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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre las repercusiones de la guerra en Irak en los sectores de la energía y los transportes

La guerra en Irak tendrá importantes repercusiones cuyas implicaciones no se pueden calcular en este momento. La presente Comunicación sólo representa una primera reacción a las consecuencias de la guerra para los sectores de la energía y los transportes. Es evidente que, según vayan sucediéndose los acontecimientos, podría hacer falta proceder a adaptaciones.

Con el fin de preparar el análisis de la Comisión en estos sectores se creó en diciembre pasado un grupo de trabajo sobre el «Análisis de riesgos en los sectores de la energía y los transportes» en la Dirección General de Energía y Transportes, cuyo mandato es proporcionar información a los demás centros de reacción rápida de la Comisión (crisis room de la DG de Relaciones Exteriores y centro de alerta de la DG de Medio Ambiente), cuya misión consiste principalmente en definir las fuentes de riesgos y el grado de vulnerabilidad de las infraestructuras de la energía y los transportes de los países de la UE, los países candidatos y los países vecinos.

En previsión de la guerra en Irak, se preparó una serie de medidas para hacer frente a los problemas más inmediatos.

1. Transporte aéreo

El transporte aéreo europeo puede resultar afectado por la guerra en Irak. El impacto en el sector aéreo se manifestaría a tres niveles por lo menos:

- El cierre del espacio aéreo en la región del conflicto y los desvíos de tráfico, sobre todo a través del espacio aéreo de Rusia.

- La congestión del espacio aéreo en Europa por la prioridad dada a las operaciones militares frente al tráfico civil.

- Por último, y sobre todo, una reducción de la demanda. El sector aéreo prevé una reducción de los ingresos a escala mundial cifrada en casi 6.000 millones de euros en caso de una guerra que dure tres meses (datos de la IATA [1]), pero esta bajada de los ingresos podría ser mayor si la guerra fuera más larga de lo previsto.

[1] International Air Transport Association (Asociación de Transporte Aéreo Internacional).

No obstante, la cuestión del impacto de la guerra en la situación del sector aéreo, que se enfrenta a una necesidad de consolidación, no debe sobrestimarse (véase el anexo I sobre la situación actual del sector). La reducción de los vuelos hacia Oriente Próximo y Medio no se generalizará necesariamente a todas las rutas. Está claro que eso dependerá de la desaceleración económica mundial y de las reticencias psicológicas a viajar observadas tradicionalmente en época de conflicto.

La Comisión estudia una serie de medidas para apoyar al sector. No obstante, la Comisión no podría aceptar aquéllas cuyo efecto sean distorsiones entre Estados y entre compañías, ni tampoco que la situación actual sirva de pretexto para retrasar las reestructuraciones necesarias. Conviene reiterar la importancia del respeto estricto de las normas del Tratado CE sobre ayudas estatales. Este mismo Tratado prevé la posibilidad de hacer frente a acontecimientos extraordinarios (letra b) del apartado 2 del artículo 87). La Comisión ya ha recurrido a esta disposición en el sector del transporte aéreo cuando las circunstancias así lo han justificado.

Recuérdese que, en la primera guerra del Golfo en 1991 y sobre todo a raíz de los atentados del 11 de septiembre de 2001, la Comisión ya había adoptado, por un período limitado, una serie de medidas para que las compañías aéreas pudieran hacer frente a sus dificultades a corto plazo:

- Examen benévolo de algunas formas de ayudas estatales destinadas a compensar los costes suplementarios en los ámbitos de la seguridad y los seguros.

- Posibilidad para la Comisión, basándose en un estudio caso por caso, de autorizar algunos acuerdos de cooperación entre compañías aéreas, en virtud de las normas de competencia aplicables a los transportes aéreos; en concreto, tratamiento favorable de los acuerdos de coordinación de los servicios dirigidos a garantizar una oferta satisfactoria en las rutas menos frecuentadas o durante los períodos de baja actividad.

- Flexibilización de las normas sobre atribución de franjas horarias en los aeropuertos.

El sector reaccionó bien a estas dificultades y el tráfico volvió a la normalidad poco después de la guerra. Por el contrario, la recuperación del tráfico después del 11 de septiembre fue más lenta.

Conviene contemplar de nuevo una serie de medidas de carácter similar.

1.1. Apoyo financiero a las compañías aéreas

Mientras que, tras el 11 de septiembre, las compañías de seguros habían retirado sin preaviso la cobertura de riesgos de terrorismo y guerra, obligando a los Estados miembros a proporcionarla en su lugar y a la Comisión a enmarcar estas intervenciones en el marco del control de las ayudas públicas, las consecuencias serán limitadas en este caso, según todos los pronósticos.

La Dirección General de Energía y Transportes reunió por adelantado el 10 de marzo de 2003 al grupo ad hoc compuesto de expertos de los Estados miembros sobre seguros que se había constituido a raíz del 11 de septiembre. El grupo hizo un balance de la situación del mercado. La mayoría de los representantes de los Estados miembros consideran que hay que prever la retirada de la cobertura de riesgos (seguro de responsabilidad civil). Los expertos pronostican una subida importante, aunque limitada en el tiempo, de las primas de los vuelos con destino a la región del Golfo. No obstante, algunos Estados miembros han solicitado que la Comisión estudie la posibilidad de reintroducir un mecanismo de régimen de ayudas en caso de alza considerable. Los servicios de la Comisión seguirán día a día la evolución de la situación para poder tomar medidas y coordinar las posibles reacciones de los Estados miembros.

Paralelamente, el Gobierno de los Estados Unidos, así como de otros Estados terceros, podrían ayudar directamente a sus compañías. Convendría entonces comprobar el impacto de estas medidas de apoyo en las empresas europeas. A este respecto, conviene recordar la propuesta de la Comisión de marzo de 2002 sobre las prácticas desleales en el transporte aéreo. El objetivo de la propuesta es dotar a la Comunidad de un instrumento de defensa comercial contra las subvenciones similar al existente en los demás otros sectores, por lo que es fundamental que el Consejo y el Parlamento Europeo adopten rápidamente esta propuesta con el fin de evitar las posibles distorsiones de la competencia por parte de compañías de terceros países.

1.2. Medidas de seguridad

Inmediatamente después de los atentados del 11 de septiembre, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento por el que se establecían normas comunes de seguridad en los aeropuertos. El Consejo y el Parlamento adoptaron el Reglamento en enero de 2003. Éste establece normas comunes de control de equipajes y pasajeros y organiza los procedimientos de control. A partir de julio de 2003, la Comisión deberá asumir la responsabilidad de la vigilancia del cumplimiento efectivo del Reglamento en todos los aeropuertos de la Comunidad.

La guerra en Irak podría exigir un refuerzo de la cooperación día a día entre las autoridades nacionales de seguridad y la Comisión para poder reaccionar colectivamente en caso de problemas concretos en un punto del territorio de la Comunidad.

En opinión de la Comisión, el refuerzo de las medidas de seguridad deben asumirlo las autoridades públicas. Ni que decir tiene que, si se imponen determinadas medidas directamente a las compañías aéreas y a otros operadores del sector como los aeropuertos y los proveedores de servicios de asistencia en escala y de servicios de navegación aérea, su financiación por las autoridades públicas no debe traducirse en ayudas de funcionamiento incompatibles con el Tratado.

1.3. Franjas horarias

El Reglamento comunitario sobre la asignación de franjas horarias contempla que una compañía aérea pueda conservar las franjas concedidas únicamente si las utiliza durante un 80% al menos del período (temporada) para el que se le asignaron.

Sin embargo, el Reglamento admite también que circunstancias excepcionales, es decir, los casos imprevisibles e inevitables para el transportista, pueden incidir en la utilización de las franjas horarias y justifican que no pierda sus franjas horarias en la temporada siguiente.

A raíz de los atentados del 11 de septiembre, la Comisión había propuesto que las compañías aéreas conservaran excepcionalmente sus franjas no utilizadas. La Comisión estudia la oportunidad de un planteamiento similar para la temporada de verano de 2003.

2. Transporte marítimo

El impacto de la guerra en el comercio mundial tendrá una repercusión directa en el transporte marítimo, cuyos márgenes son extremadamente bajos actualmente, aunque son sobre todo sus deficiencias de seguridad las que podrían ponerse de relieve.

El transporte marítimo se ha dado cuenta tarde efectivamente de su vulnerabilidad tras los atentados del 11 de septiembre, en que el conjunto de los medios de transporte ha sido objeto de una evaluación realizada por las autoridades públicas.

En este contexto, se adoptará en los próximos días una Comunicación sobre la seguridad marítima, que incluye una propuesta dirigida a incorporar los recientes instrumentos internacionales sobre seguridad (modificación del Convenio SOLAS [2] y nuevo código «Internacional Ship and Port Facility Security») negociados en la conferencia diplomática de la Organización Marítima Internacional de diciembre pasado. Una vez adoptada, esta propuesta debería facilitar grandes avances en lo que se refiere a la seguridad de los buques y las instalaciones portuarias.

[2] Safety Of Life At Sea (Seguridad de la vida humana en el mar).

No obstante, habrá que seguir trabajando en otros foros internacionales (Organización Mundial de Aduanas, G-8, Organización Internacional del Trabajo) y en la Comunidad para tratar todo el problema y contrarrestar posibles iniciativas bilaterales contraproducentes. La obtención de un mandato de negociación el 18 de marzo para sustituir al enfoque unilateral americano sobre contenedores (Container Security Initiative) constituye un paso importante a este respecto. Con el mismo objetivo, parece indispensable velar por la aplicación efectiva por nuestros Estados miembros de las medidas adoptadas, para poder exigir a terceros el reconocimiento de nuestros niveles de seguridad y la reciprocidad de las disposiciones.

Por último, deberán actuarse también rápidamente al efecto de:

- Apoyar la labor de la Organización Internacional del Trabajo sobre la identificación de la gente de mar en una perspectiva de control de la inmigración y lucha antiterrorista.

- Definir medidas complementarias de seguridad para su aplicación en los puertos comunitarios (protección de las instalaciones portuarias y de su personal) y elaborar la legislación apropiada.

3. Galileo

Uno se puede preguntar cuál será la actitud de las autoridades americanas en lo que se refiere a la disponibilidad de la señal GPS a lo largo del conflicto. Existen varias posibilidades: desde una interferencia de la señal limitada a la zona de guerra a la degradación de la calidad de la misma a escala mundial para todos los usuarios civiles. El impacto de estas decisiones en los transportes y los demás sectores dependientes de la radionavegación por satélite deberá analizarse con cuidado.

A este respecto, la Comisión recuerda que el Consejo Europeo de 20 y 21 de marzo de 2003 pidió una aplicación íntegra y sin demora de las conclusiones de Barcelona sobre Galileo.

4. Petróleo

4.1. Precio del petróleo

Durante los últimos meses se ha observado un alza del precio del petróleo en previsión de un posible conflicto. Esta subida ha continuado a pesar de una reducción del precio básico del barril establecido por la OPEP, lo que revela sin duda, por si fueran necesarias pruebas, la fuerte influencia de la especulación en los precios.

El petróleo importado de Irak por la Unión Europea representa menos de un 3,5% de nuestras importaciones totales (véase el anexo II). Una interrupción brutal del suministro de petróleo por Irak no tendría por ello consecuencias dramáticas para la estabilidad de nuestro abastecimiento, sobre todo si se tienen en cuenta las declaraciones de Arabia Saudí, que suma el 12% de las importaciones de la UE y se ha comprometido, en coordinación con otros miembros de la OPEP, a compensar cualquier disminución de las exportaciones iraquíes. La producción de los dos primeros exportadores de petróleo hacia la UE, es decir, Noruega con 22,9% y Rusia con 22,5%, no resultará afectada directamente por el conflicto en Irak.

Es muy difícil prever las repercusiones de un conflicto en la producción de petróleo y la evolución del precio de los productos derivados del petróleo. Según numerosos analistas, el precio actual (véase el anexo III) ya integra una «prima de guerra» y no refleja la situación del mercado. En cualquier caso, los factores siguientes tendrán una influencia capital:

- La duración de la guerra ejercerá un efecto inmediato en los precios:

- En caso de conflicto de corta duración, habrá que prever una gran fluctuación de los precios.

- De prolongarse el conflicto, los precios seguirán siendo más fluctuantes y alcanzarán un nivel más elevado. No se prevé ninguna perturbación grave del abastecimiento, pero sí que la especulación mantenga muy altos los precios.

- El alcance del conflicto repercutirá en los precios y en la seguridad del abastecimiento:

- Un conflicto limitado a Irak, aun prolongado, no tendría efectos directos en la oferta, incluso en caso de destrucción de los yacimientos petrolíferos iraquíes.

- En cambio, un conflicto extendido a otros países de la región plantearía el problema de la seguridad del abastecimiento y provocaría una escasez y una subida de los precios.

4.2. Gestión de las reservas de petróleo

Otros factores, especialmente una posible reducción de las reservas estratégicas de petróleo americanas, pueden influir en el precio del petróleo. La Agencia Internacional de Energía (AIE) podría contemplar también una intervención coordinada de liberación de reservas. En este momento, esta última opción es poco probable por las diferencias de puntos de vista en la AIE y sus reticencias tradicionales a actuar por la multiplicidad de sus miembros, entre los cuales se cuentan numerosos países no europeos [3]. En el pasado, muchos de estos países prefirieron adoptar medidas unilaterales en vez de una coordinación a través de la AIE.

[3] La Agencia Internacional de Energía la componen 26 miembros: los 15 Estados miembros de la Unión, los Estados Unidos de América, Canadá, Japón, Australia, Nueva Zelanda, Suiza, Turquía, Hungría, Noruega (con un acuerdo especial), la República Checa y la República de Corea (en 2002).

El 13 de marzo, la Comisión reunió a los expertos del Grupo de abastecimiento de petróleo para hacer un balance de la situación de las reservas y las expectativas de los Estados miembros. Todos los Estados miembros confirmaron que las reservas de petróleo de la Comunidad son satisfactorias y pueden cubrir 115 días de abastecimiento, esto es, más que el mínimo de 90 días fijado por la AIE.

En caso de conflicto o grandes fluctuaciones de los precios, la Comisión podría reunir urgentemente a los expertos para contemplar la coordinación de medidas nacionales. También podrían adaptarse medidas como un acuerdo sobre disposiciones de ahorro de energía, que podrían ser objeto de una propuesta de la Comisión tras su examen.

Las propuestas de directivas sobre la comunitarización de las reservas de petróleo y gas, adoptadas por la Comisión el 11 de septiembre pasado, todavía se están debatiendo en el Consejo y el Parlamento. No obstante, ya es posible coordinar la actuación de los Estados miembros basándose en la legislación existente y las obligaciones más generales que les incumben en virtud del Tratado.

A este respecto, conviene recordar que la Comisión tiene la facultad de presentar propuestas en caso de graves dificultades de abastecimiento. Estas propuestas, fundadas en el artículo 100, pueden adoptarse por mayoría cualificada [4].

[4] Artículo 100 (*)

También hay que contemplar una coordinación de la postura de los Estados miembros en la AIE con el fin de presentar propuestas europeas comunes y reforzar la cooperación con la AIE.

4.3. Coordinación de las disposiciones fiscales

En caso de alza del precio del petróleo que provoque un aumento constante del precio de los combustibles, los Estados miembros han solido tender a adoptar disposiciones fiscales unilaterales al efecto de reducir la presión sobre el sector de los transportes. En cualquier caso, como la Comisión ya tuvo la ocasión de recordar antes, de producirse una subida del precio del petróleo, convendría desalentar la tentación de amortiguar la subida de los precios mediante una reducción de la fiscalidad. Este planteamiento, respaldado por el Consejo informal ECOFIN de Versalles de septiembre de 2000, no lo había seguido en la práctica una serie de Estados miembros que bajaron los impuestos especiales sobre los carburantes a raíz de la subida del precio del barril.

4.4. Medidas de seguridad

La seguridad de las infraestructuras energéticas compete en primer lugar a los Estados miembros y cada país dispone de sus propios planes nacionales. En el contexto internacional actual, sería útil reunir a las autoridades nacionales responsables de estos planes con el fin de compartir los conocimientos adquiridos y favorecer un punto de vista común sobre los principales riesgos y la interacción de las medidas nacionales.

5. Seguridad nuclear

Tras el 11 de septiembre, la Comisión ya había reflexionado sobre las medidas que deberían adoptarse para reforzar la seguridad nuclear. En virtud del Tratado Euratom, competen claramente a la Comisión todas las cuestiones relativas a la no proliferación, al control de los materiales nucleares y a la protección sanitaria contra las radiaciones. 300 inspectores controlan regularmente todas las instalaciones nucleares de la Unión y comprueban que la cantidad y el uso de los materiales nucleares corresponden a los objetivos declarados. La Unión dispone así del mejor sistema de control de la no proliferación del mundo.

Para reforzar la seguridad nuclear, podrían contemplarse otras medidas en relación con otros aspectos, tales como la seguridad material de las instalaciones nucleares, la utilización de materiales radioactivos distintos de los utilizados en los programas nucleares (en medicina o en la industria) y un refuerzo de los controles a todos los niveles. Los Estados miembros podrían contemplar:

- La prohibición de sobrevolar instalaciones sensibles.

- La prohibición temporal del transporte de materiales nucleares entre centrales e instalaciones de almacenamiento. Los materiales radioactivos están bajo control estricto dentro de las centrales nucleares y una vez eliminados, pero son más vulnerables durante la fase de transporte. Se podría contemplar una prohibición temporal de éste. Los mapas adjuntos en anexo indican la distribución de las centrales nucleares y las instalaciones de almacenamiento en la Unión (véase el anexo IV).

- La instauración y la coordinación de un sistema de alerta permanente con los medios existentes.

- Un refuerzo de los controles de seguridad y acceso a todas las instalaciones.

- Controles más rigurosos de todas los materiales radioactivos no utilizados como combustible nuclear (y que por ello ya se someten a procedimientos de control estrictos). Existen en la Unión grandes cantidades de materiales radioactivos empleados en sectores no sometidos a los mismos criterios rigurosos que la industria nuclear. Es posible que muchas de estas fuentes radioactivas no estén declaradas oficialmente y escapen así a los controles oficiales y a los procedimientos correctos de eliminación. Se podría recomendar a los Estados miembros que impongan a los operadores una declaración automática de todas las fuentes radioactivas y sanciones en caso de incumplimiento.

Anexo I: Situación de las principales compañías aéreas europeas.

Anexo II: Importaciones de petróleo en 2002.

Anexo III: Evolución reciente del precio del petróleo.

Anexo IV: Centrales nucleares e instalaciones de eliminación en la UE.

ANEXO 1

Situación de las principales compañías aéreas europeas

Evolución del tráfico de pasajeros durante el año 2002

Esta evolución puede medirse sobre todo mediante:

- RPK (acrónimo de Revenue Passenger Kilometers, o ingreso por pasajero-kilómetro). Este valor estadístico se obtiene sumando los kilómetros recorridos por cada pasajero que haya pagado su billete, de manera que constituye una medida en términos reales del nivel de actividad de una compañía.

- Coeficiente de ocupación: el coeficiente de ocupación de los aviones es una medida estadística de la adecuación entre la oferta y la demanda.

Los datos que figuran en el cuadro siguiente se refieren a las principales compañías europeas. La cifra entre paréntesis representa la evolución respecto al período anterior (evolución en porcentajes respecto a 2001 para los RPK, subida/reducción del número de puntos en el coeficiente de ocupación):

>SITIO PARA UN CUADRO>

Compañías: British Airways (BA), Air France (AF), Lufthansa (LH), Iberia (IB), KLM (KL) y Ryanair (RY).

La demanda de tráfico aéreo experimentó una reducción muy fuerte durante los últimos meses de 2001. La mejora general de los coeficiente de ocupación indica que estas compañías supieron adaptar su oferta a la menor demanda.

La evolución de los RPK es más variada. No se conoce la cifra de Ryanair, pero reflejaría sin duda un crecimiento importante, de modo que, de seis compañías, cuatro han experimentado un aumento de actividad. Iberia registra una pequeña reducción. Obsérvese el caso particular de British Airways, que ha resultado más afectada que las otras debido a su gran dependencia del mercado transatlántico, aunque esta compañía ha aplicado un severo plan de reestructuración que numerosos analistas han acogido favorablemente por su amplitud y sus resultados.

Estos datos reflejan la eficacia de las medidas adoptadas por la mayoría de las compañías para racionalizar su red y adaptar su oferta desde el punto de vista comercial. Revelan una estabilización de la situación tras el choque del 11 de septiembre de 2001 e incluso un principio real de recuperación.

Resultados financieros (ejercicios sociales cerrados durante el año 2002 - Hay que señalar que sólo Lufthansa e Iberia cierran el ejercicio a 31 de diciembre)

La misma impresión global se saca de los resultados financieros publicados por estas compañías. El cuadro siguiente recoge dos datos fundamentales (volumen de negocios y resultado operativo) extraídos de los estados financieros de estos últimos ejercicios. La cifra entre paréntesis representa la evolución respecto al anterior ejercicio social cerrado (durante el año 2001):

>SITIO PARA UN CUADRO>

Datos en millones. En el caso de British Airways, cifras en libras esterlinas, todos los demás, en euros.

Compañías: British Airways (BA), Air France (AF), Lufthansa (LH), Iberia (IB), KLM (KL) et Ryanair (RY).

Los resultados completos de Lufthansa del año 2002 se publicarán el 20 de marzo de 2003.

Estos resultados indican hasta qué punto y con qué rapidez los esfuerzos emprendidos han dado resultado. Varias compañías registran beneficios significativos. Los resultados de Lufthansa son notables: ¡incluso mejores después del 11 de septiembre de 2001 que antes (los períodos comparados son efectivamente los meses de enero a septiembre de los años 2001 y 2002)! Algunas compañías registran pérdidas, pero éstas parecen bajo control, aun en el caso de las compañías más expuestas como British Airways.

ANEXO 2

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 3

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

ANEXO 4

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>