ΕΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΚ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ

στην υπόθεση C-366/88 ( *1 )

Ι — Περιστατικά και διαδικασία

1. Νομικό πλαίσιο

Ο κανονισμός ( ΕΟΚ ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 93 ), καθιερώνει ένα σύστημα άμεσης κοινοτικής χρηματοδοτήσεως των επιστροφών λόγω εξαγωγής προς τις τρίτες χώρες και των παρεμβάσεων για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών από το τμήμα Εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ). Στην όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού αναφέρεται ότι οι δαπάνες της Κοινότητας πρέπει να αποτελούν αντικείμενο επισταμένων ελέγχων.

Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, του κανονισμού, τα κράτη μέλη θέτουν στη διάθεση της Επιτροπής όλα τα αναγκαία για την εύρυθμη λειτουργία του Ταμείου στοιχεία και λαμβάνουν κάθε μέτρο που μπορεί να διευκολύνει τους ελέγχους τους οποίους η Επιτροπή θεωρεί χρήσιμο να ενεργήσει στο πλαίσιο της διαχειρίσεως της κοινοτικής χρηματοδοτήσεως, συμπεριλαμβανομένων των επιτόπιων ελέγχων.

Κατά την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου, οι υπάλληλοι οι εντεταλμένοι από την Επιτροπή για τους επιτόπιους ελέγχους έχουν δικαίωμα ελέγχου των βιβλίων και κάθε άλλου εγγράφου που έχει σχέση με τις δαπάνες που χρηματοδοτεί το Ταμείο· μεταξύ άλλων, μπορούν να ελέγχουν:

α)	το σύμφωνο της διοικητικής πρακτικής προς τους κοινοτικούς κανόνες·

β)	την ύπαρξη των αναγκαίων δικαιολογητικών εγγράφων και τη συμφωνία τους με τις χρηματοδοτούμενες από το Ταμείο πράξεις·

γ)	τους όρους υπό τους οποίους διενεργούνται και ελέγχονται οι πράξεις που χρηματοδοτούνται από το Ταμείο.

Η Επιτροπή ειδοποιεί εγκαίρως, πριν από τον έλεγχο, το κράτος μέλος στο οποίο ενεργείται ο έλεγχος ή στο έδαφος του οποίου γίνεται ο έλεγχος αυτός. Στον έλεγχο μπορούν να μετέχουν και υπάλληλοι του ενδιαφερομένου κράτους μέλους.

Εφόσον ζητηθεί από την Επιτροπή και συμφωνήσει το κράτος μέλος, ενεργούνται από τις αρμόδιες υπηρεσίες του κράτους αυτού έλεγχοι ή έρευνες σχετικά με τις πράξεις που προβλέπονται στον ανωτέρω κανονισμό. Στον έλεγχο ή την έρευνα μπορούν να μετέχουν και υπάλληλοι της Επιτροπής.

Δυνάμει της παραγράφου 3 του ίδιου άρθρου, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία και κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, θεσπίζει, εφόσον είναι αναγκαίο, τους γενικούς κανόνες εφαρμογής του άρθρου αυτού. Μια διυπηρεσιακή ομάδα εργασίας, την οποία συνέστησε η Επιτροπή στις 7 Ιανουαρίου 1987, κατάρτισε υπηρεσιακές οδηγίες εσωτερικής χρήσεως σχετικά με ορισμένες διοικητικές και τεχνικές λεπτομέρειες που πρέπει να εφαρμόζονται από τους υπαλλήλους που έχουν εξουσιοδοτηθεί από την Επιτροπή για τη λήψη δειγμάτων και την ανάλυση των προϊόντων που εμπίπτουν στο πεδίο διαχειρίσεως και ελέγχου του ΕΓΤΠΕ (στο εξής: εσωτερικές οδηγίες), η δε Επιτροπή ενημέρωσε σχετικά την επιτροπή ΕΓΤΠΕ στις 15 Σεπτεμβρίου 1988. Οι οδηγίες αυτές δημοσιεύθηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα στις 11 Οκτωβρίου 1988 ( ΕΕ C 264, σ. 3 ).

Οι αιτιολογικές σκέψεις των εσωτερικών οδηγιών αναφέρονται στον προαναφερθέντα κανονισμό 729/70, και συγκεκριμένα στο άρθρο 9 του κανονισμού αυτού. Στις αιτιολογικές αυτές σκέψεις εκτίθεται ότι η λήψη δειγμάτων και η ανάλυση τους έχουν γίνει όλο και περισσότερο απαραίτητες για τη διενέργεια των ελέγχων στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ. Προς τούτο πρέπει να καθιερωθούν ορισμένοι διοικητικοί και τεχνικοί κανόνες που πρέπει να εφαρμόζονται από τους υπαλλήλους της Επιτροπής κατά τη διενέργεια των ανωτέρω ελέγχων.

Στις 29 Ιανουαρίου 1988 η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου [COM(87) 694 τελικό], περί των γενικών κανόνων σχετικά με την άσκηση ελέγχων στον αμπελοοινικό τομέα ( ΕΕ C 24, σ. 8 ). Η πρόταση αυτή στηρίζεται στο άρθρο 79, παράγραφος 2, του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 822/87 του Συμβουλίου, της 16ης Μαρτίου 1987, για την κοινή οργάνωση της αμπελοοινικής αγοράς ( ΕΕ L 84, σ. 1 ). Σκοπός της προτάσεως είναι η θέσπιση κανόνων για τη βελτίωση των ελέγχων στον αμπελοοινικό τομέα. Η πρόταση προβλέπει αφενός κοινοτικές δομές που δίνουν τη δυνατότητα σε ορισμένους ειδικευμένους υπαλλήλους της Επιτροπής να παρεμβαίνουν στον τομέα αυτό, αφετέρου δε ορισμένους κανόνες για τη συνεργασία των υπαλλήλων αυτών με τις εθνικές υπηρεσίες ελέγχου. Το άρθρο 1, παράγραφος 2, της προτάσεως προβλέπει ότι ο κανονισμός δεν επηρεάζει την εφαρμογή στα κράτη μέλη των κανόνων που αφορούν τους κοινοτικούς ελέγχους δαπανών. Αποτέλεσμα της προτάσεως ήταν η έκδοση του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 2048/89 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 1989 (ΕΕ L 202, σ. 32).

2. Ιοτορικό της διαφοράς

Τον Απρίλιο και τον Ιούλιο 1987η Επιτροπή ζήτησε από τις γαλλικές αρχές, δυνάμει του προαναφερθέντος κανονισμού 729/70, να της παραδώσουν ορισμένα δείγματα οίνων που είχαν ληφθεί από γάλλους δημοσίους υπαλλήλους. Οι γαλλικές αρχές ενημέρωσαν την Επιτροπή για τα αποτελέσματα των αναλύσεων των δειγμάτων αυτών χωρίς να της παραδώσουν τα ίδια τα δείγματα.

Κατόπιν της αρνήσεως αυτής, η Επιτροπή κίνησε κατά της Γαλλικής Δημοκρατίας τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΟΚ. Η δε Γαλλική Δημοκρατία άσκησε προσφυγή, βάσει των άρθρων 173 και 174 της Συνθήκης, με την οποία ζητεί την ακύρωση των εσωτερικών οδηγιών.

3. Διαδικασία

Το δικόγραφο της προσφυγής της Γαλλικής Κυβερνήσεως πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 16 Δεκεμβρίου 1988.

Η έγγραφη διαδικασία διεξήχθη κανονικώς.

Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.

Το Δικαστήριο κάλεσε πάντως τη Γαλλική Κυβέρνηση να απαντήσει εγγράφως σε μία ερώτηση και την Επιτροπή να του ανακοινώσει το περιεχόμενο ενός εγγράφου.

II — Αιτήματα των διαδίκων

Η Γαλλική Κυβέρνηση, προσφεύγουσα, ζητεί από το Δικαστήριο:

—	να ακυρώσει το έγγραφο 88/C 264/03, το οποίο φέρει τον τίτλο « Υπηρεσιακές οδηγίες εσωτερικής χρήσης σχετικά με τη λήψη δειγμάτων και την ανάλυση των προϊόντων που εμπίπτουν στο πεδίο διαχείρισης και ελέγχου του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων »·

—	να καταδικάσει την καθής στα δικαστικά έξοδα.

Η Επιτροπή, καθής, ζητεί από το Δικαστήριο:

—	να απορρίψει την προσφυγή·

—	να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.

III — Λόγοι ακυρώσεως και επιχειρήματα των διαδίκων

Επί του παραδεκτού

Με το υπόμνημα αντικρούσεως η Επιτροπή πρότεινε ένσταση απαραδέκτου, ισχυριζόμενη ότι οι εσωτερικές οδηγίες δεν συνιστούν πράξη κατά της οποίας να μπορεί να ασκηθεί προσφυγή δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ.

Σχετικά η Επιτροπή αναφέρεται στη νομολογία του Δικαστηρίου, ιδίως δε στην απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 1981, IBM (60/81, Συλλογή 1981, σ. 2639). Κατά την Επιτροπή, οι εσωτερικές οδηγίες είναι καθαρά εσωτερικής φύσεως και δεν έχουν καμία έννομη ή οικονομική συνέπεια για τους επιχειρηματίες ή τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι, κατά τις εσωτερικές οδηγίες, οι δαπάνες για τη δειγματοληψία βαρύνουν την Επιτροπή, οι προς ανάλυση ποσότητες περιορίζονται στο απολύτως αναγκαίο για τον έλεγχο και τα μη χρησιμοποιηθέντα δείγματα επιστρέφονται στον κύριó τους.

Επιπλέον, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το Δικαστήριο με την απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής ( 114/86, Συλλογή 1988, σ. 5289 ), έκρινε ότι δεν υπόκεινται στην άσκηση προσφυγής δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης οι οδηγίες που είναι καθαρά εσωτερικής και προπαρασκευαστικής φύσεως.

Η Γαλλική Κνβέρνηοη αμφισβητεί το βάσιμο της ενστάσεως απαραδέκτου και αποκρούει τη δυνατότητα συγκρίσεως των εσωτερικών οδηγιών εν προκειμένω με τις οδηγίες που αφορούσε η απόφαση του Δικαστηρίου της 27ης Σεπτεμβρίου 1988 (όπ.π.). Κατόπιν αυτού αναφέρεται στη φύση της επίδικης πράξης.

Η Γαλλική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι εν προκειμένω οι εσωτερικές οδηγίες προσθέτουν γενικούς εκτελεστικούς κανόνες στους κανόνες που περιέχει το άρθρο 9 του κανονισμού 729/70. Από τις αιτιολογικές σκέψεις των εσωτερικών οδηγιών προκύπτει ότι πρόκειται για συμπληρωματικά μέσα έρευνας, πέραν των όσων προέβλεπε ήδη το άρθρο 9 του κανονισμού 729/70· άρα επιβάλλουν νέες υποχρεώσεις στις διοικητικές υπηρεσίες των κρατών μελών και στους ενδιαφερόμενους επιχειρηματίες. 'Ετσι, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να παρέχουν τεχνική υποστήριξη στις δειγματοληψίες που πραγματοποιούν οι κοινοτικοί υπάλληλοι. Επιπλέον, οι εσωτερικές οδηγίες καθιστούν αναγκαία την τροποποίηση της γαλλικής νομοθεσίας όσον αφορά τις αρμοδιότητες των υπαλλήλων της γαλλικής διοικήσεως και τις υποχρεώσεις των επιχειρηματιών.

Επί της ουσίας

1. Αναρμοδιότητα της Επιτροπής

Η Γαλλική Κνβέρνηοη υποστηρίζει καταρχάς ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας τις επίμαχες οδηγίες, υπερέβη τις αρμοδιότητες που της απονέμουν ο κανονισμός 729/79 και το άρθρο 43 της Συνθήκης. Πράγματι, οι πληροφορίες ή τα στοιχεία που, δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70, πρέπει να τίθενται στη διάθεση της Επιτροπής από τα κράτη μέλη δεν περιλαμβάνουν τη λήψη και ανάλυση δειγμάτων.

Εξάλλου, η παράγραφος 2 του ίδιου αυτού άρθρου 9 περιορίζει την έκταση των ελέγχων που διενεργούν οι εντεταλμένοι υπάλληλοι της Επιτροπής στους ελέγχους βιβλίων και εγγράφων και στους λογιστικούς ελέγχους. Αντίθετα, η λήψη και η ανάλυση δειγμάτων αποτελούν υλικές πράξεις, οι οποίες δεν περιλαμβάνονται στους ελέγχους αυτούς. Κατά συνέπεια, σκοπός των εσωτερικών οδηγιών είναι η θέσπιση νέων γενικών κανόνων: οι κανόνες όμως αυτοί πρέπει να θεσπίζονται με κανονισμό του Συμβουλίου, δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 3, του κανονισμού 729/70 ή μάλιστα του άρθρου 43 της Συνθήκης ΕΟΚ.

Η Επιτροπή απορρίπτει τη συσταλτική ερμηνεία του άρθρου 9 του κανονισμού 729/70 την οποία προτείνει η Γαλλική Κυβέρνηση. Η ερμηνεία αυτή θα είχε το αποτέλεσμα να στερεί από την Επιτροπή τη δυνατότητα εξακριβώσεως των απατών. Από την ίδια τη διατύπωση του άρθρου 9, η οποία είναι εξαιρετικά ευρεία, προκύπτει ότι οι εντεταλμένοι από την Επιτροπή υπάλληλοι δεν υποχρεούνται να περιοριστούν μόνο στον έλεγχο των βιβλίων και στον λογιστικό έλεγχο. Οι επιτόπιοι όμως έλεγχοι που αναφέρονται στην παράγραφο 2, στοιχείο γ), του ίδιου άρθρου αφορούν τους όρους υπό τους οποίους διενεργούνται οι πράξεις που χρηματοδοτούνται από το Ταμείο: επομένως πρέπει να περιλαμβάνουν και τη λήψη και την ανάλυση δειγμάτων. Στο σημείο αυτό η Επιτροπή αναφέρεται στην απόφαση του Δικαστηρίου της 22ας Φεβρουαρίου 1989, Ελληνική Δημοκρατία κατά Επιτροπής ( 214/86, Συλλογή 1989, σ. 367 ).

Η Επιτροπή επαναλαμβάνει ότι οι εσωτερικές οδηγίες δεν δημιουργούν καμία πρόσθετη νομική ή οικονομική ευθύνη των επιχειρηματιών ή των κρατών μελών σε σχέση με τις διατάξεις που υφίσταντο ήδη στο πλαίσιο της χρηματοδοτήσεως από το ΕΓΤΠΕ. Κατά συνέπεια, οι εσωτερικές οδηγίες δεν είναι δυνατόν να έχουν τον χαρακτήρα « γενικών κανόνων εφαρμογής » κατά την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 3, του κανονισμού 729/70.

2. Κατάχρηση εξουσίας

Η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει επιπλέον ότι το μέτρο της Επιτροπής σε σχέση με τη λήψη και την ανάλυση δειγμάτων συνιστά κατάχρηση εξουσίας.

Η Γαλλική Κυβέρνηση αναφέρεται στην πρόταση κανονισμού σχετικά με τους ελέγχους στον αμπελοοινικό τομέα. Κατά τις διαπραγματεύσεις που διεξήχθησαν στα πλαίσια του Συμβουλίου επί της προτάσεως αυτής ανέκυψαν ορισμένες δυσχέρειες επί του ζητήματος ακριβώς των αρμοδιοτήτων σε σχέση με τη δειγματοληψία. Λόγω των δυσχερειών αυτών η Επιτροπή ανακοίνωσε ότι οι εσωτερικές οδηγίες θα είχαν οριστικό χαρακτήρα και θα δημοσιεύονταν στην Επίσημη Εφημερίδα: έτσι, σφετερίστηκε μια εξουσία που δεν της ανήκε, περνώντας από τις δυσχερείς διαπραγματεύσεις στα πλαίσια του Συμβουλίου στον ειδικό τομέα των αμπελοοινικών προϊόντων σε μονομερή απονομή στους υπαλλήλους της Επιτροπής ευρείας εξουσίας να λαμβάνουν αποφάσεις σε όλους τους τομείς που υπάγονται στην κοινή οργάνωση αγορών.

Η Επιτροπή τονίζει ότι ο σκοπός των εσωτερικών οδηγιών είναι τελείως διαφορετικός από τον σκοπό της προαναφερθείσας πρότασης. Σκοπός της τελευταίας αυτής είναι η καθιέρωση της διενέργειας, σε ορισμένο τομέα, ελέγχων που βαίνουν πολύ πέραν των οικονομικών θεμάτων. Αντίθετα, οι εσωτερικές οδηγίες, μολονότι ισχύουν για όλα τα γεωργικά προϊόντα που διέπονται από κοινή οργάνωση, αφορούν μόνο τις οικονομικές πλευρές. Η Επιτροπή υπενθυμίζει επιπλέον ότι το νόμιμο έρεισμα καθεμιάς από τις δύο αυτές πράξεις είναι διαφορετικό. Η Επιτροπή εφιστά την προσοχή επί του άρθρου 1, παράγραφος 2, της προτάσεως, το οποίο προβλέπει ( στην αρχική του διατύπωση) τα εξής:

« Ο παρών κανονισμός δεν επηρεάζει την εφαρμογή στα κράτη μέλη των κανόνων που αφορούν:

...

...

τους κοινοτικούς ελέγχους δαπανών ».

Η διάταξη αυτή, όπως ισχύει σήμερα, προβλέπει ότι ο κανονισμός δεν επηρεάζει τους κοινοτικούς ελέγχους που διενεργούνται κατά το άρθρο 9 του κανονισμού 729/70 (άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 2048/89 ).

IV — Απάντηση στην ερώτηση του Δικαστηρίου

Το Δικαστήριο ζήτησε από τη Γαλλική Κυβέρνηση να εξηγήσει λεπτομερέστερα ποιες είναι οι νέες νομικές ή οικονομικές συνέπειες για τους επιχειρηματίες ή τα κράτη μέλη σε σχέση με τις συνέπειες που είχε ο προαναφερθείς κανονισμός ( ΕΟΚ ) 729/70. Στην ερώτηση αυτή η Γαλλική Κυβέρνηση έδωσε την εξής απάντηση.

Σε απόλυτα θεωρητικό πεδίο δεν θα υπάρξει κανονικά καμία συνέπεια από την εφαρμογή των επίμαχων οδηγιών, καθόσον οι οδηγίες αυτές αποτελούν εσωτερικά μέτρα της Επιτροπής και δεν μπορούν να αντιτάσσονται στα κράτη μέλη ή τους επιχειρηματίες. Οι οδηγίες αυτές όμως δημοσιεύθηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα και από τη διατύπωση τους συνάγεται ότι έχουν για τα κράτη μέλη και τους επιχειρηματίες νομικές και οικονομικές συνέπειες που δεν υπήρχαν μέχρι τότε, καθόσον βαίνουν πέραν της απλής ερμηνείας και αποβλέπουν στην καθιέρωση νέων κανόνων του κοινοτικού δικαίου. Οι εσωτερικές οδηγίες αποτελούν νέα πρακτική σε σχέση με τους ελέγχους του άρθρου 9 του κανονισμού 729/70. Η ερμηνεία του άρθρου αυτού που γινόταν δεκτή μέχρι τότε από τα κράτη μέλη και από την Επιτροπή περιοριζόταν στη διενέργεια επιτόπιων ελέγχων, οι οποίοι δεν περιελάμβαναν τη δειγματοληψία.

Νομικές οννέπειες

Οι εσωτερικές οδηγίες επιβάλλουν επομένως στα κράτη μέλη να προβλέψουν στο εθνικό δίκαιο την υποχρέωση των επιχειρηματιών να δέχονται τη διενέργεια κοινοτικών δειγματοληπτικών ελέγχων από τους υπαλλήλους της Επιτροπής. Επιπλέον, το οικείο κράτος μέλος πρέπει να βοηθεί στη διενέργεια των ελέγχων αυτών.

Οι επιχειρηματίες πρέπει να δέχονται τη διενέργεια των κοινοτικών δειγματοληπτικών ελέγχων. Επιπλέον, οι εσωτερικές οδηγίες μπορούν να έχουν συνέπειες σε σχέση με το επαγγελματικό απόρρητο των επιχειρηματιών όσον αφορά την παρασκευή ή κατασκευή των προϊόντων τους. Πράγματι οι υπάλληλοι της Επιτροπής έχουν την εξουσία να ζητήσουν από τους επιχειρηματίες να μάθουν μέχρι και τις μεθόδους παρασκευής και τη σύνθεση των προϊόντων τους (σημείο 8 των εσωτερικών οδηγιών ).

Οικονομικές ουνέπειες

Τα κράτη μέλη ενδέχεται να επιβαρυνθούν επιπρόσθετα λόγω της τεχνικής υποστηρίξεως που θα παρέχουν οι εθνικοί ελεγκτές στους υπαλλήλους της Επιτροπής κατά τη διενέργεια των δειγματοληπτικών ελέγχων. Οικονομικές συνέπειες μπορούν επίσης να προκύψουν από την υποβολή αιτήσεων δικαστικής προστασίας κατά ασυμβίβαστων προς το εθνικό δίκαιο μεθόδων καταστολής των απατών των επιχειρηματιών.

Πρόθετες δαπάνες για τους επιχειρηματίες ενδέχεται να προκαλέσει η εφαρμογή του σημείου 2, τρίτη παράγραφος, των εσωτερικών οδηγιών, το οποίο ορίζει ότι « η μεταφορά και η φόρτωση των εμπορευμάτων στον τόπο όπου πραγματοποιούνται η δειγματοληψία, οι ενέργειες αφαίρεσης της συσκευασίας και ανασυσκευασίας γίνεται υπ' ευθύνη του ιδιοκτήτη ή του αντιπροσώπου του». Η Γαλλική Κυβέρνηση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι φορτώσεις και εκφορτώσεις και η ενδεχόμενη χειροτέρευση των ελεγχόμενων προϊόντων θα βαρύνουν τους επιχειρηματίες. Επιπλέον, το σημείο 7, δεύτερη παράγραφος, των εσωτερικών οδηγιών αποκλείει τη δυνατότητα αποζημιώσεως των επιχειρηματιών για τα δείγματα που θα χάνουν λόγω του ελέγχου ολόκληρη ή μέρος της εμπορικής τους αξίας.

P. J. G. Kapteyn

εισηγητής δικαστής

---

( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.

ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ

της 9ης Οκτωβρίου 1990 ( *1 )

Στην υπόθεση C-366/88,

Γαλλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από την Edwige Belliard, υποδιευθύντρια της διευθύνσεως οικονομικού δικαίου του Υπουργείου Εξωτερικών, και τον Claude Chavance, υπεύθυνο των κεντρικών διοικητικών υπηρεσιών του ίδιου Υπουργείου, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την πρεσβεία της Γαλλίας, 9, boulevard Prince-Henri,

προσφεύγουσα,

κατά

Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενης από τον Peter Oliver, μέλος της νομικής υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Guido Berardis, μέλος της νομικής υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,

καθής,

που έχει ως αντικείμενο την ακύρωση των υπηρεσιακών οδηγιών εσωτερικής χρήσης ( 88/C 264/03 ) σχετικά με ορισμένες διοικητικές και τεχνικές λεπτομέρειες που πρέπει να εφαρμόζονται από υπαλλήλους οι οποίοι έχουν εξουσιοδοτηθεί από την Επιτροπή για τη λήψη δειγμάτων και την ανάλυση των προϊόντων που εμπίπτουν στο πεδίο διαχειρίσεως και ελέγχου του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων ( ΕΕ C 264, σ. 3 ),

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,

συγκείμενο από τους Ο. Due, Πρόεδρο, G. F. Mancini, Τ. F. Ο' Higgins, J. C. Moitinho de Almeida και M. Díez de Velasco, προέδρους τμήματος, F. Α. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg και P. J. G. Kapteyn, δικαστές,

γενικός εισαγγελέας: G. Tesauro

γραμματέας: D. Louterman, κύρια υπάλληλος διοικήσεως

έχοντας υπόψη την έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση,

αφού άκουσε τις αγορεύσεις των εκπροσώπων των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 14ης Ιουνίου 1990,

αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 12ης Ιουλίου 1990,

εκδίδει την ακόλουθη

Απόφαση

1

Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 16 Δεκεμβρίου 1988, η Γαλλική Δημοκρατία ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ, την ακύρωση μιας πράξεως της Επιτροπής που φέρει τον τίτλο « Υπηρεσιακές οδηγίες εσωτερικής χρήσης ( 88/C 264/03 ) σχετικά με ορισμένες διοικητικές και τεχνικές λεπτομέρειες που πρέπει να εφαρμόζονται από υπαλλήλους οι οποίοι έχουν εξουσιοδοτηθεί από την Επιτροπή για τη λήψη δειγμάτων και την ανάλυση των προϊόντων που εμπίπτουν στο πεδίο διαχειρίσεως και ελέγχου του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων » ( ΕΕ C 264, σ. 3 ).

2

Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 93 ), « τα κράτη μέλη θέτουν στη διάθεση της Επιτροπής κάθε πληροφορία αναγκαία για την καλή λειτουργία του Ταμείου και λαμβάνουν κάθε μέτρο που δύναται να διευκολύνει τους ελέγχους τους οποίους η Επιτροπή θεωρεί χρήσιμο να ενεργήσει στο πλαίσιο της διαχειρίσεως της κοινοτικής χρηματοδοτήσεως, συμπεριλαμβανομένων των επιτόπιων ελέγχων ».

3

Η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου ορίζει τα εξής: «... οι υπάλληλοι οι εντεταλμένοι από την Επιτροπή για τους επιτόπιους ελέγχους έχουν δικαίωμα ελέγχου των βιβλίων και κάθε άλλου εγγράφου που έχει σχέση με τις δαπάνες τις χρηματοδοτούμενες από το Ταμείο. Δύνανται ιδίως να ελέγχουν: α) το σύμφωνο της διοικητικής πρακτικής προς τους κοινοτικούς κανόνες β) την ύπαρξη των αναγκαίων δικαιολογητικών εγγράφων και τη συμφωνία τους με τις χρηματοδοτούμενες από το Ταμείο πράξεις γ) τους όρους υπό τους οποίους διενεργούνται και ελέγχονται οι πράξεις που χρηματοδοτούνται από το Ταμείο. Η Επιτροπή ειδοποιεί εγκαίρως, προ του ελέγχου, το κράτος μέλος στο οποίο ενεργείται ο έλεγχος ή στο έδαφος του οποίου γίνεται ο έλεγχος αυτός. Υπάλληλοι του ενδιαφερομένου κράτους μέλους δύνανται να μετέχουν σ' αυτούς τους ελέγχους. Κατόπιν αιτήσεως της Επιτροπής και συμφωνούντος του κράτους μέλους, ενεργούνται από τις αρμόδιες υπηρεσίες αυτού έλεγχοι ή έρευνες σχετικά με τις πράξεις, που προβλέπονται στον παρόντα κανονισμό. Υπάλληλοι της Επιτροπής δύνανται να μετέχουν σ' αυτούς... »

4	Δυνάμει της παραγράφου 3 του ίδιου άρθρου, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία και κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, θεσπίζει, εφόσον είναι αναγκαίο, τους γενικούς κανόνες εφαρμογής του άρθρου αυτού.

5

Η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη με ρητή αναφορά στον προαναφερθέντα κανονισμό 729/70, και συγκεκριμένα στο άρθρο 9. Από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της πράξης αυτής προκύπτει ότι, προκειμένου η δειγματοληψία και η ανάλυση να πραγματοποιούνται υπό τις καλύτερες δυνατές συνθήκες, θα ήταν « σκόπιμο να θεσπιστούν ορισμένες διοικητικές και τεχνικές λεπτομέρειες οι οποίες πρέπει να εφαρμόζονται κατά τη διενέργεια των εν λόγω ελέγχων από τους υπαλλήλους της Επιτροπής ».

6

Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς το ιστορικό και τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς, η εξέλιξη της διαδικασίας, οι λόγοι ακυρώσεως και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.

Επί του παραδεκτού της προσφυγής

7

Η Επιτροπή προέβαλε ένσταση απαραδέκτου κατά της προσφυγής, ισχυριζόμενη ότι οι εσωτερικές οδηγίες κατά των οποίων βάλλει η προσφυγή δεν αποτελούν πράξη κατά της οποίας μπορεί να ασκηθεί προσφυγή κατά το άρθρο 173 της Συνθήκης. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι οδηγίες αυτές δεν έχουν καμία έννομη ή οικονομική συνέπεια για τους ενδιαφερομένους επιχειρηματίες και για τα κράτη μέλη και ότι επομένως έχουν, όπως δείχνει και το όνομα τους, καθαρά εσωτερικό χαρακτήρα.

8

Καταρχάς πρέπει να υπενθυμιστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η προσφυγή ακυρώσεως μπορεί να ασκείται καθ' οποιουδήποτε μέτρου που λαμβάνεται από τα όργανα και αποβλέπει στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων, ανεξαρτήτως της φύσεως ή της μορφής του (απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, 22/70, Rec. 1971, σ. 263).

9

Στη συνέχεια επιβάλλεται η παρατήρηση ότι οι εσωτερικές οδηγίες παράγουν καταρχήν αποτελέσματα μόνον εντός των διοικητικών υπηρεσιών και δεν γεννούν δικαιώματα ή υποχρεώσεις για τους τρίτους. Οι πράξεις αυτές επομένως δεν συνιστούν βλαπτικές πράξεις κατά των οποίων να μπορεί συνεπώς να ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης ( βλέπε απόφαση της 25ης Φεβρουαρίου 1988, « Les Verts » κατά Κοινοβουλίου, σκέψη 8, 190/84, Συλλογή 1988, σ. 1017 ).

10

Η προσβαλλόμενη πράξη όμως διαφέρει από τις απλές εσωτερικές οδηγίες τόσο ως προς τις περιστάσεις υπό τις οποίες εκδόθηκε όσο και ως προς τον τρόπο της εκπονήσεως της, της διατυπώσεως της και της δημοσιεύσεώς της. Συγκεκριμένα, από τη δικογραφία προκύπτει ότι με την προσβαλλόμενη εν προκειμένω πράξη η Επιτροπή λαμβάνει θέση επί της εκτάσεως της εξουσίας ελέγχου των υπαλλήλων της όσον αφορά τους δειγματοληπτικούς ελέγχους που διενεργούνται βάσει του προαναφερθέντος άρθρου 9 του κανονισμού 729/70. Η θέση της Επιτροπής στηρίζεται επί μιας ερμηνείας της διατάξεως αυτής, η ορθότητα της οποίας είχε αμφισβητηθεί προηγουμένως από τα κράτη μέλη.

11	Προκειμένου να κριθεί αν η προσβαλλόμενη πράξη αποβλέπει στην παραγωγή νέων εννόμων αποτελεσμάτων σε σχέση με τα αποτελέσματα του προαναφερθέντος άρθρου 9 του κανονισμού 729/70, πρέπει να εξεταστεί το περιεχόμενό της.

12	Κατά συνέπεια, η εκτίμηση της βασιμότητας της ενστάσεως απαραδέκτου εξαρτάται από την εκτίμηση της βασιμότητας των αιτιάσεων που προβάλλει η Γαλλική Δημοκρατία κατά της επίδικης πράξης και επομένως η εν λόγω ένσταση πρέπει να συνεξεταστεί με τα ζητήματα ουσίας που τίθενται στην προκειμένη διαφορά.

Επί της ουσίας

13	Προς στήριξη της προσφυγής η Γαλλική Δημοκρατία προβάλλει ορισμένους λόγους ακυρώσεως που στηρίζονται στην αναρμοδιότητα της Επιτροπής και στην εκ μέρους του οργάνου αυτού κατάχρηση εξουσίας.

14

Όσον αφορά την αναρμοδιότητα της Επιτροπής, η Γαλλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι η επίδικη πράξη αποτελεί προσθήκη στο κείμενο του προαναφερθέντος άρθρου 9 του κανονισμού 729/70, καθόσον καθιερώνει γενικούς κανόνες σε σχέση με την επιτόπια δειγματοληψία προϊόντων εντός των επιχειρήσεων, μολονότι η θέσπιση τέτοιων κανόνων εμπίπτει, κατά την παράγραφο 3 της ανωτέρω διατάξεως, στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Συμβουλίου.

15

Η Επιτροπή υποστηρίζει, αντίθετα, ότι από την υποχρέωση των κρατών μελών να θέτουν στη διάθεση της όλα τα αναγκαία στοιχεία για την εύρυθμη λειτουργία του Ταμείου και να λαμβάνουν κάθε μέτρο που μπορεί να διευκολύνει τους ελέγχους της, περιλαμβανομένων και των επιτόπιων ελέγχων, οι οποίοι προβλέπονται στην παράγραφο 1 του άρθρου 9, προκύπτει ότι οι έλεγχοι που διενεργούν κατά την παράγραφο 2 οι εντεταλμένοι υπάλληλοι της περιλαμβάνουν και τις δειγματοληπτικές αναλύσεις.

16	Καταρχάς πρέπει να υπενθυμιστούν οι κυριότερες και κρίσιμες εν προκειμένω διατάξεις της επίδικης πράξης.

17

Οι διατάξεις αυτές αναλύονται διεξοδικότερα στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα, εν προκειμένω δε αρκεί να τονιστεί ότι, στο πλαίσιο της συνεργασίας με τα κράτη μέλη ως προς τους ελέγχους που διενεργούνται δυνάμει του άρθρου 9 του κανονισμού 729/70, οι υπάλληλοι της Επιτροπής « έχουν πρόσβαση » στις επιχειρήσεις και εγκαταστάσεις που απαριθμούνται στον συνημμένο μη εξαντλητικό πίνακα, με σκοπό την πραγματοποίηση ή την ανάθεση της πραγματοποιήσεως δειγματοληψιών ( σημείο 1 ), ότι οι υπηρεσίες της Επιτροπής « ενημερώνουν » το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος για την πρόθεση τους να προβούν σε δειγματοληψία και ανάλυση τουλάχιστον 48 ώρες πριν από την πραγματοποίηση της δειγματοληψίας, χωρίς όμως να είναι « υποχρεωμένες » να παράσχουν τον πίνακα των εγκαταστάσεων που θα ελεγχθούν ( σημείο 3 ) και ότι οι υπάλληλοι « ζητούν » από τους ενδιαφερομένους επιχειρηματίες όλα τα στοιχεία εκτιμήσεως που κρίνουν απαραίτητα για να γνωρίσουν τα προς έλεγχο προϊόντα ( σημείο 8 ).

18

Όσον αφορά τις οικονομικές συνέπειες των οδηγιών, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι ναι μεν τα έξοδα δειγματοληψίας, συσκευασίας, μεταφοράς προς τα εργαστήρια και αναλύσεως βαρύνουν την Επιτροπή ( σημείο 2, δεύτερη παράγραφος ), πλην όμως η μεταφορά και η φόρτωση και εκφόρτωση των εμπορευμάτων στον τόπο όπου πραγματοποιούνται η δειγματοληψία, η αποσυσκευασία και η ανασυσκευασία γίνονται υπ' ευθύνη του κυρίου των εμπορευμάτων ή του αντιπροσώπου του ( σημείο 2, τρίτη παράγραφος), επιπλέον δε δεν προβλέπεται κανένα δικαίωμα αποζημιώσεως για τα δείγματα που χάνουν λόγω της πραγματοποιήσεως του ελέγχου ολόκληρη ή μέρος της εμπορικής τους αξίας ( σημείο 7, δεύτερη παράγραφος ).

19

Στη συνέχεια πρέπει να υπενθυμιστεί ότι, δυνάμει της παραγράφου 1 του άρθρου 8 του προαναφερθέντος κανονισμού 729/70, τα κράτη μέλη βαρύνει η υποχρέωση να λαμβάνουν, σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις τους, τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξασφαλίζουν, μεταξύ άλλων, τη νομότυπη εκτέλεση των πράξεων που χρηματοδοτούνται από το Ταμείο.

20

Στο πλαίσιο επομένως του συστήματος ελέγχου που προβλέπει ο κανονισμός 729/70, η Επιτροπή επιτελεί συμπληρωματική απλώς λειτουργία. Τούτο εκράζεται σαφώς στην όγδοη αιτιολογική σκέψη του ανωτέρω κανονισμού 729/70, κατά την οποία, συμπληρωματικά προς τους ελέγχους που διενεργούν τα κράτη μέλη με δική τους πρωτοβουλία και που παραμένουν ουσιώδεις, πρέπει να προβλεφθούν έλεγχοι από τους υπαλλήλους της Επιτροπής, καθώς και η ευχέρεια της Επιτροπής να καλεί τα κράτη μέλη να μετέχουν στους ελέγχους αυτούς.

21	Προς τούτο το προαναφερθέν άρθρο 9, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να παρέχουν στην Επιτροπή όλα τα αναγκαία στοιχεία και να διευκολύνουν τους ελέγχους της, περιλαμβανομένων και των επιτόπιων ελέγχων.

22

Από το γράμμα της δεύτερης παραγράφου του άρθρου αυτού προκύπτει ότι σκοπός των επιτόπιων ελέγχων είναι η επαλήθευση της ακρίβειας των ελέγχων που διενεργούν τα κράτη μέλη, πράγμα που αντιστοιχεί προς το γράμμα της ανωτέρω παρατεθείσας όγδοης αιτιολογικής σκέψης του κανονισμού 729/70. Από το σύστημα ελέγχου που καθιερώνεται με το άρθρο αυτό προκύπτει ότι η λήψη και η ανάλυση δειγμάτων, όταν είναι αναγκαίες, πρέπει να διενεργούνται από το κράτος μέλος είτε εξ ιδίας του κράτους αυτού πρωτοβουλίας, σύμφωνα με την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, είτε κατόπιν αιτήσεως της Επιτροπής, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο.

23

Πρέπει συνεπώς να γίνει δεκτό ότι η επίδικη πράξη δεν περιορίζεται σε διασαφήνιση των κανόνων που θέτει το προαναφερθέν άρθρο 9 του κανονισμού 729/70, αλλά αποτελεί προσθήκη στο κείμενο της διατάξεως αυτής, καθόσον απονέμει στην Επιτροπή την εξουσία να προβαίνει σε δειγματοληψίες, ανεξάρτητα από τα κράτη μέλη, και ρυθμίζει τον τρόπο της παρεμβάσεως της.

24

Όσον αφορά την αρμοδιότητα της Επιτροπής να θεσπίζει διατάξεις αποτελούσες προσθήκες στο κείμενο του άρθρου 9 του κανονισμού 729/70, πρέπει να τονιστεί ότι καμία τέτοια εξουσία δεν προβλέπεται στον κανονισμό και ότι, εν πάση περιπτώσει, η εξουσία θεσπίσεως των γενικών κανόνων εφαρμογής της ανωτέρω διατάξεως απονέμεται, δυνάμει της παραγράφου 3 του άρθρου αυτού, στο Συμβούλιο και μόνο.

25

Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι το προσβαλλόμενο μέτρο συνιστά απόφαση που εκδόθηκε από αναρμόδια αρχή. Κατά συνέπεια, χωρίς να χρειάζεται να εξεταστεί ο έτερος λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Γαλλική Δημοκρατία, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η προσφυγή ακυρώσεως του μέτρου αυτού είναι και παραδεκτή και βάσιμη.

Επί των δικαστικών εξόδων

26	Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς, ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ αποφασίζει:

1) Ακυρώνει τις υπηρεσιακές οδηγίες εσωτερικής χρήσεως ( 88/C 264/03 ) που εξέδωσε η Επιτροπή σχετικά με ορισμένες διοικητικές και τεχνικές λεπτομέρειες που πρέπει να εφαρμόζονται από υπαλλήλους οι οποίοι έχουν εξουσιοδοτηθεί από την Επιτροπή για τη λήψη δειγμάτων και την ανάλυση των προϊόντων που εμπίπτουν στο πεδίο διαχειρίσεως και ελέγχου του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων.

2) Καταδικάζει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

Due Mancini O'Higgins Moitinho de Almeida Diez de Velasco Schockweiler Grévisse Zuleeg Kapteyn Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 9 Οκτωβρίου 1990. Ο γραμματέας J.-G. Giraud Ο Πρόεδρος Ο. Due

---

( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.