COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 29.9.2022
COM(2022) 470 final//2
CORRIGENDUM
This document corrects document COM(2022) 470 final of 19.9.2022.
Concerns the FR language version.
The reference year in the title has been corrected.
The text shall read as follows:
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
40e rapport annuel de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l’Union européenne, et sur l’utilisation d’instruments de défense commerciale par des pays tiers ciblant l’Union en 2021
{SWD(2022) 294 final}
Synthèse
Le présent document est le 40e rapport présenté au Parlement européen et au Conseil concernant les activités antidumping (AD), antisubventions (AS) et de sauvegarde de l’UE, les activités de défense commerciale des pays tiers contre l’Union en 2021 ainsi que les activités du conseiller-auditeur.
Malgré les difficultés persistantes rencontrées en 2021 en raison de la pandémie de COVID-19, la Commission a continué d’appliquer avec fermeté ses instruments de défense commerciale. Grâce à des méthodes de travail éprouvées, élaborées au début de la pandémie, toutes les enquêtes ont pu être réalisées conformément aux normes les plus élevées, garantissant ainsi la protection des producteurs de l’Union contre les importations déloyales et préjudiciables.
L’application et l’efficacité des mesures constituent l’une des grandes préoccupations de la Commission, et celle-ci insistera, dans le présent rapport, sur les pratiques de surveillance améliorées mises en place au cours de l’année. Consciente du fait que les actions visant à éviter de payer des droits pourraient s’accroître pendant la phase de reprise après la pandémie de COVID-19, la Commission a soumis les mesures à un contrôle amélioré, en particulier celles qui présentaient un risque accru de pratiques visant à éviter le paiement du droit. Lorsque cela s’est avéré nécessaire, la Commission a ouvert des enquêtes anticontournement et anti-absorption, en faisant ainsi comprendre aux opérateurs que l’Union était résolue à lutter contre ces pratiques.
Le présent rapport aborde également la mise en œuvre des modifications législatives adoptées en 2017-2018 afin de faire en sorte que les instruments puissent couvrir les politiques et les défis liés au commerce mondial. Parmi ces modifications figurent les normes sociales et environnementales dans les enquêtes de défense commerciale, qui sont désormais prises en considération dans les enquêtes: les prix cibles y ont en effet été ajustés afin de tenir compte des futurs coûts résultant des accords multilatéraux sur l’environnement auxquels l’Union est partie. Cela a entraîné, dans certains cas, une augmentation des droits, grâce à laquelle les marges de préjudice restent pertinentes et les mesures soulagent efficacement l’industrie de l’Union.
La mise en œuvre des recommandations formulées par la Cour des comptes européenne en 2020, à la suite de son audit des instruments de défense commerciale de l’Union, a été l’une des priorités de la Commission pendant l’année. La plupart des recommandations ont été mises en œuvre en 2021. Ces actions viennent renforcer les normes déjà élevées observées par l’Union lors de l’application des instruments.
Dans ce contexte, il a été capital d’aider les petites et moyennes entreprises à comprendre ce qu’étaient les instruments et comment elles pouvaient les utiliser et en tirer profit.
En 2021, la Commission a appliqué aux utilisateurs des instruments de défense commerciale issus de pays tiers les mêmes normes élevées que celles appliquées par l’Union à ses propres enquêtes. Nos exportateurs de l’Union se trouvent de plus en plus souvent confrontés à des mesures de défense commerciale de pays tiers qui, malheureusement, sont rarement mises en œuvre conformément aux règles de l’OMC. Nos interventions dans les enquêtes menées par des pays tiers contre l’industrie/les exportateurs de l’Union, afin de réduire les conséquences économiques négatives et de mettre fin à l’institution déloyale/injustifiée de mesures, ont donné un certain nombre de résultats positifs, grâce auxquels les exportateurs de l’Union ont pu continuer d’accéder aux marchés.
Enfin, le rapport met en exergue la relation entre les IDC et les autres politiques de l’Union. Dans son réexamen de la politique commerciale de l’Union, publié en février 2021, la Commission a appelé à utiliser tous les outils commerciaux à l’appui des objectifs stratégiques de l’UE. Les instruments de défense commerciale continuent de jouer un rôle très important dans ce contexte, non seulement en protégeant plus de 460 000 emplois, mais aussi en garantissant l’engagement de l’Union en faveur d’un commerce ouvert et équitable ainsi qu’en soutenant d’autres domaines d’action, tels que le pacte vert pour l’Europe et la stratégie numérique pour l’Europe en protégeant la production européenne d’éléments essentiels des chaînes de valeur numériques et des énergies renouvelables.
Conformément aux obligations de la Commission en matière de rapports, le présent rapport est accompagné d’un document de travail des services de la Commission, assorti d’annexes, qui fournit davantage d’informations et de statistiques.
1Application des instruments de défense commerciale (IDC) en 2021
1.1Travaux d’enquête
1.1.1Aperçu général
À la fin de l’année 2021, l’UE totalisait 163 mesures définitives de défense commerciale en vigueur, soit: 109 mesures antidumping (AD) définitives (prorogées dans 31 cas), 19 mesures antisubventions (AS) (dont l’une a été prorogée) et trois mesures de sauvegarde. Cela représente une augmentation de 13 mesures par rapport à 2020. Ces mesures ont protégé plus de 462 000 emplois directs.
En 2021, le niveau de travail d’enquête est resté analogue aux années précédentes. 88 enquêtes étaient en cours, dont 29 enquêtes initiales et 59 réexamens, contre 85 en 2020. Fin 2021, 43 enquêtes étaient en cours, comme à la fin de l’année 2020.
En 2021, de nombreux secteurs ont demandé la suspension de mesures de défense commerciale afin de remédier aux évolutions négatives sur les marchés, en particulier à des perturbations alléguées des chaînes d’approvisionnement essentiellement causées par la crise de la COVID-19. Cette disposition, rarement utilisée, établit des critères stricts pour l’octroi de suspensions. En octobre 2021, la Commission a suspendu, pour neuf mois, les mesures instituées sur les produits plats en aluminium provenant de Chine, tout en introduisant une surveillance des importations du produit. En décembre 2021, la Commission a rejeté la suspension des mesures sur le contreplaqué en bouleau provenant de Russie, car les conditions n’étaient pas remplies.
Le présent rapport est accompagné d’un document de travail des services de la Commission (SWD) qui contient davantage d’informations et de statistiques et inclut des annexes pour les sections ci-dessous.
1.1.2Enquêtes antidumping et antisubventions (voir annexes A à I)
En 2021, la Commission a ouvert 14 nouvelles enquêtes (dont 11 procédures AD et trois procédures AS) contre 15 en 2020. Elle a institué des droits provisoires dans le cadre de 10 enquêtes antidumping et a conclu 12 enquêtes par l’institution de droits définitifs (dont 11 procédures AD et une procédure AS). La Commission a clôturé une enquête antisubventions sans instituer de mesures, la plainte ayant été retirée.
Les réexamens de mesures en vigueur ouverts en 2021 ont légèrement augmenté par rapport à 2020, passant de 28 à 30, dont 10 réexamens de mesures parvenant à expiration et 4 réexamens intermédiaires. 15 réexamens de mesures parvenant à expiration se sont conclus par la confirmation du droit en 2021.
Le nombre total d’ouvertures d’enquêtes de tous types s’est élevé à 48, soit un niveau record depuis cinq ans.
1.1.3Enquêtes de sauvegarde
Aucune nouvelle enquête de sauvegarde n’a été ouverte en 2021.
La Commission a procédé à un réexamen de la mesure de sauvegarde imposée en 2019 par l’Union sur les importations de certains produits sidérurgiques. Ce réexamen a débouché, en juillet 2021, sur la prorogation de la mesure jusqu’au 30 juin 2024 et sur l’ajustement de certains aspects. La Commission a conclu que la mesure restait nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et que l’industrie sidérurgique de l’Union s’adaptait. Elle a constaté que, pendant la période d’application de la mesure de sauvegarde, la situation économique de l’industrie de l’Union avait continué de se détériorer en raison de la pression exercée par les importations à un moment où les ajustements opérés par l’industrie n’avaient pas encore produit d’effets positifs. Le 17 décembre 2021, la Commission a entamé le troisième réexamen du fonctionnement de la mesure, qui pourrait déboucher sur l’entrée en vigueur d’ajustements le 1er juillet 2022.
1.1.4Vérifications lors des enquêtes
Entravée par les risques sanitaires et les restrictions de déplacement, la Commission a continué de vérifier les données présentées par les parties intéressées au moyen de recoupements à distance au lieu de vérifications sur place.
En s’appuyant sur l’expérience acquise en 2020, la Commission a rempli ses obligations tout en garantissant les droits des parties intéressées. En 2021, la Commission a utilisé le recoupement à distance pour vérifier les données de 197 entreprises, dont 111 européennes et 86 issues de pays tiers à l’Union. Avec l’assouplissement des restrictions de déplacement au dernier trimestre 2021, la Commission a effectué 12 visites sur place dans des entreprises de l’Union, et espère que cela laisse entrevoir un retour à davantage de vérifications sur place à l’avenir.
1.2Application et mise en œuvre efficaces des IDC
1.2.1Mise en œuvre des recommandations de la Cour des comptes européenne – Audit des IDC de l’UE
En 2021, la Commission a œuvré à la mise en œuvre des recommandations formulées dans le rapport d’audit de la politique de défense commerciale de l’UE publié par la Cour des comptes européenne en juillet 2020. Ces recommandations étaient les suivantes: la Commission européenne devrait a) documenter ses évaluations sur le caractère confidentiel des dossiers présentés par les parties, b) chercher des canaux de communication supplémentaires afin de sensibiliser les parties prenantes, c) améliorer les orientations sur les aspects relatifs à la concurrence, d) améliorer les activités de surveillance et effectuer des évaluations régulières de l’efficacité des mesures de défense commerciale, e) lancer davantage d’enquêtes de sa propre initiative et f) utiliser des critères clairs pour établir les priorités de la réponse aux mesures des pays tiers.
En réponse à ces recommandations, la Commission a mis au point en 2021 une solution informatique destinée à documenter les évaluations de la confidentialité des documents, entrée en application début 2022. En ce qui concerne la sensibilisation aux IDC, un processus a été lancé en 2021 en vue de diffuser des vidéos informatives ainsi que d’élaborer un dossier d’information en sept modules qui a été mis en ligne début 2022 et qui sera diffusé par l’intermédiaire des points de contact dans les États membres et des parties prenantes concernées. En raison des incertitudes liées à la pandémie de COVID-19, les réunions d’information en présentiel avec les parties prenantes ont été reportées. En ce qui concerne les aspects des enquêtes en matière de défense commerciale relatifs à la concurrence, la Commission a élaboré des orientations destinées aux parties prenantes/intéressées ainsi qu’aux gestionnaires de dossiers sur la marche à suivre pour traiter ces questions dans le cadre des enquêtes.
Pour les autres recommandations, la Commission a élaboré en 2021 une nouvelle politique de surveillance, prévoyant une solide définition des priorités fondée sur les risques, une coordination renforcée avec les services associés de la Commission (OLAF, DG TAXUD et DG BUDG) et les parties prenantes externes ainsi qu’une amélioration de la documentation et de la communication des résultats. Cette nouvelle politique de surveillance, en vigueur depuis décembre 2021, sera évaluée en 2023. La Commission n’a accepté que partiellement la recommandation portant sur les enquêtes d’office, car elle estime faire déjà le plus large usage possible des dispositions de la législation. Néanmoins, en 2021, elle a présenté sur son site web davantage d’informations sur les enquêtes d’office afin de clarifier certaines idées fausses et de fournir davantage d’orientations à l’industrie européenne. En ce qui concerne la surveillance des mesures de défense commerciale prises par les pays tiers, en 2021, la Commission a défini des critères afin de déterminer celles qui présentaient le plus grand intérêt économique et systémique, ainsi que les pays dans lesquels les exportateurs européens faisaient preuve d’un haut degré de coopération. Enfin, la Commission procédera à l’évaluation de l’efficacité des mesures de défense commerciale en 2023.
1.2.2Surveillance et application des mesures (voir annexes J, K, M, Q)
Le respect des règles du commerce constituant l’une des priorités de la Commission von der Leyen, la surveillance des mesures de défense commerciale existantes est restée l’une des grandes priorités en 2021. Une attention particulière a été accordée aux mesures de défense commerciale pour lesquelles un risque accru de pratiques visant à éviter le paiement du droit a été constaté. La stricte mise en œuvre des mesures est essentielle pour préserver l’efficacité et la crédibilité de la politique de la Commission en matière d’application des mesures. La Commission est pleinement déterminée à lutter contre toutes les pratiques de contournement, la réduction des prix à l’exportation et l’absorption des prix de revente qui nuisent à l’efficacité des mesures.
Le contournement a lieu lorsque les producteurs-exportateurs de pays tiers s’adonnent à des pratiques consistant par exemple à faire transiter le produit par un pays non soumis aux droits (transbordement), à modifier légèrement le produit de manière qu’il ne soit pas couvert par les droits ou à exporter par l’intermédiaire d’un producteur-exportateur bénéficiant de taux individuels de droits antidumping ou compensateurs plus bas (réorientation vers d’autres sociétés). Une autre pratique est l’absorption du droit, qui consiste à ce que les exportateurs, malgré les mesures imposées, baissent leurs prix afin de compenser les droits, ou à ce que les importateurs ne tiennent pas compte du droit au moment de revendre le produit dans l’Union.
La Commission prend des mesures contre ces pratiques, détectées soit grâce à la surveillance soit grâce aux informations fournies par les parties intéressées. Pour détecter le plus tôt possible les problèmes potentiels, les tâches de surveillance sont classées par ordre de priorité sur la base des risques. Une attention est accordée aux mesures pour lesquelles un risque accru de pratiques visant à éviter le paiement du droit a été détecté au cours de l’enquête et une clause de surveillance spéciale a été incluse dans les règlements instituant les mesures. Le but de cette clause est de réduire autant que possible le risque de contournement au moyen d’une réorientation vers d’autres sociétés. En 2021, une telle clause a notamment été incluse dans les mesures appliquées aux importations de feuilles et bandes minces en aluminium et de produits extrudés en aluminium en provenance de Chine, aux produits plats laminés à chaud en fer en provenance de Turquie et au contreplaqué en bouleau provenant de Russie.
La surveillance suppose une analyse approfondie des importations du produit faisant l’objet d’une mesure de défense commerciale, incluant le suivi des tendances/dynamiques des exportations du pays visé par les mesures. Cela permet de disposer d’un panorama complet des flux commerciaux et des évolutions du marché après l’imposition des mesures. La Commission utilise des bases de données internes, alimentées par les autorités douanières et les services statistiques de l’UE et des États membres, et, si nécessaire, des bases de données commerciales. D’autres informations sur le marché, provenant de l’industrie de l’Union, ainsi que des constatations de non-respect des mesures documentées par l’OLAF à la suite de ses enquêtes ou par les autorités des États membres sont également prises en considération.
Fin 2021, ce sont au total 54 produits couverts par des mesures de défense commerciale qui faisaient l’objet d’une surveillance spéciale. La Commission a demandé aux autorités douanières nationales d’accorder une attention particulière aux importations de produits soumis à des mesures de défense commerciale qui donnent lieu à des préoccupations, par exemple en cas de transbordement. La Commission a informé l’OLAF dès lors qu’elle disposait d’informations suggérant une activité frauduleuse en matière d’importations. L’OLAF a également transmis à la Commission des informations pertinentes sur l’application des mesures. Les contacts étroits entre la Commission et l’industrie de l’Union ont permis de disposer d’informations plus complètes sur les évolutions du marché, afin de faciliter les mesures de contrôle les plus efficaces.
La Commission a également examiné plus de 10 engagements en matière de prix conclus avec des producteurs-exportateurs en 2021 et a conclu qu’ils étaient pleinement respectés.
Ces dernières années, la Commission a constaté de nouveaux moyens mis en œuvre par les producteurs-exportateurs, notamment originaires de Chine, pour échapper au paiement des droits, consistant par exemple à déplacer certaines opérations dans d’autres pays sans véritable justification économique et à y exporter vers l’Union. La Commission a fait preuve de constance dans sa réponse visant à éliminer tous les vides juridiques afin de protéger l’industrie de l’Union d’un préjudice.
En 2021, la Commission a ouvert quatre enquêtes anticontournement et une enquête anti-absorption, portant ainsi respectivement à 11 et 2 le nombre total de telles enquêtes ouvertes ces trois dernières années.
Les quatre enquêtes anticontournement ouvertes concernaient une augmentation des importations de tissus en fibres de verre en provenance de la Turquie et du Maroc après l’institution de droits antidumping et compensateurs sur ces produits originaires de Chine et d’Égypte en 2020. Les tissus en fibres de verre sont utilisés, par exemple, pour la production de pales d’éoliennes, d’équipements de sport et de matériel pour bateaux et camions, ainsi que dans les systèmes de réhabilitation des canalisations. Les enquêtes se sont concentrées sur des pratiques de transbordement réalisées après le passage du produit concerné par des opérations d’assemblage au Maroc et en Turquie. Ces affaires sont emblématiques des problèmes posés par la politique «Une ceinture, une route» de la Chine, ainsi que de la détermination de la Commission à agir énergiquement contre le commerce déloyal généré par cette politique.
L’enquête anti-absorption ouverte en 2021 concernait elle aussi les tissus en fibres de verre. La Commission a cherché à savoir si les producteurs-exportateurs égyptiens avaient baissé leurs prix afin de nuire à l’efficacité des droits antidumping institués en 2020.
En outre, en 2021, la Commission a étendu des mesures à la suite de deux enquêtes anticontournement. Il a été établi que les droits antidumping actuellement en vigueur sur deux types de feuilles d’aluminium à usage domestique originaires de Chine étaient contournés en passant par la Thaïlande, où le produit ne faisait l’objet que d’opérations d’assemblage mineures. L’industrie de l’UE affectée se compose essentiellement de PME réparties dans 12 États membres.
Cela prouve la détermination de la Commission à lutter contre toutes les formes de commerce déloyal, y compris les pratiques de contournement et d’absorption des mesures de défense commerciale.
1.2.3Mesures de surveillance
En présence d’une indication d’une augmentation significative des importations d’un produit donné faisant planer une menace de préjudice sur l’industrie de l’Union, et, souvent, sur la base d’informations de l’industrie concernée, la Commission peut introduire des mesures de surveillance afin de surveiller également ces importations. En 2021, la Commission a poursuivi sa surveillance a posteriori des importations d’acier et d’aluminium, qu’elle avait introduite en mai 2020 en remplacement du précédent système de surveillance. La Commission a également contrôlé, au moyen d’une surveillance a posteriori, les importations d’éthanol renouvelable utilisé comme carburant.
La Commission publie chaque mois les données de surveillance sur la page publique intitulée «Surveillance/monitoring of imports» du site web de la direction générale du commerce.
1.2.4Protection des petites et moyennes entreprises (PME) européennes
Afin de faire en sorte que les ressources limitées des PME ne soient pas un obstacle à l’utilisation des instruments de défense commerciale, la Commission apporte un appui total et des orientations à ces entreprises.
En 2021, la Commission a déployé des efforts supplémentaires afin de veiller à ce que les PME soient informées sur ces instruments et en bénéficient, y compris par l’intermédiaire de son service d’aide aux PME. Elle a notamment assoupli l’exigence relative aux informations à fournir dans les questionnaires et, dans la mesure du possible, a aligné les périodes d’enquête sur l’exercice financier des PME. Toujours en 2021, la Commission a élaboré un dossier d’information en ligne expliquant les instruments dans des termes simples, et elle prévoit de créer également des tutoriels vidéo. Les sessions d’information en présentiel destinées aux PME dans les États membres reprendront une fois que les conditions liées à la COVID-19 le permettront.
Les efforts de la Commission portent leurs fruits. Les secteurs qui comportent une forte proportion de PME ont continué de participer aux procédures de défense commerciale en 2021. Au cours de l’année, la Commission a ouvert une enquête antidumping sur les importations de carreaux en céramique en provenance de la Turquie et de l’Inde, l’enquête antidumping sur les importations d’éléments de fixation en provenance de la Chine s’est poursuivie et le réexamen au titre de l’expiration des mesures relatif aux truites en provenance de la Turquie s’est achevé par la prorogation des mesures pour cinq années supplémentaires. Bien qu’ils soient essentiellement caractérisés par des PME, grâce à une bonne coordination de leur part ainsi qu’au soutien et aux orientations de la Commission, les secteurs d’activité concernés bénéficient des mêmes droits et de la même protection contre le commerce déloyal que les grandes entreprises.
1.3Évolutions en 2021 liées aux modifications législatives de 2017 et 2018
1.3.1Les normes sociales et environnementales dans les IDC
L’engagement de l’UE en faveur de normes sociales et environnementales élevées transparaît dans certains aspects des enquêtes antidumping et antisubventions depuis les modifications législatives de 2017 et 2018. Quelques-unes de ces modifications sont énoncées ci-après.
-Lorsque des enquêtes concernent des pays présentant des distorsions significatives du marché, il est nécessaire de choisir un pays représentatif approprié afin de calculer une valeur normale non faussée. Lorsque des données appropriées sont disponibles pour plusieurs pays, la Commission opère un choix en tenant compte du niveau de protection sociale et environnementale dans les pays envisagés.
-Au moment de calculer une marge de préjudice dans le cadre des enquêtes, les coûts de mise en conformité avec les accords multilatéraux sur l’environnement et les conventions de l’Organisation internationale du travail pendant la durée de validité des mesures de défense commerciale sont intégrés aux coûts de production de l’industrie de l’Union, et, dans certains cas, au moment de décider d’accepter des engagements.
En ce qui concerne la sélection d’un pays représentatif approprié, la question des normes sociales et environnementales ne s’est pas posée pour les enquêtes clôturées en 2021 car, dans chaque cas, des données appropriées n’existaient que pour un seul pays représentatif.
La Commission a tenu compte des coûts de mise en conformité avec les accords multilatéraux sur l’environnement et les conventions de l’Organisation internationale du travail au moment de calculer le bénéfice cible dans plusieurs affaires clôturées en 2021. Cette prise en considération est particulièrement pertinente en ce qui concerne le système d’échange de quotas d’émission. Les enquêtes concernées incluaient les produits extrudés en aluminium, les feuilles et bandes minces en aluminium et les produits plats en aluminium provenant tous de Chine, les produits laminés à froid en aciers inoxydables (SSCR) originaires d’Inde et d’Indonésie et le contreplaqué en bouleau provenant de Russie. Le prix cible de ces secteurs d’activité a donc augmenté: en effet, les futurs coûts résultant des accords multilatéraux sur l’environnement auxquels l’Union est partie, que l’industrie de l’Union supportera au cours de la durée d’application des mesures, y ont été inclus. Dans les deux cas où le droit était fondé sur les marges de préjudice (feuilles et bandes minces en aluminium et produits plats en aluminium), les ajustements effectués pour les coûts des normes sociales et environnementales ont relevé le niveau des mesures instituées.
La question ne s’est pas posée dans le contexte des offres d’engagement en 2021, celles-ci ayant été rejetées pour d’autres raisons.
1.3.2Règle du droit moindre
En vertu des règles de l’OMC, les mesures peuvent être instituées au niveau de la marge de dumping ou de subvention. Avant les modifications législatives de juin 2018, l’Union appliquait toujours la règle du droit moindre. Cela signifie que les mesures étaient toujours instituées à un niveau inférieur à l’ampleur réelle du dumping ou du subventionnement si un niveau plus bas, appelé «marge de préjudice», était suffisant pour éliminer le préjudice subi par l’industrie de l’Union. Toutefois, depuis la modernisation des IDC, la règle du droit moindre n’est plus automatiquement appliquée dans les affaires antidumping et antisubventions.
Dans les affaires antisubventions, la règle du droit moindre n’est plus applicable à moins que cela n’aille à l’encontre de l’intérêt général de l’Union, afin que l’Union puisse réagir plus rigoureusement aux importations déloyales faisant l’objet de subventions. Dans une enquête antisubventions clôturée en 2021 (feuilles et bandes minces en aluminium en provenance de la Chine), la Commission a, sur ce fondement, institué les droits au taux plein des marges de subventions.
Dans les affaires antidumping, les mesures peuvent être instituées à un niveau inférieur à la marge de dumping si ce niveau plus bas suffit à éliminer le préjudice causé par les importations faisant l’objet d’un dumping. Lorsque des distorsions significatives du prix des matières premières sont constatées dans le pays exportateur, un droit égal à la totalité de la marge de dumping est jugé nécessaire pour remédier à la pratique de dumping préjudiciable. Les matières premières subissant une distorsion doivent représenter plus de 17 % du coût de production et leur prix devrait être largement inférieur aux prix non faussés.
Dans huit des 11 affaires clôturées, les mesures ont été instituées sur la base des marges de dumping, celles-ci étant inférieures à la marge de préjudice et, conformément à la législation, le plus haut niveau pouvant être institué. Pour les trois affaires restantes, les droits ont été basés sur les marges de préjudice étant donné que celles-ci étaient inférieures aux marges de dumping et que les critères relatifs aux restrictions à l’exportation sur les principales matières premières n’étaient pas remplis: en d’autres termes, pour les produits plats en aluminium et les feuilles et bandes minces en aluminium en provenance de la Chine, les prix des matières premières subissant une distorsion n’étaient pas significativement inférieurs aux prix du marché international, et dans l’affaire des mâts d’éoliennes en acier originaires de la Chine, la question n’a pas été soulevée.
1.4Contrôle juridictionnel effectué par les juridictions de l’Union (annexe S)
En 2021, le Tribunal et la Cour de justice ont rendu 21 arrêts et ordonnances dans des affaires relatives aux IDC: le Tribunal a rendu 14 arrêts tandis que la Cour a rendu quatre décisions préjudicielles et statué sur trois pourvois. 18 nouvelles affaires relatives aux IDC ont été introduites en 2021: 12 devant le Tribunal et six devant la Cour.
La jurisprudence établie en 2021 fournit des informations intéressantes sur la recevabilité des actions en justice contre des mesures de défense commerciale, et plus particulièrement sur la question de la qualité pour agir et de la capacité des importateurs et des utilisateurs à introduire une procédure en justice dans de telles affaires.
En 2021, le Tribunal a rendu son premier arrêt sur l’articulation des mesures de sauvegarde et des mesures antidumping/compensatoires. Il a également confirmé la pratique de la Commission consistant à exécuter les décisions judiciaires défavorables en remédiant à toute illégalité constatée par la juridiction et à ne rembourser les droits que dans la mesure où le droit corrigé est inférieur. Les autres questions examinées par les juridictions en 2021 incluaient la méthode utilisée dans les enquêtes de remboursement, le caractère durable des modifications dans les réexamens intermédiaires, différents aspects des calculs du dumping, l’évaluation du préjudice et du lien de causalité et l’utilisation des faits disponibles.
Les arrêts les plus importants sont décrits dans le document de travail des services de la Commission.
2Activités du conseiller-auditeur
En 2021, le conseiller-auditeur a reçu 25 demandes d’intervention et tenu 15 auditions. Lorsque des parties intéressées ont déposé une demande d’intervention en même temps qu’une demande d’audition auprès des services de la Commission chargés de l’enquête, le conseiller-auditeur a maintenu l’approche selon laquelle elles devaient d’abord faire part de leurs préoccupations aux services de la Commission. Le conseiller-auditeur n’est intervenu que si aucune solution ne se dessinait. Cette approche a permis aux parties intéressées de trouver une solution directement avec les équipes d’enquête dans bon nombre des cas. Le conseiller-auditeur a également reçu une demande d’audition de confrontation, qui a finalement eu lieu avec les services responsables.
À deux occasions, le conseiller-auditeur a prolongé le délai de présentation des observations à la demande des parties concernées. Le conseiller-auditeur a recommandé aux services de la Commission de mettre certaines informations à la disposition de toutes les parties dans le dossier non confidentiel. Les principales questions soulevées lors des auditions concernaient des demandes d’information additionnelle, d’anonymat et de confidentialité. Deux parties ont demandé que les mesures devant être imposées soient suspendues au moment de leur adoption. Toutefois, les conditions nécessaires n’étaient pas remplies. Dans un autre cas, la partie a refusé de verser au dossier les documents nécessaires à la vérification des informations pertinentes par la Commission, en affirmant que les services auraient plutôt dû procéder à une vérification sur place. Toutefois, cela n’était pas faisable dans le contexte de la COVID-19. Dans les autres cas, un accord a été conclu avec les services pour réexaminer les questions concernées ou pour fournir des éclaircissements.
Les demandes sont restées irrégulières en raison de la persistance du contexte lié à la COVID-19, mais l’organisation des auditions a été simplifiée du fait de l’impossibilité des déplacements.
3Faire face aux activités de défense commerciale contre l’UE
La Commission intervient lorsque les exportations européennes sont mises à mal en raison de l’imposition de mesures de défense commerciale injustifiées par des pays tiers. Si les pays tiers ont tout à fait le droit d’utiliser ces instruments, il est impératif que les règles de l’OMC soient respectées et que les mesures de défense commerciale ne deviennent pas de facto des obstacles au commerce. Compte tenu de l’importance des exportations pour l’économie européenne et de la contribution de ces exportations à l’emploi et à la croissance, la Commission intervient pour réduire les conséquences économiques négatives d’une quelconque mesure ou éviter entièrement l’imposition de mesures de défense commerciale injustifiées sur les exportations de l’Union.
Les interventions de la Commission dans les procédures engagées par les pays tiers vont de la soumission d’observations techniques écrites à la participation aux auditions afin d’effectuer, si nécessaire, des déclarations écrites et orales à l’échelon politique.
Parmi d’autres exemples de l’activité de la Commission en 2021, citons la participation aux auditions organisées par les autorités canadiennes au sujet des procédures antidumping et antisubventions relatives au sucre raffiné, avec le soutien de la DG AGRI. D’autres affaires de défense commerciale ont été abordées lors des réunions régulières des comités «Commerce» avec le Conseil de coopération du Golfe (CCG), le Canada ou l’Afrique du Sud. La Commission a également saisi les comités des pratiques antidumping et des sauvegardes de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Ces interventions ont fait l’objet d’une coordination à la fois avec l’industrie de l’UE et les États membres, et la priorité a été accordée aux affaires ayant une incidence économique significative sur les entreprises européennes et à celles présentant des problèmes systémiques.
Lorsque des mesures injustifiées ne peuvent être évitées, la Commission peut saisir l’OMC, ce qu’elle a fait en ce qui concerne les mesures antidumping et antisubventions instituées par les États-Unis sur les olives mûres espagnoles en 2018. Dans ce litige, le rapport du groupe spécial, favorable à l’Union, a été adopté le 20 décembre 2021. Une autre procédure du groupe spécial de l’OMC concernant les mesures antidumping colombiennes sur les frites surgelées s’est poursuivie en 2021. Les première et deuxième réunions sur le fond ont été organisées en ligne, respectivement en juillet 2021 et en janvier 2022.
Les interventions de la Commission, qui ont mis en lumière des incohérences juridiques et des défaillances systémiques dans des affaires, ont joué un rôle important dans la prévention de l’institution des mesures injustifiées. Parmi les réussites obtenues en 2021, on peut citer les suivantes:
·en mars 2021, l’Inde a clôturé une enquête antidumping sur les importations de produits laminés plats en aciers inoxydables sans instituer de mesures. Ce résultat était important, eu égard à l’intérêt économique en jeu (environ 98 millions d’euros). La Commission, en étroite coopération avec l’industrie, a d’emblée participé activement à l’affaire en présentant trois mémoires d’observations écrites et en prenant part à l’audition publique;
·en septembre 2021, le comité ministériel du Conseil de coopération du Golfe n’a pas approuvé la proposition du comité permanent d’imposer des mesures de sauvegarde définitives sur les importations de certains produits sidérurgiques;
·les interventions de la Commission dans une enquête antidumping ouverte par l’Ukraine sur les importations d’échelles en aluminium originaires de Pologne et de Slovaquie ont permis d’obtenir la clôture de l’enquête en octobre 2021;
·en mai 2021, la Nouvelle-Zélande a clôturé une enquête antidumping sur des importations de frites surgelées en provenance de Belgique et des Pays-Bas, sans pénaliser ces exportations d’une valeur de 3 millions d’euros. Ce résultat a été possible en partie grâce aux interventions écrites de la Commission, en coordination avec l’industrie de l’Union, qui ont démontré que les conditions nécessaires à l’institution de mesures antidumping n’étaient pas remplies;
·en octobre 2021, le Canada a ouvert une nouvelle enquête d’office afin de réévaluer les mesures antidumping et antisubventions instituées sur les importations de sucre raffiné originaire de l’Union. Cette nouvelle enquête a pu voir le jour grâce aux nombreuses interventions de la Commission, dans lesquelles celle-ci a expliqué que ces mesures compensatoires étaient fondées sur d’anciens régimes de subvention de l’Union et ne reflétaient pas les niveaux des subventions actuels, largement plus bas. Le droit antisubventions a été considérablement réduit (de 58 % à 9 %). Le Canada a conclu que les paiements d’aide directe découplés au titre de la politique agricole commune de l’Union n’étaient pas spécifiques et n’étaient pas susceptibles de recours.
À la fin de l’année 2021, les exportations de l’UE faisaient l’objet de 177 mesures de défense commerciale en vigueur, soit une de moins que l’année précédente, qui représentait alors le plus grand nombre relevé jusque-là dans le cadre des activités de surveillance de la Commission.
Les mesures antidumping demeurent l’instrument le plus utilisé dans l’ensemble, représentant 128 des 177 mesures en vigueur. 42 des mesures restantes étaient des mesures de sauvegarde (contre 39 en 2020) et sept des mesures antisubventions.
Les 26 nouvelles enquêtes ouvertes en 2021 étaient constituées de 17 procédures antidumping et de neuf procédures de sauvegarde (contre 22 en 2020).
Ce sont les États-Unis qui comptabilisent le plus grand nombre de mesures adoptées à l’égard des exportations de l’UE, avec 37 mesures en vigueur; viennent ensuite la Chine avec 19 mesures, la Turquie avec 17 mesures, le Brésil, le Canada et l’Inde avec 12 mesures et enfin l’Indonésie avec 11 mesures.
Les produits sidérurgiques représentent le plus grand nombre de mesures (62), suivis des produits chimiques (48 mesures), des produits agricoles (22 mesures), des textiles (12 mesures) et du papier (10 mesures).
4Activités dans le cadre de l’OMC
En 2021, l’OMC a organisé des réunions à distance des comités des subventions et mesures compensatoires, des pratiques antidumping et des sauvegardes en avril et en octobre. Le groupe informel de l’anticontournement ne s’est pas réuni. Le groupe de travail de la mise en œuvre des mesures antidumping s’est réuni en octobre 2021.
La Commission a soumis à l’OMC la notification de l’Union relative aux subventions au mois de juillet 2021. Ce travail de facilitation de la transparence est essentiel pour comprendre le niveau et l’incidence des subventions accordées par les pays membres de l’OMC. Malheureusement, le bilan a été médiocre en ce qui concerne la soumission des notifications par les membres, et la Commission a donc exhorté ces derniers à respecter leurs obligations.
Au sein du comité des pratiques antidumping», l’UE a évoqué une enquête de réexamen de l’Union douanière d’Afrique australe (SACU) portant sur les importations de frites surgelées en provenance de Belgique et des Pays-Bas, un réexamen, par le Canada, des mesures visant le sucre raffiné en provenance du Danemark, des Pays-Bas, du Royaume-Uni et de la Belgique et un réexamen, par les États-Unis, des droits antidumping provisoires pesant sur les importations de feuilles d’alliage d’aluminium commun originaires de sept États membres de l’UE.
Au sein du comité des subventions et mesures compensatoires, le rôle joué par le financement sous le niveau du marché dans les surcapacités a été discuté. Un échange a également eu lieu sur l’effet préjudiciable des surcapacités sur l’environnement et les pertes d’investissements en recherche-développement subies par les industries concurrentes.
Durant les réunions du comité des sauvegardes de l’OMC, l’UE a abordé les enquêtes suivantes: Indonésie – Vêtements et accessoires du vêtement, Maroc – acier laminé à chaud, fil machine et barres d’armature, tôles laminées à froid, lampadaires, Afrique du Sud – vis en acier à tête hexagonale, Turquie – fibres discontinues de polyesters, et Ukraine – hypochlorite de sodium, profilés en PVC. L’Union a défendu les mesures de sauvegarde qu’elle a imposées sur certains produits sidérurgiques, qui faisaient l’objet de critiques de la part de l’Inde, de la Chine, de la Russie, du Japon, de la Suisse et de la Corée.
Dans les cas où des mesures de défense commerciale injustifiées sont adoptées, la Commission peut engager une procédure de règlement des différends devant l’OMC, notamment lorsque des problèmes systémiques importants ont été constatés. Une procédure de règlement des différends engagée par l’UE est toujours en cours: elle concerne les droits antidumping colombiens sur les frites surgelées en provenance de Belgique, d’Allemagne et des Pays-Bas. Le rapport final du groupe spécial dans cette procédure est prévu après l’été 2022. Dans la procédure relative aux droits antidumping et antisubventions institués par les États-Unis sur les importations d’olives mûres espagnoles, le rapport du groupe spécial a été adopté le 20 décembre 2021. Le 1er juillet 2022, les parties se sont mises d’accord sur une période de mise en œuvre raisonnable pour les États-Unis, qui expirera le 14 janvier 2023.
En novembre 2021, Valdis Dombrovskis, vice-président exécutif et commissaire au commerce, a participé à une réunion virtuelle avec les ministres du commerce des États-Unis et du Japon, afin de renouveler leur partenariat trilatéral. Ils sont convenus de détecter et de lutter contre les problèmes mondiaux causés par les politiques et pratiques faussant le marché, auxquels ni les règles de l’OMC ni les outils d’application existants ne remédient suffisamment à l’heure actuelle. Les ministres sont convenus de tenir des discussions trilatérales sur trois domaines prioritaires:
·recenser les problèmes dus à des pratiques non marchandes;
·détecter les lacunes dans les outils d’application existants et recenser les domaines dans lesquels des efforts supplémentaires sont nécessaires pour mettre au point de nouveaux outils pour lutter contre ces pratiques, ainsi que procéder à l’examen de la coopération en matière d’utilisation des outils existants;
·recenser les domaines dans lesquels des efforts supplémentaires sont nécessaires pour élaborer des règles visant à lutter contre ces pratiques.
5La défense commerciale à l’appui d’autres politiques de l’Union
Dans la communication «Réexamen de la politique commerciale – Une politique commerciale ouverte, durable et ferme» publiée en 2021, la Commission a souligné la nécessité d’aligner et d’utiliser tous les outils commerciaux à l’appui des objectifs stratégiques de l’Union. Les instruments de défense commerciale jouent un rôle important dans ce contexte. Si leur principal objectif est de protéger les producteurs de l’Union contre les importations déloyales, ils contribuent à renforcer, par la même occasion, l’engagement de l’UE en faveur de l’ouverture des marchés et d’un commerce libre et équitable et contribuent à l’objectif d’autonomie stratégique ouverte de l’Union. La défense commerciale est intrinsèquement liée aux notions de compétitivité, d’équité et de commerce fondé sur des règles, qui sont quelques-uns des principaux éléments sous-tendant les objectifs de la politique commerciale de l’Union.
En garantissant des règles du jeu équitables et une concurrence loyale aux producteurs de l’Union, les instruments de défense commerciale contribuent à la croissance, à la stabilité de l’emploi, aux recettes et à l’investissement. Il est impératif que l’industrie de l’UE soit en mesure d’investir, notamment, dans la recherche-développement afin de renforcer sa viabilité et sa capacité à atteindre les objectifs énoncés dans des initiatives stratégiques plus vastes telles que le pacte vert et la stratégie numérique.
Concrètement, dans le contexte du pacte vert, les mesures instituées sur des produits ou des intrants tels que les tissus en fibres de verre (utilisés dans la fabrication de pales d’éoliennes) en provenance de Chine et d’Égypte et le vitrage solaire (utilisé dans la fabrication de panneaux solaires) en provenance de Chine protègent d’importants éléments de la chaîne de valeur des énergies renouvelables produits dans l’Union contre les pratiques commerciales déloyales. En 2021, des mesures antidumping ont été instituées sur les mâts d’éoliennes en provenance de Chine, qui constituent eux aussi un produit important dans le contexte des objectifs de l’Union en matière d’énergies renouvelables et de réduction des émissions de CO2. Loin de faire obstacle à la réalisation des objectifs en matière d’énergies renouvelables, comme l’ont avancé certaines parties prenantes, la Commission a souligné que sans investissements dans une production moderne et dans la recherche-développement, l’industrie européenne perdrait sa place dans la course mondiale au leadership technologique dans le secteur de l’énergie éolienne. Les mesures soutiendront les producteurs de mâts d’éoliennes dans l’Union et apporteront croissance, stabilité de l’emploi, recettes et investissements. À leur tour, les utilisateurs devraient bénéficier d’une large base de producteurs de mâts d’éoliennes en acier compétitifs, fiables et financièrement solides dans l’Union. Cela ne serait pas possible sans remédier à la concurrence déloyale des importations en provenance de Chine. La Commission a conclu que les mesures contribueraient au déploiement de l’énergie éolienne dans l’ensemble de l’Union en créant des conditions de concurrence équitables pour tous les opérateurs économiques, y compris les producteurs chinois.
Dans le contexte de la stratégie numérique de l’Union, les mesures antidumping instituées sur les importations de fibres optiques en provenance de la Chine en 2021 jouent un rôle important. Les câbles de fibres optiques sont utilisés pour construire des réseaux à haut débit rapides. Ces réseaux sont primordiaux pour permettre le télétravail, l’apprentissage à domicile, la gestion d’une activité ou la fourniture de services par les citoyens, les entreprises et les entités publiques de toute l’Union. Étant donné que l’une des grandes priorités de l’Union européenne est le déploiement d’une infrastructure à large bande de haute technologie dans chaque recoin de l’UE, les câbles de fibres optiques sont essentiels dans ce contexte ainsi que pour la décennie numérique de l’Europe et la souveraineté numérique de l’Union. Certaines parties intéressées ont soutenu que les mesures antidumping entraîneraient des hausses du prix total des projets de réseaux. Toutefois, la Commission a constaté que le coût des câbles de fibres optiques ne représentait qu’une part mineure du coût total des projets de réseaux et qu’il n’aurait pas d’incidence significative. Sans mesures visant à lutter contre les pratiques commerciales déloyales des exportateurs chinois, l’avenir de l’industrie de l’Union serait en péril, étant donné qu’elle serait confrontée à une détérioration financière accrue du point de vue de la rentabilité et des investissements. Compte tenu du rôle important de cette industrie dans la stratégie numérique de l’Union, il est capital de veiller à ce qu’elle reste viable et à ce qu’elle ne soit pas affaiblie par des importations et une concurrence déloyales.
Il convient de rappeler que l’institution de mesures, lorsqu’elle est justifiée, n’empêche pas les importations en provenance de pays tiers d’exercer une concurrence loyale sur le marché de l’Union. S’il est vrai qu’en l’absence de mesures, les utilisateurs, les importateurs, les clients finals et les budgets publics peuvent tirer parti de produits moins chers à court terme, les importations faisant l’objet d’un dumping évincent inévitablement les producteurs de l’Union du marché de l’Union. À long terme, cela entraîne la perte de précieuses sources d’approvisionnement et, potentiellement, une augmentation des prix à l’importation en l’absence de concurrence de la part des producteurs de l’Union, ce qui érode à son tour la base industrielle de l’Union sur laquelle celle-ci fonde d’autres politiques.
Dès lors, en rétablissant une concurrence équitable, les mesures de défense commerciale contribuent à maintenir une production compétitive, fiable et financièrement solide dans l’Union. Parallèlement, l’approche équilibrée adoptée par l’Union à l’égard des instruments, qui consiste notamment à appliquer la règle du droit moindre dans de nombreuses circonstances et à apprécier l’intérêt de l’Union avant d’instituer des mesures, permet aux utilisateurs de continuer à profiter d’une large base de fournisseurs.
Conclusion
L’année 2021 a été marquée par des défis permanents pour le commerce mondial, alors que l’UE renouait avec une situation normale d’après-COVID-19. L’Union a continué, grâce à l’application solide des instruments de défense commerciale, de protéger ses entreprises contre le commerce déloyal. Cela a non seulement contribué aux objectifs stratégiques généraux de l’Union en matière de commerce, mais a aussi indirectement soutenu des initiatives stratégiques plus larges telles que le pacte vert et la stratégie numérique. L’amélioration de la surveillance et de l’application des mesures a encore renforcé le rôle important que la défense commerciale continue de jouer dans la création d’entreprises européennes plus résilientes.
