ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 12.6.2018
COM(2018) 456 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ, ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ
Εκθέσεις εκ των υστέρων αξιολόγησης, για την περίοδο 2011 έως 2013, δράσεων που συγχρηματοδοτούνται από τα τέσσερα Ταμεία στο πλαίσιο του προγράμματος-πλαισίου «Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών»
{SWD(2018) 333 final}
{SWD(2018) 334 final}
{SWD(2018) 335 final}
{SWD(2018) 336 final}
1
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Παρότι οι μετακινήσεις προσώπων προς, από και εντός κάθε κράτους μέλους της ΕΕ ποικίλλουν, οι κοινωνίες μας αντιμετωπίζουν παρόμοιες μεταναστευτικές προκλήσεις και ευκαιρίες. Η διάθεση κατάλληλων, ευέλικτων και συνεκτικών χρηματοδοτικών πόρων είναι θεμελιώδους σημασίας για την ενίσχυση του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης και για την ανάπτυξη της κοινής πολιτικής της Ένωσης για το άσυλο και τη μετανάστευση, βασισμένης στην αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ και προς χώρες εκτός της ΕΕ.
Για την περίοδο 2007-13, χορηγήθηκαν περίπου 4 δισ. EUR για τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της Ένωσης και για την εφαρμογή κοινών πολιτικών ασύλου και μετανάστευσης μέσω του γενικού προγράμματος «Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών» (SOLID)
, το οποίο περιελάμβανε τέσσερα μέσα (τα «ταμεία SOLID»): το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων
, το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων
, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης υπηκόων τρίτων χωρών
και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής
.
Η παρούσα έκθεση βασίζεται σε τέσσερις εκθέσεις εκ των υστέρων αξιολόγησης. Η ανακοίνωση επικεντρώνεται στην περίοδο 2011-13, και παρουσιάζει τα πορίσματα των εκ των υστέρων αξιολογήσεων για την περίοδο 2007-10
. Σύμφωνα με τις «κατευθυντήριες γραμμές για τη βελτίωση της νομοθεσίας» της Επιτροπής, οι αξιολογήσεις που αφορούσαν τα Ταμεία έγιναν με γνώμονα την καταλληλότητα (δηλαδή κατά πόσον οι στόχοι τους ανταποκρίνονταν στις κοινωνικές ανάγκες), την αποτελεσματικότητα (σε ποιο βαθμό έχουν επιτευχθεί οι στόχοι), την αποδοτικότητα (σε ποιο βαθμό οι δαπάνες ήταν ανάλογες προς τα επιτευχθέντα οφέλη), τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων μετά την παρέμβαση, τη συνοχή και τη συμπληρωματικότητα με άλλα χρηματοδοτικά μέσα της ΕΕ ή τους εθνικούς πόρους των κρατών μελών και την προστιθέμενη αξία της παρέμβασης σε επίπεδο ΕΕ.
Ορισμένα από τα πορίσματα έχουν ήδη ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο των τρεχόντων Ταμείων: το Ταμείο Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης (ΤΑΜΕ) το οποίο διαδέχθηκε το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής, και το Ταμείο Εσωτερικής Ασφάλειας (ΤΕΑ) το οποίο διαδέχθηκε το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων. Τα πορίσματα των εν λόγω αξιολογήσεων συμπληρώνουν τις ενδιάμεσες αξιολογήσεις του ΤΑΜΕ και του ΤΕΑ του 2018. Συμβάλλουν στη διαμόρφωση των μελλοντικών πολιτικών στον τομέα της μετανάστευσης και της ασφάλειας, ιδιαίτερα στο πλαίσιο του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου μετά το 2020.
ΤΑ «ΤΑΜΕΙΑ SOLID»
Βασικά στοιχεία
Ο στόχος του γενικού προγράμματος SOLID ήταν να παρέχει οικονομική στήριξη στα κράτη μέλη προκειμένου να τα βοηθήσει να διαχειρίζονται καλύτερα τα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης και να εφαρμόζουν καλύτερα τις κοινές πολιτικές για το άσυλο και τη μετανάστευση:
1.Το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων θεσπίστηκε με στόχο την προστασία και τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ, με έμφαση στην αποτελεσματική οργάνωση των ελέγχων και τη διαχείριση των ροών ατόμων, την ομοιόμορφη εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ από τους συνοριοφύλακες και τη βελτίωση των προξενικών υπηρεσιών.
2.Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών αποσκοπούσε στο να συνδράμει τα κράτη μέλη προκειμένου να μπορούν οι υπήκοοι τρίτων χωρών με διαφορετικό υπόβαθρο να πληρούν τους όρους διαμονής και να διευκολύνουν την ένταξή τους στις ευρωπαϊκές κοινωνίες, με έμφαση σε εκείνους που είχαν αφιχθεί πρόσφατα στη χώρα.
3.Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων στήριξε τα κράτη μέλη όσον αφορά την υποδοχή των αιτούντων άσυλο και των δικαιούχων διεθνούς προστασίας, λαμβάνοντας υπόψη τη νομοθεσία της ΕΕ που αφορά το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου (ΚΕΣΑ). Στήριξε ιδίως δράσεις που σχετίζονταν με την υποδοχή των αιτούντων άσυλο και την επεξεργασία των αιτήσεων ασύλου, την ένταξη των δικαιούχων διεθνούς προστασίας και, σε περιορισμένο βαθμό, τη μετεγκατάσταση ή μεταφορά δικαιούχων διεθνούς προστασίας μεταξύ των κρατών μελών. Όταν καθορίστηκαν οι προτεραιότητες του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων, η ενίσχυση του επιμερισμού της ευθύνης μεταξύ των κρατών μελών και τρίτων χωρών ήταν προαιρετική.
4.Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής έχει ως στόχο την ανάπτυξη μιας ολοκληρωμένης διαχείρισης των επιστροφών και την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών, την παροχή βοήθειας με την εφαρμογή των επιχειρήσεων επιστροφής στις χώρες καταγωγής και την παροχή πληροφοριών στους επιστρέφοντες για τις σχετικές διαδικασίες. Επεδίωκε επίσης την ενθάρρυνση της εκούσιας επιστροφής έναντι της αναγκαστικής.
Το χρηματοδοτικό κονδύλιο των 2,43 δισ. EUR που διατέθηκε στα Ταμεία SOLID κατά την υπό εξέταση περίοδο κατανεμήθηκε μεταξύ των τεσσάρων Ταμείων, ως εξής: 1 097 εκατ. EUR για το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων, 486 εκατ. EUR για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών, 386 εκατ. EUR για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων και 463 εκατ. EUR για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής. Τα κονδύλια χορηγήθηκαν κυρίως από τα κράτη μέλη μέσω επιμερισμένης διαχείρισης (94 %), εφόσον φέρουν την κύρια ευθύνη για την εκτέλεση, τη διαχείριση και τον έλεγχο των παρεμβάσεων, υποβάλλοντας στην Επιτροπή ετήσια προγράμματα βάσει μιας προσυμφωνημένης πολυετούς στρατηγικής. Το μέσο ποσοστό απορρόφησης στο πλαίσιο των ετήσιων προγραμμάτων κατά την περίοδο 2011-13 ήταν 87 % για το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων, 81 % για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων, το 81 % για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής και 77 % για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών. Μόνο το 6 % εφαρμόστηκε με άμεση διαχείριση μέσω κοινοτικών δράσεων, συμπεριλαμβανομένων των επιχορηγήσεων δράσεων έκτακτης ανάγκης στο πλαίσιο του Ταμείου Εξωτερικών Συνόρων και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επιστροφής. Όσον αφορά το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων, οι δράσεις έκτακτης ανάγκης υλοποιήθηκαν μέσω επιμερισμένης διαχείρισης, ενώ για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών δεν προβλεπόταν η δυνατότητα παροχής βοήθειας έκτακτης ανάγκης.
Γενικό πλαίσιο
Το γεωπολιτικό πλαίσιο έχει αλλάξει σημαντικά μεταξύ του 2005, όταν σχεδιάστηκε το γενικό πρόγραμμα SOLID, και της περιόδου 2011-13, που είναι η υπό εξέταση περίοδος. Οι συνέπειες των εξεγέρσεων στη Βόρεια Αφρική το 2011, της λεγόμενης «Αραβικής Άνοιξης», της παρατεταμένης κρίσης στη Συρία και της κατάρρευσης του κράτους της Λιβύης οδήγησαν σε αιφνίδια και απρόβλεπτη αύξηση της μεταναστευτικής πίεσης στα νότια και νοτιοανατολικά εξωτερικά σύνορα της ΕΕ. Η παρούσα μεταναστευτική πίεση επηρέασε σημαντικά το πλαίσιο στο οποίο ετέθησαν σε εφαρμογή τα Ταμεία. Η εκτίμηση επιπτώσεων που προσαρτάται στην ανακοίνωση για τη θέσπιση του προγράμματος SOLID αναφέρεται στις 203 298 πρώτες αιτήσεις ασύλου (το 2002), ενώ ο αριθμός αυτός ανήλθε σε 259 400 το 2010 (το έτος πριν από την υπό εξέταση περίοδο), 335 290 το 2012 και 1 322 825 το 2015. Εξίσου έντονη αύξηση παρατηρήθηκε στον αριθμό των υπηκόων τρίτων χωρών που βρίσκονται παρανόμως στα κράτη μέλη (500 000 άτομα στην εκτίμηση επιπτώσεων και 2 154 675 άτομα το 2015).
2
ΕΚ ΤΩΝ ΥΣΤΕΡΩΝ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ
2.1
ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ ΚΑΙ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟΙ
Οι τέσσερις αποφάσεις για τη θέσπιση των Ταμείων απαιτούσαν από την Επιτροπή να υποβάλει έκθεση εκ των υστέρων αξιολόγησης για την περίοδο 2011 έως 2013, το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2015. Ωστόσο, δεδομένου ότι η περίοδος επιλεξιμότητας των Ταμείων διήρκεσε μέχρι τις 30 Ιουνίου 2015, ότι τα κράτη μέλη είχαν προθεσμία έως τις 31 Μαρτίου 2016 για να υποβάλουν έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του τελευταίου ετήσιου προγράμματος και ότι μια ανεξάρτητη εκ των υστέρων αξιολόγηση είχε πραγματοποιηθεί κατά την περίοδο 2016-2017, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να υποβάλει έκθεση νωρίτερα.
Τα λεπτομερή πορίσματα της αξιολόγησης και η μέθοδος που εφαρμόστηκε περιγράφονται στα έγγραφα εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που συνοδεύουν την παρούσα έκθεση. Η προετοιμασία των εγγράφων εργασίας υποστηρίχθηκε από μια μελέτη που εκπονήθηκε από εξωτερικό ανάδοχο στην οποία συνδυάζονταν θεωρητική έρευνα, ανοικτές δημόσιες διαβουλεύσεις, επιτόπιες επισκέψεις και ποιοτική και ποσοτική ανάλυση. Οι τέσσερις αξιολογήσεις εμποδίστηκαν σοβαρά από την έλλειψη ποσοτικών στοιχείων, δεικτών και σημείων αναφοράς τα οποία θα μπορούσαν να συγκριθούν μεταξύ κρατών μελών ή μεταξύ ετών. Κάθε κράτος μέλος καθόρισε ανεξάρτητα τους δικού του δείκτες για τις υλοποιηθείσες δράσεις. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι οι απαιτήσεις όσον αφορά την υποβολή εκθέσεων στις νομικές βάσεις των Ταμείων δεν προέβλεπαν το ότι οι αρμόδιες αρχές θα έπρεπε να συλλέγουν τα δεδομένα που θα καθιστούσαν δυνατή μια πανευρωπαϊκή εκτίμηση των κριτηρίων αξιολόγησης. Ως εκ τούτου, η εκτίμηση έπρεπε να βασιστεί σε πιο ποιοτικά δεδομένα που συνελέγησαν μέσω διαβούλευσης με τα ενδιαφερόμενα μέρη και τις εθνικές εκθέσεις αξιολόγησης.
2.2
ΒΑΣΙΚΑ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ
Το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων (ΤΕΣ)
Γενικά, τα κράτη μέλη έκριναν συναφείς τους στόχους του Ταμείου Εξωτερικών Συνόρων λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες τους που σχετίζονται με τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ και την επεξεργασία των θεωρήσεων Σένγκεν. Χάρη στον σχεδιασμό της κλείδας κατανομής των ετήσιων χορηγήσεων, σημαντικό μέρος των κεφαλαίων διατέθηκαν στα κράτη μέλη τα οποία υφίστανται μεγάλη μεταναστευτική πίεση στα νότια και νοτιοανατολικά εξωτερικά σύνορα και στα κράτη μέλη με μεγάλο όγκο κυκλοφορίας καλής πίστεως ταξιδιωτών. Κατά τις περιόδους 2007-10 και 2011-13, το μεγαλύτερο μέρος των κονδυλίων που χορηγήθηκαν διατέθηκε στα ίδια τρία κράτη μέλη: Ιταλία, Ισπανία και Ελλάδα. Επιπλέον, το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων ήταν αρκετά ευέλικτο ώστε να ανταποκρίνεται στις μεταβαλλόμενες ανάγκες που προέκυψαν από την έναρξη της μεταναστευτικής κρίσης μέσω της κατανομής επιπλέον πόρων στα κράτη μέλη που επηρεάστηκαν περισσότερο με δράσεις έκτακτης ανάγκης.
Το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων έχει συμβάλει καθοριστικά στην εφαρμογή του κεκτημένου του Σένγκεν, λαμβανομένων υπόψη τόσο της αύξησης των μεταναστευτικών ροών από το 2011 όσο και των δημοσιονομικών περιορισμών που αντιμετώπισαν πολλά κράτη μέλη την εποχή εκείνη. Οι δράσεις του Ταμείου Εξωτερικών Συνόρων το 2011-13 συνέβαλαν θετικά στη σταδιακή δημιουργία ενός κοινού ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης των συνόρων, προωθώντας εναρμονισμένους ελέγχους προσώπων στα σημεία συνοριακής διέλευσης μέσω προγραμμάτων κατάρτισης, της κατασκευής και αναβάθμισης των σημείων διέλευσης των συνόρων και της απόκτησης οχημάτων, σκαφών και αεροσκαφών που χρησιμοποιούνται για περιπολίες στα σύνορα. Ωστόσο, λίγα μόνο κράτη μέλη ανέφεραν ότι η στήριξη του Ταμείου ήταν απαραίτητη προϋπόθεση για την απόκτηση της πλέον προηγμένης τεχνολογίας στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ.
Το Ταμείο συνέβαλε επίσης στην αντιμετώπιση του κατακερματισμού των συστημάτων ανταλλαγής πληροφοριών των κρατών μελών στηρίζοντας την ανάπτυξη σε εθνικό επίπεδο συστημάτων της ΕΕ, όπως τα VIS και SIS II και το EUROSUR. Σε ένα πλαίσιο στο οποίο η εθνική χρηματοδότηση ήταν ανεπαρκής, το Ταμείο συνέβαλε ώστε τα συστήματα αυτά να γίνουν λειτουργικά, καθώς συνετέλεσε στην οριστικοποίηση των δομικών στοιχείων τους. Το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων προώθησε επίσης την αποτελεσματικότερη χρήση των πόρων με την αύξηση της ικανότητας των κρατών μελών να αναλάβουν την επιτήρηση των συνόρων.
Τόσο για την περίοδο 2007-10 όσο και για την περίοδο 2011-13, το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων συνέβαλε μετρίως στην ανάπτυξη της προξενικής συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και τρίτων χωρών.
Συνολικά, οι επενδύσεις του Ταμείου Εξωτερικών Συνόρων θεωρήθηκαν βιώσιμες: το μεγαλύτερο μέρος της οφελών και των γνώσεων που αποκτήθηκαν εξακολουθούσαν να χρησιμοποιούνται κατά τη στιγμή της αξιολόγησης. Τα κράτη μέλη τόνισαν τη συμπληρωματικότητα του Ταμείου Εξωτερικών Συνόρων με τους στόχους του Ταμείου Εσωτερικής Ασφάλειας (ΤΕΑ), γεγονός που κατέστησε δυνατό να υλοποιηθούν δραστηριότητες στο πλαίσιο του ΤΕΑ με την αξιοποίηση των αποτελεσμάτων του Ταμείου Εξωτερικών Συνόρων. Ορισμένα συγκεκριμένα έργα αντιμετώπισαν οικονομικούς περιορισμούς και, ως εκ τούτου, ήγειραν ανησυχίες βιωσιμότητας, όπως η ανάπτυξη αξιωματικών συνδέσμων μετανάστευσης σε τρίτες χώρες.
Οι επενδύσεις του Ταμείου Εξωτερικών Συνόρων διαπιστώθηκε ότι είναι συμπληρωματικές και συνεκτικές με δράσεις που χρηματοδοτούνται από άλλα ταμεία της ΕΕ, με τις δράσεις του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής, καθώς και με τις εθνικές επενδύσεις. Η προστιθέμενη αξία του Ταμείου Εξωτερικών Συνόρων έχει αξιολογηθεί ως ιδιαίτερα υψηλή στα κράτη μέλη που διαθέτουν περιορισμένους οικονομικούς πόρους ή αντιμετωπίζουν αυστηρούς δημοσιονομικούς περιορισμούς.
Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών (EIF)
Τα πορίσματα του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών για τις περιόδους 2007-10 και 2011-13 δείχνουν ότι το Ταμείο ήταν γενικά ικανό να ανταποκριθεί στις ανάγκες ένταξης των κρατών μελών και είχε σχεδιαστεί κατά τρόπο που να επιτρέπει την προσαρμογή στις μεταβαλλόμενες περιστάσεις. Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη θεώρησαν ότι ο ορισμός της ομάδας-στόχου ήταν υπερβολικά περιοριστικός, ενώ άλλα υπογράμμισαν την έλλειψη ενδιαφέροντος εκ μέρους ΜΚΟ και τοπικών διοικήσεων. Ορισμένα κράτη μέλη ανέφεραν ότι η στήριξη δεν θα έπρεπε να περιοριστεί στους νεοαφιχθέντες υπηκόους τρίτων χωρών, δεδομένου ότι ενδεχομένως μέτρα ένταξης θα ήταν ακόμη αναγκαία για τους μετανάστες δεύτερης και τρίτης γενιάς.
Διαπιστώθηκε ότι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών ήταν γενικά ικανό να υλοποιήσει τον κύριο στόχο του που συνίστατο στην ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών στην κοινωνία υποδοχής τους κατά τις περιόδους 2007-10 και 2011-13. Στα περισσότερα κράτη μέλη, το Ταμείο είχε συγκεκριμένο θετικό αντίκτυπο στην διαδικασία άμεσης ένταξης. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών βελτίωσε την πρόσβαση στις υπηρεσίες, την απασχόληση και την εκπαίδευση στη χώρα υποδοχής, συμπεριλαμβανομένων των μαθημάτων γλωσσών που κατέχουν κεντρικό ρόλο στη διαδικασία της ένταξης. Φαίνεται ότι τα κράτη μέλη εστίασαν κυρίως σε αυτό τη χρηματοδότηση που χρησιμοποίησαν.
Πολλά κράτη μέλη ανέφεραν προβλήματα εφαρμογής κατά την περίοδο 2007-10 λόγω της νεωτεριστικής φύσης του Ταμείου εκείνη την εποχή, όπως έλλειψη ή ανεπαρκής αριθμός επιλέξιμων έργων. Για το 2011-13, διαπιστώθηκε ότι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών συνέβαλε ελάχιστα στην ανάπτυξη και εφαρμογή διαδικασιών εισδοχής οι οποίες στηρίζουν την ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών, λόγω του γεγονότος ότι τα ετήσια προγράμματα των διαφόρων κρατών μελών δεν εστιάζονταν ειδικά σ’ αυτόν τον στόχο και αυτό οδήγησε στην υλοποίηση περιορισμένου αριθμού δράσεων στον τομέα αυτό. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών συνέβαλε στην ανάπτυξη ικανοτήτων και στην ενίσχυση του συντονισμού εντός των κρατών μελών, αλλά είχε περιορισμένο αντίκτυπο στην ανταλλαγή εμπειριών, ορθών πρακτικών και πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών.
Για την περίοδο 2007-10 αντίθετα, μόνο τα μισά κράτη μέλη έκριναν ικανοποιητική την απόδοση του Ταμείου. Για την περίοδο 2011-13, τα περισσότερα κράτη μέλη θεώρησαν ότι οι δαπάνες του Ταμείου ήταν ανάλογες προς τα αποτελέσματα των έργων και ότι δεν θα ήταν δυνατό ή θα ήταν δύσκολο να επιτύχουν τα ίδια αποτελέσματα με χαμηλότερο κόστος. Επιπλέον, μόνο τα μισά κράτη μέλη ανέφεραν ότι τα αποτελέσματα των δράσεων του Ταμείου κατά τις περιόδους 2007-10 και 2011-13 διήρκεσαν σε μεγάλο βαθμό μετά το τέλος της χρηματοδότησής τους. Σύμφωνα με τα ερωτηθέντα ενδιαφερόμενα μέρη, η περιορισμένη βιωσιμότητα οφειλόταν κυρίως σε παράγοντες όπως η διαφορετικά πολιτική δέσμευση και στήριξη σε εθνικό επίπεδο.
Διαπιστώθηκε επίσης ότι τα έργα ήταν συνεκτικά και συμπληρωματικά με άλλες δράσεις, οι οποίες αφορούσαν την ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών σε εθνικό επίπεδο και λάμβαναν στήριξη από άλλα χρηματοδοτικά μέσα της ΕΕ, με ορισμένες δυσκολίες που προέκυψαν λόγω του διαφορετικού προγραμματισμού των κονδυλίων της ΕΕ και της ευαισθητοποίησης για τις κοινοτικές δράσεις. Τα περισσότερα κράτη μέλη ανέφεραν ότι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών έδωσε τη δυνατότητα να υλοποιηθούν δράσεις οι οποίες δεν θα μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν μέσω εθνικών πόρων, γεγονός που επιβεβαιώνει την προστιθέμενη αξία του Ταμείου.
Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων (ΕΤΠ)
Από την αξιολόγηση διαπιστώθηκε ότι οι στόχοι του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων αντικατόπτριζαν γενικά τις ανάγκες των κρατών μελών. Ωστόσο, μια βασική έλλειψη που επισημάνθηκε για τις περιόδους 2008-10 και 2011-13 ήταν ο μηχανισμός κατανομής, ο οποίος βασιζόταν στις ιστορικές εισροές (κατά τα τρία προηγούμενα έτη) και δεν μπορούσε, συνεπώς, να ανταποκριθεί στις πρωτοφανείς ανάγκες των κρατών μελών μετά την κατακόρυφη αύξηση του αριθμού των αιτούντων άσυλο από το 2013 και μετά. Το πρόβλημα αυτό είχε μετριαστεί εν μέρει με την κατανομή της βοήθειας έκτακτης ανάγκης στα κράτη μέλη, η οποία αποδείχθηκε χρήσιμη για την αντιμετώπιση της κρίσης.
Στη διάρκεια των περιόδων 2008-10 και 2011-13, το ΕΤΠ ήταν ιδιαίτερα αποτελεσματικό στη στήριξη των προσπαθειών των κρατών μελών να βελτιώσουν τις συνθήκες υποδοχής και τις διαδικασίες ασύλου καθώς και την ένταξη των δικαιούχων διεθνούς προστασίας. Ήταν περισσότερο αποτελεσματικό στα κράτη μέλη που προσχώρησαν στην ΕΕ πιο πρόσφατα (με λιγότερο ανεπτυγμένα συστήματα ασύλου). Στα εν λόγω κράτη μέλη, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων συνέβαλε στην ενίσχυση των ικανοτήτων τους για τη δημιουργία εθνικών συστημάτων ασύλου. Ήταν επίσης ιδιαίτερα αποτελεσματικό για τη στήριξη των κρατών μελών που αντιμετώπισαν καταστάσεις έκτακτης ανάγκης. Κατά τη διάρκεια της περιόδου εφαρμογής, το ΕΤΠ συνέβαλε ελάχιστα στην εναρμόνιση των συστημάτων ασύλου των κρατών μελών και στην εφαρμογή του ΚΕΣΑ, λόγω του νομικού πλαισίου το οποίο έδινε μεγάλη διακριτική ευχέρεια στα κράτη μέλη σε αυτόν τον τομέα. Καθώς τα αποτελέσματα των κοινοτικών δράσεων δεν ήταν ευρέως διαδεδομένα και τα περισσότερα έργα του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων παρέμειναν μέσα σε καθαρά εθνικό πλαίσιο, χορηγήθηκε περιορισμένη στήριξη στη συνεργασία και την ανταλλαγή εμπειριών μεταξύ των κρατών μελών. Το Ταμείο ήταν επίσης αποτελεσματικό σε περιορισμένο βαθμό στην εφαρμογή έργων επιμερισμού των ευθυνών, όπως η επανεγκατάσταση και η μεταφορά εντός της ΕΕ των δικαιούχων διεθνούς προστασίας.
Σύμφωνα με την αξιολόγηση, τα αποτελέσματα του ΕΤΠ επιτεύχθηκαν με εύλογο κόστος, παρά την ύπαρξη ορισμένων αδυναμιών που διαπιστώθηκαν σε πολλά κράτη μέλη, κυρίως λόγω της έλλειψης πείρας και των ανεπαρκών τεχνικών και διοικητικών ικανοτήτων. Η βιωσιμότητα των έργων του ΕΤΠ εξαρτάται από το είδος των χρηματοδοτούμενων έργων. Γενικά, το Ταμείο είχε ως αποτέλεσμα να αναπτυχθούν βιώσιμα δίκτυα μεταξύ των ενδιαφερομένων, ενώ οι επενδύσεις σε ικανότητες υποδοχής κρίθηκαν ως οι πλέον βιώσιμες. Το ΕΤΠ ήταν συμπληρωματικό προς άλλα Ταμεία SOLID. Όλα τα κράτη μέλη έκριναν ότι το ΕΤΠ επέτρεψε τη χρηματοδότηση καινοτόμων έργων ή έργων που απευθύνονταν σε συγκεκριμένες ομάδες στόχους, τα οποία δεν θα είχαν υλοποιηθεί χωρίς τη συνδρομή του Ταμείου. Η προστιθέμενη αξία του ΕΤΠ ήταν καίριας σημασίας για τα κράτη μέλη που διαθέτουν λιγότερο ανεπτυγμένα συστήματα ασύλου.
Όσον αφορά την περίοδο 2008-10, τα περισσότερα κράτη μέλη θεώρησαν ότι το Ταμείο ήταν αποτελεσματικό όσον αφορά την επίτευξη των στόχων του. Ωστόσο, το Ταμείο ήταν λιγότερο αποτελεσματικό όσον αφορά τον επιμερισμό των ευθυνών μεταξύ κρατών μελών ή μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών, δεδομένου του πολύ μικρού αριθμού έργων που υλοποιήθηκαν στους τομείς αυτούς. Σύμφωνα με την αξιολόγηση, τα αποτελέσματα του ΕΤΠ επιτεύχθηκαν με εύλογο κόστος από τα περισσότερα κράτη μέλη, αν και αναφέρθηκε ότι τα ίδια αποτελέσματα θα μπορούσαν να είχαν επιτευχθεί με χαμηλότερο κόστος. Όλα τα κράτη μέλη διαπίστωσαν ότι το Ταμείο επέτρεψε την υλοποίηση έργων τα οποία δεν θα μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν μόνο από εθνικούς δημόσιους πόρους.
Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής (ΕΤΕ)
Η πλειονότητα των κρατών μελών θεώρησαν ότι οι στόχοι του Ταμείου αντιστοιχούσαν στις ανάγκες τους στον τομέα της διαχείρισης των επιστροφών, με ορισμένες προτεραιότητες που κρίθηκαν πιο σημαντικές από άλλες. Ορισμένα κράτη μέλη ανέφεραν ότι το Ταμείο θα μπορούσε να έχει μεγαλύτερο αντίκτυπο εάν στην ομάδα-στόχο είχαν επίσης συμπεριληφθεί μετανάστες που διέμεναν νόμιμα στα κράτη μέλη, αλλά που επιθυμούσαν να επιστρέψουν στη χώρα καταγωγής τους.
Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής διαπιστώθηκε επίσης ότι ήταν γενικά επιτυχές ως προς την επίτευξη των στόχων του και τα επιτεύγματά του κρίθηκαν θετικά από τα περισσότερα κράτη μέλη. Το Ταμείο ήταν ιδιαίτερα αποτελεσματικό όσον αφορά τη συμβολή του στην ανάπτυξη εθνικών ολοκληρωμένων συστημάτων διαχείρισης των επιστροφών προωθώντας τις εκούσιες και όχι τις αναγκαστικές επιστροφές και ενισχύοντας την ικανότητα των κρατών μελών εν γένει. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής συνέβαλε θετικά στην παροχή στήριξης στα κράτη μέλη σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης. Ωστόσο, το Ταμείο είχε μόνο περιορισμένο αντίκτυπο στην ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και με τρίτες χώρες, καθώς και στην εφαρμογή των προτύπων της ΕΕ, λόγω του μικρού αριθμού έργων που υλοποιήθηκαν στο πλαίσιο αυτό.
Γενικά διαπιστώθηκε ότι τα έργα έχουν υλοποιηθεί σε λογικό κόστος από την άποψη των οικονομικών και ανθρώπινων πόρων. Από την αξιολόγηση προέκυψε ότι το μοναδιαίο κόστος των επιστροφών διέφερε σε μεγάλο βαθμό μεταξύ των κρατών μελών, ανάλογα με τον αριθμό των επιστρεφόντων, την προσβασιμότητα της χώρας προορισμού της επιστροφής, τον αριθμό των χωρών που συνεργάστηκαν στο πλαίσιο των επιχειρήσεων επιστροφής και το ύψος της οικονομικής ενίσχυσης που χορηγήθηκε στους επιστρέφοντες. Αρκετά κράτη μέλη και δικαιούχοι ανέφεραν παραδείγματα λιγότερο αποδοτικών έργων λόγω του κόστους διαχείρισης και της διοικητικής επιβάρυνσης. Η εκούσια επιστροφή διαπιστώθηκε ότι ήταν γενικά πιο αποδοτική ως προς το κόστος απ’ ό, τι η αναγκαστική επιστροφή.
Η πλειονότητα των κρατών μελών έκρινε ότι οι περισσότερες δράσεις του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επιστροφής είχαν μακροχρόνιες επιπτώσεις μετά το πέρας των έργων. Ωστόσο, δεν υπάρχουν αδιάσειστα στοιχεία που να αποδεικνύουν τον μακροπρόθεσμο αντίκτυπο των δράσεων, δεδομένου ότι πολλά κράτη μέλη τόνισαν ότι ήταν απαραίτητη περαιτέρω χρηματοδότηση για να είναι σε θέση να συνεχίσουν τις δραστηριότητες επιστροφών που άρχισαν με χρηματοδότηση από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής. Το πιο βιώσιμο είδος δράσεων ήταν εκείνες που είχαν διαρθρωτικά αποτελέσματα, όπως η βελτίωση της υποδομής των κέντρων κράτησης και δράσεις για τη βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών ή μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών.
Η αξιολόγηση κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι δράσεις που χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής ήταν συνεκτικές και συμπληρωματικές προς άλλες εθνικές δράσεις στον τομέα της επιστροφής και ότι ήταν γενικά συνεκτικές και συμπληρωματικές προς άλλα Ταμεία της ΕΕ στον τομέα της επιστροφής. Ωστόσο, διαπιστώθηκε περιορισμένη συμπληρωματικότητα με πολιτικές επανένταξης που χρηματοδοτούνται από άλλα μέσα της ΕΕ, όπως το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, με ενδεχόμενο κίνδυνο επικαλύψεων.
Τέλος, τα κράτη μέλη ανέφεραν ότι το Ταμείο έφερε προστιθέμενη αξία με διάφορους τρόπους, παρέχοντας στα κράτη μέλη τα μέσα για τη χρηματοδότηση νέων έργων ή για τη βελτίωση εκείνων που εφαρμόζονται ήδη και ενθαρρύνοντας την προσφυγή σε εκούσια επιστροφή έναντι της αναγκαστικής. Τα κράτη μέλη ανέφεραν ότι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής είχε ως αποτέλεσμα την ανάπτυξη του συστήματός τους υποβοηθούμενης εκούσιας επιστροφής σε βαθμό που δεν θα ήταν εφικτός ελλείψει αυτού, με τη χορήγηση συστηματικών επιχορηγήσεων επανένταξης, την παρακολούθηση της επιστροφής σε τρίτες χώρες, την αξιοποίηση των δικτύων υποστήριξης για την επανένταξη και τη διάδοση των πληροφοριών και με την αύξηση της ευαισθητοποίησης σχετικά με ζητήματα που αφορούν την επιστροφή. Ωστόσο, τα περισσότερα κράτη μέλη ανέφεραν ότι οι αναγκαστικές επιστροφές κατά πάσα πιθανότητα θα είχαν πραγματοποιηθεί στην ίδια κλίμακα ελλείψει του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επιστροφής. Επιπλέον, το Ταμείο επέτρεψε διαφορετικές και καινοτόμες προσεγγίσεις για τη διαχείριση των επιστροφών. Διευκόλυνε τη συμμετοχή νέων ενδιαφερόμενων μερών και συνέβαλε στην επίτευξη των προτύπων και των απαιτήσεων της ΕΕ.
Τα πορίσματα που αφορούν την περίοδο 2008-10 είναι παρόμοια με εκείνα που αναφέρθηκαν ανωτέρω, και ιδίως σχετικά με την καταλληλότητα και την αποτελεσματικότητα των Ταμείων. Το ποσοστό απορρόφησης ήταν υψηλότερο κατά την περίοδο 2011-13 (81 %) από ό, τι το 2008-10 (70 %), γεγονός που υποδηλώνει ότι οι ενδιαφερόμενοι απέκτησαν μεγαλύτερη εμπειρογνωμοσύνη κατά την περίοδο της έρευνας. Για αμφότερες τις περιόδους, τα μεγαλύτερα κονδύλια κατανεμήθηκαν στα τέσσερα κράτη μέλη με τις μεγαλύτερες εισροές παράτυπων μεταναστών και αριθμό επαναπατριζόμενων, δηλαδή την Ελλάδα, το Ηνωμένο Βασίλειο, την Ισπανία και τη Γαλλία.
3
ΜΕΛΛΟΝΤΙΚΗ ΠΟΡΕΙΑ
Λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα της αξιολόγησης, η Επιτροπή επεσήμανε ορισμένα βασικά διδάγματα. Ορισμένα διορθωτικά μέτρα έχουν ήδη εγκριθεί στο πλαίσιο του ΤΑΜΕ και του ΤΕΑ, ενώ άλλα λαμβάνονται δεόντως υπόψη κατά την προετοιμασία των Ταμείων επόμενης γενιάς.
Διοικητική επιβάρυνση
Από την αξιολόγηση προέκυψε ότι η δομή των Ταμείων ήταν υπερβολικά πολύπλοκη και ότι ο ετήσιος κύκλος προγραμματισμού και η υλοποίηση των Ταμείων θεωρήθηκαν ως μια υψηλή διοικητική επιβάρυνση. Αυτό τονίστηκε επίσης στην εκτίμηση επιπτώσεων που συνοδεύει τη σύσταση του ΤΑΜΕ και του ΤΕΑ. Για να αντιμετωπιστεί η αδυναμία αυτή, θεσπίστηκε ένα ενιαίο ταμείο (ΤΑΜΕ) για να καλύψει όλες τις πτυχές της μετανάστευσης (αντικαθιστώντας τρία Ταμεία με τη δική τους νομική βάση και εκτελεστικούς κανόνες), εγκρίθηκε ένα ενιαίο εθνικό πρόγραμμα ανά Ταμείο που θα καλύπτει ολόκληρη την περίοδο 2014-20 για κάθε κράτος μέλος, εισήχθησαν απλουστευμένες επιλογές σε θέματα κόστους και οι κανόνες επιλεξιμότητας εναρμονίστηκαν με τους εθνικούς κανόνες των κρατών μελών.
Παρακολούθηση και αξιολόγηση
Η έλλειψη αποτελεσματικών μηχανισμών παρακολούθησης και αξιολόγησης, κοινών σε όλα τα κράτη μέλη, με γραμμές βάσης και στόχους, αποτέλεσε κρίσιμο ζήτημα για την αξιολόγηση των Ταμείων SOLID. Το πρόβλημα αυτό αντιμετωπίστηκε για το ΤΑΜΕ και το ΤΕΑ, με έναν πρώτο κατάλογο κοινών δεικτών που περιλαμβάνονται στη νομική βάση και ένα κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης προτείνοντας ερωτήματα αξιολόγησης, δείκτες αποτελεσμάτων και αντικτύπου και δείκτες σχετικά με την αποδοτικότητα, την προστιθέμενη αξία και τη βιωσιμότητα. Έχουν επίσης προβλεφθεί ένα έγγραφο καθοδήγησης, ένα ενεργό δίκτυο συντονιστών αξιολόγησης των κρατών μελών και ένα συγκεκριμένο σύστημα ΤΠ (SFC) για την υποβολή έκθεσης σχετικά με την αξιολόγηση.
Μηχανισμός κατανομής
Ο μηχανισμός κατανομής με βάση ιστορικά δεδομένα και τις εισροές δεν μπορούσε να λάβει υπόψη τις πιο πρόσφατες και αιφνίδιες μεταβολές της μεταναστευτικής πίεσης. Στο πλαίσιο του ΤΑΜΕ και του ΤΕΑ-Σύνορα και θεωρήσεις, η κλείδα κατανομής εξακολουθεί να βασίζεται σε χορηγήσεις της περιόδου 2011-13 για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής και σε χορηγήσεις της περιόδου 2010-12 για το Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων. Κάποια ευελιξία εξασφαλίζεται από το πιο σημαντικό κονδύλιο που διατίθεται για τη βοήθεια έκτακτης ανάγκης. Για παράδειγμα, η Βουλγαρία έλαβε στο πλαίσιο του ΤΑΜΕ και του ΤΕΑ-Σύνορα και θεωρήσεις κονδύλια ύψους 20,5 και 41 εκατ. EUR αντίστοιχα, αλλά, στο πλαίσιο της βοήθειας έκτακτης ανάγκης, έλαβε συνολικό κονδύλιο 170 εκατ. EUR από τα δύο Ταμεία (έως το τέλος Οκτωβρίου 2017) για την αντιμετώπιση απρόβλεπτων μεταναστευτικών πιέσεων. Ωστόσο, παρά την αυξημένη ευελιξία, η έλλειψη ισορροπίας όσον αφορά την κλείδα κατανομής εξακολουθεί να αποτελεί σημαντικό ζήτημα, που θα πρέπει να εξεταστεί στο πλαίσιο του επόμενου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου.
Αλληλεγγύη: επανεγκατάσταση και μεταφορά δικαιούχων διεθνούς προστασίας
Η αξιολόγηση διαπίστωσε ότι οι αρχές της αλληλεγγύης και του επιμερισμού των ευθυνών σε επίπεδο ΕΕ μπορούν να βελτιστοποιηθούν όσον αφορά την επανεγκατάσταση και τη μεταφορά εντός της ΕΕ των δικαιούχων διεθνούς προστασίας. Σχετικά με τους τελευταίους, τα κράτη μέλη προτίμησαν να χρησιμοποιήσουν τα κονδύλιά τους για δράσεις που αντιμετωπίζουν τις δικές τους ειδικές ανάγκες και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Προσφύγων δεν προέβλεπε πρόσθετα οικονομικά κίνητρα για κάθε πρόσωπο που μεταφέρεται. Για την επανεγκατάσταση, υπήρχε οικονομικό κίνητρο (4 000 έως 6 000 EUR), αλλά αποδείχθηκε ανεπαρκές για να καλύψει το κόστος επανεγκατάστασης ενός προσώπου. Το ΤΑΜΕ αντιμετώπισε τις ελλείψεις αυτές σε περιορισμένο βαθμό με πρόσθετη χρηματοδότηση υπό μορφή μεγαλύτερων κατ’ αποκοπή ποσών (6 000 έως 10 000 EUR) και ένα σύστημα δεσμεύσεων που δίνει προσοχή στο πολιτικό επίπεδο.
Καθοδήγηση της εφαρμογής με στόχο την υλοποίηση των προτεραιοτήτων της ΕΕ
Η αξιολόγηση έδειξε ότι τα κράτη μέλη διέθεσαν ελάχιστη χρηματοδότηση σε ορισμένες από τις προτεραιότητες περιορίζοντας, ως εκ τούτου, τα αποτελέσματα των Ταμείων σε ορισμένους τομείς (π.χ. προξενική συνεργασία, μεταφορά και επανεγκατάσταση, συνεργασία με τις χώρες επιστροφής ή συνεργασία μεταξύ κρατών μελών για την ένταξη). Το ΤΑΜΕ και ΤΕΑ ήδη παρουσιάζουν ορισμένες βελτιώσεις που συμβάλλουν στην καλύτερη καθοδήγηση ως προς την υλοποίηση των προτεραιοτήτων της ΕΕ, όπως οικονομικά κίνητρα (αυξημένα ποσοστά συγχρηματοδότησης και υψηλότερα κατ’ αποκοπή ποσά), πρόσθετη χρηματοδότηση για ειδικές δράσεις και συμπληρωματικά κονδύλια στις χορηγήσεις όλων των κρατών μελών για συγκεκριμένες προτεραιότητες της πολιτικής της ΕΕ.
