los objetivos de reciclado y recuperación que figuran en la Directiva de envases son actualmente los mejores y deben mantenerse estables para que todos los Estados miembros puedan alcanzarlos. La única manera de conseguir progresos significativos en materia de prevención es aplicar medidas adaptadas a las condiciones específicas en las que se comercializan productos envasados como, por ejemplo, las pautas de distribución y consumo. La incorporación a la normativa marco sobre residuos de la obligación de los Estados miembros de elaborar programas de prevención de residuos, como propone la Comisión en el contexto de la estrategia temática sobre prevención y reciclado de residuos, constituye un instrumento adecuado para promover la prevención de residuos, en general, y de residuos de envases, en particular.

A largo plazo, el reciclado de residuos de envases debe considerarse en el marco general de la política de reciclado de residuos de la UE, como se define en la estrategia antes mencionada. La Comisión tiene la intención de incluir una evaluación del progreso realizado por los Estados miembros en materia de prevención, reciclado y recuperación de residuos en la revisión de la estrategia temática sobre prevención y reciclado de residuos de 2010. Esa evaluación se basará, entre otras cosas, en una actualización de la evaluación de impacto de la Directiva de envases y tendrá en cuenta el progreso de los Estados miembros en la consecución de las tasas incrementadas de reciclado, establecidas por el Parlamento Europeo y el Consejo en la revisión de la Directiva de 2004.

Existen pruebas (especialmente en el sector de las bebidas) de que la Directiva aún no ha alcanzado plenamente su objetivo de mercado interior. Ello se debe en parte a una aplicación incorrecta de las disposiciones de la Directiva de envases, pero también al creciente número de medidas unilaterales que conducen a la división del mercado. Por consiguiente, la Comisión evaluará la necesidad de medidas que podrían adoptarse a escala de la UE para evitar futuras limitaciones respecto al mercado interior. Asimismo los progresos hacia una ejecución correcta de los requisitos esenciales y hacia definiciones y procedimientos de notificación armonizados entre los Estados miembros contribuirán a la creación de unas condiciones de competencia equitativas para todos los agentes económicos.

[1] Artículo 6, apartados 8 y 9, de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases; el texto correspondiente figura en el anexo I del presente informe.

[2] COM(2005) 666 final.

[3] COM(2005) 667 final.

[4] Study on the Implementation of Directive 94/62/EC on Packaging and Packaging Waste and Options to Strengthen Prevention and Reuse of Packaging , Ecolas y Pira para la Comisión Europea 2005, http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_report.pdf; Anexos: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_%20report_annexes.pdf; Información sobre la consulta de las partes interesadas: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[5] Study on the Progress of the Implementation and Impact of Directive 94/62/EC on the Functioning of the Internal Market , Perchards y FFact para la Comisión Europea 2005, http://europa.eu.int/comm/enterprise/environment/reports_studies/studies/report_packaging_direct.pdf.

[6] http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[7] Effectiveness of packaging waste management systems in selected countries : an EEA pilot study , Informe nº 3/2005 de la AEMA, , http://reports.eea.eu.int/eea_report_2005_3/en.

[8] Partiendo del supuesto de que aproximadamente la mitad de los residuos de envases son residuos urbanos, el total de residuos urbanos representa alrededor de 200 millones de toneladas en la EU-15.

[9] Estimación basada en estudios que indican que el volumen de los envases supone un porcentaje de residuos urbanos mucho más elevado que su peso. Muy a menudo, se indica una cifra del 30 % en peso y del 50 % en volumen. No obstante, dado que la cifra del 30 % constituye a todas luces una sobreestimación, también se redujo la cifra correspondiente al volumen. Para más información al respecto, véase: http://www.merit.unimaas.nl/tep/reports/ppwd-synthesisreport.pdf; http://www.mindfully.org/Sustainability/EPR-Extended-Producer-Responsibility.htm.

[10] Bio Intelligence and O 2 for the European Commission 2003 , Study on external environmental effects related to the life cycle of products and services , p. 91, http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/pdf/ext_effects_finalreport.pdf. Según el estudio, las emisiones de gases de efecto invernadero per cápita ascienden a 216 kg de CO2 al año.

[11] En aras de la simplicidad y la legibilidad, en el presente informe se utiliza «recuperación e incineración en instalaciones de incineración de residuos con recuperación de energía» como «recuperación», aunque esto incluye también la incineración en instalaciones de incineración de residuos con recuperación de energía, que, en la mayoría de los casos, constituye asimismo un forma de eliminación con arreglo a la terminología de la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos.

[12] En el texto siguiente, el análisis se centra sobre todo en el reciclado con arreglo a la definición de la Directiva de envases («la transformación de los residuos, dentro de un proceso de producción, para su fin inicial o para otros fines, incluido el reciclado orgánico pero no la recuperación de energía»). Esto incluye fundamentalmente el reciclado de materiales, algunos de los distintos métodos de reciclado, en ocasiones denominados reciclado químico o de materias primas y reciclado orgánico. Se optó por centrarse en el reciclado partiendo del supuesto de que el efecto principal de la Directiva de envases es un aumento de las tasas de reciclado. El impacto sobre la recuperación y la incineración en las instalaciones de incineración de residuos se considera mucho menor, ya que depende más de las decisiones nacionales de construir o no incineradoras de residuos para la gestión de los residuos en general que del efecto directo de la Directiva de envases. Asimismo, las pautas de rentabilidad de la incineración con recuperación de energía se consideran menos favorables que las del reciclado por lo que respecta a la mayor parte de las fracciones de residuos de envases reguladas por los actuales programas de reciclado.

[13] Para más detalles, véase el anexo II, cuadro 1.

[14] Reciclado y recuperación de energía y eliminación de la parte restante de residuos de envases junto con residuos mixtos industriales y urbanos.

[15] Directiva 1999/31/CE, DO L 182 de 16.7.1999, p. 1.

[16] Cifra a 11 de octubre de 2006, www.pointcarbon.com.

[17] En particular, RDC/Pira para la Comisión Europea, 2003, disponible en la dirección siguiente: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf.

[18] Estimación con arreglo a los datos de GVM para Alemania (comunicación personal).

[19] Directiva 2004/12/CE, DO L 47 de 18.2.2004, p. 26.

[20] Directiva 2005/20/CE, DO L 70 de 16.3.2005, p. 17.

[21] Directiva 2005/20/CE, DO L 70 de 16.3.2005, p. 17.