1.

Ένα όνομα που αντηχεί σε πολλούς αρχαίους ιρλανδικούς μύθους και θρύλους είναι αυτό του πνεύματος των ωκεανών, του Manannán mac Lir. Δεινός πολέμαρχος, που είχε για άρμα του τα κύματα, θεωρούνταν επίσης επιδέξιος αγρότης στις «θαλάσσιες πεδιάδες». Ιχθύς είχε στα κοπάδια του αντί για βοοειδή και πρόβατα. Τέτοια ήταν η αφθονία της σοδειάς του στα ύδατα που περιβάλλουν την Ιρλανδία που, όταν διαδοχικές βασιλικές επιτροπές εξέτασαν τον αλιευτικό κλάδο το 1863 και το 1885, οι κορυφαίοι ιχθυολόγοι της εποχής κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι τα αλιευτικά πεδία ήταν «ανεξάντλητα» ( 2 ).

2.

Δυστυχώς, έσφαλλαν. Τα αποθέματα ιχθύων δεν αποτελούν αέναο αυτοανανεούμενο πόρο, ο οποίος είναι ανεξάρτητος από την ανθρώπινη επιρροή. Όπως διαπιστώσαμε κατά τη διάρκεια του τρέχοντος αιώνα, τα αποθέματα ιχθύων απαιτούν προσεκτική διαχείριση, προκειμένου να διασφαλιστεί η επιβίωσή τους. Αυτό είναι, κατ’ ουσίαν, το ζήτημα το οποίο επιχειρεί να αναδείξει η προσφεύγουσα. Συγκεκριμένα, το επιχείρημα της εν λόγω μετέχουσας στη διαδικασία είναι ότι ο κανονισμός (ΕΕ) 2020/123, ο οποίος καθορίζει τις αλιευτικές δυνατότητες για το 2020 ( 3 ), θέτει όρια αλίευσης για ορισμένα αποθέματα στα ύδατα πέριξ της Ιρλανδίας ( 4 ) τα οποία υπερβαίνουν τα επίπεδα που είναι βιώσιμα σε μακροπρόθεσμη βάση ( 5 ). Η προσφεύγουσα στηρίζει το εν λόγω επιχείρημα κυρίως στο βασικό νομοθέτημα για τη θέσπιση της κοινής αλιευτικής πολιτικής (στο εξής: ΚΑΠ) ( 6 ). Στην εν λόγω πράξη, ο νομοθέτης της Ένωσης όρισε το 2020 ως καταληκτική ημερομηνία εντός της οποίας η αλιεία στα ύδατα της Ένωσης θα πρέπει, για όλα τα αποθέματα, να πραγματοποιείται σε βιώσιμα επίπεδα.

3.

Ωστόσο, από νομικής απόψεως, στην υπό κρίση υπόθεση δεν εγείρεται το ζήτημα της βιωσιμότητας των επιπέδων τα οποία καθόρισε το Συμβούλιο. Η σχετική κρίση δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο. Αντιθέτως, η νομική επιχειρηματολογία της προσφεύγουσας αφορά την ύπαρξη και τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως του Συμβουλίου κατά τον καθορισμό των αλιευτικών δυνατοτήτων στα ύδατα της Ένωσης βάσει του άρθρου 43, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Προκειμένου το Δικαστήριο να επιλύσει το εν λόγω ζήτημα αρμοδιότητας, θα πρέπει, επίσης, να διαλευκάνει το συναφές ζήτημα σχετικά με τον βαθμό στον οποίο οι βασικοί σκοποί της ΚΑΠ μπορούν να επηρεαστούν από μια ειδική ως προς τον τόπο εφαρμογής και το αντικείμενό της νομοθετική πράξη η οποία ρυθμίζει τον εν λόγω τομέα.

4.

Το Συμβούλιο κατανέμει ετησίως τις αλιευτικές δυνατότητες μεταξύ των κρατών μελών, με βάση ένα προβλέψιμο μερίδιο των αποθεμάτων για κάθε είδος ιχθύων στα ύδατα της Ένωσης. Τα επιμέρους αυτά μερίδια είναι γνωστά ως total allowable catch (συνολικό επιτρεπόμενο αλίευμα, στο εξής: TAC). Κατά τον καθορισμό και την κατανομή των ετήσιων TAC, το Συμβούλιο οφείλει να ενεργεί σύμφωνα με τον σκοπό της ΚΑΠ, ο οποίος καθορίζεται στον βασικό κανονισμό ΚΑΠ.

5.

Το άρθρο 2 του βασικού κανονισμού ΚΑΠ απαριθμεί διάφορους σκοπούς τους οποίους οφείλει να επιδιώκει η ΚΑΠ. Στην παράγραφο 1 αναφέρεται, μεταξύ άλλων, ότι η ΚΑΠ «διασφαλίζει ότι οι δραστηριότητες αλιείας και υδατοκαλλιέργειας είναι περιβαλλοντικά βιώσιμες μακροπρόθεσμα». Στη συνέχεια, στην παράγραφο 2, διευκρινίζεται, στο πρώτο εδάφιο, ότι, κατά τη διαχείριση της ΚΑΠ, η Ευρωπαϊκή Ένωση «έχει σκοπό να διασφαλίσει ότι η εκμετάλλευση των έμβιων βιολογικών πόρων της θάλασσας αποκαθιστά και διατηρεί τους πληθυσμούς των αλιευόμενων ειδών πάνω από τα επίπεδα εκείνα που μπορούν να εξασφαλίσουν τη μέγιστη βιώσιμη απόδοση». Ακολούθως, στο δεύτερο εδάφιο, εκτίθεται ότι «ο ρυθμός εκμετάλλευσης της μέγιστης βιώσιμης απόδοσης θα επιτευχθεί έως το 2015 όπου είναι δυνατόν και σε προοδευτική βάση με βαθμιαίες αυξήσεις μέχρι το 2020 το αργότερο για όλα τα αποθέματα» ( 7 ) (στο εξής: στόχος ΜΒΑ για το 2020).

6.

Η έννοια της μέγιστης βιώσιμης απόδοσης (στο εξής: ΜΒΑ) αντιστοιχεί σε μια στρατηγική αλίευσης που χρησιμοποιείται παγκοσμίως στην αλιεία. Στηρίζεται στην παραδοχή της ύπαρξης ορισμένου επιπέδου αλιευμάτων το οποίο μπορεί να αφαιρεθεί από ένα απόθεμα ιχθύων χωρίς να διαταραχθεί η δημογραφική ισορροπία του εν λόγω αποθέματος. Κατ’ ουσίαν, ο σκοπός είναι να αλιεύεται μόνον το πλεόνασμα ιχθύων που προκύπτει με φυσικό τρόπο, όταν το απόθεμα έχει ανέλθει στο σημείο ισορροπίας του και οι ρυθμοί αναπαραγωγής του επιβραδύνονται. Συνεπώς, με την αφαίρεση του εν λόγω πλεονάσματος, οι ρυθμοί αναπαραγωγής παραμένουν μεγιστοποιημένοι και το απόθεμα ιχθύων αναπληρώνεται ετησίως χωρίς να επηρεάζεται η μακροπρόθεσμη επιβίωσή του. Επομένως, η ΜΒΑ αποτελεί μια θεωρητική παραδοχή, η οποία αποσκοπεί στην επίτευξη ισορροπίας μεταξύ, αφενός, του σκοπού της διατήρησης των εμπορικά εκμεταλλεύσιμων αποθεμάτων ιχθύων για τις επόμενες γενιές και, αφετέρου, του οικονομικού και κοινωνικού συμφέροντος στην αλίευση των αποθεμάτων αυτών.

7.

Βάσει του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, το τι συνιστά ΜΒΑ για ένα συγκεκριμένο απόθεμα και ο τρόπος επίτευξής της υπολογίζονται με βάση τις «βέλτιστες διαθέσιμες επιστημονικές γνωμοδοτήσεις» ( 8 ) και, ελλείψει κατάλληλων επιστημονικών στοιχείων, με βάση την προληπτική προσέγγιση ( 9 ). Όπως συμφωνούν όλοι οι μετέχοντες στην παρούσα διαδικασία, η γνωμοδότηση που εκπονήθηκε ειδικά για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή από το International Council for the Exploration of the Sea (Διεθνές Συμβούλιο για την Εξερεύνηση της Θάλασσας, στο εξής: ICES) όσον αφορά τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα έλαβε υπόψη αμφότερες τις προσεγγίσεις αυτές. Δεν αμφισβητείται, επομένως, ότι τόσο οι «βέλτιστες διαθέσιμες επιστημονικές γνωμοδοτήσεις» όσο και η προληπτική προσέγγιση, βάσει των οποίων το ICES εκπόνησε τη γνωμοδότησή του, κατέδειξαν ότι το TAC των τεσσάρων επίμαχων αποθεμάτων στα ύδατα πέριξ της Ιρλανδίας πρέπει να καθοριστεί σε μηδενικό επίπεδο για το 2020 προκειμένου να επιτευχθεί στο μέλλον η ΜΒΑ των αποθεμάτων αυτών ( 10 ).

8.

Επίσης, δεν αμφισβητείται ότι η ύπαρξη αποθεμάτων «μηδενικών αλιευμάτων», σε συνδυασμό με την «υποχρέωση εκφόρτωσης», σε «μικτή αλιεία» ( 11 ), οδηγεί στο συναφές πρόβλημα των ειδών με περιοριστική ποσόστωση που «καταπνίγουν» την αλίευση άλλων ειδών («choke species») και καθιστά αναγκαίο τον εξαναγκασμό των αλιευτικών σκαφών να παύουν τις δραστηριότητές τους πολύ πριν συμπληρώσουν τις κύριες ποσοστώσεις που τους αναλογούν. Το φαινόμενο αυτό χρήζει διασαφήνισης. Η μικτή αλιεία πραγματοποιείται σε ύδατα όπου υπάρχουν περισσότερα από ένα είδη ιχθύων και όπου είναι δυνατόν να αλιευθούν ταυτόχρονα διάφορα είδη ιχθύων στο πλαίσιο της ίδιας αλιευτικής δραστηριότητας. Η υποχρέωση εκφόρτωσης απαιτεί από όλα τα αλιευτικά σκάφη να διατηρούν επί των αλιευτικών σκαφών όλους τους ιχθύς που αλιεύονται, να τους καταγράφουν και να τους καταλογίζουν στις ποσοστώσεις που ισχύουν για τα εν λόγω αποθέματα ( 12 ). Στην πράξη, ο συνδυασμός των στοιχείων αυτών συνεπάγεται ότι ένα απόθεμα με μηδενικό TAC μπορεί να «καταπνίξει» την αλίευση άλλων αποθεμάτων σε μικτή αλιεία, όταν το απόθεμα αυτό αλιεύεται, συχνά ως παρεμπίπτον αλίευμα, ενώ άλλο είναι το απόθεμα που αποτελεί τον πραγματικό στόχο. Επομένως, η παρεμπίπτουσα αλίευση ενός αποθέματος μη εξαντληθείσας (ή μηδενικής) ποσόστωσης μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την «κατάπνιξη» της αλιευτικής δραστηριότητας, καθόσον καθιστά υποχρεωτική την παύση της δραστηριότητας αυτής πολύ πριν από την αλίευση των κύριων ποσοστώσεων που αναλογούν στα οικεία σκάφη.

9.

Υπό το πρίσμα της ανωτέρω προβληματικής και μετά τη λήψη της γνωμοδότησης περί μηδενικών αλιευμάτων για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα, η Επιτροπή ζήτησε από το ICES νέα γνωμοδότηση, η οποία θα αφορούσε συγκεκριμένα την ποσότητα των παρεμπιπτόντων αλιευμάτων των τεσσάρων επίμαχων αλιευμάτων που αλιεύονται στο πλαίσιο της επιδίωξης αλίευσης συγκεκριμένου αποθέματος-«στόχου» σε μικτή αλιεία. Όπως υποδηλώνει η ονομασία του, το απόθεμα-στόχος είναι το είδος του αποθέματος το οποίο προτίθεται να αλιεύσει ένα αλιευτικό σκάφος κατά τη διάρκεια μιας συγκεκριμένης αλιευτικής δραστηριότητας μετά τον απόπλου του. Οι ιχθύες που καταλήγουν στα δίχτυα του σκάφους εκ παραδρομής ή κατά τύχη αποτελούν τα παρεμπίπτοντα αλιεύματα.

10.

Ανταποκρινόμενο στην αίτηση της Επιτροπής ( 13 ), το ICES παρέσχε εκτιμήσεις σχετικά με το πόσα παρεμπίπτοντα αλιεύματα των τεσσάρων επίμαχων αποθεμάτων θα ήταν πιθανόν να αλιευθούν σε περίπτωση αλίευσης ορισμένων αποθεμάτων-στόχων στα επίπεδα των TAC κατά τη διάρκεια του 2020 σε μικτή αλιεία πέριξ της Ιρλανδίας. Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η ληφθείσα από το ICES γνωμοδότηση δεν υποστήριζε ότι τα εν λόγω επίπεδα παρεμπιπτόντων αλιευμάτων συνάδουν με την επίτευξη της ΜΒΑ για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα, εφόσον τα αποθέματα αυτά αλιεύονται μόνον ως παρεμπίπτοντα αλιεύματα. Οι σχετικές εκτιμήσεις του ICES αποτελούσαν απλώς τη μαθηματική εκτίμηση του εν λόγω οργανισμού όσον αφορά την ποσότητα καθενός από τα τέσσερα αυτά αποθέματα η οποία θα αλιευόταν αναπόφευκτα, αν άλλο απόθεμα αποτελούσε τον στόχο.

11.

Στον κανονισμό του 2020, το Συμβούλιο, στηριζόμενο στις ανωτέρω εκτιμήσεις, καθόρισε τις αλιευτικές δυνατότητες για το 2020, όσον αφορά τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα, σε επίπεδα άνω του μηδενός, στα επίπεδα τα οποία το ICES είχε εκτιμήσει ως αναπόφευκτα παρεμπίπτοντα αλιεύματα σε μικτή αλιεία ή κάτω από τα επίπεδα αυτά.

12.

Βασιζόμενος στα ετήσια TAC που καθορίστηκαν από το Συμβούλιο για το 2020 και στις σχετικές ποσότητες που κατανεμήθηκαν στην Ιρλανδία, ο Minister for Agriculture, Food and the Marine (Υπουργός Γεωργίας, Τροφίμων και Ναυτιλίας, στο εξής: Υπουργός) εξέδιδε μηνιαίως αποφάσεις διαχείρισης της αλιείας σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 1, του Sea Fisheries and Maritime Jurisdiction Act 2006 (νόμου του 2006 περί θαλάσσιας αλιείας και θαλάσσιας δικαιοδοσίας). Οι εν λόγω αποφάσεις προσδιόριζαν την ποσότητα των τεσσάρων επίμαχων αποθεμάτων ιχθύων που μπορούσαν να εκφορτώνονται από τα ιρλανδικά σκάφη κάθε μήνα του 2020.

13.

Η Friends of the Irish Environment CLG (στο εξής: προσφεύγουσα) άσκησε προσφυγή στην Ιρλανδία κατά των ανωτέρω αποφάσεων του Υπουργού. Η προσφεύγουσα υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι το Συμβούλιο, καθορίζοντας τα TAC για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα άνω του μηδενός για το 2020, παρέβη τον βασικό κανονισμό ΚΑΠ και, ειδικότερα, ενήργησε κατά τρόπο αντίθετο προς τον στόχο ΜΒΑ για το 2020, ο οποίος προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού. Ως εκ τούτου, οι αποφάσεις του Υπουργού είναι, κατά την προσφεύγουσα, ανίσχυρες.

14.

Προς υπεράσπιση των αποφάσεων που εξέδωσε (οπότε, αντίστοιχα, και των επιπέδων TAC του Συμβουλίου), ο Υπουργός προβάλλει, μεταξύ άλλων, το επιχείρημα ότι ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με τον κανονισμό (ΕΕ) 2019/472 ( 14 ). Ο τελευταίος αυτός κανονισμός αποτελεί πράξη ίσης τυπικής ισχύος, που αναγνωρίζει ρητά τις δυσχέρειες της αλίευσης σε μικτή αλιεία και το συναφές ζήτημα της αποφυγής ενός είδους που «καταπνίγει» την αλίευση άλλων ειδών. Συγκεκριμένα, ο Υπουργός υποστηρίζει ότι, ως απόρροια του κανονισμού για τα Δυτικά Ύδατα, είναι επιτρεπτός ο καθορισμός TAC άνω του μηδενός για αποθέματα για τα οποία έχει διατυπωθεί πρόταση μηδενικών αλιευμάτων, εφόσον τούτο θα μπορούσε, σε ορισμένο βαθμό, να «αποτρέψει την κατάπνιξη».

15.

Υπό το πρίσμα του ανωτέρω πραγματικού και νομικού πλαισίου, το High Court (ανώτερο δικαστήριο, Ιρλανδία) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

16.

Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η προσφεύγουσα, η Ιρλανδία, το Συμβούλιο και η Επιτροπή. Οι ανωτέρω μετέχοντες στη διαδικασία, καθώς και το Κοινοβούλιο, ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 16ης Μαρτίου 2023.

17.

Το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν ο κανονισμός του 2020 είναι έγκυρος, στο μέτρο που καθορίζει αλιευτικές δυνατότητες άνω του μηδενός για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα στα ύδατα πέριξ της Ιρλανδίας ( 15 ). Η επίλυση του ζητήματος αυτού θα παράσχει στο αιτούν δικαστήριο τη δυνατότητα να αποφανθεί επί του κύρους των εθνικών μέτρων κατανομής των εν λόγω ποσοστώσεων στην Ιρλανδία. Ωστόσο, ο κανονισμός του 2020 θα μπορεί να θεωρηθεί έγκυρος μόνον εφόσον έχει εκδοθεί εντός των ορίων της όποιας εξουσίας εκτιμήσεως καταλείπει στο Συμβούλιο ο νομοθέτης της Ένωσης. Συνεπώς, το Δικαστήριο πρέπει να ξεκινήσει την ανάλυσή του από το ζήτημα αν ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ καταλείπει ή όχι στο Συμβούλιο εξουσία εκτιμήσεως, η οποία του παρέχει τη δυνατότητα να καθορίζει τις ετήσιες αλιευτικές δυνατότητες για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα σε επίπεδα άνω του μηδενός. Σε περίπτωση που θεωρηθεί, όπως θα προτείνω, ότι πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση στο ερώτημα αυτό, το Δικαστήριο θα πρέπει, σε δεύτερο στάδιο, να εκτιμήσει εάν άλλα στοιχεία του «πρωτογενούς δικαίου της ΚΑΠ», όπως ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα, επηρεάζουν το εν λόγω συμπέρασμα.

18.

Ως εκ τούτου, θα εξετάσω, κατ’ αρχάς, το πλαίσιο των Συνθηκών το οποίο διέπει την υπό κρίση διαφορά (Β). Κατά την ανάλυση αυτή, θα επιχειρήσω να εξηγήσω γιατί το κύρος του κανονισμού του 2020, καθώς και η μέθοδος ελέγχου που πρέπει να εφαρμοστεί από το Δικαστήριο για την εκτίμησή του, εξαρτάται από την ερμηνεία των δύο επίμαχων στην υπό κρίση υπόθεση κανονισμών: του βασικού κανονισμού ΚΑΠ και του κανονισμού για τα Δυτικά Ύδατα. Στη συνέχεια θα υπεισέλθω στην ερμηνεία των εν λόγω κανονισμών (Γ). Κατ’ αρχάς, θα εξηγήσω τους λόγους για τους οποίους φρονώ ότι ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ δεν κατέλιπε στο Συμβούλιο καμία εξουσία εκτιμήσεως ώστε να παρεκκλίνει από τις ληφθείσες εν προκειμένω γνωμοδοτήσεις κατά τον καθορισμό των TAC για τα παρεμπίπτοντα αλιεύματα σε μικτή αλιεία (Γ1). Έπειτα, θα εξετάσω κατά πόσον η εν λόγω ρυθμιστική επιλογή επηρεάστηκε ενδεχομένως από τον κανονισμό για τα Δυτικά Ύδατα (Γ2). Κατόπιν τούτων, θα επικεντρωθώ πλέον στην εκτίμηση του κύρους του κανονισμού του 2020 υπό το πρίσμα των συμπερασμάτων μου (Δ1). Ωστόσο, θα προτείνω επίσης στο Δικαστήριο μια εναλλακτική λύση, σε περίπτωση που δεν συμμεριστεί το συμπέρασμά μου ότι ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα δεν παρεξέκλινε από τη σαφή επιταγή που περιλαμβάνεται στον βασικό κανονισμό ΚΑΠ (Δ2). Δεδομένου ότι, σε αμφότερες τις περιπτώσεις, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι ο κανονισμός 2020 είναι ανίσχυρος, θα περιγράψω εν συντομία την ανάγκη να διατηρηθούν μολαταύτα τα αποτελέσματα του εν λόγω κανονισμού (Ε).

19.

Το άρθρο 43 ΣΛΕΕ καθορίζει τη νομική βάση για τη θέσπιση μέτρων καθιέρωσης και διαχείρισης της ΚΑΠ. Το άρθρο 43, παράγραφος 2, προβλέπει τη συνήθη νομοθετική διαδικασία για την έκδοση νομοθετικών πράξεων στον τομέα της αλιείας· η διαδικασία αυτή πρέπει να χρησιμοποιείται για όλες τις πολιτικές αποφάσεις που λαμβάνονται από τον νομοθέτη της Ένωσης ( 16 ). Το δε άρθρο 43, παράγραφος 3, προβλέπει ειδική νομοθετική διαδικασία, η οποία επιτρέπει στο Συμβούλιο να θεσπίζει μέτρα κατόπιν πρότασης της Επιτροπής. Η διάταξη αυτή μπορεί να χρησιμοποιηθεί για τη θέσπιση των ειδικών μέτρων που απαριθμούνται εκεί, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται ο καθορισμός των «αλιευτικών δυνατοτήτων», ήτοι ο καθορισμός του TAC για συγκεκριμένο απόθεμα.

20.

Η σχέση μεταξύ των διατάξεων αυτών είναι αρκετά ιδιάζουσα ( 17 ). Στον τομέα της αλιείας, η αρμοδιότητα του Συμβουλίου ερείδεται άμεσα στη Συνθήκη. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο μπορεί να θεσπίζει μέτρα βάσει του άρθρου 43, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ ακόμη και αν δεν του παρέχεται σχετική εξουσιοδότηση από νομοθετική πράξη εκδοθείσα δυνάμει του άρθρου 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ( 18 ). Ωστόσο, το άρθρο 43, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν επιτρέπει στο Συμβούλιο να καθορίζει βασικές επιλογές πολιτικής στον τομέα της ΚΑΠ. Οι επιλογές αυτές πρέπει να πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας του άρθρου 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ( 19 ). Όταν ο νομοθέτης καθορίσει τους σκοπούς της αλιευτικής πολιτικής βάσει του άρθρου 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, οι πολιτικές αυτές επιλογές δεσμεύουν το Συμβούλιο κατά την έκδοση πράξεων δυνάμει του άρθρου 43, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Επομένως, μολονότι οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου 43 ΣΛΕΕ δεν συνδέονται μεταξύ τους, κατά κυριολεξία, κατά τον ίδιο τρόπο όπως συνδέονται μεταξύ τους οι βασικές και οι εκτελεστικές πράξεις, οι πράξεις που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ καθορίζουν τις αρμοδιότητες του Συμβουλίου όταν αυτό ενεργεί δυνάμει του άρθρου 43, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ ( 20 ).

21.

Επομένως, προκειμένου να εκτιμηθεί το κύρος μιας πράξης του Συμβουλίου που καθορίζει τις ετήσιες αλιευτικές δυνατότητες, πρέπει κατ’ αρχάς να προσδιοριστεί ο βαθμός στον οποίο ο ίδιος ο νομοθέτης της Ένωσης έχει ήδη νομοθετήσει επί του ζητήματος αυτού δυνάμει του άρθρου 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ( 21 ). Τούτο συνεπάγεται την εκτίμηση του είδους της όποιας εξουσίας εκτιμήσεως καταλείπει στο Συμβούλιο το πλαίσιο πολιτικής που έχει καθοριστεί από τον νομοθέτη της Ένωσης.

22.

Η υπό κρίση υπόθεση αφορά τρεις πράξεις: τον βασικό κανονισμό ΚΑΠ και τον κανονισμό για τα Δυτικά Ύδατα, δυνάμει του άρθρου 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, και τον κανονισμό του 2020, δυνάμει του άρθρου 43, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.

23.

Κατά την εξέταση του κύρους του κανονισμού του 2020 υπό το πρίσμα του βασικού κανονισμού ΚΑΠ και του κανονισμού για τα Δυτικά Ύδατα, η μέθοδος ελέγχου την οποία πρέπει να εφαρμόσει το Δικαστήριο διαφέρει αναλόγως του αν η προσβαλλόμενη «απόφαση» (ήτοι η απόφαση καθορισμού των TAC για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα άνω του μηδενός) ενέπιπτε ή όχι στην εξουσία εκτιμήσεως που καταλείπεται στο Συμβούλιο. Σε περίπτωση που ο νομοθέτης της Ένωσης δεν παρέσχε στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να πραγματοποιήσει στάθμιση κατά τον καθορισμό και την κατανομή των TAC από το 2020 και έπειτα, η διαπίστωση και μόνον ότι το Συμβούλιο παρεξέκλινε από τη νομοθετική επιλογή θα συνεπάγεται ότι η απόφασή του είναι ανίσχυρη. Αντιθέτως, αν το Συμβούλιο μπορούσε νομίμως να σταθμίσει τον σκοπό της επίτευξης ΜΒΑ, όσον αφορά τα παρεμπίπτοντα αλιεύματα σε μικτή αλιεία, με άλλους σκοπούς της ΚΑΠ και να παρεκκλίνει, ενδεχομένως, από την πρόταση της γνωμοδότησης του ICES για μηδενικό TAC, τότε το κύρος της απόφασής του θα εξαρτάται από το αν υπερέβη τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως που του καταλείπεται ( 22 ). Η έκταση του ελέγχου που πρέπει να εφαρμοστεί από το Δικαστήριο θα εξαρτάται, στην περίπτωση αυτή, από την έκταση της εξουσίας εκτιμήσεως που καταλείπεται στο Συμβούλιο, καθώς και από την πολυπλοκότητα της εκτίμησης την οποία κλήθηκε να πραγματοποιήσει το Συμβούλιο ( 23 ).

24.

Επομένως, το κύριο ζήτημα που πρέπει να επιλυθεί αφορά το εύρος της εξουσίας εκτιμήσεως την οποία καταλείπει ο νομοθέτης της Ένωσης στο Συμβούλιο σε σχέση με τον καθορισμό των TAC για τα παρεμπίπτοντα αλιεύματα σε μικτή αλιεία.

25.

Ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ αποτελεί την απάντηση του νομοθέτη της Ένωσης στην υπεραλίευση στα ύδατα της Ένωσης. Στην Πράσινη Βίβλο του 2009, που προηγήθηκε της πρότασης για τον βασικό κανονισμό ΚΑΠ, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι «η [προηγούμενη] ΚΑΠ αποδείχτηκε ανεπαρκής» και προειδοποίησε ότι ένα οικολογικό και βιώσιμο όραμα της ΚΑΠ «απέχει παρασάγγας από τη σημερινή πραγματικότητα της υπεραλίευσης […] και της μείωσης του όγκου των ιχθύων που αλιεύουν οι Ευρωπαίοι αλιείς» ( 24 ).

26.

Ως εκ τούτου, στη νομοθετική της πρόταση, η Επιτροπή εξήγησε ότι ο γενικός σκοπός του προβλεπόμενου πλαισίου «είναι να διασφαλιστούν εκείνες οι δραστηριότητες αλιείας και υδατοκαλλιέργειας που θα δημιουργήσουν μακροπρόθεσμα βιώσιμες περιβαλλοντικές συνθήκες, οι οποίες αποτελούν προϋπόθεση για τη δημιουργία ενός οικονομικά και κοινωνικά βιώσιμου αλιευτικού κλάδου που θα συμβάλλει στη διαθεσιμότητα των τροφίμων» ( 25 ). Με άλλα λόγια, η πρόταση του βασικού κανονισμού ΚΑΠ απέβλεπε στον αναπροσανατολισμό της ΚΑΠ, προκειμένου να επιτευχθεί ο μακροπρόθεσμος σκοπός της βιωσιμότητας των αλιευτικών δραστηριοτήτων.

27.

Η πολιτική αυτή επιλογή διατυπώνεται στο άρθρο 2 του βασικού κανονισμού ΚΑΠ. Καθορίζοντας τους σκοπούς της (αναθεωρημένης) ΚΑΠ, το άρθρο 2, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού τονίζει την ανάγκη για μια μακροπρόθεσμη προοπτική και αναφέρεται σε εκτιμήσεις τόσο περιβαλλοντικής όσο και κοινωνικοοικονομικής φύσης. Συναφώς, η διάταξη αυτή αναφέρει ότι η ΚΑΠ αποσκοπεί στο να διασφαλίσει ότι «οι δραστηριότητες αλιείας και υδατοκαλλιέργειας είναι περιβαλλοντικά βιώσιμες μακροπρόθεσμα και ότι υπόκεινται σε διαχείριση με τρόπο που είναι συμβατός με τον στόχο της επίτευξης οικονομικών, κοινωνικών οφελών και οφελών για την απασχόληση» ( 26 ).

28.

Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού της ΚΑΠ προβλέπει ότι η διαχείριση της αλιείας «έχει σκοπό να διασφαλίσει ότι η εκμετάλλευση των έμβιων βιολογικών πόρων της θάλασσας αποκαθιστά και διατηρεί τους πληθυσμούς των αλιευόμενων ειδών πάνω από τα επίπεδα εκείνα που μπορούν να εξασφαλίσουν τη μέγιστη βιώσιμη απόδοση» ( 27 ). Στη συνέχεια, στο άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, καθορίζεται, επιπλέον, η ημερομηνία-στόχος για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού: «έως το 2015 όπου είναι δυνατόν και σε προοδευτική βάση με βαθμιαίες αυξήσεις μέχρι το 2020 το αργότερο για όλα τα αποθέματα» ( 28 ). Κατόπιν τούτου, στο άρθρο 2, παράγραφος 5, του εν λόγω κανονισμού παρατίθενται και άλλοι σκοποί της ΚΑΠ, όπως το να «εξασφαλίζει τις προϋποθέσεις δημιουργίας μιας οικονομικά βιώσιμης και ανταγωνιστικής αλιευτικής […] βιομηχανίας» (άρθρο 2, παράγραφος 5, στοιχείο γʹ) και να «συμβάλλει στην εξασφάλιση επαρκούς επιπέδου διαβίωσης για όσους εξαρτώνται από τις αλιευτικές δραστηριότητες, λαμβάνοντας υπόψη την παράκτια αλιεία και τις κοινωνικοοικονομικές πτυχές» (άρθρο 2, παράγραφος 5, στοιχείο στʹ).

29.

Από μια σφαιρική εξέταση προκύπτει ότι το άρθρο 2 του βασικού κανονισμού ΚΑΠ σαφώς και επιτρέπει τη στάθμιση μεταξύ των αντικρουόμενων απώτερων στόχων της βιωσιμότητας και της διαχείρισης της αλιείας, αφενός, και των οικονομικών και κοινωνικών επιδιώξεων των κοινοτήτων που εξαρτώνται από τη θάλασσα για τον βιοπορισμό τους, αφετέρου. Όταν, επομένως, το Συμβούλιο καλείται να εκτελέσει το καθήκον του καθορισμού και της κατανομής των αλιευτικών δυνατοτήτων, έχει κατ’ αρχήν ορισμένη εξουσία εκτιμήσεως, η οποία του παρέχει τη δυνατότητα να σταθμίζει τα αντικρουόμενα συμφέροντα που εμπεριέχονται στο άρθρο 2 του βασικού κανονισμού ΚΑΠ.

30.

Ωστόσο, κατά τη γνώμη μου, από το 2020 και έπειτα, το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ αφαίρεσε από το Συμβούλιο τα στοιχεία εκείνα της εξουσίας εκτιμήσεως που αφορούν την κρίση σχετικά με το αν και μέχρι πότε πρέπει να επιτευχθούν τα επίπεδα της ΜΒΑ για τα αποθέματα που εμπίπτουν στον βασικό κανονισμό ΚΑΠ. Συγκεκριμένα, εκτιμώ ότι, τάσσοντας μια δεσμευτική προθεσμία, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε τη βούληση να εμποδίσει το Συμβούλιο να προκρίνει τα βραχυπρόθεσμα οικονομικά συμφέροντα έναντι του μακροπρόθεσμου γενικού σκοπού της προοδευτικής αποκατάστασης και διατήρησης των πληθυσμών των αποθεμάτων ιχθύων πάνω από τα επίπεδα βιομάζας που μπορούν να εξασφαλίσουν τη ΜΒΑ. Ο νομοθέτης της Ένωσης αντιμετώπισε το ζήτημα αυτό όπως την υπόσχεση «όχι πια σοκολάτα από τη Δευτέρα»· διότι, αν η Δευτέρα δεν γίνει αντιληπτή ως αυστηρή προθεσμία, θα συνεχίσουμε να τρώμε σοκολάτα και η Δευτέρα δεν θα έρθει ποτέ.

31.

Για να διασφαλιστεί η συμμόρφωση με την ευθύνη αυτή, το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ δεσμεύει το Συμβούλιο με δύο τρόπους. Πρώτον, δεν επιτρέπεται απόκλιση από τον στόχο της ΜΒΑ μετά το 2020 (α). Δεύτερον, ο στόχος αυτός αφορά όλα τα αποθέματα αδιακρίτως, ανεξαρτήτως του αν σε ορισμένες αλιευτικές δραστηριότητες αναφέρονται ως «απόθεμα-στόχος» ή ως «παρεμπίπτοντα αλιεύματα» (β).

32.

Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ φαίνεται να καθορίζει ως δεσμευτική ημερομηνία το 2020. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, η διάταξη αυτή αποκλείει τη δυνατότητα παρέκκλισης από τη νομοθετική απόφαση για επίτευξη της ΜΒΑ έως το 2020. Με άλλα λόγια, μέχρι τότε, παρέμενε δυνατή η στάθμιση μεταξύ του σκοπού της επίτευξης της ΜΒΑ και άλλων κοινωνικοοικονομικών σκοπών. Ωστόσο, από το έτος εκείνο και έπειτα, η δυνατότητα αυτή εξέλιπε και το ίδιο συνέβη με την εξουσία εκτιμήσεως την οποία διέθετε το Συμβούλιο και η οποία του επέτρεπε να παρεκκλίνει από τον σκοπό της επίτευξης της ΜΒΑ κατά τον καθορισμό των ετήσιων TAC του. Εν ολίγοις, θεσπίζοντας το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, ο νομοθέτης της Ένωσης φαίνεται ότι είχε ως σκοπό να αποκλείσει τη δυνατότητα της υπερίσχυσης βραχυπρόθεσμων κοινωνικοοικονομικών πιέσεων έναντι της επίτευξης των μακροπρόθεσμων στόχων βιωσιμότητας μετά το 2020.

33.

Η ανωτέρω ερμηνεία επιρρωννύεται από την αιτιολογική σκέψη 7 του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, κατά την οποία η επίτευξη των ποσοστών εκμετάλλευσης της ΜΒΑ μπορούσε ακόμη να αναβληθεί για μετά την αρχική ημερομηνία-στόχο του 2015, εφόσον η επίτευξή τους έως το έτος εκείνο ενείχε σοβαρούς κινδύνους για την κοινωνική και οικονομική βιωσιμότητα των θιγόμενων αλιευτικών στόλων. Τούτο συνεπάγεται ότι, από το 2020 και έπειτα, οι ανησυχίες αυτές δεν μπορούν πλέον να ληφθούν υπόψη.

34.

Κατά τη γνώμη μου, η εξαίρεση του σκοπού της ΜΒΑ από τη στάθμιση την οποία διενεργεί το Συμβούλιο κατά τον καθορισμό των ετήσιων αλιευτικών δυνατοτήτων συνάδει, επίσης, με τον «πρωταρχικό και γενικό σκοπό» (όπως ήταν ο όρος τον οποίο χρησιμοποίησε το Συμβούλιο στις γραπτές παρατηρήσεις του), ο οποίος διατυπώνεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ. Η διάταξη αυτή απαιτεί τη μακροπρόθεσμη επίτευξη περιβαλλοντικά βιώσιμης αλιείας. Η ίδια η Επιτροπή έχει παρατηρήσει, στο παρελθόν, ότι η αλιεία σε επίπεδα ΜΒΑ είναι, στην πραγματικότητα, μακροπρόθεσμα πιο αποδοτική για τον κλάδο της αλιείας απ’ ό,τι η διαρκής υπονόμευση των επιπέδων αυτών ( 29 ). Ως εκ τούτου, η μη συνεκτίμηση βραχυπρόθεσμων κοινωνικοοικονομικών σκοπών στο πλαίσιο των αποφάσεων λήψης μέτρων για την επίτευξη του σκοπού της ΜΒΑ εξυπηρετεί μακροπρόθεσμα όχι μόνον τους περιβαλλοντικούς σκοπούς της ΚΑΠ, αλλά και τους οικονομικούς, κοινωνικούς, εργασιακούς και επισιτιστικούς σκοπούς της.

35.

Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η προσφεύγουσα υποστήριξε ότι το ανωτέρω συμπέρασμα επιρρωννύεται, επίσης, από στοιχεία του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ. Συναφώς, θα ήθελα να επιστήσω την προσοχή του Δικαστηρίου στις παραπομπές προς το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ οι οποίες περιλαμβάνονται σε άλλες διατάξεις του κανονισμού αυτού: η διάταξη αυτή μνημονεύεται ρητά οσάκις ο εν λόγω κανονισμός φαίνεται να καθορίζει συγκεκριμένο τρόπο διαχείρισης της αλιείας στο πλαίσιο του οποίου δεν πρέπει να διενεργείται περαιτέρω στάθμιση. Για παράδειγμα, το άρθρο 16, παράγραφος 4, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, το οποίο διέπει τον τρόπο καθορισμού των αλιευτικών δυνατοτήτων, μνημονεύει αποκλειστικά το άρθρο 2, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού. Αντιθέτως, η γενικότερη αναφορά στο άρθρο 2 του βασικού κανονισμού αυτού χρησιμοποιείται οσάκις κρίνεται αναγκαία μια προσέγγιση η οποία σταθμίζει όλους τους σκοπούς της ΚΑΠ ( 30 ).

36.

Ο στόχος της ΜΒΑ που πρέπει να επιτευχθεί έως το 2020 ισχύει, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, για «όλα τα αποθέματα» ( 31 ). Συνεπώς, από την ανάγνωση και μόνο της διάταξης αυτής προκύπτει σαφής και δεσμευτική υποχρέωση αλίευσης «όλων των αποθεμάτων» (ήτοι τόσο των αλιευμάτων-στόχων όσο και των παρεμπιπτόντων αλιευμάτων), αδιακρίτως, στα επίπεδα της ΜΒΑ από το 2020 ( 32 ). Συντάσσομαι με την άποψη της προσφεύγουσας ότι δεν υφίσταται κανένας αξιόπιστος τρόπος διαφορετικής ερμηνείας του ανωτέρω ορισμού, καθώς τούτο θα σήμαινε ότι το Δικαστήριο θα αναδιατύπωνε άθελά του τον ορισμό του «αποθέματος», ο οποίος περιλαμβάνεται στον βασικό κανονισμό ΚΑΠ ( 33 ). Επομένως, από την ανάγνωση και μόνον του άρθρου 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ προκύπτει ότι δεν είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ αποθεμάτων-«στόχων» και αποθεμάτων που αποτελούν «παρεμπίπτοντα αλιεύματα», την οποία επιδιώκει να καθιερώσει το Συμβούλιο στον κανονισμό του 2020.

37.

Εξάλλου, φρονώ ότι το ανωτέρω συμπέρασμα επιρρωννύεται από την άποψη που διατύπωσε το Κοινοβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι ουδεμία εξαίρεση από τον κανόνα αυτόν μπορεί, στην πραγματικότητα, να συναχθεί ερμηνευτικά είτε από το ίδιο το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ είτε από άλλα σημεία του κανονισμού αυτού.

38.

Το Συμβούλιο και η Επιτροπή συμμερίζονται, κατ’ αρχήν, την ανωτέρω ερμηνεία περί δεσμευτικού στόχου από τον οποίο δεν χωρούν παρεκκλίσεις. Ωστόσο, το επιχείρημά τους, με βάση μια ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ υπό την έννοια ότι καθιερώνει ταυτόχρονα, αφενός, ένα αυστηρό πεδίο εφαρμογής («όλα τα αποθέματα») και, αφετέρου, μια καταληκτική ημερομηνία (2020), συνεπάγεται δυσβάστακτα πρακτικά προβλήματα για την αλιεία των τεσσάρων επίμαχων αποθεμάτων. Ειδικότερα, οι ως άνω μετέχοντες στη διαδικασία υποστηρίζουν ότι, λόγω του συνδυασμού της μικτής αλιείας, των TAC μηδενικών αλιευμάτων και της υποχρέωσης εκφόρτωσης, η απαγόρευση οποιασδήποτε παρέκκλισης από τον στόχο ΜΒΑ για αποθέματα μηδενικών αλιευμάτων μέχρι το 2020 θα «κατέπνιγε» τους αλιευτικούς στόλους που δραστηριοποιούνται στη μικτή αλιεία. Ως εκ τούτου, το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει την εξαίρεση των παρεμπιπτόντων αλιευμάτων από την υποχρέωση ΜΒΑ στη μικτή αλιεία, εφόσον ο καθορισμός μηδενικών στόχων για τα αποθέματα αυτά θα υποχρέωνε τους στόλους να παύουν πρόωρα τις αλιευτικές τους δραστηριότητες όσον αφορά τους ιχθύς-στόχους.

39.

Φρονώ ότι το κείμενο του βασικού κανονισμού ΚΑΠ δεν υποδηλώνει τη δυνατότητα τέτοιας ερμηνείας. Όταν οι μετέχοντες στη διαδικασία ερωτήθηκαν συναφώς κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, δεν μπόρεσαν να υποδείξουν συγκεκριμένο άρθρο το οποίο να παρέχει δυνατότητα τέτοιας διάκρισης. Στην πραγματικότητα, σε ολόκληρο τον βασικό κανονισμό ΚΑΠ αναγράφεται μόνο δύο φορές ο όρος «παρεμπίπτοντα αλιεύματα», και τούτο μάλιστα μόνο σε σημεία που δεν συνδέονται με το ζήτημα της εφαρμογής ή μη της υποχρέωσης ΜΒΑ στα παρεμπίπτοντα αλιεύματα σε μικτή αλιεία ( 34 ). Επιπλέον, η αναφορά, στο άρθρο 16, παράγραφος 4, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, ότι «[ο]ι αλιευτικές δυνατότητες καθορίζονται σύμφωνα με τους στόχους που καθορίζονται στο άρθρο 2 παράγραφος 2» χρησιμοποιεί τον προσδιορισμό «σύμφωνα με» ακριβώς για να καταδείξει την υποχρεωτική σύνδεση μεταξύ του καθορισμού των TAC και της διασφάλισης της επίτευξης του επιπέδου ΜΒΑ το αργότερο μέχρι το 2020 για όλα τα αποθέματα. Επομένως, η διάταξη αυτή ομοίως δεν διακρίνει μεταξύ αποθεμάτων-«στόχων» και αποθεμάτων που αποτελούν «παρεμπίπτοντα αλιεύματα».

40.

Η διαφορετική μεταχείριση των παρεμπιπτόντων αλιευμάτων στη μικτή αλιεία δεν μπορεί να στηριχθεί στην υποχρέωση εκφόρτωσης, την οποία επικαλούνται ορισμένοι μετέχοντες στη διαδικασία. Το συμπέρασμα αυτό επιρρωννύεται από την αιτιολογική σκέψη 32 του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, στην οποία εκτίθεται ότι η αύξηση του TAC λόγω της υποχρέωσης εκφόρτωσης θα πρέπει να είναι δυνατή μόνο «[μ]ε την επιφύλαξη επιστημονικών γνωμοδοτήσεων και χωρίς να διακυβεύονται οι στόχοι της μέγιστης βιώσιμης απόδοσης (ΜΒΑ)» ( 35 ). Ακόμη και στην περίπτωση αυτή δεν προβλέπεται καμία διαφορά μεταξύ δύο αυτών κατηγοριών αποθεμάτων.

41.

Η δυνατότητα διάκρισης μεταξύ αποθεμάτων-«στόχων» και αποθεμάτων που αποτελούν «παρεμπίπτοντα αλιεύματα δεν μπορεί να βασιστεί ρεαλιστικά ούτε στο άρθρο 9, παράγραφος 5, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, όπως επισήμανε η Ιρλανδία. Θα το εξηγήσω τούτο κατά την εκτίμηση του αντίκτυπου του κανονισμού για τα Δυτικά Ύδατα (βλ. σημείο 47 των παρουσών προτάσεων).

42.

Εν κατακλείδι, το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ δεσμεύει τα κράτη μέλη να αλιεύουν στα επίπεδα της ΜΒΑ, το αργότερο μέχρι το 2020, για όλα τα αποθέματα ανεξαιρέτως. Κατά συνέπεια, ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ δεν καταλείπει στο Συμβούλιο εξουσία εκτιμήσεως ώστε να παρεκκλίνει από την υποχρέωση της ΜΒΑ, όσον αφορά τα παρεμπίπτοντα αλιεύματα, κατά τον καθορισμό των αλιευτικών δυνατοτήτων σε μικτή αλιεία.

43.

Ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα αποτελεί πολυετές σχέδιο, κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, το οποίο έχει εκδοθεί δυνάμει του άρθρου 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, τα σχέδια αυτά αποβλέπουν στη διασφάλιση της επίτευξης του σκοπού της «αποκατάσταση[ς] και τη[ς] διατήρηση[ς] αποθεμάτων ιχθύων πάνω από τα επίπεδα που μπορούν να εξασφαλίσουν τη μέγιστη βιώσιμη απόδοση σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 2». Επομένως, τα πολυετή σχέδια, μολονότι είναι σημαντικά για την επίτευξη των σκοπών της ΚΑΠ, ιδίως επειδή εξισορροπούν τις γενικές αρχές της διατήρησης και της βιωσιμότητας με κοινωνικοοικονομικούς σκοπούς ( 36 ), δεν αποσκοπούν στην τροποποίηση του στόχου ΜΒΑ για το 2020, ο οποίος προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, αλλά, αντιθέτως, στην επίτευξή του.

44.

Ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα θεσπίζει πολυετές σχέδιο για τη διαχείριση των Δυτικών Υδάτων, μεταξύ άλλων και πέριξ της Ιρλανδίας ( 37 ). Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού απαριθμεί τα είδη βενθοπελαγικών αποθεμάτων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του. Ωστόσο, βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 4, του εν λόγω κανονισμού, ο κανονισμός αυτός εφαρμόζεται και στα μη απαριθμούμενα παρεμπίπτοντα αλιεύματα που αλιεύονται κατά την αλίευση των προμνησθέντων ειδών αποθεμάτων ( 38 ). Ως απόρροια της διάκρισης αυτής, τα άρθρα 4 και 5 του κανονισμού για τα Δυτικά Ύδατα διακρίνουν ομοίως μεταξύ αποθεμάτων-«στόχων» ( 39 ) και αποθεμάτων που αποτελούν παρεμπίπτοντα αλιεύματα, αντίστοιχα. Για τα αποθέματα που αποτελούν παρεμπίπτοντα αλιεύματα, ο κανονισμός αυτός προβλέπει ότι η διαχείριση της μικτής αλιείας όσον αφορά τα εν λόγω αποθέματα «λαμβάνει υπόψη τη δυσκολία της ταυτόχρονης αλίευσης όλων των αποθεμάτων επιτυγχάνοντας ΜΒΑ, ιδίως σε καταστάσεις όπου αυτό οδηγεί σε πρόωρη απαγόρευση της αλιείας».

45.

Μπορεί η διάταξη αυτή να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι μεταβάλλει τη διαπίστωση (βλ. σημείο 42 των παρουσών προτάσεων) ότι ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ επιτάσσει την αλίευση «όλων των αποθεμάτων» σε επίπεδα ΜΒΑ από το 2020 και έπειτα, ανεξαρτήτως του αν αλιεύονται ως αποθέματα-«στόχοι» ή ως αποθέματα που αποτελούν «παρεμπίπτοντα αλιεύματα»; Κατά τη γνώμη μου, δεν μπορεί.

46.

Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ιρλανδία υποστήριξε ότι ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα αποτελεί έκφραση της δυνατότητας, την οποία προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 5, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, για τα πολυετή σχέδια «να επιλ[ύουν] τα συγκεκριμένα προβλήματα της μικτής αλιείας σε σχέση με την επίτευξη των στόχων που καθορίζονται στο άρθρο 2 παράγραφος 2 για το μείγμα αποθεμάτων που καλύπτονται από το σχέδιο, σε περιπτώσεις όπου οι επιστημονικές γνωμοδοτήσεις υποδεικνύουν ότι δεν μπορεί να αυξηθεί η επιλεκτικότητα».

47.

Ανεξαρτήτως του αν τούτο ευσταθεί, δεν μπορώ να ερμηνεύσω το άρθρο 9, παράγραφος 5, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ υπό την έννοια ότι επιτρέπει στα πολυετή σχέδια να αποκλίνουν από τον στόχο ΜΒΑ για το 2020, που προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού, στην ειδικότερη περίπτωση της μικτής αλιείας. Τούτο όχι μόνο θα ήταν αντίθετο στο σαφές γράμμα της διάταξης αυτής, αλλά θα αντέβαινε, επίσης, στον σκοπό που εξυπηρετεί η εν λόγω διατύπωση. Αν επιτρεπόταν η αλίευση ορισμένων αποθεμάτων ως «παρεμπιπτόντων αλιευμάτων» παρά τις επιστημονικές γνωμοδοτήσεις για μηδενικό TAC, τούτο θα σήμαινε ότι το Συμβούλιο θα μπορούσε να καθορίζει τις αλιευτικές δυνατότητες κατά τρόπο αντίθετο προς τις ίδιες τις αρχές της χρηστής διακυβέρνησης τις οποίες ο νομοθέτης της Ένωσης επεδίωξε να περιλάβει στη διαχείριση της ΚΑΠ ( 40 ). Κατά συνέπεια, η προβλεπόμενη στο άρθρο 9, παράγραφος 5, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ δυνατότητα να προβλέπουν τα πολυετή σχέδια συγκεκριμένους στόχους διατήρησης και μέτρα για την επίλυση ορισμένων προβλημάτων που συνδέονται με τη μικτή αλιεία δεν μπορεί να λειτουργήσει ως εργαλείο ώστε να μπορεί το Συμβούλιο να εξαιρεί τα παρεμπίπτοντα αλιεύματα από τον στόχο της ΜΒΑ ο οποίος καθορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ.

48.

Στις γραπτές παρατηρήσεις τους, το Συμβούλιο και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα αποτελεί, ταυτόχρονα, τη νεότερη και την ειδικότερη πράξη και ότι, ως εκ τούτου, οι ερμηνευτικοί κανόνες «lex posterior derogat legi priori» ή «lex specialis derogat legi generali» συνεπάγονται ότι ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα υπερισχύει του βασικού κανονισμού ΚΑΠ. Οι εν λόγω αρχές επιλύουν πράγματι συχνά τη σύγκρουση μεταξύ δύο κανόνων ίσης τυπικής ισχύος στα νομικά συστήματα των κρατών μελών και είναι αδιαμφισβήτητο ότι τόσο ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ όσο και ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα έχουν εκδοθεί δυνάμει της ίδιας διάταξης, ήτοι του άρθρου 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.

49.

Ωστόσο, πρώτον, το δίκαιο της Ένωσης δεν προβλέπει σαφή ιεράρχηση μεταξύ των κανόνων του παραγώγου δικαίου ( 41 ). Δεύτερον, φρονώ ότι δεν είναι συνετό οι ερμηνευτικοί κανόνες αυτού του είδους να εφαρμόζονται μηχανικά και χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ο σκοπός και η ουσία των δύο συγκρινόμενων κανόνων. Από την άποψη αυτή, φρονώ ότι ένα πολυετές σχέδιο, ακόμη και αν βασίζεται στην ίδια διάταξη της Συνθήκης, δεν μπορεί να ασκεί εξίσου αποφασιστική επιρροή με αυτήν του ίδιου του βασικού κανονισμού ΚΑΠ. Εξάλλου, ο τελευταίος αυτός κανονισμός αποτελεί ακριβώς το νομοθέτημα το οποίο καθορίζει το πλαίσιο εντός του οποίου πρέπει να εκπονούνται τα πολυετή σχέδια. Κατά συνέπεια, ακόμη και αν δεν υπάρχει μεταξύ των δύο κανονισμών ιεράρχηση από απόψεως νομικής βάσης στο επίπεδο του πρωτογενούς δικαίου, είναι σαφές ότι προβλέπεται ιεράρχηση στο επίπεδο του παραγώγου δικαίου.

50.

Τα πολυετή σχέδια προβλέπονται και ρυθμίζονται από τα άρθρα 9 και 10 του βασικού κανονισμού ΚΑΠ και έχουν ως σκοπό να συμβάλλουν στην επίτευξη του σκοπού που διατυπώνεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού ( 42 ). Τούτο σημαίνει ότι τα σχέδια αυτά μπορούν να εμπλουτίζουν, να συμπληρώνουν ή να εξειδικεύουν το βασικό πλαίσιο το οποίο θεσπίζει ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ και ότι, ως εκ τούτου, καταλείπεται ευρύ περιθώριο για τη λήψη διαφορετικού περιεχομένου αποφάσεων σε επίπεδο πολιτικής· συνεπώς, οι πράξεις αυτές πρέπει να εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Ωστόσο, ανεξάρτητα από το περιεχόμενο που έχει ένα πολυετές σχέδιο, το σχέδιο αυτό δεν μπορεί, αφ’ εαυτού, να παρεκκλίνει από τη ρητή διατύπωση των σκοπών του βασικού κανονισμού ΚΑΠ.

51.

Σε περίπτωση όμως που οι δύο πράξεις θεωρηθούν ίσης τυπικής ισχύος, μπορεί ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ να τροποποιηθεί σιωπηρά ή εμμέσως; Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το Κοινοβούλιο φάνηκε να ενστερνίζεται τη δυνατότητα αυτή. Συγκεκριμένα, εξέθεσε ότι, μολονότι η διατύπωση του άρθρου 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ είναι σαφής και χωρίς εξαιρέσεις, το νομικό πλαίσιο «εξελίχθηκε» με την έναρξη ισχύος του κανονισμού για τα Δυτικά Ύδατα. Όσον αφορά, ειδικότερα, την υποχρέωση εκφόρτωσης, το Κοινοβούλιο παρατήρησε ότι ο νομοθέτης της Ένωσης έκρινε ότι δεν ήταν πλέον εφικτή η εμμονή στον στόχο ΜΒΑ για το 2020 για όλα τα αποθέματα. Προς τούτο, τα άρθρα 4 και 5 του κανονισμού για τα Δυτικά Ύδατα επιχείρησαν να διακρίνουν μεταξύ αποθεμάτων-στόχων και αποθεμάτων που αποτελούν παρεμπίπτοντα αλιεύματα, μεταξύ άλλων, κατά τον καθορισμό των αλιευτικών δυνατοτήτων. Ως εκ τούτου, όπως εξέθεσε το Κοινοβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι διατάξεις αυτές «τροποποίησαν σιωπηρά» το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, εξαιρώντας εν τέλει τα παρεμπίπτοντα αλιεύματα από την περιλαμβανόμενη στη διάταξη αυτή αναφορά σε «όλα τα αποθέματα». Τούτο είχε ως αποτέλεσμα να διαφέρουν μεταξύ τους οι αλιευτικοί στόχοι όσον αφορά, αφενός, τα αποθέματα-στόχους και, αφετέρου, τα αποθέματα που αποτελούν παρεμπίπτοντα αλιεύματα, με μόνον τα πρώτα να αλιεύονται σε επίπεδα βιομάζας ικανά να αποκαταστήσουν τη ΜΒΑ. Συνεπώς, όταν το ίδιο απόθεμα αλιεύεται ως παρεμπίπτον αλίευμα, ο καθορισμός των TAC δεν περιορίζεται από τον στόχο ΜΒΑ για το 2020· εν ολίγοις, το Συμβούλιο «επανακτά» την εξουσία εκτιμήσεως, ώστε να μπορεί να πραγματοποιήσει στάθμιση με άλλους σκοπούς της ΚΑΠ, τουλάχιστον όσον αφορά την περιορισμένη περιοχή των Δυτικών Υδάτων ( 43 ).

52.

Δεν υφίσταται ρύθμιση σχετικά με το τι συνιστά τροποποίηση κατά την έννοια του δικαίου της Ένωσης. Θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι, αφ’ ης στιγμής μεταβληθεί η ουσία μιας πράξης, έχει επέλθει τροποποίηση. Προς τούτο, είναι δυνατή η έκδοση διακριτής τροποποιητικής πράξης. Μάλιστα, κατά τη συνήθη πρακτική των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, όταν μια νέα πράξη τροποποιεί προγενέστερη πράξη, προσδιορίζει ρητώς τις προγενέστερες διατάξεις που τροποποιούνται. Ωστόσο, τούτο δεν είναι, κατά κυριολεξία, απαραίτητο στην περίπτωση πράξεων ίσης τυπικής ισχύος.

53.

Ομοίως, δεν προβλέπεται καμία συνταγματική απαίτηση στο πρωτογενές ή στο παράγωγο δίκαιο της Ένωσης η οποία να επιβάλλει στον νομοθέτη συγκεκριμένη μέθοδο τροποποίησης. Μολονότι ορισμένες πτυχές του τρόπου με τον οποίο επέρχονται οι τροποποιήσεις ή οι καταργήσεις καθορίζονται σε οδηγούς σύνταξης ( 44 ) ή σε διοργανικές συμφωνίες ( 45 ), ωστόσο τα κείμενα αυτά δεν αποτελούν νομοθετήματα. Κατά συνέπεια, ο τρόπος με τον οποίο ο νομοθέτης της Ένωσης επιφέρει τροποποιήσεις ή καταργήσεις σε προγενέστερα νομοθετήματα εξακολουθεί να αποτελεί «κοινοβουλευτικό προνόμιο».

54.

Θα μπορούσε εν προκειμένω να τεθεί το ερώτημα για ποιον λόγο θα έπρεπε να έχει σημασία το αν μια τροποποίηση επέρχεται ρητά ή σιωπηρά, εφόσον η συνέπεια προβλέπεται σε κάθε περίπτωση από τη νομοθεσία.

55.

Η πρώτη και πιο προφανής ανησυχία είναι ότι οι σιωπηρές τροποποιήσεις δεν είναι διαφανείς για το κοινό. Οι πολίτες πρέπει, τουλάχιστον σε γενικές γραμμές, να γνωρίζουν ανά πάσα στιγμή ποια είναι η νομοθεσία ( 46 ). Τούτο αποτελεί μια πτυχή της αρχής του κράτους δικαίου ( 47 ). Επομένως, οι σιωπηρές τροποποιήσεις χωρίς επεξήγηση αποτελούν τον μεγαλύτερο εχθρό της διαφανούς νομοθέτησης. Εγκυμονούν τον κίνδυνο διακύβευσης της ασφάλειας και της προβλεψιμότητας των προϋφιστάμενων σχέσεων, καθώς και των εξ αυτών αντλούμενων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων ( 48 ).

56.

Δεύτερον, κατά τη γνώμη μου ένας λόγος για την επιμονή στο να εκφράζεται ρητώς η πρόθεση τροποποίησης, ιδίως όσον αφορά τις πολιτικές επιλογές, έγκειται στην απαίτηση να καθίσταται δυνατή η συμμετοχή στη νομοθετική διαδικασία. Η συμμετοχή αυτή αποτελεί σημαντική πτυχή των δημοκρατικών κοινωνιών. Όταν ο νομοθέτης της Ένωσης εκφράζει ανοικτά τις (προτεινόμενες) προθέσεις του, καθίσταται δυνατή η διαμόρφωση ουσιαστικής «νομοθετικής αντιπολίτευσης» στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας της Ένωσης, όχι μόνο στο Κοινοβούλιο, αλλά και από πλευράς των διαφόρων ενδιαφερομένων. Τούτο μπορεί, επίσης, να ενθαρρύνει το κοινό να εκφράζει τη συμφωνία ή τη διαφωνία του με την ψήφο του.

57.

Τέλος, πώς μπορεί το Δικαστήριο να κρίνει αν έχει τροποποιηθεί η νομοθεσία, όταν δεν περιλαμβάνονται, ούτε στο ίδιο το κανονιστικό κείμενο ούτε στα συνοδευτικά του έγγραφα, ρητές διευκρινίσεις σχετικά με την πρόθεση τροποποίησης προγενέστερων νομοθετικών επιλογών; Το Δικαστήριο έχει το καθήκον να συνάγει τη νομική σημασία των διατάξεων της Ένωσης, ερμηνεύοντάς τες εντός του πλαισίου και του σκοπού τους. Το καθήκον αυτό περιπλέκεται σημαντικά όταν το πλαίσιο και ο σκοπός αυτός έχουν τροποποιηθεί σιωπηρά από τον νομοθέτη της Ένωσης και δεν περιλαμβάνεται, στα προπαρασκευαστικά ή τα τελικά κείμενα, κανένα ίχνος διευκρίνισης σχετικά με την τροποποίηση αυτή. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο όταν πρόκειται για τροποποιήσεις ουσιωδών στοιχείων πολιτικής, που ενδέχεται να ενδιαφέρουν το κοινό. Όταν, όπως εν προκειμένω, το Δικαστήριο είναι, κατ’ ουσίαν, υποχρεωμένο να αποφανθεί επί της «αληθούς» βούλησης του νομοθέτη της Ένωσης, η επίκληση της προβαλλόμενης βούλησης του νομοθέτη που εξέδωσε μια πράξη αποκτά πρόσθετη νομιμοποίηση, όταν η πράξη αυτή ή τα συνοδευτικά της έγγραφα στην πραγματικότητα απηχούν τα στοιχεία τα οποία ο εν λόγω νομοθέτης υποστηρίζει μεταγενέστερα ότι συνιστούν το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα.

58.

Στις περιπτώσεις αυτές, το Δικαστήριο μπορεί να αποφανθεί μόνο σε επίπεδο αρχών: η αρχή της ασφάλειας δικαίου επιτάσσει η σιωπηρή τροποποίηση να είναι αρκούντως σαφής ώστε να μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι πρόκειται για τροποποίηση. Τούτο δε κατά μείζονα λόγο όταν πρόκειται για σιωπηρή αλλαγή πολιτικής, η οποία συνεπάγεται μεταβολή νομοθετικής κατεύθυνσης ή πολιτικής. Όσον αφορά δε ειδικότερα το τελευταίο αυτό είδος τροποποίησης νομοθετικής πράξης, θα τολμούσα να υποστηρίξω ότι υφίσταται τεκμήριο κατά της σιωπηρής τροποποίησης κανόνα του παραγώγου δικαίου της Ένωσης. Ανεξαρτήτως του τρόπου με τον οποίο θεσπίζεται παρέκκλιση, ρητά ή σιωπηρά, πρέπει να είναι σαφές στο Δικαστήριο ότι επήλθε τροποποίηση.

59.

Στην προκειμένη περίπτωση, δεν είναι καθόλου σαφές ότι ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα αποσκοπούσε στην έμμεση τροποποίηση του άρθρου 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ. Ως εκ τούτου, δεδομένου ότι είναι αδύνατον να διαπιστωθεί με βεβαιότητα αν έχει επέλθει ή όχι τροποποίηση, το Δικαστήριο μπορεί να αποφανθεί μόνο τεκμαίροντας ότι δεν έχει επέλθει τροποποίηση του βασικού κανονισμού ΚΑΠ.

60.

Είμαι της γνώμης ότι η διάκριση την οποία εισάγουν τα άρθρα 4 και 5 του κανονισμού για τα Δυτικά Ύδατα μεταξύ στόχων και παρεμπιπτόντων αλιευμάτων δεν ασκεί επιρροή –και επομένως εξακολουθεί να υπόκειται– στη γενικότερη υποχρέωση, σε επίπεδο πολιτικής, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, για αλίευση όλων των αποθεμάτων σε επίπεδα ΜΒΑ μέχρι το 2020 το αργότερο. Τούτο σημαίνει ότι το Συμβούλιο δεν διέθετε εξουσία εκτιμήσεως η οποία να του παρέχει τη δυνατότητα να καθορίσει τα TAC των τεσσάρων επίμαχων αποθεμάτων σε επίπεδα ανώτερα του μηδενός, έστω και αν επρόκειτο μόνο για την περίπτωση που τα αποθέματα αυτά αλιεύονται παρεμπιπτόντως.

61.

Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω συμπερασμάτων, η ανάλυσή μου σχετικά με το κύρος του κανονισμού του 2020 μπορεί να είναι αρκετά σύντομη.

62.

Δεν αμφισβητείται μεταξύ των διαδίκων ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 1, παράγραφος 1, και από το παράρτημα ΙΑ του κανονισμού του 2020, το Συμβούλιο καθόρισε τα TAC των τεσσάρων επίμαχων αποθεμάτων στα ύδατα πέριξ της Ιρλανδίας σε επίπεδα άνω του μηδενός.

63.

Τα TAC αυτά δεν συνάδουν με τις «βέλτιστες διαθέσιμες επιστημονικές γνωμοδοτήσεις» ή με την προληπτική προσέγγιση της διαχείρισης της αλιείας προκειμένου να επιτευχθεί ΜΒΑ· τούτο δεν αμφισβητείται από τους διαδίκους. Επομένως, ο κανονισμός του 2020 αντιβαίνει εν μέρει στον προβλεπόμενο στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ σκοπό της προοδευτικής αποκατάστασης και διατήρησης των πληθυσμών των αποθεμάτων ιχθύων πάνω από τα επίπεδα βιομάζας που μπορούν να εξασφαλίσουν τη ΜΒΑ, μέχρι το 2020 το αργότερο, για όλα τα αποθέματα. Όπως εξήγησα στα σημεία 43 έως 60 των παρουσών προτάσεων, ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα δεν επηρεάζει το συμπέρασμα αυτό.

64.

Επομένως, το Συμβούλιο δεν διέθετε εξουσία εκτιμήσεως η οποία να του παρέχει τη δυνατότητα να καθορίσει τις αλιευτικές δυνατότητες στα ύδατα πέριξ της Ιρλανδίας για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα σε επίπεδα άνω του μηδενός. Κατά συνέπεια, η απόφασή του ήταν παράνομη. Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να κηρύξει το παράρτημα ΙΑ του κανονισμού του 2020 ανίσχυρο, στο μέτρο που καθορίζει τις αλιευτικές δυνατότητες για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα στα ύδατα πέριξ της Ιρλανδίας σε επίπεδα άνω του μηδενός.

65.

Ωστόσο, είναι πιθανόν το Δικαστήριο να μη συμφωνήσει με την ερμηνεία του βασικού κανονισμού ΚΑΠ που προτείνω και/ή να κρίνει ότι ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα μπορούσε να τροποποιήσει –και πράγματι τροποποίησε– το άρθρο 2, παράγραφος 2, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ, εξαιρώντας τα παρεμπίπτοντα αλιεύματα σε μικτή αλιεία από την έννοια «όλα τα αποθέματα». Στην περίπτωση αυτή, για την εκτίμηση του κύρους του κανονισμού του 2020 θα πρέπει να εξεταστεί κατά πόσον το Συμβούλιο τήρησε τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει κατά τον καθορισμό των TAC για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα.

66.

Στην περίπτωση αυτή, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι ο βασικός κανονισμός ΚΑΠ και ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα επιτρέπουν στο Συμβούλιο, κατά τον εκ μέρους του καθορισμό των ετήσιων αλιευτικών δυνατοτήτων, να σταθμίζει τον στόχο ΜΒΑ για το 2020 όσον αφορά τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα, όταν αλιεύονται ως παρεμπίπτοντα αλιεύματα σε μικτή αλιεία, με τους άλλους σκοπούς της ΚΑΠ. Με άλλα λόγια, το Συμβούλιο θα είναι σε θέση να παρεκκλίνει από τη γνωμοδότηση περί μηδενικών αλιευμάτων που εκδόθηκε για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα με σκοπό την επίτευξη της ΜΒΑ, σε περίπτωση που το κρίνει απαραίτητο, για παράδειγμα, προκειμένου να διασφαλίσει την επιβίωση των αλιευτικών στόλων ή τη διατήρηση του αριθμού των θέσεων εργασίας στον κλάδο της αλιείας.

67.

Πώς πρέπει το Δικαστήριο να ελέγξει κατά πόσον το Συμβούλιο τήρησε τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως στην υπό κρίση υπόθεση; Κατά τη γνώμη μου, το Δικαστήριο θα πρέπει να εξακριβώσει κατά πόσον το Συμβούλιο έλαβε υπόψη όλους τους λόγους ανησυχίας που θα έπρεπε να συνεκτιμηθούν στο πλαίσιο της εν λόγω στάθμισης, ακόμη και αν δεν μπορεί να αμφισβητήσει τον τρόπο με τον οποίο σταθμίστηκαν τα στοιχεία αυτά.

68.

Από τις εξηγήσεις που παρέθεσαν το Συμβούλιο και η Επιτροπή προκύπτει σαφώς ότι ο κανονισμός του 2020 καθόρισε τα TAC σε επίπεδα άνω του μηδενός για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα στα ύδατα πέριξ της Ιρλανδίας, προκειμένου να αποφευχθεί η «κατάπνιξη» των αλιευτικών δραστηριοτήτων για τα άλλα αποθέματα(-στόχους). Με άλλα λόγια, οι ενέργειες του Συμβουλίου απέβλεπαν στην επίτευξη των κοινωνικοοικονομικών σκοπών της ΚΑΠ. Επομένως, το εν λόγω θεσμικό όργανο θα πρέπει να αποδείξει ότι έλαβε υπόψη όλους τους λόγους ανησυχίας σε σχέση με τους διάφορους σκοπούς στη στάθμιση των οποίων προέβη. Μεταξύ άλλων, θα πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να διευκρινιστούν τουλάχιστον η πιθανή (χρηματοπιστωτική ή οικονομική) ζημία την οποία θα προκαλούσε στον κλάδο της αλιείας και στους σχετικούς παράκτιους πληθυσμούς το φαινόμενο των «choke species», καθώς και οι κίνδυνοι για τα επίμαχα αποθέματα ιχθύων και οι προοπτικές επίτευξης του στόχου ΜΒΑ για το 2020 όσον αφορά τα αποθέματα αυτά.

69.

Το ίδιο το Συμβούλιο φάνηκε να συμφωνεί ότι η εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει δεν περιορίζεται στο είδος και στην εμβέλεια των μέτρων που πρέπει να θεσπιστούν, αλλά εκτείνεται και στη διαπίστωση των βασικών πραγματικών περιστατικών. Επομένως, το Συμβούλιο θα πρέπει να αποδείξει στο Δικαστήριο ότι, κατά τον καθορισμό των επίμαχων στην υπό κρίση υπόθεση αλιευτικών δυνατοτήτων, προέβη στην εν λόγω διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών.

70.

Ωστόσο, όταν το Συμβούλιο κλήθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση να εξηγήσει επακριβώς την έκταση των κοινωνικοοικονομικών επιπτώσεων που αναμένονται σε περίπτωση θέσπισης των σχετικών μηδενικών TAC, δεν μπόρεσε να παράσχει στο Δικαστήριο καμία λεπτομέρεια σχετικά με τα στοιχεία τα οποία έλαβε υπόψη του στο πλαίσιο της πραγματοποίησης της στάθμισης. Ούτε ήταν σε θέση να εξηγήσει ποιες δημοσιονομικές, οικονομικές ή κοινωνικές συνέπειες θα είχε ο καθορισμός μηδενικού TAC για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα στα ύδατα πέριξ της Ιρλανδίας. Η Επιτροπή, όντας η μόνη μετέχουσα στη διαδικασία που μπόρεσε να απαντήσει επί του ζητήματος αυτού, εξήγησε ότι ο αριθμός των σκαφών που θα επηρεάζονταν δυνητικά θα ανερχόταν σε περίπου 6 000 και ότι η δυνητική ζημία που θα προέκυπτε από το κλείσιμο ολόκληρης της θαλάσσιας λεκάνης πέριξ της Ιρλανδίας θα ανερχόταν σε περίπου 1 δισεκατομμύριο ευρώ ( 49 ). Δεν έχω λόγο να αμφισβητήσω τα αριθμητικά αυτά στοιχεία, αλλά η παράθεση δύο οικονομικών δεικτών μεταξύ πολλών ( 50 ) δεν αρκεί για να εξηγήσει πειστικά τον τρόπο κατά τον οποίο το Συμβούλιο φέρεται να πραγματοποίησε τη στάθμιση. Άλλωστε, επί τη βάσει αυτής ακριβώς της αιτιολογίας ασκεί το Δικαστήριο στη συνέχεια τον δικαστικό του έλεγχο, ακόμη και σε τομείς στους οποίους η σχετική εξουσία του είναι «περιορισμένη». Το Δικαστήριο απλώς δεν μπορεί να «εκτελέσει τα καθήκοντά του» αφηρημένα, όταν γίνεται αποδέκτης υποσχέσεων των θεσμικών οργάνων ότι τα κρίσιμα στοιχεία «ελήφθη[σαν] υπόψη».

71.

Ακόμη όμως και αν υποτεθεί ότι το Δικαστήριο έχει στη διάθεσή του στοιχεία, είναι σαφές ότι, στο πλαίσιο της στάθμισης εκ μέρους του Συμβουλίου (υπό την προϋπόθεση ότι το Συμβούλιο διέθετε πράγματι εξουσία εκτιμήσεως ώστε να μπορεί να προβεί σε στάθμιση μεταξύ των κοινωνικοοικονομικών σκοπών και του στόχου ΜΒΑ για το 2020), ο βασικός σκοπός της επίτευξης της ΜΒΑ για το σύνολο των αποθεμάτων εξακολουθεί να μην μπορεί να αγνοηθεί εντελώς. Συναφώς, το Συμβούλιο υποστήριξε ότι καθόρισε τα TAC για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα σε επίπεδα ίσα ή κατώτερα από τις εκτιμήσεις του ICES για τα αναπόφευκτα παρεμπίπτοντα αλιεύματα ( 51 ). Συγκεκριμένα, εξήγησε ότι αυτά τα (όπως τα αποκαλώ) «ευνοϊκότερα» επίπεδα καθιστούσαν δυνατή ορισμένη αύξηση της βιομάζας του αποθέματος αναπαραγωγής (για παράδειγμα, για τον γάδο στα δυτικά της Σκωτίας κατά 10 % περίπου) των τεσσάρων επίμαχων αποθεμάτων και ότι αυτός ήταν πράγματι ο σαφής σκοπός του Συμβουλίου. Και στην περίπτωση αυτή, μολονότι δεν αμφισβητώ τον ανωτέρω αριθμό, δεν μπορεί να αγνοηθεί το γεγονός ότι, ακόμη και στα επίπεδα αυτά, τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα εξακολουθούν να υπολείπονται του ελάχιστου ορίου βιομάζας που είναι αναγκαίο για την αναπαραγωγή των αποθεμάτων αυτών. Με άλλα λόγια, τα εν λόγω «ευνοϊκότερα» επίπεδα θα εξακολουθούν να προκαλούν ανεπανόρθωτη ζημία στα τέσσερα επίμαχα αποθέματα, δεδομένου ότι το TAC καθορίστηκε σε επίπεδο που αντιπροσωπεύει σημαντικό ποσοστό της υφιστάμενης βιομάζας τους (για παράδειγμα, όσον αφορά τον γάδο, τα TAC για το 2020 αντιπροσώπευαν, αντίστοιχα, το 62 % και το 54 % της βιομάζας του αποθέματος αναπαραγωγής στις δύο σχετικές αλιευτικές δραστηριότητες) ( 52 ). Εξ όσων γνωρίζω, τα επίπεδα αυτά επιλέχθηκαν με βάση την εκτίμηση του ICES όσον αφορά την ποσότητα των αναμενόμενων παρεμπιπτόντων αλιευμάτων. Ωστόσο, από τις πληροφορίες που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει ότι δεν ζητήθηκε καμία επιστημονική γνωμοδότηση σχετικά με τον πιθανό αντίκτυπο των επιλεγέντων TAC στις πιθανότητες ανάκαμψης των επίμαχων αποθεμάτων, είτε στα επίπεδα της ΜΒΑ είτε σε άλλο επίπεδο ( 53 ). Φρονώ, επομένως, ότι το Συμβούλιο, καθορίζοντας τα εν λόγω TAC σε επίπεδο που αντιπροσωπεύει σημαντικό μέρος της βιομάζας του αποθέματος αναπαραγωγής των τεσσάρων επίμαχων αποθεμάτων, δεν τήρησε την υποχρέωσή του να αναζητήσει και να διαμορφώσει το επίπεδο αυτό με βάση τις «βέλτιστες διαθέσιμες επιστημονικές γνωμοδοτήσεις» ή την προληπτική προσέγγιση ( 54 ).

72.

Τέλος, το Συμβούλιο εξήγησε, τόσο γραπτώς όσο και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι, παράλληλα με τη συνεκτίμηση ορισμένων αλιευμάτων των τεσσάρων επίμαχων αποθεμάτων ως παρεμπιπτόντων αλιευμάτων, έλαβε υπόψη πρόσθετα διορθωτικά μέτρα, όπως τη δέσμευση των κρατών μελών να μην κάνουν χρήση της επιτρεπομένης από το άρθρο 15, παράγραφος 9, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ αύξησης κατά 10 % των TAC όσον αφορά τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα. Λαμβανομένου υπόψη ότι το 10 % του μηδενικού TAC, όπως προτείνεται από το ICES, θα εξακολουθούσε να είναι μηδενικό, η δέσμευση αυτή δεν φαίνεται να αποτελεί σημαντικό διορθωτικό μέτρο. Το Συμβούλιο ισχυρίστηκε, επίσης, ότι θέσπισε τεχνικά μέτρα, όπως την υποχρεωτική χρήση αλιευτικών διχτυών με συγκεκριμένο μέγεθος ματιών σε συγκεκριμένα ύδατα, τα οποία θα αύξαναν την επιλεκτικότητα των αποθεμάτων που αλιεύονται σε μικτή αλιεία ( 55 ). Ωστόσο, οι υποχρεώσεις αυτές όχι μόνον καθιερώθηκαν μόλις στα μέσα του 2020, αλλά, το σημαντικότερο, το άρθρο 9, παράγραφος 5, του βασικού κανονισμού ΚΑΠ επιτρέπει τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων σε σχέση με τη μικτή αλιεία μόνον όταν η αύξηση της επιλεκτικότητας δεν μπορεί να επιτευχθεί με άλλον τρόπο. Επομένως, τυχόν μέτρα που αυξάνουν την επιλεκτικότητα θα έπρεπε να είχαν ληφθεί υπόψη πριν από την αύξηση των TAC για τα παρεμπίπτοντα αλιεύματα και όχι έπειτα από αυτήν.

73.

Εν κατακλείδι, ακόμη και αν ο κανονισμός για τα Δυτικά Ύδατα ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι τροποποιεί τον βασικό κανονισμό ΚΑΠ όσον αφορά τα αποθέματα που αποτελούν παρεμπίπτοντα αλιεύματα σε μικτή αλιεία (το οποίο όμως δεν ευσταθεί), φρονώ ότι η Επιτροπή και το Συμβούλιο δεν προσκόμισαν στο Δικαστήριο επαρκή στοιχεία ώστε να μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο κανονισμός του 2020 δεν εκδόθηκε καθ’ υπέρβασιν των ορίων που τίθενται από τον βασικό κανονισμό ΚΑΠ και τον κανονισμό για τα Δυτικά Ύδατα.

74.

Ακόμη και σε αυτήν την επικουρικώς εξεταζόμενη περίπτωση, προτείνω, ως εκ τούτου, στο Δικαστήριο να κηρύξει ανίσχυρο τον κανονισμό του 2020, στο μέτρο που καθορίζει τα TAC για τα τέσσερα επίμαχα αποθέματα στα ύδατα πέριξ της Ιρλανδίας σε επίπεδο άνω του μηδενός.

75.

Η κήρυξη του κανονισμού του 2020 ως ανίσχυρου θα έχει ως αποτέλεσμα την αναδρομική εξαφάνιση της βάσης επί της οποίας καθορίστηκαν οι αλιευτικές δυνατότητες για το εν λόγω έτος, όπως ακριβώς θα συνέβαινε αν ο εν λόγω κανονισμός ακυρωνόταν ( 56 ). Υπό τις συνθήκες αυτές, το Δικαστήριο διαθέτει βάσει του άρθρου 264, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το οποίο έχει κατ’ αναλογίαν εφαρμογή και στο πλαίσιο των κατά το άρθρο 267 ΣΛΕΕ προδικαστικών παραπομπών για την εκτίμηση του κύρους των πράξεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, διακριτική εξουσία να προσδιορίσει τα αποτελέσματα της οικείας πράξης που θεωρείται ότι διατηρούν την ισχύ τους ( 57 ).

76.

Στην υπό κρίση υπόθεση, η ισχύς του κανονισμού του 2020 έληξε στο τέλος του 2020. Σύμφωνα με το αίτημα του Συμβουλίου, φρονώ ότι δεν θα ήταν δικαιολογημένο να αμφισβητηθεί η νομιμότητα των αλιευτικών δραστηριοτήτων που ασκήθηκαν από καλόπιστους επιχειρηματίες, ιδίως υπό το πρίσμα του κινδύνου σοβαρών επιπτώσεων επί μεγάλου αριθμού εννόμων σχέσεων που δημιουργήθηκαν σε αυτήν τη βάση.

77.

Ως εκ τούτου, σε περίπτωση που το Δικαστήριο επιλέξει να αποδεχθεί την πρότασή μου, προτείνω να περιορίσει τα χρονικά αποτελέσματα της κήρυξης του ανίσχυρου των σχετικών τμημάτων του παραρτήματος ΙΑ του κανονισμού του 2020, διατηρώντας τα για την περίοδο ισχύος του εν λόγω κανονισμού.

78.

Λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω εκτιμήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ως εξής: