APPEL À CONTRIBUTIONS

POUR UNE ANALYSE D’IMPACT

Le présent document a pour objet de donner des informations sur les futurs travaux législatifs de la Commission au public et aux parties prenantes, pour que ces derniers puissent formuler des observations sur la manière dont la Commission envisage le problème et les solutions possibles, et nous communiquer toute information pertinente en leur possession, notamment au sujet des incidences éventuelles des différentes options.

Intitulé de l’initiative

Entreprises en Europe: cadre pour l’imposition des revenus (BEFIT)

DG chef de file – Unité responsable

Direction générale de la fiscalité et de l’union douanière – Unité «Initiatives relatives à la fiscalité des sociétés» (D1)

Type probable d’initiative

Proposition législative

Calendrier indicatif

T3 2023

Informations complémentaires

-

Le présent document est publié à titre purement informatif. Il ne préjuge pas de la décision finale de la Commission quant à la poursuite de cette initiative ou à son contenu final. Tous les éléments de l’initiative décrits dans le présent document, y compris son calendrier, sont susceptibles d’être modifiés.

A. Contexte politique, définition du problème et analyse de la subsidiarité

Contexte politique

Dans sa communication intitulée «Fiscalité des entreprises pour le XXIe siècle» 1 , la Commission a annoncé qu’elle proposerait un nouveau cadre pour l’imposition des revenus des entreprises afin de: i) stimuler la compétitivité du marché unique; ii) réduire les coûts de conformité, y compris pour les petites et moyennes entreprises (PME); et iii) soutenir l’investissement au sein de l’Union européenne. Cette nouvelle proposition est intitulée «Entreprises en Europe: cadre pour l’imposition des revenus» (soit «BEFIT»). La Commission a annoncé que l’initiative BEFIT fournirait à l’Union un corpus réglementaire unique en matière d’impôt sur les sociétés, qui reposerait sur les éléments essentiels d’une base d’imposition commune et sur la répartition des bénéfices entre les États membres au moyen d’une formule (également appelée «formule de répartition»). Comme indiqué par la présidente von der Leyen dans son discours sur l’état de l’Union 2022 2 , il deviendra plus facile de faire des affaires en Europe et d’accéder à notre marché continental dynamique grâce à l’initiative BEFIT

Certains éléments de l'idée consistant à mettre en place un système commun d’imposition des sociétés pour le marché intérieur apparaissaient dans les documents stratégiques de la Communauté économique européenne dès les années 1960. La proposition s’appuiera, lors de son élaboration, sur l’expérience acquise dans le cadre des initiatives en matière d’imposition des sociétés mises au point au cours des dix à quinze dernières années, et en particulier sur la proposition de 2011 concernant une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés, sur les propositions de 2016 concernant une assiette commune pour l’impôt sur les sociétés et une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés, ainsi que sur l’approche à deux piliers adoptée par le Cadre inclusif Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)/G20. Même si les principes d’une base d’imposition commune et d’une formule de répartition figuraient déjà dans les précédentes propositions d’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés, l’initiative BEFIT tiendra compte des changements importants survenus entre-temps dans l’économie et dans le cadre international. La nouvelle proposition s’appuiera sur l’approche à deux piliers du Cadre inclusif OCDE/G20. En effet, la formule de répartition des bénéfices incluse dans le pilier 1 et les règles élaborées pour le pilier 2 constitueront une source d’inspiration pour la conception du cadre d’action de l’initiative BEFIT.

La mise en place, dans l’ensemble de l’Union, d’un système unique d’imposition pour les sociétés relevant de l’initiative BEFIT est tout à fait conforme aux priorités de la Commission dans le domaine de la fiscalité et contribuera à les concrétiser. Cette initiative établira le cadre en matière de fiscalité des entreprises pour le XXIe siècle, destiné à garantir un système fiscal juste, moderne et efficace qui réponde aux besoins de financement public, tout en soutenant la reprise et la transition écologique et numérique par la création d’un environnement propice à une croissance équitable, durable et génératrice d’emplois, ainsi qu'aux investissements. L’initiative BEFIT sera complémentaire des autres politiques de l’Union en matière de fiscalité directe, telles que la directive sur la lutte contre l’évasion fiscale 3 et ses modifications. Depuis qu’elle a été dévoilée par la Commission en mai 2021, cette proposition a reçu un large soutien de la part de la société civile. De plus, le Parlement européen a récemment appelé à l’adoption de nouvelles propositions législatives en 2022 et 2023 et a expressément apporté son soutien au raisonnement qui sous-tend la proposition de la Commission relative à l’initiative BEFIT 4 . En outre, la Commission a indiqué que cette proposition permettait de donner suite aux demandes formulées dans le domaine fiscal lors de la conférence sur l’avenir de l’Europe, qui avait permis aux citoyens, au monde universitaire et à d’autres parties prenantes de débattre des défis et des priorités de l’Union pour l’avenir 5 .

Conformément au mandat émanant du Conseil européen et aux engagements pris dans l’accord interinstitutionnel accompagnant le nouveau cadre financier pluriannuel, et comme annoncé dans la communication intitulée «La prochaine génération de ressources propres pour le budget de l’UE» 6 , la Commission présentera une proposition relative à un deuxième panier de nouvelles ressources propres d’ici la fin 2023, en s’appuyant sur la proposition BEFIT.

Problème que l’initiative vise à résoudre

Cette initiative vise à remédier à la complexité et aux coûts élevés auxquels les entreprises, notamment celles qui exercent des activités transfrontières, sont confrontées, celles-ci devant se conformer à vingt-sept systèmes d’imposition différents lorsqu’elles sont actives dans l’ensemble de l’Union. L’absence d’un système commun d’imposition des sociétés constitue un frein à la compétitivité du marché unique, en raison:

·des distorsions qui affectent les décisions d’investissement et de financement (qui peuvent également être motivées par des stratégies d’optimisation fiscale plutôt que par des considérations principalement commerciales 7 ); et

·des coûts de conformité plus élevés pour les entreprises actives dans plus d’un État membre, celles-ci devant se conformer à de nombreux systèmes d’imposition différents.

Cette situation crée un désavantage concurrentiel pour le marché unique par rapport aux grands marchés de pays tiers 8 .

Conformément à l’article 9 du modèle de convention fiscale 9 de l’OCDE, les entreprises qui effectuent des échanges transfrontières avec des entités du même groupe doivent être imposées en partant du principe qu’elles opèrent en pleine concurrence dans leurs transactions les unes avec les autres. Ces dernières années, ces règles en matière de prix de transfert sont devenues de plus en plus complexes à respecter.

En outre, les systèmes actuels d’imposition des sociétés ne prennent pas pleinement en considération les réalités de l’économie d’aujourd’hui et les évolutions mondiales, étant donné qu’ils reposent encore principalement sur les principes d'une production physique locale. Il semble que ces derniers soient obsolètes: la mondialisation, la numérisation et l’utilisation accrue des actifs incorporels ont considérablement modifié la manière dont les entreprises exercent leurs activités. Ces changements devraient également être pris en considération dans la manière dont ces dernières sont imposées. À mesure que les gouvernements adoptent des mesures contre la fraude et l’évasion fiscales pour lutter contre les manœuvres fiscales frauduleuses, la disparité des solutions ajoute encore à la complexité de la situation 10 . Il est possible que cette disparité affecte de plus en plus les PME qui, grâce à leur accès au marché unique de l’Union, s’agrandissent et envisagent de s’étendre de plus en plus par-delà les frontières, alors que les chaînes d’approvisionnement sont repensées en raison de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et des mesures adoptées par l’Union pour renforcer son autonomie stratégique.

En l’absence de mesures stratégiques supplémentaires, les problèmes constatés et la charge élevée liée à la mise en conformité persisteront tandis que la compétitivité du marché unique continuera à pâtir de la situation.

Base de l’action de l’Union (base juridique et analyse de la subsidiarité)

Base juridique

Les initiatives législatives dans le domaine de la fiscalité directe relèvent des dispositions de l’article 115 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). L’article 115 du TFUE permet à la Commission de proposer des directives pour le rapprochement des législations nationales des États membres afin de garantir le bon fonctionnement du marché unique. En sa qualité d’organe décisionnel établie dans les traités, le Conseil adopte et arrête ces directives, en statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale et après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social.

Nécessité pratique d’une action de l’Union

L’initiative BEFIT vise à simplifier les règles relatives à la fiscalité des entreprises au sein du marché unique, lesquelles résultent principalement de la fragmentation de l’Union en vingt-sept systèmes d’imposition disparates. Il s’agit d’un obstacle majeur pour les entreprises actives dans plus d’un État membre. Le cadre actuel constitué de mesures non coordonnées, prévues et mises en œuvre par chaque État membre individuellement, se traduit par une fragmentation et une complexité persistantes, les entreprises devant faire face à vingt-sept systèmes d’imposition différents et à autant d’administrations fiscales (en fonction de leur présence imposable).

L’issue la plus satisfaisante, dans laquelle les distorsions de marché dues aux interactions entre les vingt-sept systèmes nationaux d’imposition des sociétés seraient corrigées, ne peut être atteinte que par l’adoption d’une approche commune (par exemple, au moyen d’un ensemble unique de règles pour le calcul, la consolidation et le partage des bases d’imposition).

Ce problème est essentiellement de nature transfrontière, de sorte qu’il ne peut être résolu que par l’adoption d’une législation au niveau de l’Union. La présente initiative est donc conforme au principe de subsidiarité, étant donné que l’adoption de mesures individuelles non coordonnées par les États membres ne ferait qu’aggraver la fragmentation actuelle du cadre juridique relatif à l’imposition des sociétés et ne permettrait pas de parvenir aux résultats escomptés. Une approche commune à tous les États membres permettrait de maximiser les chances d’atteindre les objectifs visés.

B. Objectifs et options

Les principaux objectifs de l’initiative BEFIT sont les suivants:

1.accroître la résilience des entreprises en réduisant la complexité des règles fiscales et les coûts de conformité auxquels sont confrontées les entreprises de l’Union qui exercent des activités transfrontières;

2.supprimer les obstacles aux investissements transfrontières et rendre le marché unique plus attractif pour les investissements internationaux;

3.créer un environnement propice à une croissance équitable et durable en ouvrant la voie à une simplification administrative; et

4.générer des recettes fiscales durables, ce qui est particulièrement important dans le contexte économique actuel difficile.

Afin de garantir un bon rapport coût/efficacité, la proposition devrait être cohérente avec les principes qui sous-tendent l’approche à deux piliers de l’OCDE et, dans la mesure du possible, s’appuyer sur ces principes.

Une liste non exhaustive des options stratégiques qui seront analysées en détail est présentée ci-dessous.

1.Scénario du statu quo – Aucune action au niveau de l’Union

Le scénario de référence utilisé suppose que les règles nationales relatives à la fiscalité des entreprises actuellement en vigueur restent inchangées. Cela signifierait que l’absence de système commun d’imposition des sociétés au sein du marché unique persisterait.

2.Action de l’Union – Amélioration de la législation actuelle au moyen d’une directive

L’action de l’UE prévoirait les éléments essentiels d’une base d’imposition commune ainsi qu’une répartition des bénéfices entre les États membres sur la base d’une formule. Une telle formule devrait permettre une distribution équilibrée des recettes provenant de l’impôt sur les sociétés entre les États membres, qui tiendrait mieux compte des réalités de l’économie actuelle et des évolutions mondiales lors de la répartition de la base d’imposition entre les États membres.

Compte tenu de la nature du problème (activités commerciales transfrontières affectées par des complexités d’ordre fiscal, fragmentation législative des systèmes nationaux d’imposition des sociétés et baisse de la compétitivité du marché unique de l’Union), une action de l’Union sous la forme d’une directive, et non d’une approche non contraignante, semble appropriée. Les mesures non contraignantes ont tendance à être d’une efficacité limitée car elles ne remplacent ou ne simplifient pas systématiquement les règles en vigueur et n’améliorent donc que légèrement la situation.

L’éventail des options stratégiques devrait tenir compte des cinq principales composantes du système considéré (BEFIT) exposées ci-dessous.

A)Champ d'application

Option 1: Groupes dont le chiffre d’affaires mondial consolidé dépasse les 750 millions d’EUR

Dans le cadre de cette option, le seuil pour qu’un groupe de sociétés relève de l’initiative BEFIT serait fixé à 750 millions d’EUR de chiffre d’affaires mondial consolidé. La définition d’«un groupe de sociétés» serait alignée sur celle figurant dans la proposition de directive relative au pilier 2 11 . Ces deux éléments garantiraient que le champ d’application de l’initiative BEFIT soit étroitement lié à celui de la proposition de directive relative au pilier 2.

Option 2: Champ d’application plus large

Cette option consisterait à abaisser le seuil relatif au chiffre d’affaires à un niveau inférieur à 750 millions d’EUR, ce qui permettrait au cadre juridique d’être plus inclusif et réduirait les disparités. Un champ d’application plus large présenterait un intérêt particulier pour les PME qui exercent des activités transfrontières ou qui envisagent de s’étendre et de prochainement lancer ce type d’activités. Ces PME pourraient opter pour l’initiative BEFIT afin de bénéficier des règles communes de l’Union en matière de base d’imposition et de répartition des bénéfices.

Aspects sectoriels

Pour veiller à ce que l’initiative BEFIT apporte la simplification escomptée et que le plus grand nombre possible d’entreprises puisse en bénéficier, il serait préférable de limiter les exceptions sectorielles. À cette fin, la Commission examinera la meilleure manière d’appliquer au secteur des services financiers la formule BEFIT permettant la répartition des bénéfices.

B)Calcul de la base d’imposition

Option 1: Ajustements fiscaux limités

L’initiative BEFIT vise à mettre en place, dans l’Union, un système commun d’imposition des sociétés plus simple, et néanmoins efficace. Afin de déterminer la base imposition et d’atteindre cet objectif, une liste limitée d’ajustements fiscaux serait appliquée, dans le cadre de cette option, aux revenus déclarés dans les états financiers des entités d’un groupe qui relèveraient de l’initiative BEFIT. Cette liste d’ajustements comporterait les éléments responsables d’une part importante de la base d’imposition des sociétés (environ 90 %). Toutes les sociétés d’un groupe relevant de l’initiative BEFIT seraient tenues d’utiliser des états financiers comme point de départ pour le calcul de la base d’imposition, lesquels devraient être établis selon la même norme comptable, faisant l'objet d’une autorisation d’utilisation dans l’Union.

Option 2: Ensemble complet de règles fiscales

Une autre option consisterait à mettre en place un système global d’imposition des sociétés, comportant des règles détaillées pour tous les aspects relatifs à la détermination des bénéfices/impôts, plutôt que d’établir un système fondé sur la comptabilité financière comme dans l’option 1. Si cette option était retenue, les États membres devraient appliquer en parallèle deux ensembles complets de règles en matière d’impôt sur les sociétés, à savoir leurs règles nationales et celles relevant de l’initiative BEFIT (ce ne serait pas le cas dans l’option 1, dans laquelle les règles de l’initiative BEFIT pour la détermination des impôts seront simplifiées).

C)Formule de répartition des bénéfices imposables

La troisième composante serait axée sur la manière de répartir la base d’imposition entre les États membres dans lesquels un groupe relevant de l’initiative BEFIT conserve une présence imposable. Le principe de base qui régit le choix d’une formule de répartition est la sélection de facteurs qui reflètent la source de génération des revenus.

Option 1: Formule sans intégration d’actifs incorporels

Dans le cadre de cette option, la proposition prendrait en considération les trois facteurs les plus couramment utilisés pour établir une formule de répartition des bénéfices entre juridictions fiscales, à savoir: i) les actifs corporels (à l’exclusion des actifs financiers, sauf en cas de version spécifique pour un secteur); ii) le travail (éventuellement, partagé équitablement entre le personnel et les rémunérations); et iii) les ventes par destination. Il est possible de faire varier les facteurs à utiliser dans la formule mais, selon le point de vue dominant dans la littérature historique, ces facteurs devraient refléter la génération des revenus de la façon la plus précise et être le moins possible sujets aux abus.

Option 2: Formule avec intégration d’actifs incorporels

L’autre option consisterait à inclure les actifs incorporels dans la formule, en plus des trois facteurs susmentionnés, afin de tenir compte des réalités des économies modernes. Plus précisément, les actifs incorporels pourraient être pris en compte grâce à une valeur de remplacement, laquelle pourrait intégrer des éléments tels que les dépenses de recherche et développement et les coûts de commercialisation et de publicité.

D)La répartition des bénéfices en faveur d'entités liées extérieures au groupe

D’une manière générale, le droit de l’Union ne s’applique qu’aux activités menées en son sein, de sorte que les possibilités d’action dans ce domaine sont limitées. Il est envisagé de continuer à appliquer les principes actuels en matière de prix de transfert aux transactions réalisées avec des entités liées extérieures au groupe consolidé.

Option 1: Approche simplifiée en matière de prix de transfert

Dans le cadre de cette option, dans un souci de simplicité et pour renforcer la sécurité fiscale des entreprises, la proposition prévoirait une approche simplifiée de la gestion des règles en matière de prix de transfert, sur la base des critères macroéconomiques du secteur. L’objectif ne serait pas de remplacer le principe de pleine concurrence. En réalité, les entreprises seraient encore tenues de procéder aux analyses des prix de transfert nécessaires. Les règles envisagées ne fourniraient que des orientations sur l'approche par les risques adoptée par les autorités fiscales pour les transactions menées par les entreprises avec des entités liées extérieures au groupe consolidé.

Option 2: Maintenir les règles actuelles en matière de prix de transfert

La deuxième option consiste à conserver l’approche actuelle en ce qui concerne l’application des règles en matière de prix de transfert.

E)Gestion

L’aspect administratif de l’initiative BEFIT, ainsi que de tout système fiscal, fait partie intégrante du dispositif. L’un des principaux objectifs de cette initiative est de réduire les coûts de conformité et les coûts administratifs pour les contribuables et les États membres, de sorte que cette composante devra être élaborée avec une attention particulière.

C. Incidences probables

Incidences économiques probables

L’initiative BEFIT aura pour objectif de renforcer la compétitivité du marché unique de l’Union. Elle y parviendra en réduisant la fragmentation du cadre juridique en ce qui concerne l’imposition des sociétés au sein du marché unique. La mise en place d’un ensemble unique de règles fiscales pour les sociétés permettra la suppression d’obstacles, ce qui générera de nouvelles possibilités d’investissement. Comme pour toute initiative, dans les premiers temps de l’application de l’initiative BEFIT, il est probable que les entreprises s’exposent à des coûts administratifs pour s’adapter au nouveau cadre. Ces coûts seront toutefois compensés par les économies réalisées sur les coûts de conformité au cours des années suivantes, notamment parce que les entreprises ne devront se conformer qu’à un seul ensemble de règles plutôt qu’à tout un éventail de systèmes fiscaux différents au sein du marché unique. En outre, l’initiative BEFIT devrait permettre aux administrations fiscales des États membres de réaliser d'importantes économies. Il leur sera fourni un ensemble rationalisé de règles de l’Union pour les entreprises qui relèvent de ce dispositif.

Incidences sociales probables

Le nouveau cadre devrait contribuer à remédier aux différences existant actuellement entre les systèmes nationaux d’imposition des sociétés. Il devrait donc contribuer à instaurer une imposition des entreprises plus équitable. Dans le même temps, l’initiative BEFIT vise à être neutre du point de vue fiscal pour les contribuables et ne conduira pas à une redistribution significative des recettes fiscales entre les États membres.

Incidences probables sur l’environnement

L’impact environnemental pourra être neutre ou positif, en fonction de la conception précise des mesures.

Incidences probables sur la simplification et/ou la charge administrative

La proposition devrait considérablement réduire les coûts de conformité pour les contribuables, puisque les groupes relevant de l’initiative BEFIT n’auraient à faire face qu’à un seul ensemble de règles en matière d’impôt sur les sociétés (ce qui, par exemple, réduirait les obligations de déclaration). En conséquence, les entreprises actuellement situées dans un seul État membre mais qui envisagent une expansion transfrontière devraient également bénéficier des procédures simplifiées envisagées. La proposition devrait également permettre de simplifier et réduire la charge administrative pesant sur les autorités fiscales des États membres (par exemple, parce qu’elles auraient à vérifier moins de documents).

Incidences probables sur les PME

Les PME qui exercent des activités transfrontières, ou qui envisagent de s’étendre et de prochainement lancer ce type d’activités, bénéficieraient de cet allègement de charge car elles n’auraient pas à se conformer à plusieurs systèmes d’imposition des sociétés. Toutefois, les PME soumises à l’impôt sur les sociétés dans un seul État membre sont moins affectées par la complexité engendrée par la nécessité de se conformer à plusieurs systèmes d’imposition des sociétés. En conséquence, elles ne tireraient probablement pas d’avantages significatifs d’un ensemble unique de règles tel que proposé par l’initiative BEFIT.

Incidences probables sur les droits fondamentaux et l’égalité

Aucune incidence sur les droits fondamentaux n’est attendue.

D. Amélioration de la réglementation

Analyse d’impact

Une analyse d’impact, dont les résultats alimenteront les travaux relatifs à cette initiative et les décisions ultérieures de la Commission, est en cours d’élaboration.

L’analyse d’impact sera consacrée aux éléments principaux de l’initiative. Elle mesurera la part de recettes fiscales que l’initiative BEFIT représenterait, par rapport au total des recettes de l’Union qui proviennent de l’impôt sur les sociétés. Elle évaluera également l’incidence microéconomique des ajustements fiscaux envisagés sur les états financiers, ainsi que l’incidence macroéconomique de la formule de répartition sur les recettes fiscales des États membres. Enfin, l’analyse d’impact examinera aussi quels coûts de conformité cela entraînera pour les entreprises et quelle charge administrative cela entraînera pour les autorités publiques. Pour ce projet, la Commission lancera une étude avec le Centre commun de recherche.

Stratégie de consultation

Une consultation publique a été lancée parallèlement à la publication du présent document afin de recueillir l’avis des parties prenantes sur les principes clés définissant les caractéristiques d’une base commune d’imposition des sociétés dans l’Union. Elle servira à établir comment les parties prenantes perçoivent le problème et son éventuelle évolution, et à recueillir leur point de vue sur les objectifs de l’initiative, les différentes options stratégiques et des aspects envisageables en matière de conception.

La consultation publique durera douze semaines et sera accessible via le portail «Donnez votre avis» de la Commission. Les réponses peuvent être soumises dans toute langue officielle de l’Union et les participants peuvent télécharger des documents supplémentaires.

Des consultations ciblées et des réunions bilatérales avec les parties prenantes concernées (sociétés contribuables qui relèveraient probablement de l’initiative BEFIT, universitaires, États membres) seront également organisées. Les États membres seront également consultés lors des réunions du groupe de travail IV (fiscalité directe).

La Commission publiera une synthèse factuelle sur la page de la consultation dans les huit semaines suivant sa clôture et elle établira en outre un rapport synoptique contenant un résumé de tous les résultats de la consultation.

Raisons de la consultation

L’objectif de la consultation publique est de recueillir l’avis des parties prenantes sur: 1) le problème et la nécessité d’agir; 2) le champ d’application du nouveau système; 3) la façon de calculer la base d’imposition commune; 4) la façon de consolider les bases d’imposition des membres d’un groupe et de répartir l’assiette imposable consolidée entre les États membres éligibles; 5) la façon de répartir les bénéfices dans le cas de transactions menées entre les membres d’un groupe et des entités extérieures à ce dernier (dans l’Union et dans les pays tiers); et 6) la façon de simplifier la gestion du système.

Public cible

Les principaux groupes de parties prenantes dont la consultation publique vise à recueillir l’avis sont les suivants:

·associations professionnelles;

·groupes d’entreprises multinationales;

·groupes de PME;

·organisations non gouvernementales/de la société civile;

·administrations nationales; et

·universités.