1.

Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς στην οποία ανέκυψαν αμφιβολίες σχετικά με την ερμηνεία πλειόνων κανόνων της οδηγίας 2012/34/ΕΕ ( 2 ) σε σχέση με τους εθνικούς κανόνες που ρυθμίζουν την κατανομή της χωρητικότητας χρήσης της δημόσιας σιδηροδρομικής υποδομής.

2.

Οι αμφιβολίες αφορούν, εν ολίγοις, τα εξής ζητήματα: α) τα κριτήρια προτεραιότητας που εφαρμόζονται, κατά τη λιθουανική ρύθμιση, στις αιτήσεις των επιχειρήσεων για χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής, ιδίως όταν η σιδηροδρομική υποδομή είναι κορεσμένη· και β) την προηγούμενη διαδικασία συντονισμού την οποία πρέπει να διενεργήσει ο διαχειριστής της εν λόγω υποδομής.

3.

Το άρθρο 39 («Κατανομή χωρητικότητας») ορίζει τα εξής:

«1.   Τα κράτη μέλη δύνανται να θεσπίζουν πλαίσιο για την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής, με βάση την απαίτηση διαχειριστικής ανεξαρτησίας, όπως ορίζεται στο άρθρο 4. Καθορίζονται οι εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας. Ο διαχειριστής της υποδομής εκτελεί τις διαδικασίες κατανομής χωρητικότητας. Ειδικότερα, ο διαχειριστής υποδομής εξασφαλίζει ότι η χωρητικότητα υποδομής κατανέμεται, σε δίκαιη και χωρίς διακρίσεις βάση, και σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης.

[…]»

4.

Το άρθρο 44 («Αιτήσεις») έχει ως εξής:

«1.   Οι αιτούντες μπορούν, δυνάμει του δημόσιου ή του ιδιωτικού δικαίου, να υποβάλλουν αίτηση στο διαχειριστή υποδομής για να ζητούν έγκριση του δικαιώματος χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής […].

[…]»

5.

Το άρθρο 45 («Προγραμματισμός») προβλέπει τα εξής:

«1.   Ο διαχειριστής υποδομής ικανοποιεί, στο μέτρο του δυνατού, όλα τα αιτήματα για χωρητικότητα υποδομής, συμπεριλαμβανομένων των αιτημάτων για σιδηροδρομικές διαδρομές που διέρχονται από περισσότερα από ένα δίκτυα, και λαμβάνει, στο μέτρο του δυνατού, υπόψη όλους τους περιορισμούς στους αιτούντες, καθώς και τις οικονομικές επιπτώσεις στις επιχειρήσεις τους.

2.   Κατά τις διαδικασίες προγραμματισμού και συντονισμού, ο διαχειριστής υποδομής μπορεί να αποδίδει προτεραιότητα σε συγκεκριμένα δρομολόγια αλλά μόνον όπως ορίζεται στα άρθρα 47 και 49.

3.   Ο διαχειριστής υποδομής συμβουλεύεται τα ενδιαφερόμενα μέρη σχετικά με τους προτεινόμενους πίνακες δρομολογίων και τους αφήνει τουλάχιστον ένα μήνα για να εκθέσουν τις απόψεις τους […].

4.   Ο διαχειριστής υποδομής λαμβάνει τα δέοντα μέτρα προκειμένου να αντιμετωπίσει οποιεσδήποτε ανησυχίες εκφρασθούν.»

6.

Κατά το άρθρο 46 («Διαδικασία συντονισμού»):

«1.   Κατά τη διαδικασία προγραμματισμού που αναφέρεται στο άρθρο 45, όταν ο διαχειριστής υποδομής αντιμετωπίζει αντικρουόμενα αιτήματα, προσπαθεί, μέσω συντονισμού των αιτημάτων, να εξασφαλίζει τον καλύτερο δυνατό συνδυασμό όλων των αιτημάτων.

2.   Όταν προκύπτει περίπτωση όπου απαιτείται συντονισμός, τότε ο διαχειριστής υποδομής έχει το δικαίωμα, εντός εύλογων ορίων, να προτείνει χωρητικότητα υποδομής διαφορετική από εκείνη που έχει ζητηθεί.

3.   Ο διαχειριστής υποδομής επιχειρεί, ζητώντας τη γνώμη των κατάλληλων αιτούντων, να επιλύσει τυχόν διαφορές. Η διαβούλευση αυτή βασίζεται στην κοινοποίηση των ακόλουθων πληροφοριών εντός εύλογου χρονικού διαστήματος, δωρεάν και εγγράφως ή ηλεκτρονικώς:

[…]

4.   Οι αρχές που διέπουν τη διαδικασία συντονισμού καθορίζονται στη δήλωση δικτύου. Οι αρχές αυτές εκφράζουν, ιδίως, τη δυσκολία ρύθμισης διεθνών σιδηροδρομικών διαδρομών και την επίδραση που μπορεί να έχει η τροποποίησή τους σε άλλους διαχειριστές υποδομής.

5.   Όταν τα αιτήματα χωρητικότητας υποδομής δεν είναι δυνατόν να ικανοποιηθούν χωρίς συντονισμό, ο διαχειριστής υποδομής επιχειρεί να ικανοποιήσει όλα τα αιτήματα μέσω συντονισμού.

6.   Με την επιφύλαξη των υφιστάμενων διαδικασιών προσφυγής και του άρθρου 56, στις περιπτώσεις διαφορών όσον αφορά την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής, πρέπει να υπάρχει σύστημα επίλυσης των διαφορών για την ταχεία επίλυση των διαφορών αυτών. Το εν λόγω σύστημα καθορίζεται στη δήλωση δικτύου. Εφόσον εφαρμόζεται τέτοιος μηχανισμός, η σχετική απόφαση πρέπει να λαμβάνεται εντός χρονικού ορίου δέκα εργάσιμων ημερών.»

7.

Κατά το άρθρο 47 («Κορεσμένη χωρητικότητα»):

«1.   Όταν, μετά τον συντονισμό των σιδηροδρομικών διαδρομών που ζητήθηκαν και τη συνεννόηση με τους αιτούντες, δεν είναι δυνατόν να ικανοποιηθούν δεόντως τα αιτήματα για χωρητικότητα υποδομής, ο διαχειριστής υποδομής πρέπει αμέσως να χαρακτηρίζει το εν λόγω τμήμα της υποδομής ως κορεσμένο. Αυτό γίνεται επίσης για την υποδομή που αναμένεται ότι θα πληγεί από ανεπαρκή χωρητικότητα, στο εγγύς μέλλον.

[…]

3.   Όταν τα τέλη που προβλέπονται σύμφωνα με το άρθρο 31 παράγραφος 4 δεν έχουν επιβληθεί ή δεν έχουν αποφέρει ικανοποιητικό αποτέλεσμα και η υποδομή έχει χαρακτηρισθεί ως κορεσμένη, ο διαχειριστής υποδομής μπορεί, επιπλέον, να εφαρμόζει κριτήρια προτεραιότητας για την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής.

4.   Στα κριτήρια προτεραιότητας λαμβάνεται υπόψη η κοινωνική σημασία της υπηρεσίας, σε σχέση με οποιαδήποτε άλλη υπηρεσία που πρόκειται συνεπεία τούτου να αποκλειστεί.

Προκειμένου να εξασφαλιστεί, στο πλαίσιο αυτό, η ανάπτυξη κατάλληλων υπηρεσιών μεταφορών, ιδίως για να γίνουν σεβαστές οι επιταγές δημόσιας υπηρεσίας ή για να ευνοηθεί η ανάπτυξη των εθνικών και διεθνών σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών, τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν, υπό αμερόληπτους όρους, τα απαιτούμενα μέτρα, ώστε οι μεταφορές αυτές να έχουν προτεραιότητα κατά την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής.

[…]

6.   Οι διαδικασίες που πρέπει να ακολουθούνται και τα χρησιμοποιούμενα κριτήρια όταν η υποδομή είναι κορεσμένη ορίζονται στη δήλωση δικτύου.»

8.

Κατά το άρθρο 52 («Χρήση σιδηροδρομικών διαδρομών»):

«1.   O διαχειριστής υποδομής καθορίζει στη δήλωση δικτύου τους όρους υπό τους οποίους λαμβάνει υπόψη τα προηγούμενα επίπεδα χρησιμοποίησης σιδηροδρομικών διαδρομών κατά τον καθορισμό προτεραιοτήτων για τη διαδικασία κατανομής.

2.   Ιδίως για κορεσμένη υποδομή, ο διαχειριστής υποδομής απαιτεί την παραίτηση από σιδηροδρομική διαδρομή η οποία, για περίοδο τουλάχιστον ενός μηνός, έχει χρησιμοποιηθεί λιγότερο από οριακή ποσόστωση καθοριζόμενη στη δήλωση δικτύου, εκτός εάν η εν λόγω ελλιπής χρήση οφείλεται σε μη οικονομικούς λόγους ανεξάρτητους του ελέγχου του αιτούντος.»

9.

Το σημείο 28 έχει ως εξής:

«Οσάκις είναι δυνατό, προκειμένου να συμβιβάσει τις αιτήσεις κατανομής που αφορούν την ίδια χωρητικότητα, ο διαχειριστής δημόσιας σιδηροδρομικής υποδομής προτείνει στους αιτούντες […] άλλη χωρητικότητα, διαφορετική από τη ζητούμενη με τις αιτήσεις τους. Εάν οι αιτούντες […] απορρίψουν την εναλλακτική χωρητικότητα που προτείνει ο διαχειριστής αυτός ή, ελλείψει τέτοιας χωρητικότητας, ο διαχειριστής εφαρμόζει τον κανόνα προτεραιότητας, ήτοι κατανέμει την επίμαχη χωρητικότητα στον αιτούντα που θα τη χρησιμοποιήσει για την παροχή υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών και εμπορευμάτων σε διεθνή δρομολόγια· εάν δεν πρόκειται να χρησιμοποιηθεί για την παροχή υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών και εμπορευμάτων σε διεθνή δρομολόγια, η χωρητικότητα κατανέμεται στον αιτούντα που θα τη χρησιμοποιήσει για την παροχή υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών και εμπορευμάτων σε τοπικά δρομολόγια· εάν δεν θα χρησιμοποιηθεί για την παροχή υπηρεσιών μεταφοράς επιβατών και εμπορευμάτων σε διεθνή ή τοπικά δρομολόγια, η χωρητικότητα κατανέμεται στον αιτούντα […] που θα τη χρησιμοποιήσει για περισσότερες ημέρες· εάν πλείονες αιτούντες προτίθενται να χρησιμοποιήσουν τη χωρητικότητα για τον ίδιο αριθμό ημερών, η χωρητικότητα κατανέμεται στον αιτούντα […] που ζητεί την κατανομή του μεγαλύτερου δυνατού αριθμού δρομολογίων στη σχετική διαδρομή.»

10.

Στις 3 Απριλίου 2019 η UAB Gargždų geležinkelis (στο εξής: Gargždų geležinkelis) υπέβαλε αίτηση κατανομής χωρητικότητας σιδηροδρομικής υποδομής για εμπορευματικές μεταφορές για το χρονικό διάστημα 2019-2020.

11.

Στις 3 Μαΐου 2019 η Lietuvos transporto saugos administracija (Λιθουανική αρχή για την ασφάλεια των μεταφορών, στο εξής: Αρχή για την ασφάλεια των μεταφορών) διαβίβασε την αίτηση, προς εξέτασή της, στον διαχειριστή δημόσιας υποδομής ( 4 ).

12.

Στις 10 Ιουλίου 2019 ο διαχειριστής υποδομής κοινοποίησε στην Αρχή για την ασφάλεια των μεταφορών τους προτεινόμενους πίνακες δρομολογίων. Διευκρίνισε ότι δεν ήταν δυνατόν να ικανοποιήσει όλες τις αιτήσεις κατανομής που είχαν υποβληθεί από τους αιτούντες (περιλαμβανομένης της Gargždų geležinkelis) λόγω περιορισμένης χωρητικότητας σε συγκεκριμένα στοιχεία της σιδηροδρομικής υποδομής, δεδομένου ότι ορισμένες από τις εν λόγω αιτήσεις ήταν ασυμβίβαστες μεταξύ τους.

13.

Στις 17 Ιουλίου 2019 η Gargždų geležinkelis υποστήριξε ενώπιον του διαχειριστή υποδομής και της Αρχής για την ασφάλεια των μεταφορών ότι ο ενδεχόμενος κορεσμός της υποδομής ήταν τεχνητός, δεδομένου ότι ο πίνακας δρομολογίων περιλάμβανε αιτήσεις διαφόρων αιτούντων με αντικείμενο τη μεταφορά των ίδιων εμπορευμάτων.

14.

Στις 3 Αυγούστου 2019 ο διαχειριστής υποδομής ενημέρωσε τη Gargždų geležinkelis ότι, λόγω διαφορών σχετικά με την κατανομή της ίδιας χωρητικότητας σε τμήμα της δημόσιας σιδηροδρομικής υποδομής, είχε κινηθεί διαδικασία συντονισμού. Ο διαχειριστής υποδομής διευκρίνισε ότι οι αιτήσεις κατανομής δεν περιέχουν πληροφορίες σχετικά με τα εμπορεύματα που πρόκειται να μεταφερθούν.

15.

Στις 23 Σεπτεμβρίου 2019 ο διαχειριστής υποδομής γνωστοποίησε στη Gargždų geležinkelis ότι τμήμα της δημόσιας σιδηροδρομικής υποδομής είχε χαρακτηριστεί ως κορεσμένο βάσει της πραγματικής χωρητικότητάς του, η οποία εκτιμήθηκε κατόπιν ανάλυσης των αιτήσεων κατανομής χωρητικότητας που αφορούσαν το χρονικό διάστημα ισχύος του πίνακα δρομολογίων. Ομοίως, ο διαχειριστής υποδομής ενημέρωσε τη Gargždų geležinkelis ότι, δεδομένου ότι ένας εκ των αιτούντων αρνήθηκε να μετάσχει στη διαδικασία συντονισμού, ο διαχειριστής υποδομής δεν μπορούσε να προτείνει άλλη χωρητικότητα προς αντικατάσταση της ζητούμενης με την αίτηση της Gargždų geležinkelis.

16.

Στις 24 Σεπτεμβρίου 2019 ο διαχειριστής υποδομής ενημέρωσε την Αρχή για την ασφάλεια των μεταφορών ότι, στο διάστημα από τις 27 Αυγούστου έως τις 23 Σεπτεμβρίου 2019, είχε διενεργήσει διαδικασία συντονισμού, στο πέρας της οποίας δεν στάθηκε δυνατό να ικανοποιηθούν όλες οι αιτήσεις. Ως εκ τούτου, ο διαχειριστής υποδομής ανακοίνωσε ότι η δημόσια σιδηροδρομική υποδομή ήταν κορεσμένη στα προσδιοριζόμενα τμήματα για την περίοδο ισχύος του πίνακα δρομολογίων (2019).

17.

Στις 30 Σεπτεμβρίου 2019 η Gargždų geležinkelis προσέφυγε στην Αρχή για την ασφάλεια των μεταφορών με αίτημα την επανεξέταση των ενεργειών του διαχειριστή υποδομής.

18.

Στις 15 Οκτωβρίου 2019 η Αρχή για την ασφάλεια των μεταφορών έκρινε ότι, κατά την εξέταση και τον συντονισμό των αιτήσεων, οι ενέργειες του διαχειριστή υποδομής υπήρξαν σύμφωνες με τις απαιτήσεις της τότε ισχύουσας ρύθμισης και δεν προσέβαλαν τα δικαιώματα της Gargždų geležinkelis, ούτε έθιξαν τα έννομα συμφέροντά της.

19.

Στις 17 Οκτωβρίου 2019 ο διευθυντής της Αρχής για την ασφάλεια των μεταφορών αποφάσισε να μην κατανείμει στη Gargždų geležinkelis τη ζητηθείσα χωρητικότητα, καθότι αυτή είχε κατανεμηθεί σε άλλες επιχειρήσεις κατ’ εφαρμογήν του κανόνα προτεραιότητας που προβλέπεται στο σημείο 28 των εθνικών κανόνων κατανομής. Ο διευθυντής εξέθεσε, επιπλέον, ότι δεν ήταν δυνατόν να προταθεί χωρητικότητα αντικατάστασης, καθότι το επίμαχο στοιχείο της δημόσιας σιδηροδρομικής υποδομής ήταν κορεσμένο.

20.

Στις 12 Νοεμβρίου 2019 η Gargždų geležinkelis άσκησε διοικητική προσφυγή κατά της ως άνω αποφάσεως ενώπιον του προέδρου του ρυθμιστικού φορέα, ο οποίος απέρριψε την προσφυγή με απόφαση της 13ης Φεβρουαρίου 2020.

21.

Η Gargždų geležinkelis άσκησε ενώπιον του Vilniaus apygardos administracinis teismas (περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου Βίλνιους, Λιθουανία) ένδικη προσφυγή κατά της απόφασης του προέδρου του ρυθμιστικού φορέα, η οποία απορρίφθηκε με απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 2020.

22.

Κατά της απόφασης της 22ας Οκτωβρίου 2020, η Gargždų geležinkelis άσκησε αναίρεση ενώπιον του Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου της Λιθουανίας), αιτούντος δικαστηρίου.

23.

Κατά πρώτον, το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες σχετικά με τους εθνικούς κανόνες που ρυθμίζουν την κατανομή χωρητικότητας υποδομής. Συγκεκριμένα, ζητεί να διευκρινιστεί αν ο τρίτος και ο τέταρτος κανόνας προτεραιότητας που προβλέπονται στο σημείο 28 των εθνικών κανόνων κατανομής συνάδουν με την οδηγία 2012/34.

24.

Με τους εν λόγω κανόνες θεσπίζεται ως κριτήριο προτεραιότητας για την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής η ένταση χρήσης του δικτύου, παράγοντας ο οποίος ενδέχεται να παραβιάζει την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων, καθόσον παρέχει αδικαιολόγητο πλεονέκτημα στον κατεστημένο φορέα. Τούτο έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 2013 ( 5 ) σε σχέση με την οδηγία 2001/14/ΕΚ ( 6 ), η οποία καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από την οδηγία 2012/34.

25.

Κατά δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν η εφαρμογή των κριτηρίων προτεραιότητας τελεί υπό την προϋπόθεση του χαρακτηρισμού της υποδομής ως κορεσμένης ή αν, αντιθέτως, όπως το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι συνάγεται από το άρθρο 45, παράγραφος 2, της οδηγίας 2012/34, ο διαχειριστής υποδομής μπορεί να εφαρμόσει τα εν λόγω κριτήρια επίσης στο πλαίσιο της διαδικασίας προγραμματισμού και συντονισμού.

26.

Στο πλαίσιο αυτό, το Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Λιθουανία) υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

27.

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 9 Νοεμβρίου 2021.

28.

Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Gargždų geležinkelis, η Λιθουανική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

29.

Δεν κρίθηκε απαραίτητη η διεξαγωγή επ’ ακροατηρίου συζητήσεως.

30.

Για την καλύτερη κατανόηση της υπό κρίση διαφοράς, είναι σκόπιμο να εκτεθούν συνοπτικά οι κανόνες που διέπουν τις ενέργειες του διαχειριστή υποδομής κατά την κατανομή της χωρητικότητας για τη χρήση των στοιχείων της σιδηροδρομικής υποδομής ( 7 ).

31.

Η οδηγία 2012/34 περιλαμβάνει τους κανόνες που έχουν εφαρμογή, αφενός, στη διαχείριση της σιδηροδρομικής υποδομής και, αφετέρου, στις δραστηριότητες των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων. Μεταξύ των τελευταίων περιλαμβάνονται εκείνοι οι κανόνες που διέπουν το νομικό καθεστώς χορηγήσεως αδειών και κατανομής χωρητικότητας υποδομής στις επιχειρήσεις οι οποίες υποχρεούνται να καταβάλλουν τέλη για τη χρήση τους.

32.

Οι σιδηροδρομικές υποδομές διαθέτουν, όπως είναι λογικό, περιορισμένη χωρητικότητα ( 8 ), καθ’ ο μέρος αποτελούν «φυσικό μονοπώλιο» ( 9 ) το οποίο δεν θα είχε νόημα να αναπτυχθεί περαιτέρω. Η οδηγία 2012/34, αντί να δίδει ορισμό για τις υποδομές αυτές, επιλέγει να περιγράψει τα στοιχεία που τις συνθέτουν, όπως αυτά εξειδικεύονται στο παράρτημά της I ( 10 ). Η έννοια του δικτύου συνδέεται με τις υποδομές αυτές: το σιδηροδρομικό δίκτυο είναι «το σύνολο της σιδηροδρομικής υποδομής το οποίο διαχειρίζεται ένας διαχειριστής υποδομής» ( 11 ).

33.

Η σιδηροδρομική υποδομή (η οποία συνδέεται με την έννοια της διαδρομής) ( 12 ) τελεί υπό τη διαχείριση του διαχειριστή της, ο οποίος είναι υπεύθυνος για την εκμετάλλευση, τη συντήρηση και την ανανέωσή της. Οι επιχειρήσεις που έχουν λάβει προηγουμένως άδεια λειτουργίας ως σιδηροδρομικές επιχειρήσεις οφείλουν να υποβάλλουν ενώπιον του διαχειριστή υποδομής αίτηση για την αναγνώριση του δικαιώματος χρήσεως ορισμένης χωρητικότητας της εν λόγω υποδομής.

34.

Η διαδικασία κατανομής χωρητικότητας υποδομής έπεται της καλούμενης «δηλώσεως δικτύου», με την οποίαν ο διαχειριστής της υποδομής εξειδικεύει τους γενικούς κανόνες, τις προθεσμίες, τις διαδικασίες και τα κριτήρια που διέπουν την κατανομή. Η οδηγία 2012/34 καταλείπει, συναφώς, τη συγκεκριμενοποίηση ευρέος φάσματος ζητημάτων στη διακριτική ευχέρεια του εν λόγω διαχειριστή ( 13 ).

35.

Η βασική αρχή είναι ότι ο διαχειριστής υποδομών κάνει δεκτές, στο μέτρο του δυνατού, όλες τις αιτήσεις χωρητικότητας υποδομής που του υποβάλλονται. Εάν κάτι τέτοιο δεν είναι δυνατό, εφαρμόζει άλλα κριτήρια κατανομής ( 14 ). Οφείλει, επιπλέον, να καταρτίζει σχέδιο πίνακα δρομολογίων και να τον κοινοποιεί στους ενδιαφερόμενους, προκειμένου οι τελευταίοι να μπορούν να υποβάλλουν παρατηρήσεις.

36.

Το σύνολο των αποφάσεων ( 15 ) περί κατανομής χωρητικότητας υποδομής επιτρέπουν την οριστικοποίηση του πίνακα δρομολογίων, μέσω του προγραμματισμού της κυκλοφορίας συρμών και τροχαίου υλικού στην υποδομή, κατά τη διάρκεια ισχύος του εν λόγω πίνακα δρομολογίων. Το παράρτημα VII, παράγραφος 2, της οδηγίας 2012/34 προβλέπει το ενδεχόμενο μεταβολών ή αναπροσαρμογών του πίνακα δρομολογίων, όπερ καταδεικνύει την ευελιξία και την προσαρμοστικότητά του σε μεταβαλλόμενες συνθήκες.

37.

Ο διαχειριστής υποδομών λειτουργεί εντός ενός πραγματικού πλαισίου το οποίο παρέχει περιορισμένες (από απόψεως χώρου και χρόνου) δυνατότητες ικανοποιήσεως των αιτημάτων των επιχειρήσεων. Δεδομένου ότι οι διαδρομές περιορίζονται στα σημεία από όπου διέρχονται οι σιδηροδρομικές γραμμές και εξαρτώνται από την απόδοση των εγκαταστάσεων εξυπηρετήσεως, ο διαχειριστής οφείλει κατ’ ανάγκην να συντονίζει τις παρεχόμενες από το σύνολο των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων υπηρεσίες μεταφοράς.

38.

Πράγματι, η ελευθερία των επιχειρήσεων σιδηροδρομικής μεταφοράς να παρέχουν στο κοινό διαδρομές της επιλογής τους και τα πλέον αρμόζοντα σε αυτό δρομολόγια συνάδει με το γεγονός ότι οι προσφορές αυτές υπόκεινται στις αποφάσεις συντονισμού του διαχειριστή υποδομής. Επομένως, ο διαχειριστής υποδομής είναι αυτός που «καθορίζει» εν τέλει (αποδεχόμενος έστω τις αιτήσεις των επιχειρήσεων) τους καλούμενους «όρους παροχής» της υπηρεσίας.

39.

Η οδηγία 2012/34 περιλαμβάνει πολλές περιπτώσεις στις οποίες ο διαχειριστής υποδομών περιβάλλεται εξουσίες απτόμενες των όρων αυτών. Οι ορισμοί του άρθρου 3 σχετικά με την «εναλλακτική διαδρομή», τη «βιώσιμη εναλλακτική επιλογή» ή την «κορεσμένη υποδομή» αντανακλώνται εν συνεχεία σε ρύθμιση, δυνάμει της οποίας ο διαχειριστής υποδομών δύναται –και υποχρεούται– να παρεμβαίνει κατά τον καθορισμό των όρων χρήσεως του δικτύου σιδηροδρομικών γραμμών, είτε πρόκειται για τη «διαθέσιμη μεταφορική ικανότητα», τις ίδιες τις «ακολουθητέες διαδρομές» ή τη «συχνότητα παροχής της υπηρεσίας», προκειμένου να αποφεύγονται επικαλύψεις ή κορεσμός ( 16 ).

40.

Η δήλωση δικτύου, η οποία δημοσιεύεται από τον διαχειριστή υποδομών, του παρέχει, επίσης, τη δυνατότητα να τροποποιεί στοιχεία τα οποία, κατ’ αρχήν, δεν είναι καθοριστικά. Δύναται, επιπλέον, να κατανέμει χωρητικότητες που αποκλίνουν από τις αιτηθείσες, όπερ καταδεικνύει ότι το περιθώριο ελευθερίας των παρόχων υπηρεσιών σιδηροδρομικής μεταφοράς επιχειρήσεων είναι περιορισμένο λόγω των πεπερασμένων δυνατοτήτων, εγγενών στην ανεπάρκεια διαθέσιμων πόρων, τους οποίους οφείλει να διαχειρίζεται ο διαχειριστής υποδομών.

41.

Εν τέλει, η ανάγκη διαχειρίσεως και κατανομής των περιορισμένων σιδηροδρομικών πόρων συνεπάγεται ότι ο διαχειριστής υποδομών πρέπει να έχει τη δυνατότητα να επιβάλλει στις επιχειρήσεις που κάνουν χρήση των υποδομών αυτών ορισμένους όρους παροχής των υπηρεσιών τους οι οποίοι αφορούν τη διαθέσιμη μεταφορική ικανότητα, τις ακολουθητέες διαδρομές και τη συχνότητα παροχής των υπηρεσιών αυτών.

42.

Ο διαχειριστής υποδομής διαδραματίζει κεντρικό ρόλο ως υπεύθυνος για τη λειτουργία, τη συντήρηση και την ανανέωση της υλικής υποδομής που καθιστά δυνατές τις σιδηροδρομικές μεταφορές. Κατά το άρθρο 39, παράγραφος 1, της οδηγίας 2012/34, ο διαχειριστής υποδομής εξασφαλίζει «ότι η χωρητικότητα υποδομής κατανέμεται, σε δίκαιη και χωρίς διακρίσεις βάση, και σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης».

43.

Ο διαχειριστής υποδομής συναλλάσσεται με τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις οι οποίες διαθέτουν άδεια ( 17 ) λειτουργίας στον τομέα και οι οποίες πρέπει να ζητούν από τον διαχειριστή υποδομής να αναγνωρίσει το δικαίωμά τους χρήσης ορισμένης χωρητικότητας από την εν λόγω υποδομή με σκοπό την παροχή υπηρεσιών μεταφοράς ( 18 ).

44.

Το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2012/34 επιβάλλει στους διαχειριστές υποδομής την υποχρέωση να παρέχουν σε όλες τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, χωρίς διακρίσεις, την ελάχιστη δέσμη πρόσβασης που καθορίζεται στο σημείο 1 του παραρτήματος ΙΙ.

45.

Σκοπός της διαδικασίας που εκτίθεται στην οδηγία 2012/34 για την κατανομή χωρητικότητας υποδομής είναι οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις να διαθέτουν πραγματικά τη χορηγούμενη χωρητικότητα, όπως επιτάσσει το άρθρο της 10, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας ( 19 ).

46.

Η διαδικασία εκτείνεται από τη δήλωση δικτύου έως την έγκριση του πίνακα δρομολογίων ( 20 ). Τα ενδιάμεσα στάδια εκτίθενται στο τμήμα 3 του κεφαλαίου IV της οδηγίας 2012/34 και περιλαμβάνουν τα εξής:

47.

Κατά την εξέταση των προδικαστικών ερωτημάτων, είναι σκόπιμο να ακολουθηθεί η χρονική διάρθρωση της διαδικασίας κατανομής χωρητικότητας. Επομένως, θα εξετάσω κατ’ αρχάς το ερώτημα που αφορά τη διαδικασία συντονισμού και, εν συνεχεία, θα επικεντρωθώ στους κανόνες που εφαρμόζονται στην κορεσμένη υποδομή.

48.

Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί αν, προτού χαρακτηρίσει τη σιδηροδρομική υποδομή ως κορεσμένη, ο διαχειριστής της οικείας υποδομής:

49.

Στα προεκτεθέντα στοιχεία διαπλέκονται ζητήματα τόσο ουσιαστικά (κανόνες κατανομής χωρητικότητας) όσο και τυπικά (διαδικασίες προγραμματισμού και συντονισμού). Θα ξεκινήσω την ανάλυση από τα τυπικά ζητήματα.

50.

Στο πλαίσιο του προγραμματισμού, «ο διαχειριστής υποδομής ικανοποιεί, στο μέτρο του δυνατού, όλα τα αιτήματα για χωρητικότητα υποδομής» ( 21 ). Όταν αντιμετωπίζει αντικρουόμενα αιτήματα, ο διαχειριστής υποδομής «προσπαθεί, μέσω συντονισμού των αιτημάτων, να εξασφαλίζει τον καλύτερο δυνατό συνδυασμό όλων των αιτημάτων» ( 22 ).

51.

Επομένως, ο συντονισμός ( 23 ) είναι καθήκον καθοριστικής σημασίας για την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής μεταξύ αντικρουόμενων αιτήσεων. Κατά τη διενέργεια του συντονισμού, του οποίου οι αρχές πρέπει να εκτίθενται στη δήλωση δικτύου ( 24 ), το άρθρο 46 της οδηγίας 2012/34:

52.

Από το προεκτεθέν σύνολο κανόνων προκύπτει ότι οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και ο διαχειριστής υποδομής πρέπει να μετέχουν ενεργά στη διαδικασία συντονισμού, προκειμένου να επιτευχθεί εύλογη λύση. Έχοντας επίγνωση των αιτημάτων κάθε αιτούντος και των υφιστάμενων περιορισμών χωρητικότητας, ο διαχειριστής υποδομής μεριμνά ώστε όλοι οι αιτούντες να έχουν την ευκαιρία, έστω με κάποια απώλεια, να παράσχουν τις υπηρεσίες τους.

53.

Κατά τη γνώμη μου, το καθήκον του διαχειριστή υποδομής βαίνει πέραν εκείνου ενός απλού μεσολαβητή ο οποίος επιδιώκει να επιτύχει τη συμφωνία των αντιπάλων μερών. Όπως προεκτέθηκε, η οδηγία 2012/34 αναθέτει στον διαχειριστή υποδομής αρμοδιότητες λήψης αποφάσεων. Ειδικότερα, το άρθρο 46, παράγραφος 3, παρέχει στον διαχειριστή υποδομής το δικαίωμα να επιλύει τις διαφορές που ανακύπτουν μεταξύ των αιτούντων.

54.

Από τις πληροφορίες που περιέχονται στη διάταξη περί παραπομπής και στις παρατηρήσεις των μετεχόντων στη διαδικασία θα μπορούσε να συναχθεί ότι η διαδικασία συντονισμού που διεξήχθη στην υπό κρίση υπόθεση δεν πληροί απολύτως τις απαιτήσεις του άρθρου 46 της οδηγίας 2012/34 ( 25 ), μολονότι τούτο είναι κάτι που μόνον το αιτούν δικαστήριο μπορεί να εξακριβώσει, λόγω της εγγύτητάς του προς τα πραγματικά περιστατικά.

55.

Το άρθρο 45, παράγραφος 2, της οδηγίας 2012/34 επιτρέπει στον διαχειριστή υποδομής «να αποδίδει προτεραιότητα σε συγκεκριμένα δρομολόγια αλλά μόνον όπως ορίζεται στα άρθρα 47 και 49».

56.

Η ερμηνεία του ως άνω κανόνα δεν είναι ευχερής, στο μέτρο που το άρθρο 47 αφορά τον χαρακτηρισμό τμήματος της υποδομής ως κορεσμένου, το δε άρθρο 49 αφορά την εξειδικευμένη υποδομή (διατάξεις οι οποίες δεν ασκούν επιρροή στην υπό κρίση υπόθεση).

57.

Κατά τη γνώμη μου, η παραπομπή του άρθρου 45 στο άρθρο 47 καθιστά δυνατή την εφαρμογή, τηρουμένων των αναλογιών, των κριτηρίων προτεραιότητας υπέρ ορισμένων υπηρεσιών, την οποία το άρθρο 47 προβλέπει για την κατανομή της χωρητικότητας της κορεσμένης υποδομής, στις περιπτώσεις των (προγενέστερων) διαδικασιών προγραμματισμού και συντονισμού.

58.

Με την εκτίμηση αυτή συντάσσομαι με τη γνώμη της Λιθουανικής Κυβέρνησης, διαφωνώ όμως με εκείνη της Επιτροπής, κατά την οποία τα άρθρα 45 και 46 δεν προβλέπουν την εφαρμογή κανόνων προτεραιότητας, οι οποίοι περιορίζονται στο άρθρο 47. Κατά την Επιτροπή, τούτο προκύπτει από την απόφαση SJ ( 26 ) (σκέψεις 39 και 40), πλην όμως η ερμηνεία μου όσον αφορά τις εν λόγω σκέψεις διαφέρει από τη δική της.

59.

Με την προμνησθείσα απόφαση, αφού εξέτασε τα βασικά στοιχεία των διαδικασιών προγραμματισμού και συντονισμού, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι «το άρθρο 47 της οδηγίας 2012/34 προβλέπει κανόνες σε περίπτωση κορεσμού της σιδηροδρομικής υποδομής, στο πλαίσιο των οποίων ο διαχειριστής της υποδομής μπορεί να καθορίζει κριτήρια προτεραιότητας». Το Δικαστήριο δεν διευκρίνισε (καθότι τούτο δεν ήταν αναγκαίο στην εν λόγω υπόθεση) αν τα ίδια αυτά κριτήρια μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν στις διαδικασίες προγραμματισμού και συντονισμού.

60.

Όπως προεκτέθηκε, τα άρθρα 45 και 46 της οδηγίας 2012/34 παρέχουν στον διαχειριστή υποδομής ευρεία διακριτική ευχέρεια για την επίλυση των διαφορών μεταξύ αιτήσεων κατανομής. Για τον σκοπό αυτό, καμία διάταξη δεν εμποδίζει τον διαχειριστή υποδομής να ανακοινώσει εκ των προτέρων (με τη δήλωση δικτύου) τα εύλογα, αντικειμενικά και αμερόληπτα κριτήρια βάσει των οποίων θα διενεργήσει τον προγραμματισμό και, ενδεχομένως, τον συντονισμό των αντικρουόμενων αιτήσεων. Ομοίως, ο διαχειριστής υποδοχής μπορεί να αποδώσει προτεραιότητα σε ορισμένες υπηρεσίες έναντι άλλων, εάν τούτο επιτάσσει το γενικό συμφέρον.

61.

Όπως υποστηρίζει η Λιθουανική Κυβέρνηση, τούτο ευνοεί τη διαφάνεια της διαδικασίας, καθόσον οι αιτούντες γνωρίζουν εκ των προτέρων τι μέλλει γενέσθαι εάν οι αιτήσεις τους πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο συντονισμού.

62.

Είναι διαφορετικό ζήτημα το ότι στους κανόνες προτεραιότητας περιλαμβάνεται ως καθοριστικό κριτήριο η ένταση της χρήσης της υποδομής. Θα εξετάσω κατωτέρω τον βαθμό στον οποίο το εν λόγω κριτήριο ευνοεί τον ήδη εγκατεστημένο στην αγορά μεταφορέα, με αποτέλεσμα η εφαρμογή του να προσκρούει σε έναν από τους βασικούς σκοπούς της οδηγίας 2012/34, ήτοι το άνοιγμα της αγοράς σιδηροδρομικών μεταφορών στον ανταγωνισμό.

63.

Συντάσσομαι με τη γνώμη της Λιθουανικής Κυβέρνησης και της Επιτροπής ότι το είδος των μεταφερόμενων εμπορευμάτων δεν είναι κρίσιμο στοιχείο στη διαδικασία συντονισμού των αντικρουόμενων αιτήσεων κατανομής χωρητικότητας.

64.

Στην οδηγία 2012/34, οι ιδιαιτερότητες που ανάγονται στη φύση των εμπορευμάτων λαμβάνονται υπόψη για τον καθορισμό των προσαυξήσεων, πλην όμως όχι στη διαδικασία συντονισμού. Κατά το άρθρο της 32, παράγραφος 1, τέταρτο εδάφιο, οι διαχειριστές υποδομής δύνανται να προβούν σε διάκριση των τμημάτων της αγοράς σύμφωνα με τα εμπορεύματα που μεταφέρονται.

65.

Επιπλέον, δεν συντρέχει λόγος μνείας στις αιτήσεις κατανομής χωρητικότητας του είδους των εμπορευμάτων που η σιδηροδρομική επιχείρηση προτίθεται να μεταφέρει. Συγκεκριμένα, κατά τη Gargždų geležinkelis ( 27 ), η αίτησή της αφορούσε εμπορευματικές μεταφορές, χωρίς προσδιορισμό του εμπορεύματος που επρόκειτο να μεταφέρει (κάτι το οποίο φαίνεται εύλογο, δεδομένου ότι πρόκειται για λεπτομέρεια που εξαρτάται από τις συγκεκριμένες απαιτήσεις της αγοράς) ( 28 ).

66.

Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί αν, εφόσον η υποδομή χαρακτηριστεί ως κορεσμένη, το άρθρο 47, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/34 επιτρέπει τη θέσπιση ορισμένων κριτηρίων προτεραιότητας για την κατανομή, τα οποία λαμβάνουν υπόψη την ένταση, παρελθούσα ή εκτιμώμενη μελλοντική, της χρήσης της εν λόγω υποδομής από σιδηροδρομική επιχείρηση.

67.

Επ’ αυτού, οι απόψεις των μετεχόντων στη διαδικασία αποκλίνουν: η Gargždų geležinkelis υποστηρίζει ότι εισάγεται διάκριση εις βάρος των νεοεισερχόμενων στην αγορά επιχειρήσεων, επιχείρημα το οποίο αντικρούει η Λιθουανική Κυβέρνηση. Η Επιτροπή, από πλευράς της, υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν μπορούσε να ισχύει σε θεωρητικό επίπεδο, το κριτήριο θα ήταν δυνατό να γίνει δεκτό μόνον εφόσον δεν συνεπαγόταν περιορισμό του ανταγωνισμού, ούτε ευνοούσε την κατακράτηση χωρητικότητας.

68.

Κατά τη γνώμη μου, η απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας περιέχει τα αναγκαία στοιχεία προκειμένου να απαντηθεί το προδικαστικό ερώτημα. Με την εν λόγω απόφαση, το Δικαστήριο:

69.

Είναι αληθές ότι στην εν λόγω υπόθεση η ένταση της χρήσης αφορούσε την παρελθούσα χρήση, ενώ στην υπό κρίση υπόθεση η ένταση της χρήσης αφορά εκτίμηση για το μέλλον. Εντούτοις, εκτιμώ ότι το γεγονός αυτό δεν ασκεί επιρροή στο αποτέλεσμα.

70.

Τούτο συμβαίνει διότι, προκειμένου να είναι πειστικές και ρεαλιστικές, οι εκτιμήσεις περί μελλοντικής χρήσης της χωρητικότητας υποδομής πρέπει να βασίζονται σε αντικειμενικά δεδομένα χρήσης στο άμεσο παρελθόν (ή στο παρόν). Δεδομένου ότι τα εν λόγω στοιχεία εκτίμησης μπορούν να παρασχεθούν μόνον από τους κατεστημένους φορείς, κάθε άλλος φορέας που επιδιώκει να εισέλθει στην αγορά θα βρίσκεται σε μειονεκτική θέση: δεν θα μπορεί να επικαλεστεί τις υπηρεσίες που παρέσχε (ή θα μπορεί να το πράξει μόνον σε μικρότερο βαθμό).

71.

Στην πραγματικότητα, η αποδοχή του συγκεκριμένου κριτηρίου θα μπορούσε να δημιουργήσει έναν φαύλο κύκλο, στον οποίο θα κατανέμεται διαδοχικά χωρητικότητα στον κατεστημένο φορέα, καταστρατηγώντας την επιταγή του άρθρου 38, παράγραφος 2, της οδηγίας 2012/34 («[τ]ο δικαίωμα χρήσης συγκεκριμένης χωρητικότητας υποδομής με τη μορφή σιδηροδρομικής διαδρομής μπορεί να παρέχεται σε αιτούντες για μέγιστη διάρκεια μίας περιόδου πίνακα δρομολογίων») ( 30 ).

72.

Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η διαφορετική μεταχείριση θα μπορούσε να δικαιολογείται από άλλο σκοπό της οδηγίας 2012/34, όπως τον σκοπό διασφάλισης της αποδοτικότερης εκμετάλλευσης της υποδομής, «για την επίτευξη του σκοπού αυτού, δεν είναι σε καμία περίπτωση απαραίτητο να δημιουργεί το επίμαχο μέτρο διακρίσεις μεταξύ των χρηστών του δικτύου ή να παρεμποδίζει την πρόσβαση των νεοεισερχόμενων στην αγορά επιχειρηματιών στο δίκτυο αυτό» ( 31 ).

73.

Το γεγονός ότι υπήρξε εν τοις πράγμασι τέτοια διάκριση εις βάρος του νεοεισερχόμενου φορέα φαίνεται ότι προκύπτει από τα πραγματικά περιστατικά που εκτίθενται στη διάταξη περί παραπομπής και με τις παρατηρήσεις των μετεχόντων στη διαδικασία. Μολονότι απόκειται, εκ νέου, στο αιτούν δικαστήριο να προβεί στη σχετική εξακρίβωση, όλα τα στοιχεία υποδηλώνουν ότι, με την εφαρμογή του τρίτου και του τέταρτου κανόνα του σημείου 28 των εθνικών κανόνων κατανομής, οι αιτήσεις του νεοεισερχόμενου φορέα για πρόσβαση στην υποδομή απορρίπτονται συστηματικώς υπέρ του δημόσιου κατεστημένου φορέα. Επιπλέον, ο δημόσιος κατεστημένος φορέας φαίνεται να ζητεί χωρητικότητα, την οποία λαμβάνει μεν, αλλά εν συνεχεία δεν χρησιμοποιεί ( 32 ), αρνείται δε να μετάσχει στη διαδικασία συντονισμού.

74.

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Λιθουανία) ως εξής:

«Η οδηγία 2012/34/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Νοεμβρίου 2012, για τη δημιουργία ενιαίου ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού χώρου,

έχει την έννοια ότι: