62022CC0421

EUR-Lex

Access to European Union law

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

EUROPA
EUR-Lex home
EUR-Lex - 62022CC0421 - EN

Help

Search tips

Need more search options? Use the Advanced search

Document 62022CC0421

Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Campos Sánchez-Bordona της 14ης Σεπτεμβρίου 2023.

Court reports – general – 'Information on unpublished decisions' section

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2023:681

Language of the case

HTML

PDF

Document published in the digital reports of cases. They have official status.

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

της 14ης Σεπτεμβρίου 2023 ( 1 )

Υπόθεση C‑421/22

SIA Dobeles autobusu parks,

AS CATA,

SIA VTU Valmiera,

SIA Jelgavas autobusu parks,

SIA Jēkabpils autobusu parks

παρισταμένων των:

Iepirkumu uzraudzības birojs,

VSIA Autotransporta direkcija

[αίτηση του Augstākā tiesa (Senāts) (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Λεττονία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

«Προδικαστική παραπομπή – Κανονισμός (ΕΚ) 1370/2007 – Παροχή δημόσιων υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο – Σύμβαση προβλεπόμενης διάρκειας δέκα ετών – Υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας – Παράμετροι αποζημίωσης – Διαδικασία διαγωνισμού»

Στην ένδικη διαφορά στο πλαίσιο της οποίας υποβλήθηκε η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πλείονες οικονομικοί φορείς βάλλουν κατά των προδιαγραφών ανοικτού διαγωνισμού για την ανάθεση σύμβασης παροχής δημόσιων υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο. Κατά τη γνώμη των οικονομικών φορέων, οι προδιαγραφές δεν παρέχουν επαρκή προστασία από την ενδεχόμενη αύξηση ορισμένων στοιχείων κόστους (καυσίμων, μισθών και εισφορών κοινωνικής ασφάλισης) κατά τη δεκαετή διάρκεια της σύμβασης.

Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν ο κανονισμός (ΕΚ) 1370/2007 ( 2 ) επιτρέπει «καθεστώς αποζημίωσης» δυνάμει του οποίου η αρμόδια αρχή δεν προβαίνει σε περιοδική τιμαριθμική αναπροσαρμογή της συμβατικής τιμής σε σχέση με τις αυξήσεις στοιχείων κόστους εγγενών στην παροχή της υπηρεσίας οι οποίες εκφεύγουν του ελέγχου του αναδόχου.

3.	Το Δικαστήριο έχει αποφανθεί σχετικά με την αποζημίωση που αντιστοιχεί στις υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των μεταφορών ( 3 ), πλην όμως δεν έχει εξετάσει ειδικώς το ζήτημα που τίθεται με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.

I. Το νομικό πλαίσιο

Α. Το δίκαιο της Ένωσης. Ο κανονισμός 1370/2007

4.	Κρίσιμες είναι οι αιτιολογικές σκέψεις 27 και 34.

Το άρθρο 1 («Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής»), παράγραφος 1, έχει ως εξής:

«1. Ο σκοπός του παρόντος κανονισμού είναι να καθορίσει, σύμφωνα με τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου, τον τρόπο με τον οποίον οι αρμόδιες αρχές μπορούν να ενεργούν στον τομέα των δημοσίων επιβατικών μεταφορών για να εξασφαλίζουν την προσφορά υπηρεσιών γενικού συμφέροντος, οι οποίες θα είναι, μεταξύ άλλων, πολυπληθέστερες, ασφαλέστερες, υψηλότερης ποιότητας ή λιγότερο δαπανηρές, από εκείνες που θα μπορούσαν να προσφέρουν από μόνες τους οι δυνάμεις της αγοράς.

Προς τον σκοπό αυτόν, ο παρών κανονισμός καθορίζει τους όρους υπό τους οποίους οι αρμόδιες αρχές, όταν επιβάλλουν υποχρεώσεις παροχής δημοσίων υπηρεσιών ή συνάπτουν σχετικές συμβάσεις, αποζημιώνουν τους φορείς δημοσίων υπηρεσιών για το κόστος με το οποίο επιβαρύνονται ή/και χορηγούν αποκλειστικά δικαιώματα ως αντάλλαγμα για την εκτέλεση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας.»

Το άρθρο 2α («Προδιαγραφές των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας»), παράγραφος 2, ορίζει τα εξής:

«Οι προδιαγραφές των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας και η σχετική αποζημίωση του καθαρού οικονομικού αποτελέσματος των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας:

α)	επιτυγχάνουν τους στόχους της πολιτικής δημόσιων μεταφορών με οικονομικά συμφέροντα τρόπο· και

β)	υποστηρίζουν την οικονομική βιωσιμότητα της παροχής δημόσιων επιβατικών μεταφορών, σύμφωνα με τις απαιτήσεις που προβλέπονται στην πολιτική δημόσιων μεταφορών, κατά τρόπο μακροπρόθεσμο.»

Το άρθρο 3 («Συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας και γενικοί κανόνες»), παράγραφος 1, προβλέπει τα εξής:

«Εφόσον μια αρμόδια αρχή αποφασίζει να χορηγήσει σε φορέα της επιλογής της αποκλειστικό δικαίωμα ή/και αποζημίωση παντός είδους, σε αντιστάθμιση για την εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, πρέπει να το πράττει στο πλαίσιο σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας.»

Το άρθρο 4 («Υποχρεωτικό περιεχόμενο των συμβάσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας και των γενικών κανόνων»), παράγραφος 1, ορίζει τα εξής:

«Οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας και οι γενικοί κανόνες:

α)	καθορίζουν με σαφήνεια τις υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, που ορίζονται στον παρόντα κανονισμό και προσδιορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 2α αυτού, με τις οποίες ο φορέας παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να συμμορφώνεται, και τις οικείες γεωγραφικές περιοχές·

β)

καθορίζουν εκ των προτέρων, με αντικειμενικότητα και διαφάνεια,

i)	τις παραμέτρους με βάση τις οποίες πρέπει να υπολογίζεται η πληρωμή της αποζημίωσης, εάν υπάρχει· και

ii)	τη φύση και την έκταση των τυχόν χορηγούμενων αποκλειστικών δικαιωμάτων, έτσι ώστε να αποφεύγεται η υπεραντιστάθμιση.

[…]»

9.	Το άρθρο 6 («Αποζημίωση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας»), παράγραφος 1, προβλέπει τα εξής: «Κάθε αποζημίωση συνδεόμενη με γενικό κανόνα ή σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας είναι σύμφωνη προς το άρθρο 4 […].»

Β. Το εθνικό δίκαιο

10.

Τυγχάνουν εφαρμογής το άρθρο 10, παράγραφοι 1 και 3, και το άρθρο 11, παράγραφος 1, του Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums ( 4 ) καθώς και το άρθρο 2, παράγραφος 1, και το άρθρο 56 της Ministru kabineta 2015.gada 28.jūlija noteikumi Nr. 435 «Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu» ( 5 ).

II. Τα πραγματικά περιστατικά, η ένδικη διαφορά και τα προδικαστικά ερωτήματα

11.

Η Valsts SIA Autotransporta direkcija (στο εξής: αναθέτουσα αρχή) προκήρυξε ανοικτό διαγωνισμό «για την παραχώρηση του δικαιώματος παροχής υπηρεσιών δημόσιων μεταφορών με λεωφορεία στο περιφερειακό οδικό δίκτυο». Η προκήρυξη αφορούσε τη σύναψη δημόσιας σύμβασης με παρόχους υπηρεσιών δημόσιων μεταφορών διάρκειας δέκα ετών ( 6 ).

12.

Η SIA Dobeles autobusu parks (στο εξής: Dobeles) και άλλοι οικονομικοί φορείς ( 7 ) άσκησαν προσφυγή κατά των προδιαγραφών εκτιμώντας ότι θεσπίζουν μη σύννομο μηχανισμό αποζημίωσης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας μεταφορών ( 8 ). Συγκεκριμένα υποστήριξαν τα ακόλουθα.

–	Η προσφορά των προσφερόντων πρέπει να προβλέπει την τιμή της υπηρεσίας για τα επόμενα δέκα έτη, η δε (μέλλουσα) σύμβαση δεν περιέχει οποιαδήποτε κατάλληλη διαδικασία αναθεώρησής της.

–

Η μόνη προβλεπόμενη αναθεώρηση τιμών αφορά τιμαριθμική αναπροσαρμογή, την οποία οι αναιρεσείουσες της κύριας δίκης θεωρούν ανεπαρκή: η εν λόγω τιμαριθμική αναπροσαρμογή καλύπτει τρία μόνον στοιχεία κόστους (καύσιμα, αμοιβές εργατικού δυναμικού και υποχρεωτικές εισφορές στο εθνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, σε περίπτωση νομοθετικής τροποποίησης), εφόσον οι αυξήσεις υπερβαίνουν το 5 % (καύσιμα) ή το 8 % (μισθολογικό κόστος). Ο πάροχος της υπηρεσίας αναλαμβάνει τις αυξήσεις των προμνησθέντων στοιχείων κόστους όταν δεν υπερβαίνουν τα προβλεπόμενα όρια.

–	Η τιμαριθμική αναπροσαρμογή δεν αφορά τα τέσσερα πρώτα έτη παροχής της υπηρεσίας και δεν προβλέπεται δυνατότητα καταβολής αποζημίωσης για την αύξηση του κόστους κατά τα τρία τελευταία έτη της σύμβασης.

13.	Στις 11 Νοεμβρίου 2019, η Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (επιτροπή εξέτασης ενστάσεων της Υπηρεσίας Εποπτείας των Δημόσιων Συμβάσεων, Λεττονία) απέρριψε την ένσταση των αναιρεσειουσών της κύριας δίκης.

14.

Καθεμιά από τις αναιρεσείουσες της κύριας δίκης άσκησε ένδικη προσφυγή ενώπιον του Administratīvā rajona tiesa (διοικητικού πρωτοδικείου, Λεττονία), το οποίο απέρριψε τις προσφυγές με απόφαση της 29ης Μαΐου 2019. Κατά το εν λόγω δικαστήριο, βάσει του κανονισμού 1370/2007 και της ανακοίνωσης της Επιτροπής σχετικά με τις οδηγίες ερμηνείας του ( 9 ), το Δημόσιο δεν υποχρεούται να καλύπτει εξ ολοκλήρου το σύνολο των στοιχείων κόστους των παρόχων υπηρεσιών δημόσιων μεταφορών.

15.	Ορισμένοι οικονομικοί φορείς άσκησαν αναίρεση κατά της απόφασης του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου ενώπιον του Augstākā tiesa (Senāts) (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Λεττονία) προβάλλοντας, κατ’ ουσίαν, τα ίδια επιχειρήματα με εκείνα που είχαν προβάλει στη διοικητική και στην ένδικη διαδικασία που προηγήθηκαν.

16.

Λαμβανομένων υπόψη των επιχειρημάτων των διαδίκων της κύριας δίκης, το Augstākā tiesa (Senāts) (Ανώτατο Δικαστήριο) υποβάλλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:

«Έχουν το άρθρο 1, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, το άρθρο 2α, παράγραφος 2, και το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007 […] την έννοια ότι επιτρέπουν καθεστώς αποζημίωσης το οποίο δεν επιβάλλει στην αρμόδια αρχή την υποχρέωση να αποζημιώνει πλήρως τον πάροχο της υπηρεσίας δημόσιων μεταφορών, προβαίνοντας σε περιοδική τιμαριθμική αναπροσαρμογή της συμβατικής τιμής (ποσού της αποζημίωσης), για κάθε αύξηση των σχετιζόμενων με την παροχή της υπηρεσίας στοιχείων κόστους που εκφεύγουν του ελέγχου του εν λόγω παρόχου υπηρεσιών, και το οποίο, επομένως, δεν εξαλείφει πλήρως τον κίνδυνο να υποστεί ο πάροχος των υπηρεσιών ζημίες μη δυνάμενες να αποτελέσουν αντικείμενο αποζημίωσης;»

III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

17.	Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 22 Ιουνίου 2022.

18.	Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν οι αναιρεσείουσες της κύριας δίκης, η Κυπριακή και η Λεττονική Κυβέρνηση, καθώς η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

19.	Στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 8 Ιουνίου 2023 παρέστησαν η Dobeles, η αναθέτουσα αρχή, η Κυπριακή και η Λεττονική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή.

IV. Ανάλυση

Α. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

1. Το εφαρμοστέο δίκαιο

20.

Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι στη διαφορά της κύριας δίκης έχει εφαρμογή ο κανονισμός 1370/2007, ζητεί δε την ερμηνεία τριών εκ των διατάξεών του:

–

του άρθρου 1, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, δυνάμει του οποίου ο εν λόγω κανονισμός «καθορίζει τους όρους υπό τους οποίους οι αρμόδιες αρχές, όταν επιβάλλουν υποχρεώσεις παροχής δημοσίων υπηρεσιών ή συνάπτουν σχετικές συμβάσεις, αποζημιώνουν τους φορείς δημοσίων υπηρεσιών για το κόστος με το οποίο επιβαρύνονται ή/και χορηγούν αποκλειστικά δικαιώματα ως αντάλλαγμα για την εκτέλεση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας»·

–	του άρθρου 2α, παράγραφος 2, το οποίο προβλέπει τους σκοπούς των «προδιαγραφών των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας και τη σχετική αποζημίωση του καθαρού οικονομικού αποτελέσματος των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας»·

–	του άρθρου 3, παράγραφος 2, το οποίο μνημονεύει τις τιμολογιακές υποχρεώσεις που καθορίζονται με γενικούς κανόνες, «παρά το δικαίωμα των αρμόδιων αρχών να ενσωματώνουν τις υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας καθορίζοντας ανώτατα όρια χρέωσης στις συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας» ( 10 ).

21.

Εντούτοις, η εφαρμογή του κανονισμού 1370/2007 θα εξαρτηθεί από τα χαρακτηριστικά της σύμβασης, οι προδιαγραφές της οποίας αποτελούν αντικείμενο της διαφοράς. Ο εν λόγω κανονισμός:

–	καθόσον αφορά τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές, αποσκοπεί στη θέσπιση εξειδικευμένων ρυθμίσεων σε σχέση με τα γενικά συστήματα αναθέσεως δημοσίων συμβάσεων, όπως αυτά προβλέπονται με την οδηγία 2014/24/ΕΕ ( 11 ) ή την οδηγία 2014/25/ΕΕ ( 12 ).

–	περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις, οι οποίες προορίζονται είτε να αντικαθιστούν είτε να συμπληρώνουν τις γενικές διατάξεις της οδηγίας 2014/24 ή εκείνες της οδηγίας 2014/25, αναλόγως του αν η εκάστοτε εφαρμοστέα οδηγία προβλέπει ή όχι κανόνες στους τομείς που ρυθμίζει ο εν λόγω κανονισμός ( 13 ).

22.	Δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007, οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας ανατίθενται κατ’ αρχήν σύμφωνα με τους κανόνες που καθορίζονται στον συγκεκριμένο κανονισμό.

23.

Εντούτοις, οι συμβάσεις υπηρεσιών ή οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, όπως ορίζονται με την οδηγία 2014/24 ή την οδηγία 2014/25, για την παροχή δημοσίων υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών με το λεωφορείο ή το τραμ, ανατίθενται σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι εν λόγω οδηγίες, εφόσον οι συμβάσεις αυτές δεν λαμβάνουν μορφή συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών.

2. Υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας και φύση της σύμβασης

24.

Λόγω έλλειψης σαφήνειας όσον αφορά το συγκεκριμένο ζήτημα, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση εξετάστηκε η φύση της επίμαχης σύμβασης. Η Dobeles, η αναθέτουσα αρχή και η Λεττονική Κυβέρνηση συμφώνησαν ότι πρόκειται περί σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, στην οποία ο ανάδοχος αναλαμβάνει ορισμένους μόνον κινδύνους, και όχι περί σύμβασης παραχώρησης. ( 14 )

25.	Απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν η ως άνω άποψη είναι ορθή. Προς τούτο, θα πρέπει να λάβει ειδικότερα υπόψη τη μεταβίβαση του κινδύνου που σχετίζεται με την εκμετάλλευση των υπηρεσιών που αποτελούν αντικείμενο της σύμβασης.

26.	Όλοι οι παρεμβαίνοντες στη διαδικασία συμφωνούν επίσης ότι υφίσταται γνήσια υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, η οποία πρόκειται να εκπληρωθεί με την επίμαχη σύμβαση.

27.	Κατόπιν άρσης των αμφιβολιών που προεκτέθηκαν, θα επικεντρώσω την ανάλυσή μου στο νομικό πλαίσιο που παρέχει ο κανονισμός 1370/2007.

Β. Η αποζημίωση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, αντιστάθμιση της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας

28.

Ο κανονισμός 1370/2007 ορίζει ως «υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας» την «απαίτηση που προσδιορίζεται ή καθορίζεται από μια αρμόδια αρχή, προκειμένου να εξασφαλίζονται δημόσιες υπηρεσίες επιβατικών μεταφορών προς το κοινό συμφέρον, τις οποίες δεν θα αναλάμβανε ένας φορέας που μεριμνά περί των ιδίων εμπορικών συμφερόντων ή τουλάχιστον δεν θα τις αναλάμβανε στην ίδια έκταση ή υπό τις αυτές προϋποθέσεις χωρίς αμοιβή» ( 15 ).

29.	Όπως εξέθεσα στο παρελθόν ( 16 ), ο κανονισμός 1370/2007 συνδέει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας οι οποίες είναι επαχθείς για τις οικείες επιχειρήσεις με αντιστάθμιση. Η εν λόγω αντιστάθμιση προσλαμβάνει τη μορφή αποζημίωσης ή παραχώρησης αποκλειστικού δικαιώματος ( 17 ).

30.	Η έννοια της «αποζημίωσης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας» συνδέει ένα πλεονέκτημα, ιδίως οικονομικό, με την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας που συνίσταται στην παροχή υπηρεσιών που δεν παρουσιάζουν εμπορικό ενδιαφέρον.

31.

Με τον τρόπο αυτόν, διασφαλίζεται ότι υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας οι οποίες είναι επαχθείς δεν θα είναι οικονομικά επιζήμιες για τους φορείς που καλούνται να τις εκπληρώσουν και ότι, τελικώς, δεν θα αποβαίνουν εις βάρος της ίδιας της παροχής της υπηρεσίας. Στις περιπτώσεις αυτές, αποζημίωση, ως αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, «πρέπει να χορηγείται για να εξασφαλισθεί η παροχή υπηρεσιών πραγματικά γενικού συμφέροντος κατά την έννοια της Συνθήκης» ( 18 ).

32.

Εν κατακλείδι, ο κανονισμός 1370/2007 ουδόλως προβλέπει ότι το κόστος που απορρέει από τις υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να βαρύνει μόνον τους μεταφορείς: σε τέτοια περίπτωση, το πιθανότερο είναι ότι κανένας μεταφορέας δεν θα δεχόταν να παράσχει την υπηρεσία, η οποία δεν παρουσιάζει κανένα εμπορικό ενδιαφέρον.

1. Το ύψος της χρηματικής αποζημίωσης

33.

Κατά τον υπολογισμό της αποζημίωσης (ή τον καθορισμό των μηχανισμών και των παραμέτρων για τον υπολογισμό της αποζημίωσης) ( 19 ), η αρμόδια αρχή πρέπει να μεριμνά ώστε οι προδιαγραφές να «επιτυγχάνουν τους στόχους της πολιτικής δημόσιων μεταφορών με οικονομικά συμφέροντα τρόπο» ( 20 ) και συγχρόνως να «υποστηρίζουν την οικονομική βιωσιμότητα της παροχής δημόσιων επιβατικών μεταφορών, σύμφωνα με τις απαιτήσεις που προβλέπονται στην πολιτική δημόσιων μεταφορών, κατά τρόπο μακροπρόθεσμο» ( 21 ).

34.

Ο κανονισμός 1370/2007 δεν επιτάσσει η αποζημίωση να καλύπτει στο σύνολό του το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Μέσω της παραπομπής, με την αιτιολογική σκέψη 33, στην απόφαση Altmark, ο εν λόγω κανονισμός υπενθυμίζει ότι, προκειμένου η αποζημίωση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας να μη συνιστά πλεονέκτημα κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ), η εν λόγω αποζημίωση «δεν μπορεί να υπερβαίνει το μέτρο του αναγκαίου για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται για την εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας» ( 22 ).

35.

Στο ίδιο πνεύμα, το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1370/2007 επιτάσσει τόσο οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας όσο και οι γενικοί κανόνες να καθορίζουν τους τρόπους κατανομής των δαπανών που συνδέονται με την παροχή των υπηρεσιών. Η εν λόγω απαίτηση προϋποθέτει ότι δεν υφίσταται υποχρέωση της αρμόδιας αρχής να αποζημιώνει το σύνολο του κόστους με το οποίο επιβαρύνεται ο μεταφορέας λόγω της ανάληψης της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας.

36.

Η μερική μόνον αποζημίωση του κόστους που συνδέεται με την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας συνεπάγεται κίνδυνο για τον μεταφορέα. Όταν η εν λόγω αποζημίωση συνδέεται με γενικό κανόνα ή με απευθείας ανατεθείσα σύμβαση, η αρμόδια αρχή θα πρέπει να λάβει το στοιχείο αυτό υπόψη κατά τον υπολογισμό του εύλογου κέρδους για την εκπλήρωση της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας ( 23 ).

37.

Κατά τα λοιπά, η αποζημίωση που συνδέεται με υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των επίγειων μεταφορών δεν πρέπει να συνιστά υπεραντιστάθμιση. Η αποτροπή της υπεραντιστάθμισης έχει διττή ratio: αφενός, συμβάλλει στην αποφυγή επιδοτήσεων που συνιστούν κρατικές ενισχύσεις και, αφετέρου, συνεπάγεται τη βελτίωση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας της παρεχόμενης υπηρεσίας.

38.	Ο δεύτερος ως άνω σκοπός μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 27 και στο σημείο 7 του παραρτήματος ( 24 ) και, με ευρύτερη διατύπωση, στο προμνησθέν άρθρο 2α, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 1370/2007, το οποίο εισήγαγε ο κανονισμός 2016/2338.

39.	Ο κανονισμός 1370/2007 δεν παρέχει κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τον τρόπο προώθησης της αποδοτικής διαχείρισης της υπηρεσίας μεταφορών μέσω της αποζημίωσης ( 25 ): οι αρμόδιες αρχές διαθέτουν συναφώς κάποια διακριτική ευχέρεια ( 26 ).

40.	Με την ανακοίνωσή της η Επιτροπή εφιστά την προσοχή στα συστήματα αποζημίωσης που «καλύπτουν απλώς το πραγματικό κόστος» (ήτοι εκ των υστέρων), καθότι «παρέχουν λίγα κίνητρα για τη μεταφορική εταιρία για να περιστείλει το κόστος ή για να καταστεί πιο αποτελεσματική με την πάροδο του χρόνου» ( 27 ).

41.	Από την άποψη αυτή, η καταβολή αποζημίωσης χαμηλότερης του καθαρού κόστους της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας μπορεί να λειτουργήσει ως κίνητρο αποτελεσματικής διαχείρισης για τον φορέα παροχής της δημόσιας υπηρεσίας, παροτρύνοντάς τον να μειώσει τα έξοδα τα οποία είναι σε θέση να ελέγξει.

42.

Στο πλαίσιο των προπαρασκευαστικών εργασιών του κανονισμού 2016/2338 υποβλήθηκαν τροπολογίες για την απαγόρευση των «πολύ μικρών αποζημιώσεων» ή αποζημίωσης που είναι «κάτω από το ποσό που είναι αναγκαίο για να καλύψει το καθαρό οικονομικό αποτέλεσμα επί του κόστους που προκύπτει και των εσόδων που γεννά η εκτέλεση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας» ( 28 ). Το Συμβούλιο αντιτάχθηκε ρητώς στις εν λόγω τροπολογίες, καθότι αντέβαιναν στον γενικό προσανατολισμό ( 29 ), δεδομένου ότι ανέθεταν το σύνολο του κινδύνου στις αναθέτουσες αρχές και δεν καθιστούσαν δυνατή τη θέσπιση κινήτρων αποδοτικότητας για τη διαχείριση της υπηρεσίας ( 30 ).

2. Κατάλληλη αποζημίωση;

43.	Κανένα από τα άρθρα του κανονισμού 1370/2007 δεν κάνει ρητώς λόγο για «ανάλογη», «κατάλληλη» ή «επαρκή» αποζημίωση. ( 31 ) Οι έννοιες αυτές περιέχονται στο προοίμιο και, εμμέσως, στο παράρτημα του κανονισμού.

44.

Στο κείμενο που εγκρίθηκε το 2007, στην αιτιολογική σκέψη 27, μετά την υπόμνηση ότι η αποζημίωση δεν πρέπει να συνεπάγεται υπεραντιστάθμιση, επισημαίνεται ότι, «[ό]ταν μια αρμόδια αρχή προτίθεται να αναθέσει σύμβαση δημόσιας υπηρεσίας χωρίς διαγωνισμό, θα πρέπει επίσης να τηρεί λεπτομερείς κανόνες που θα εξασφαλίζουν την επάρκεια της αποζημίωσης […]».

45.	Στις διατάξεις του κανονισμού, η ανησυχία για το ενδεχόμενο υποαντιστάθμισης παραμένει, μολονότι περιορίζεται σε μνεία στο παράρτημα σχετικά με τον αντίκτυπο που η συμμόρφωση με την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας μπορεί να έχει σε άλλες δραστηριότητες του μεταφορέα ή στα δίκτυά του ( 32 ).

46.

Με την ανακοίνωση της Επιτροπής υπενθυμίζεται ότι απαιτείται «κατάλληλη» αποζημίωση, ώστε να μη συρρικνωθούν μακροπρόθεσμα τα κεφάλαια του μεταφορέα που έχει επενδύσει για την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας και να μην αποτραπεί η αποτελεσματική εκπλήρωση των συμβατικών υποχρεώσεών του και να διατηρηθεί η εκτέλεση δημόσιων συγκοινωνιών υψηλών προτύπων ( 33 ).

47.	Η Επιτροπή επισημαίνει επιπλέον ότι η μη καταβολή κατάλληλης αποζημίωσης εγκυμονεί επίσης κίνδυνο μείωσης του αριθμού των υποβαλλόμενων προσφορών σε διαγωνισμό για την ανάθεση σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας ( 34 ).

48.	Στην πρόταση για την τροποποίηση του κανονισμού 1370/2007 η Επιτροπή κατέστησε σαφή την απαίτηση να διασφαλίζεται η οικονομική βιωσιμότητα των δημόσιων μεταφορών ( 35 ).

49.

Η ανησυχία αυτή είναι πρόδηλη στο κείμενο της τροποποίησης που επέφερε ο κανονισμός 2016/2338. Στο άρθρο 2α, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1370/2007 τονίζεται ότι οι προδιαγραφές για την αποζημίωση πρέπει να επιδιώκουν, μεταξύ άλλων, να«υποστηρίζουν την οικονομική βιωσιμότητα της παροχής δημόσιων επιβατικών μεταφορών, σύμφωνα με τις απαιτήσεις που προβλέπονται στην πολιτική δημόσιων μεταφορών, κατά τρόπο μακροπρόθεσμο».

50.	Στην αιτιολογική σκέψη 11 του κανονισμού 2016/2338 η οικονομική βιωσιμότητα συνδέεται με το καθήκον η εκπλήρωση, από τους φορείς παροχής των υπηρεσιών, των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας να αποζημιώνεται «κατάλληλα».

51.

Η αξιολόγηση της καταλληλότητας της αποζημίωσης, υπό την ως άνω έννοια, αποτελεί στοιχείο του κριτηρίου της αναλογικότητας ( 36 ), το οποίο πρέπει να πληρούν οι προδιαγραφές των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας για την παροχή υπηρεσιών επιβατικών μεταφορών, κατά το άρθρο 2α, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007.

52.

Επομένως, η αποζημίωση πρέπει να διευκολύνει τον μεταφορέα που είναι επιφορτισμένος με την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας να εκτελέσει την παροχή. Για τους λόγους που προεξέθεσα, τούτο δεν σημαίνει ότι το ύψος της αποζημίωσης πρέπει να ισούται με το καθαρό οικονομικό κόστος που συνεπάγεται η εκπλήρωση της εν λόγω υποχρέωσης.

3. Στοιχεία κόστους τα οποία μπορούν να τύχουν αποζημίωσης

53.	Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007, οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να προβλέπουν τους τρόπους κατανομής των δαπανών που συνδέονται με την παροχή των υπηρεσιών μεταφορών ( 37 ).

54.

Στις εν λόγω δαπάνες περιλαμβάνονται ενδεικτικώς, κατά την προμνησθείσα διάταξη, οι δαπάνες προσωπικού, ενέργειας, τελών υποδομής, συντήρησης και επισκευής οχημάτων δημόσιας μεταφοράς, τροχαίου υλικού και εγκαταστάσεων απαραίτητων για την παροχή των υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών και τα πάγια έξοδα και κατάλληλο ποσοστό απόδοσης κεφαλαίου.

55.

Με τις πρώτες προτάσεις του κανονισμού, ο μεταφορέας αναλάμβανε, τουλάχιστον, «το «κόστος παροχής των υπηρεσιών που αφορά η σύμβαση δημόσιας υπηρεσίας, περιλαμβανομένων ιδίως των δαπανών για το προσωπικό, την ενέργεια, καθώς και τη συντήρηση και επισκευή των οχημάτων και του τροχαίου υλικού» ( 38 ).

56.	Αντιθέτως, ο κανονισμός 1370/2007 δεν επιτάσσει την κατανομή συγκεκριμένων στοιχείων κόστους σε οποιοδήποτε μέρος· επομένως, δεν επιτάσσει την αποζημίωση συγκεκριμένων στοιχείων κόστους ( 39 ). Η αρμόδια αρχή διαθέτει ευελιξία συναφώς ( 40 ).

4. Ενδιάμεσο συμπέρασμα

57.

Αποζημίωση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας σύμφωνη προς τον κανονισμό 1370/2007 είναι εκείνη η οποία δεν συνεπάγεται, λόγω του ύψους της, οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο μπορεί να χαρακτηριστεί κρατική ενίσχυση. Επιπλέον, το οικείο ποσό πρέπει να αντικατοπτρίζει μια ισορροπία μεταξύ των σκοπών της αποτελεσματικής διαχείρισης της υπηρεσίας μεταφορών και της οικονομικής βιωσιμότητας της παροχής της εν λόγω υπηρεσίας κατά τρόπο μακροπρόθεσμο.

58.	Αποζημίωση η οποία υπολείπεται του καθαρού κόστους εκπλήρωσης της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας δεν αντιβαίνει στον κανονισμό 1370/2007. Η μεταβίβαση κινδύνων στον πάροχο υπηρεσιών δεν είναι, αυτή καθεαυτήν, αντίθετη προς τον εν λόγω κανονισμό.

59.	Η αρμόδια αρχή διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια όταν καθορίζει τα στοιχεία τα οποία συνδέονται ή δεν συνδέονται με την καταβολή αποζημίωσης και, επομένως, όσον αφορά τους συγκεκριμένους κινδύνους τους οποίους αναλαμβάνει ο πάροχος της υπηρεσίας.

Γ. Αποζημίωση και διαδικασίες διαγωνισμού

60.	Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση εξετάστηκε το ζήτημα του αντικτύπου που μπορεί να έχει στην αποζημίωση το γεγονός ότι η ανάθεση της σύμβασης είναι αποτέλεσμα διαδικασίας διαγωνισμού (όπως συνέβη στην υπό κρίση υπόθεση).

61.

Για την επιβολή υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ο κανονισμός 1370/2007 προβλέπει δύο είδη νομικών εργαλείων: τις συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας και τους γενικούς κανόνες ( 41 ). Οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας πρέπει να επιλέγονται, κατ’ αρχήν, όταν προβλέπεται καταβολή αποζημίωσης ( 42 ). Κατ’ εξαίρεση, για υποχρεώσεις σχετικές με ανώτατα όρια χρέωσης, μπορεί να εφαρμοστεί μονομερής επιβολή μέσω γενικών κανόνων ( 43 ).

62.

Κατά το άρθρο 5 του κανονισμού 1370/2007, οι αναθέτουσες αρχές έχουν τη δυνατότητα να κάνουν χρήση απευθείας ανάθεσης (σε εγχώριο φορέα ή, υπό προϋποθέσεις, σε τρίτο) ή διαγωνιστικής διαδικασίας. Ο βαθμός λεπτομέρειας των διατάξεων του κανονισμού 1370/2007 που αφορούν τη μέθοδο υπολογισμού της αντιστάθμισης διαφέρει ανάλογα με τον τρόπο πραγματοποίησης της ανάθεσης.

63.	Το κείμενο περιέχει ορισμένες κοινές κατευθυντήριες οδηγίες. Το άρθρο 6, το οποίο αφορά την «αποζημίωση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας», προβλέπει στην παράγραφο 1, πρώτη περίοδος, ότι η αποζημίωση πρέπει να είναι σύμφωνη προς το άρθρο 4 του κανονισμού 1370/2007 ( 44 ).

64.	Όσον αφορά τη μέθοδο υπολογισμού της αποζημίωσης που συνδέεται με υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ο κανονισμός 1370/2007 περιέχει κανόνες μόνον για τις περιπτώσεις στις οποίες η υποχρέωση επιβάλλεται μέσω γενικού κανόνα ή στο πλαίσιο απευθείας ανατεθείσας σύμβασης.

65.

Με άλλα λόγια, ο κανονισμός 1370/2007 δεν περιέχει συγκεκριμένους κανόνες οι οποίοι εφαρμόζονται στη μέθοδο υπολογισμού της αποζημίωσης όταν η σύμβαση ανατίθεται μέσω διαγωνιστικής διαδικασίας. Κατά τη γνώμη μου, η έλλειψη αυτή οφείλεται στο γεγονός ότι ο νομοθέτης εκτίμησε ότι οι διαδικασίες διαγωνισμού είναι ικανές να επιτύχουν, αυτές καθεαυτές, την ισορροπία μεταξύ των αντικρουόμενων συμφερόντων.

66.

Στο συγκεκριμένο είδος διαγωνισμών οι αναθέτουσες αρχές έχουν τη δυνατότητα να ενσωματώσουν ή να μην ενσωματώσουν στις προδιαγραφές συστήματα αναθεώρησης των τιμών βάσει τύπων τιμαριθμικής αναπροσαρμογής ή άλλων παρόμοιων τύπων. Όπως αποφάνθηκε το Δικαστήριο ( 45 ) σε σχέση με εθνικούς κανόνες οι οποίοι δεν προέβλεπαν την περιοδική αναθεώρηση των τιμών μετά την ανάθεση των συμβάσεων, οι εν λόγω κανόνες δεν αντιτίθενται στο δίκαιο της Ένωσης ( 46 ).

67.

Στο σημείο 2.4.1 της ανακοίνωσης της Επιτροπής επισημαίνεται ότι «[μ]ε ανοικτή, διαφανή και ισότιμη διαδικασία διαγωνισμού κατά την έννοια του άρθρου 5 παράγραφος 3 [του κανονισμού 1370/2007] ελαχιστοποιείται συνήθως η αποζημίωση από το Δημόσιο την οποία χρειάζεται να καταβάλλουν οι αρμόδιες αρχές στον πάροχο για να επιτευχθεί το επιβαλλόμενο από τον διαγωνισμό επίπεδο δημόσιας υπηρεσίας και άρα για να αποφεύγεται η υπεραντιστάθμιση. Στην περίπτωση αυτή, δεν χρειάζεται να εφαρμόζονται οι λεπτομερείς κανόνες του παραρτήματος σχετικά με την αποζημίωση».

68.

Στο πνεύμα αυτό, οι διαδικασίες διαγωνισμού για την ανάθεση της σύμβασης συνιστούν συστήματα κατάλληλα για την ανάθεση της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, υπό τους βέλτιστους όρους ποιότητας και τιμής, σε οικονομικό φορέα ο οποίος είναι σε θέση να παράσχει την εν λόγω υπηρεσία. Στο πλαίσιο αυτό, η παρέμβαση του νομοθέτη είναι λιγότερο αναγκαία.

69.

Η άποψη αυτή επιρρωννύεται από την ανακοίνωση της Επιτροπής: η αλληλεπίδραση των δυνάμεων ανταγωνισμού της αγοράς καθιστά δυνατό τον καθορισμό του ύψους της αποζημίωσης στο ελάχιστο ( 47 ), με αποτέλεσμα η αναθέτουσα αρχή ή οντότητα να μπορεί να επιλέξει την προσφορά που συνεπάγεται το μικρότερο κόστος για το κοινωνικό σύνολο (ή την προσφορά που αποτελεί την πλέον αποδοτική επιλογή, από απόψεως τιμής και ποιότητας) ( 48 ).

70.

Στον κανονισμό 1370/2007, η πεποίθηση ότι η διαδικασία διαγωνισμού καθιστά δυνατή την αυτόματη προσαρμογή της αντιστάθμισης δεν συνδέεται μόνο με την απαίτηση η αποζημίωση να μην συνιστά υπεραντιστάθμιση. Η διαδικασία ανταγωνισμού θεωρείται, επιπλέον, πρόσφορη για την επίτευξη κατάλληλης αποζημίωσης, προκειμένου να διασφαλίζεται η μακροπρόθεσμη οικονομική βιωσιμότητα των υπηρεσιών δημόσιων επιβατικών μεταφορών σύμφωνα με τις απαιτήσεις που προβλέπονται στην πολιτική δημόσιων μεταφορών ( 49 ).

71.

Τα προεκτεθέντα βασίζονται, όμως, στην παραδοχή ότι ο σχεδιασμός της διαδικασίας διαγωνισμού καθιστά δυνατό τον πραγματικό και αποτελεσματικό ανταγωνισμό, από την άποψη τόσο της διαδικασίας του διαγωνισμού όσο και του περιεχομένου της σύμβασης.

–	Όσον αφορά τη διαδικασία του διαγωνισμού, ο κανονισμός 1370/2007 περιέχει λιγοστές διευκρινίσεις ( 50 ). Στην ανακοίνωση της Επιτροπής προτείνεται η εφαρμογή των ειδικών κανόνων των οδηγιών σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις ( 51 ).

–	Όσον αφορά το περιεχόμενο της σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, το άρθρο 4 του κανονισμού 1370/2007 προβλέπει τους ελάχιστους όρους τους οποίους πρέπει να περιέχει. Φρονώ ότι, για λόγους διαφάνειας, οι ελάχιστοι όροι θα πρέπει να μνημονεύονται στις προδιαγραφές.

72.	Βάσει των πληροφοριών αυτών, οι φορείς επιλέγουν αν θα μετάσχουν ή όχι στη διαδικασία διαγωνισμού για την ανάθεση της σύμβασης· εάν το πράξουν, μπορούν να καταρτίσουν την προσφορά περιλαμβάνοντας σε αυτή την τιμή όλων των κρίσιμων παραγόντων ( 52 ).

73.

Επομένως, το ύψος της αποζημίωσης –ή ο μηχανισμός και οι παράμετροι για τον καθορισμό της– περιλαμβάνεται στους προμνησθέντες κρίσιμους παράγοντες. Ποσό αποζημίωσης υπολογισμένο σε υπέρμετρα χαμηλό επίπεδο μπορεί να αποτρέψει τη συμμετοχή ενδεχόμενων προσφερόντων ή να μειώσει τον αριθμό τους, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 1370/2007 ( 53 ).

74.

Επομένως, η αναθέτουσα αρχή πρέπει να αποφεύγει τη συμπερίληψη στις προδιαγραφές παραμέτρων αποζημίωσης οι οποίες, καθιστώντας, χωρίς να συντρέχουν αντικειμενικοί λόγοι, υπέρμετρα επαχθή την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας για τους δυνητικούς παρόχους, τους αποτρέπουν από τη συμμετοχή στον διαγωνισμό. Σε τέτοια περίπτωση, η διαδικασία δεν εκπληρώνει τον βασικό σκοπό της, ήτοι την επιλογή της πλέον συμφέρουσας προσφοράς (για την εκπλήρωση της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας).

75.	Προκειμένου να διαπιστωθεί αν υφίσταται ανισορροπία μεταξύ παροχής και αντιπαροχής, και αν είναι δικαιολογημένη ή μη, απαιτείται κατά περίπτωση εξέταση υπό το πρίσμα των σκοπών που ο κανονισμός 1370/2007 επιδιώκει μέσω της αποζημίωσης.

Δ. Εφαρμογή στην υπό κρίση διαφορά

76.

Το αιτούν δικαστήριο εκθέτει στη διάταξη περί παραπομπής τα επιχειρήματα υπέρ και κατά της αποδοχής του αιτήματος των αναιρεσειουσών της κύριας δίκης. Υπέρ του αιτήματος των αναιρεσειουσών συνηγορούν τα ακόλουθα επιχειρήματα.

–

Το μοντέλο που επιλέχθηκε και τα μέσα εφαρμογής του υποχρεώνουν τους προσφέροντες να αναλάβουν υπέρμετρα υψηλό κίνδυνο κατά τον καθορισμό της τιμής της υπηρεσίας έως το σημείο που θα πρέπει να θεωρηθεί ότι, στην πραγματικότητα, το Δημόσιο αποφεύγει να εκπληρώσει την υποχρέωση καταβολής κατάλληλης αποζημίωσης για το κόστος που σχετίζεται με την παροχή της υπηρεσίας δημόσιων μεταφορών.

–

Δεν είναι δυνατό να προβλεφθούν επακριβώς οι τιμές των πηγών ενέργειας (καυσίμων) και οι μέσοι μισθοί στον τομέα ή οι εισφορές που θα πρέπει να καταβάλλονται στο εθνικό σύστημα κοινωνικών ασφαλίσεων σε ορίζοντα δεκαετίας. Σε ένα καθεστώς αποζημίωσης στο οποίο η δυνατότητα να επανυπολογιστούν δεόντως οι τιμές παρέχεται μόνον ανά διαστήματα πλειόνων ετών, και τούτο μόνον ως προς ορισμένα στοιχεία του κόστους, υπάρχει κίνδυνος η αύξηση του κόστους, λόγω μη επακριβών προβλέψεων, να συνεπάγεται ζημίες για τον οικονομικό φορέα, ακόμη και σε περίπτωση αποδοτικής οικονομικής δραστηριότητας.

77.

Κατά το αιτούν δικαστήριο, το αίτημα των αναιρεσειουσών της κύριας δίκης αντικρούεται από τα ακόλουθα επιχειρήματα.

–

Στην ανακοίνωση της Επιτροπής υπογραμμίζονται οι έννοιες της ποιότητας και της αποδοτικότητας της παροχής των υπηρεσιών. Οι αναθέτουσες αρχές πρέπει να αναζητήσουν ένα μοντέλο το οποίο διασφαλίζει την παροχή ποιοτικής υπηρεσίας και παρέχει, συγχρόνως, κίνητρα στους παρόχους υπηρεσιών ώστε να βελτιώσουν την αποδοτικότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών. Οι κανόνες αποζημίωσης του κανονισμού 1370/2007 αφήνουν κάποια διακριτική ευχέρεια στις αρμόδιες αρχές.

–

Η προκήρυξη ανοικτού διαγωνισμού εντάσσεται στην υλοποίηση της ανάπτυξης των υπηρεσιών εθνικών δημόσιων μεταφορών στη Λεττονία. Το Δημόσιο αποφάσισε ότι, κατά τον σχεδιασμό του ενιαίου οδικού δικτύου με ομοιόμορφες απαιτήσεις ποιότητας, από το 2021, η αποζημίωση για την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών βασίζεται σε συμβατικό μοντέλο και, συγκεκριμένα, στη διαφορά μεταξύ της τιμής που προτείνει ο μεταφορέας στη διαδικασία ανοικτού διαγωνισμού και των εσόδων της υπηρεσίας δημόσιων μεταφορών ( 54 ).

–

Οι προσφέροντες μπορούν να περιλάβουν στον υπολογισμό της τιμής της προσφοράς το κόστος του κινδύνου που αναλαμβάνουν κατά τον καθορισμό συγκεκριμένης τιμής για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα. Επομένως, οι προσφέροντες δεν υποχρεούνται να προβλέψουν επακριβώς τα στοιχεία κόστους που διαμορφώνουν την τιμή της προσφοράς για τα 10 επόμενα έτη, πλην όμως παροτρύνονται να εξετάσουν την τιμή της προσφοράς υπό μεταβαλλόμενες οικονομικές και επιχειρηματικές συνθήκες.

–

Εντούτοις, είναι επίσης δυνατό οι εν λόγω σχετικές με τον κίνδυνο εκτιμήσεις να μην αποκλείουν πλήρως το ενδεχόμενο το προτεινόμενο καθεστώς αποζημίωσης να μην καλύπτει όλες τις ζημίες που υφίσταται ο μεταφορέας κατά την εκτέλεση της σύμβασης. Στο πλαίσιο διαγωνισμού, ενδέχεται, με την προσδοκία να είναι οι ανάδοχοι της σύμβασης, οι προσφέροντες να είναι απρόθυμοι να προσφέρουν συμβατική τιμή που θα μπορούσε να αποτρέψει τον προμνησθέντα κίνδυνο. Επομένως, υπάρχει κίνδυνος μείωσης της διαθεσιμότητας ή της ποιότητας της παρεχόμενης υπηρεσίας.

78.	Κατά τη γνώμη μου, σε συμφωνία με τα προεκτεθέντα, καμία διάταξη δεν υποχρεώνει τις αρμόδιες αρχές να θεσπίζουν, προς όφελος του παρόχου της υπηρεσίας δημόσιων μεταφορών, μηχανισμούς πλήρους τιμαριθμικής αναπροσαρμογής του κόστους για τη διαμόρφωση της συμβατικής τιμής.

79.

Συγκεκριμένα, ο κανονισμός 1370/2007 δεν επιτάσσει η σύμβαση παροχής υπηρεσιών να περιέχει ρήτρες πλήρους τιμαριθμικής αναπροσαρμογής, οι οποίες να λειτουργούν ως «ασφάλεια» κατά των αυξήσεων του κόστους των καυσίμων, των μισθών ή των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης. Στο πλαίσιο της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να εξετάσει το ενδεχόμενο μερικής τιμαριθμικής αναπροσαρμογής, μόνο για συγκεκριμένες περιόδους και σε περιπτώσεις στις οποίες οι αυξήσεις του κόστους υπερβαίνουν ορισμένο ανώτατο όριο ( 55 ).

80.

Επαναλαμβάνω ότι δεν υφίσταται υποχρέωση διασφάλισης της πλήρους αποζημίωσης οποιασδήποτε αύξησης του κόστους που συνδέεται με την παροχή της υπηρεσίας. Ως εκ τούτου, εθνικό καθεστώς το οποίο διέπει την ανάθεση συμβάσεων δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των μεταφορών μέσω ανοικτού διαγωνισμού και το οποίο, εν αντιθέσει προς το προϊσχύσαν καθεστώς στη Λεττονία ( 56 ), δεν αποκλείει παντελώς τον κίνδυνο ο πάροχος της υπηρεσίας να υποστεί ζημίες είναι συμβατό με τον κανονισμό 1370/2007.

81.

Δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να προκύψουν, από την εφαρμογή του συγκεκριμένου μοντέλου, περιπτώσεις καταλογισμού του κινδύνου στον μεταφορέα. Εντούτοις, εξεταζόμενο in abstracto, το μοντέλο είναι σύμφωνο προς τον κανονισμό 1370/2007, ο οποίος επιτρέπει την καταβολή αποζημίωσης που δεν είναι πλήρης, εφόσον τούτο συνιστά κίνητρο για την επίτευξη αποδοτικότητας.

82.

Όσον αφορά το αν το συγκεκριμένο μοντέλο υποχρεώνει τους προσφέροντες να αναλάβουν υπέρμετρα υψηλό κίνδυνο κατά τον καθορισμό της τιμής της υπηρεσίας, επισημαίνεται, κατά πρώτον, ότι η συμμετοχή στον διαγωνισμό δεν είναι υποχρεωτική, οι δε υποψήφιοι πρέπει να σταθμίζουν το συμφέρον τους να μετάσχουν ή όχι σε αυτόν ( 57 ).

83.

Κατά δεύτερον, όπως προεκτέθηκε, έχοντας στη διάθεσή τους κατάλληλες πληροφορίες, οι προσφέροντες καταρτίζουν την προσφορά τους υπό το πρίσμα όλων των κρίσιμων στοιχείων, περιλαμβανομένων μελλοντικής αύξησης των στοιχείων κόστους που επηρεάζουν την υπηρεσία και του αντίστοιχου ασφάλιστρου κινδύνου. Οι προσφέροντες θα πρέπει να προβλέπουν, για συγκεκριμένη περίοδο, τα στοιχεία κόστους που επηρεάζουν την τιμή της υπηρεσίας, περιλαμβανομένων εκείνων η διακύμανση των οποίων (ανοδική ή καθοδική) εκφεύγει του ελέγχου τους.

84.

Αναπόφευκτα, η εκτίμηση μελλοντικών στοιχείων κόστους θα αφορά επίσης στοιχεία η αύξηση των οποίων εκφεύγει του ελέγχου των μεταφορέων, ήτοι στοιχεία κόστους που δεν συνδέονται άμεσα με «τη λειτουργική (αν)αποτελεσματικότητα του μεταφορέα» ( 58 ). Επαναλαμβάνω, πάντως, ότι ο κανονισμός 1370/2007 δεν υποχρεώνει την καταβολή αποζημίωσης για συγκεκριμένα στοιχεία κόστους. Εάν, ως αποτέλεσμα των προμνησθεισών αυξήσεων, η αποζημίωση υπολείπεται του κόστους που υπολόγισε, ο μεταφορέας θα πρέπει να περιορίσει το κόστος άλλων στοιχείων επί των οποίων μπορεί να ασκήσει έλεγχο.

85.

Οι προεκτεθείσες παρατηρήσεις δεν εμποδίζουν το αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει, με γνώμονα τις ρήτρες των προδιαγραφών (και τους υποκείμενους οικονομικούς υπολογισμούς), τα ενδεχόμενα αποτρεπτικά αποτελέσματά τους στο γενικότερο πλαίσιο της προσφοράς ( 59 ). Η ανάλυσή του μπορεί να το οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι, λόγω της πρόδηλης ανεπάρκειάς της, η αποζημίωση της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας μειώνει σε μη εύλογο βαθμό τη διαθεσιμότητα ή την ποιότητα της υπηρεσίας ή περιορίζει με τεχνητό τρόπο τον αριθμό των προσφερόντων.

86.

Το Δικαστήριο δεν πρέπει να υποκαταστήσει το αιτούν δικαστήριο στην εκτίμηση του αν το περιεχόμενο των επίμαχων προδιαγραφών πάσχει τέτοιες ελλείψεις και, επομένως, δεν καθιστά δυνατή την επιλογή της πλέον συμφέρουσας προσφοράς. Όλα τα στοιχεία φαίνεται να καταδεικνύουν ότι δεν συντρέχει τέτοια περίπτωση εν προκειμένω (συγκεκριμένα, στον διαγωνισμό μετείχαν πλείονες προσφέροντες, οι οποίοι κατάρτισαν ελεύθερα τις προσφορές τους), πλην όμως επαναλαμβάνω ότι μόνον το αιτούν δικαστήριο είναι σε θέση να εξακριβώσει κάτι τέτοιο.

V. Πρόταση

87.

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω να δοθεί στο Augstākā tiesa (Senāts) (Ανώτατο Δικαστήριο, Λεττονία) η ακόλουθη απάντηση:

«Ο κανονισμός (ΕΚ) 1370/2007 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές και την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και (ΕΟΚ) αριθ. 1107/70 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2016/2338 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 14ης Δεκεμβρίου 2016,

έχει την έννοια ότι:

επιτρέπει να μη συμπεριλαμβάνεται στις προδιαγραφές για την ανάθεση, μέσω ανοικτής διαδικασίας διαγωνισμού, σύμβασης επιβατικών μεταφορών με λεωφορείο ρήτρα περί περιοδικής τιμαριθμικής αναπροσαρμογής όλων των στοιχείων κόστους, περιλαμβανομένων εκείνων που εκφεύγουν του ελέγχου του παρόχου υπηρεσιών, για την αντιστάθμιση της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας που αποτελεί αντικείμενο της εν λόγω σύμβασης.»

( 1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.

( 2 ) Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007, για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές και την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και (ΕΟΚ) αριθ. 1107/70 (ΕΕ 2007, L 315, σ. 1). Το ισχύον επί του παρόντος κείμενο, το οποίο έχει εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση, προέκυψε από τον κανονισμό (ΕΕ) 2016/2338 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2016, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 σχετικά με το άνοιγμα της αγοράς εγχώριων επιβατικών σιδηροδρομικών μεταφορών (ΕΕ 2016, L 354, σ. 22).

( 3 ) Προσφάτως, με την απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2022, AS Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641). Σε σχέση με το προϊσχύσαν κείμενο, ήτοι τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1191/69 του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 1969, περί των ενεργειών των [κ]ρατών μελών που αφορούν τις υποχρεώσεις που είναι συνυφασμένες με την έννοια της δημοσίας υπηρεσίας στον τομέα των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών μεταφορών (ΕΕ ειδ. έκδ. 07/001, σ. 100), βλ. απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 1973, Nederlandse Spoorwegen (36/73, EU:C:1973:130), σε υπόθεση που αφορούσε σιδηροδρομικές μεταφορές, και αποφάσεις της 24ης Ιουλίου 2003, Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, στο εξής: απόφαση Altmark, EU:C:2003:415), της 7ης Μαΐου 2009, Antrop κ.λπ. (C‑504/07, EU:C:2009:290), και της 3ης Απριλίου 2014, CTP (C‑516/12 έως C‑518/12, EU:C:2014:220) σε υποθέσεις που αφορούσαν μεταφορές με λεωφορείο.

( 4 ) Νόμος περί υπηρεσιών δημόσιων μεταφορών.

( 5 ) Απόφαση 435 του Υπουργικού Συμβουλίου, της 28ης Ιουλίου 2015, σχετικά με τη διαδικασία για τον καθορισμό και την αποζημίωση των ζημιών και των δαπανών που σχετίζονται με την παροχή υπηρεσιών δημόσιων μεταφορών και για την τιμολόγηση των εν λόγω υπηρεσιών.

( 6 ) Ο αριθμός αναφοράς της πρόσκλησης υποβολής προσφορών ήταν AD 2019/7. Η διαδικασία 2019/S 138‑340153 δημοσιεύθηκε στο συμπλήρωμα στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 19ης Ιουλίου 2019 (ΕΕ 2019, S 138, σ. 1).

( 7 ) AS CATA, SIA VTU Valmiera, SIA Jelgavas autobusu parks και SIA Jēkabpils autobusu parks (στο εξής από κοινού με τη Dobeles: οι αναιρεσείουσες της κύριας δίκης).

( 8 ) Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η αναθέτουσα αρχή εξέθεσε ότι τα έσοδα του παρόχου της υπηρεσίας προέρχονται από δύο πηγές: α) το αντίτιμο που καταβάλλουν οι επιβάτες κατά την αγορά εισιτηρίου και β) την οικονομική αποζημίωση που καταβάλλει το Δημόσιο, η οποία αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ της τιμής της υπηρεσίας που προτείνει ο ανάδοχος με την προσφορά του και του ποσού που εισπράττει από την πώληση εισιτηρίων στους επιβάτες.

( 9 ) Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τις οδηγίες ερμηνείας του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 για τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές (ΕΕ 2014, C 92, σ. 1, στο εξής: ανακοίνωση της Επιτροπής). Οι συγκεκριμένες οδηγίες δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα.

( 10 ) Στην πραγματικότητα, λαμβανομένων υπόψη των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση διαφοράς, το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007 δεν αποτελεί κρίσιμη διάταξη για την επίλυσή της.

( 11 ) Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 65, και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 135, σ. 120).

( 12 ) Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και την κατάργηση της οδηγίας 2004/17/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 243, και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 311, σ. 26).

( 13 ) Απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2018, Rudigier (C‑518/17, EU:C:2018:757, σκέψη 49).

( 14 ) Η αναθέτουσα αρχή επιβεβαίωσε ότι η απόφαση αριθ. 435 του Υπουργικού Συμβουλίου, της 28ης Ιουλίου 2015, η οποία έχει εφαρμογή εν προκειμένω, διαφέρει από εκείνη που το Δικαστήριο εξέτασε με την απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2011, Norma‑A και Dekom (C‑348/10, EU:C:2011:721), προκειμένου να απορρίψει τον χαρακτηρισμό της επίμαχης στη συγκεκριμένη υπόθεση σύμβασης ως σύμβασης «παραχώρησης». Στην υπόθεση εκείνη, ο ανάδοχος δεν αναλάμβανε το σύνολο ή, τουλάχιστον, σημαντικό τμήμα του συνυφασμένου με την εκμετάλλευση των υπηρεσιών κινδύνου.

( 15 ) Άρθρο 2, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 1370/2007.

( 16 ) Προτάσεις στην υπόθεση Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:180, σημείο 38).

( 17 ) Ως τέτοιο νοείται, κατά το άρθρο 2, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1370/2007, το «δικαίωμα που δίνει τη δυνατότητα σε φορέα δημόσιας υπηρεσίας να εκμεταλλεύεται ορισμένες δημόσιες υπηρεσίες επιβατικών μεταφορών σε δεδομένη γραμμή, δίκτυο ή περιοχή, αποκλειομένου κάθε άλλου τέτοιου φορέα».

( 18 ) Αιτιολογική σκέψη 34 του κανονισμού 1370/2007.

( 19 ) Ο κανονισμός 1370/2007 δεν προβλέπει οποιοδήποτε σύστημα υπολογισμού. Στη διαφορά της κύριας δίκης η συζήτηση αφορά την τιμαριθμική αναπροσαρμογή των τιμών, η οποία είναι ένα μόνον από τα ενδεχόμενα μοντέλα υπολογισμού της αποζημίωσης και, τελικώς, αντιστάθμισης των ενδεχόμενων αρνητικών συνεπειών της εκπλήρωσης της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας που υπέχει ο ανάδοχος της σύμβασης.

( 20 ) Άρθρο 2α, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 1370/2007. Κατά το παράρτημα, η αποζημίωση πρέπει να διαμορφώνεται κατά τρόπο που προάγει την αποτελεσματική διαχείριση της υπηρεσίας. Η επισήμανση αυτή μπορεί να θεωρηθεί ως ρητή διατύπωση του σκοπού της αποδοτικότητας.

( 21 ) Άρθρο 2α, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1370/2007. Η διατύπωση είναι σαφέστερη στην αιτιολογική σκέψη 11 του κανονισμού 2016/2338.

( 22 ) Απόφαση Altmark (σκέψη 92 και διατακτικό).

( 23 ) Στο σημείο 6 του παραρτήματος του κανονισμού 1370/2007 το εύλογο κέρδος ορίζεται ως «ποσοστό απόδοσης του κεφαλαίου που θεωρείται σύνηθες για τον τομέα, στο συγκεκριμένο κράτος μέλος, και στο οποίο συνυπολογίζεται ο κίνδυνος, ή η απουσία κινδύνου, για τον φορέα δημόσιας υπηρεσίας λόγω της παρέμβασης της δημόσιας αρχής».

( 24 ) Σε σχέση με την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας η οποία δεν ανατίθεται μέσω σύμβασης ή ανατίθεται μεν μέσω σύμβασης, πλην όμως όχι στο πλαίσιο διαδικασίας διαγωνισμού. Ο νομοθέτης υιοθετεί την άποψη, την οποία προεξέθεσα, ότι μια ανοικτή διαδικασία σύναψης σύμβασης οδηγεί με φυσικό τρόπο στην αποτροπή υπεραντιστάθμισης.

( 25 ) Στην ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας» (2011) (ΕΕ 2012, C 8, σ. 15, σημεία 40 και 41), μνημονεύονται, ως παραδείγματα, δύο μέθοδοι: εκ των προτέρων καθορισμός ενός σταθερού επιπέδου αντιστάθμισης το οποίο προβλέπει και ενσωματώνει την αύξηση της αποδοτικότητας που μπορεί να αναμένει η επιχείρηση καθ’ όλο τον κύκλο ζωής της πράξης ανάθεσης ή καθορισμός των στόχων παραγωγικότητας στην πράξη ανάθεσης και εξάρτηση του επιπέδου αντιστάθμισης από τον βαθμό στον οποίο επιτυγχάνονται οι εν λόγω στόχοι. Παρόμοιες διαδικασίες προβλέπονταν στην τροποποιημένη πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με δράσεις των κρατών μελών για τους όρους παροχής δημόσιας υπηρεσίας και την ανάθεση συμβάσεων δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών συγκοινωνιών (Υποβλήθηκε από την Επιτροπή βάσει του άρθρου 250 παράγραφος 2 της [Σ]υνθήκης ΕΚ) [COM(2002) 107 final], παράρτημα, σημείο 6.

( 26 ) Οι αρχές θα πρέπει να διατηρούν τα κίνητρα σε εύλογο επίπεδο, ώστε ο μεταφορέας να μην αποκομίζει υπέρμετρα οφέλη αποτελεσματικότητας, και να μεριμνούν ώστε τα εν λόγω κίνητρα να μην αποβαίνουν εις βάρος της παροχής υψηλού επιπέδου υπηρεσίας. Οι υπενθυμίσεις αυτές περιέχονται στο σημείο 2.4.5 της ανακοίνωσης της Επιτροπής· προκύπτουν επίσης από τη συστημική και τελεολογική ερμηνεία του κανονισμού 1370/2007.

( 27 ) Ανακοίνωση της Επιτροπής, σημείο 2.4.3.

( 28 ) Σχέδιο νομοθετικού ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου που αφορά την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 σχετικά με το άνοιγμα της αγοράς εγχώριων επιβατικών σιδηροδρομικών μεταφορών [(COM(2013) 0028 – C7‑0024/2013 – 2013/0028(COD)], έγγραφο A7‑0034/2014, της 16ης Ιανουαρίου 2014, τροπολογίες 10 και 40.

( 29 ) Ο εν λόγω προσανατολισμός αντικατοπτρίζεται στο έγγραφο 12777/15, της 12ης Οκτωβρίου 2015, της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου προς τις αντιπροσωπείες.

( 30 ) Βλ. έκθεση της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου προς την ΕΜΑ, έγγραφο 13146/15, της 4ης Δεκεμβρίου 2015, γραμμή 112, και έγγραφο 5159/16, add. 1, της 15ης Ιανουαρίου 2016, γραμμή 112. Υπενθυμίζω ότι δεν εγκρίθηκε επίσης η άμεση απαγόρευση της «υποαντιστάθμισης», η οποία προτάθηκε στο πλαίσιο των προπαρασκευαστικών εργασιών του πρώτου κειμένου του κανονισμού: οι λόγοι της μη έγκρισης είναι διάφοροι και δεν σχετίζονται κατ’ ανάγκην με το κίνητρο της αποδοτικότητας. Βλ. υποσημείωση 31 των παρουσών προτάσεων.

( 31 ) Το σχέδιο νομοθετικού ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την κοινή θέση του Συμβουλίου για την έγκριση του κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου που αφορά τις δημόσιες επιβατικές σιδηροδρομικές και οδικές μεταφορές και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 1191/69 και 1107/70 του Συμβουλίου [13736/1/2006 – C6‑0042/2007 – 2000/0212(COD)], έγγραφο A6‑0131/2007, της 4ης Απριλίου 2007, τροπολογίες 6, 14 και 18, τροποποίησε την κοινή θέση υπό την έννοια ότι έθεσε την απαίτηση η αντιστάθμιση να μη συνιστά ούτε υπεραντιστάθμιση ούτε υποαντιστάθμιση. Οι αντιπροσωπείες των κρατών μελών δεν συμφώνησαν ούτε όσον αφορά την ενδεχόμενη συμπερίληψη της απαίτησης (κατά μια αντιπροσωπεία, ειδικότερα, η αποφυγή της υποαντιστάθμισης δεν συνιστούσε σκοπό του κανονισμού) ούτε όσον αφορά τις περιπτώσεις και τον τρόπο επιβολής της απαίτησης: βλ. έκθεση της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου προς την ΕΜΑ, έγγραφο 7974/07, της 2ας Απριλίου 2007, σχετικά με τις εν λόγω τροπολογίες. Τελικώς, δεν περιλήφθηκαν στο κείμενο του κανονισμού.

( 32 ) Παράρτημα, σημείο 3. Εφιστάται η προσοχή στην αποφυγή τόσο της υπεραντιστάθμισης όσο και της «έλλειψης αποζημίωσης» και συνιστάται, κατά τον υπολογισμό του καθαρού οικονομικού αποτελέσματος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, να λαμβάνονται υπόψη «τα ποσοτικά μετρήσιμα οικονομικά αποτελέσματα στα σχετικά δίκτυα του φορέα».

( 33 ) Ανακοίνωση της Επιτροπής, σημείο 2.4.8.

( 34 ) Όπ.π.

( 35 ) Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1370/2007 σχετικά με το άνοιγμα της αγοράς εγχώριων επιβατικών σιδηροδρομικών μεταφορών, COM(2013) 28 final, αιτιολογική σκέψη 5 και άρθρο 2α, παράγραφος 4. Οι μελέτες και οι διαβουλεύσεις στις οποίες στηρίχθηκε το κείμενο επικεντρώνονται στις σιδηροδρομικές μεταφορές, οι οποίες αποτελούν επίσης το κύριο αντικείμενο της τροποποίησης του κανονισμού 1370/2007. Εντούτοις, λόγω της διατύπωσής της, η εμβέλεια της πρότασης είναι στην περίπτωση αυτή γενική.

( 36 ) Η υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ως παρέμβαση στην αγορά, πρέπει να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας, όπως νοείται στο δίκαιο της Ένωσης: πρέπει να είναι δικαιολογημένη, να είναι πρόσφορη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και να μην υπερβαίνει τα αναγκαία για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού.

( 37 ) Η ίδια απαίτηση αφορά επίσης τους γενικούς κανόνες, οι οποίοι δεν αποτελούν αντικείμενο της υπό κρίση αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως. Σχετικά με την έννοια αυτή, βλ. υποσημείωση 41.

( 38 ) Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με δράσεις των κρατών μελών για τους όρους παροχής δημόσιας υπηρεσίας και την ανάθεση συμβάσεων δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών μεταφορών επιβατών [COM(2000) 7 final], άρθρο 6, στοιχείο βʹ, και τροποποιημένη πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με δράσεις των κρατών μελών για τους όρους παροχής δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών συγκοινωνιών – (Υποβλήθηκε από την Επιτροπή βάσει του άρθρου 250 παράγραφος 2 της [Σ]υνθήκης ΕΚ) [COM(2002) 107 final], άρθρο 6, στοιχείο βʹ.

( 39 ) Διάταξη η οποία δεν παρέχει ευελιξία στην κατανομή του κόστους μπορεί να αποδειχθεί ανεφάρμοστη στην πράξη, όπως επισήμανε η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή στη γνωμοδότηση για την «πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τις δράσεις των κρατών μελών για τους όρους παροχής δημόσιας υπηρεσίας και την ανάθεση συμβάσεων δημόσιας υπηρεσίας στον τομέα των σιδηροδρομικών, οδικών και εσωτερικών πλωτών μεταφορών επιβατών» (ΕΕ 2001, C 221, σ. 31, σημείο 5.1.1).

( 40 ) Παράδειγμα της εν λόγω ευελιξίας περιέχεται επίσης στο άρθρο 2α, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1370/2007, το οποίο επιτρέπει στην αρμόδια αρχή να ομαδοποιεί υπηρεσίες των οποίων το κόστος καλύπτεται με υπηρεσίες των οποίων το κόστος δεν καλύπτεται.

( 41 ) Οι ορισμοί των δύο νομικών εργαλείων περιλαμβάνονται, αντιστοίχως, στα στοιχεία θʹ και ιβʹ του άρθρου 2 του κανονισμού 1370/2007. Η σύμβαση παροχής δημόσιας υπηρεσίας περιλαμβάνει τη «συμφωνία μεταξύ αρμόδιας αρχής και φορέα δημόσιας υπηρεσίας». Ο γενικός κανόνας συνίσταται σε «μέτρο που εφαρμόζεται χωρίς διακρίσεις σε όλες τις δημόσιες υπηρεσίες επιβατικών μεταφορών του ιδίου τύπου σε δεδομένη γεωγραφική περιοχή».

( 42 ) Άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 1370/2007: «[ε]φόσον μια αρμόδια αρχή αποφασίζει να χορηγήσει σε φορέα της επιλογής της αποκλειστικό δικαίωμα ή/και αποζημίωση παντός είδους, σε αντιστάθμιση για την εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, πρέπει να το πράττει στο πλαίσιο σύμβασης παροχής δημόσιας υπηρεσίας».

( 43 ) Άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1370/2007: «[κ]ατά παρέκκλιση της παραγράφου 1, οι υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας που αποβλέπουν στον καθορισμό ανώτατου ορίου χρέωσης για όλους τους επιβάτες ή για ορισμένες κατηγορίες επιβατών, μπορούν επίσης να διέπονται από γενικούς κανόνες […]».

( 44 ) Κατά τη διάταξη αυτή, οι συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, όπως και οι γενικοί κανόνες: «[…] β) καθορίζουν εκ των προτέρων, με αντικειμενικότητα και διαφάνεια, i) τις παραμέτρους με βάση τις οποίες πρέπει να υπολογίζεται η πληρωμή της αποζημίωσης, εάν υπάρχει· και ii) τη φύση και την έκταση των τυχόν χορηγούμενων αποκλειστικών δικαιωμάτων, έτσι ώστε να αποφεύγεται η υπεραντιστάθμιση. […] γ) καθορίζουν τους τρόπους κατανομής των δαπανών που συνδέονται με την παροχή των υπηρεσιών […]».

( 45 ) Απόφαση της 19ης Απριλίου 2018, Consorzio Italian Management και Catania Multiservizi (C‑152/17, EU:C:2018:264, σκέψεις 29 έως 31).

( 46 ) Επρόκειτο για την οδηγία 2004/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (ΕΕ 2004, L 134, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 1251/2011 της Επιτροπής, της 30ής Νοεμβρίου 2011 (ΕΕ 2011, L 319, σ. 43), καθώς και για τις γενικές αρχές στις οποίες ερείδεται. Επί του παρόντος, η οδηγία 2014/24 μνημονεύει, στην αιτιολογική σκέψη 101, ως ενδεχόμενο, την τιμαριθμική αναπροσαρμογή: «[ο]ι αναθέτουσες αρχές θα πρέπει, στις ίδιες τις συμβάσεις, να έχουν τη δυνατότητα να προβλέπουν τροποποιήσεις μέσω ρητρών αναθεώρησης ή προαίρεσης· εντούτοις, οι εν λόγω ρήτρες δεν θα πρέπει να τους παρέχουν απεριόριστη διακριτική ευχέρεια […]. Θα πρέπει, κατά συνέπεια, να διευκρινιστεί ότι ρήτρες αναθεώρησης ή προαίρεσης που έχουν συνταχθεί με επαρκή σαφήνεια μπορούν να προβλέπουν, για παράδειγμα, τιμαριθμική προσαρμογή […]». Αιτιολογικές σκέψεις με το ίδιο περιεχόμενο υπάρχουν στις οδηγίες 2014/23 και 2014/25.

( 47 ) Σημείο 2.4.2 της ανακοίνωσης της Επιτροπής. Το γεγονός ότι η διαδικασία διαγωνισμού λειτουργεί ως στοιχείο αυτοτελούς καθορισμού του ύψους της αποζημίωσης, βάσει της προσφοράς και της ζήτησης, επισημαίνεται επίσης στο σημείο 2.4.3 της ανακοίνωσης της Επιτροπής, όπου, σε σχέση με την έννοια του εύλογου κέρδους, η Επιτροπή μνημονεύει την περίπτωση στην οποία «για μια συγκεκριμένη υπηρεσία υπάρχει γενικά αποδεκτή αποζημίωση με βάση τους όρους της αγοράς», δεδομένου ότι «η εν λόγω αποζημίωση αποτελεί τον καλύτερο δείκτη αναφοράς για την αντιστάθμιση ελλείψει διαδικασίας υποβολής προσφορών».

( 48 ) Το κριτήριο του «μικρότερου κόστους για το κοινωνικό σύνολο» δεν προβλέπεται στον κανονισμό 1370/2007. Μνημονεύεται στη σκέψη 93 της απόφασης Altmark, πλην όμως όχι στο διατακτικό της. Κατά την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τις κρατικές ενισχύσεις στην αντιστάθμιση για παροχή δημόσιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος [ΕΕ 2012, C 8, σ. 4 (ανακοίνωση ΥΓΟΣ)], το εν λόγω κριτήριο έχει την έννοια ότι μπορεί να επιλεγεί η προσφορά με τη χαμηλότερη τιμή ή η πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως προσφορά. Μολονότι οι συγκεκριμένες κατευθυντήριες οδηγίες αφορούν το άρθρο 106 ΣΛΕΕ, φρονώ ότι μπορούν να εφαρμοστούν, ως προς το ζήτημα αυτό, στο άρθρο 93 ΣΛΕΕ.

( 49 ) Παραπέμπω στην αιτιολογική σκέψη 11 του κανονισμού 2016/2338: «[γ]ια συμβάσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας που δεν ανατίθενται με βάση διαδικασία διαγωνισμού, η εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας από τους φορείς δημόσιων υπηρεσιών θα πρέπει να αποζημιώνεται κατάλληλα […]». Η υπογράμμιση δική μου.

( 50 ) Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 3, του κανονισμού 1370/2007, η διαδικασία «είναι ανοικτή σε όλους τους φορείς, δίκαιη και επιτρέπει την τήρηση των αρχών της διαφάνειας και της μη διακριτικής μεταχείρισης». Στην αιτιολογική σκέψη 9 μνημονεύεται επίσης η αρχή της αναλογικότητας. Η διαδικασία ανάθεσης πρέπει να τηρεί τις αρχές της ΣΛΕΕ, ανεξαρτήτως του αν μνημονεύονται στα τεύχη του διαγωνισμού.

( 51 ) Σημείο 2.3.2.

( 52 ) Μπορούν, επίσης, εφόσον το θεωρούν σκόπιμο, να λάβουν μέτρα προστασίας κατά των διακυμάνσεων της αγοράς (για παράδειγμα, συνάπτοντας ασφάλιση κατά μελλοντικών αυξήσεων των τιμών των προϊόντων και των υπηρεσιών που πρέπει να χρησιμοποιήσουν).

( 53 ) Όταν η υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας ανατίθεται μέσω σύμβασης, η υπερβολική ανισορροπία, υπέρ της αναθέτουσας αρχής, των αντίστοιχων συμβατικών υποχρεώσεων θα μπορούσε να περιορίσει τον ανταγωνισμό, δεδομένου ότι, κατά κανόνα, οι οικονομικοί φορείς δεν είναι διατεθειμένοι να υποστούν ζημίες.

( 54 ) Satiksmes ministrijas informatīvais ziņojums «Par reģionālās nozīmes sabiedriskā transporta pakalpojumu attīstību 2021.-2030.gadam» (ενημερωτικό έγγραφο του Υπουργείου Μεταφορών «σχετικά με την ανάπτυξη των υπηρεσιών περιφερειακών δημόσιων μεταφορών για το διάστημα 2021-2030»), διατίθεται στη διεύθυνση http://tap.mk.gov.lv/mk/tap/?pid=40473219. Οι επίμαχες στην κύρια δίκη προδιαγραφές δημοσιεύθηκαν το 2019· κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η αναθέτουσα αρχή και η Λεττονική Κυβέρνηση εξέθεσαν ότι ήταν δυνατή η εφαρμογή του νέου μοντέλου χρηματοδότησης (που περιγράφεται στο εν λόγω ενημερωτικό έγγραφο) σε συμβάσεις που θα εκτελούνταν από το 2021. Απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν οι προδιαγραφές του 2019 διέπονταν από το νέο ή το προϊσχύσαν σύστημα.

( 55 ) Βλ. σημείο 66 των παρουσών προτάσεων.

( 56 ) Διάταξη περί παραπομπής, σημείο 13: «Η τροποποίηση αυτή σχετίζεται με το γεγονός ότι, έως τώρα, οι πάροχοι υπηρεσιών δραστηριοποιούνταν κατ’ ουσίαν υπό συνθήκες παντελούς απουσίας κινδύνου, δεδομένου ότι το Δημόσιο αποζημίωνε κάθε κόστος (αύξηση των τιμών, μείωση της ζήτησης). Εντούτοις, προκειμένου να επιτευχθεί αποδοτικότερη χρήση των δημόσιων πόρων, πρέπει να διασφαλιστεί ότι οι ίδιοι οι πάροχοι υπηρεσιών μεταφορών ενδιαφέρονται, κατά κύριο λόγο, για την επίτευξη εμπορικών στόχων». Όπως επισήμανα στην υποσημείωση 54, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει αν η δικαστική αναθεώρηση των προδιαγραφών πρέπει να πραγματοποιηθεί υπό το πρίσμα των κανονιστικών κριτηρίων που ίσχυαν πριν από το 2021 ή αυτών που ίσχυσαν μετά το έτος αυτό.

( 57 ) Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, τόσο η Dobeles όσο και η αναθέτουσα αρχή και η Λεττονική Κυβέρνηση επιβεβαίωσαν τη συμμετοχή πλειόνων προσφερόντων (περιλαμβανομένων των αναιρεσειουσών της κύριας δίκης) στη διαδικασία διαγωνισμού οι προδιαγραφές του οποίου αποτέλεσαν αντικείμενο προσφυγής.

( 58 ) Όπως επισήμανε η Dobeles με τις γραπτές παρατηρήσεις της (σημείο 11).

( 59 ) Στην πραγματικότητα, η ίδια η αναθέτουσα αρχή θα πρέπει να διερωτηθεί, σε περίπτωση ενδείξεων όπως η έλλειψη προσφορών, η υποβολή μίας και μόνον προσφοράς ή η γενικότερη υποβολή προσφορών που δεν ανταποκρίνονται στις προβλέψεις της, αν οι προσφέροντες μπορούν όντως να συμμορφωθούν προς τις προδιαγραφές.

Top

Choose the experimental features you want to try