1.

Ο νόμος δεν θέλει να αναλαμβάνει ρίσκα. Αυτό δεν σημαίνει ότι οι δικηγόροι, όπως και κάθε άλλος επαγγελματίας, δεν χρειάζονται ενίοτε και λίγη τύχη. Αντιθέτως, είναι ένα σημάδι ότι ο ορθολογισμός και η λογική (ή, μάλλον, η υπόσχεσή τους) αποτελούν το λίκνο των σύγχρονων νομικών συστημάτων. Ακόμη και στις περιπτώσεις όπου η προσφυγή σε διαδικασία κλήρωσης είναι πιθανό να παράγει αποτελέσματα που είναι αμερόληπτα αλλά και ταυτόχρονα οικονομικά αποδοτικά, ο εγγενής ανορθολογισμός της δεν μπορεί παρά να προβληματίζει. Τούτο, διότι δεν αρκεί μόνον η επίτευξη ενός αποτελέσματος. Αντιθέτως, το αποτέλεσμα που μάλλον αναμένεται σήμερα από τη λήψη αποφάσεων στον νομικό τομέα είναι το αποτέλεσμα μιας καταλογιστέας, και συνεπώς υπόλογης και δυνάμενης να προσβληθεί, απόφασης ( 2 ).

2.

Χωρίς να υπεισέλθουν ευθέως στις φιλοσοφικές συνέπειες της λήψης αποφάσεων με κλήρωση ( 3 ), ο Comune di Milano (Δήμος Μιλάνου, Ιταλία) και η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητούν, ασφαλώς, το αποτέλεσμα μιας τέτοιας διαδικασίας στην υπό κρίση υπόθεση: ήτοι, την επιλογή με κλήρωση, στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της πόλης του Άμστερνταμ (Κάτω Χώρες) ως νέας έδρας του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων (στο εξής: ΕΜΑ). Η επιλογή αυτή είχε ως συνέπεια την άσκηση δύο σειρών προσφυγών ενώπιον του Δικαστηρίου.

3.

Κατ’ αρχάς, στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18, η Ιταλική Δημοκρατία και ο Comune di Milano προσέβαλαν αντίστοιχα την απόφαση των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών όσον αφορά την τοποθεσία της νέας έδρας του EMA στο Άμστερνταμ. Εξετάζω τα ζητήματα που εγείρουν οι υποθέσεις αυτές, ιδίως το ερώτημα κατά πόσο μια απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, στις παράλληλες προτάσεις μου στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18, καθώς και στην υπόθεση C‑743/19 [στο πλαίσιο της οποίας το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αμφισβήτησε την απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών να εγκαταστήσουν την έδρα της Ευρωπαϊκής Αρχής Εργασίας (στο εξής: ELA) στην Μπρατισλάβα (Σλοβακία)] ( 4 ).

4.

Εν συνεχεία, ο κανονισμός (ΕΕ) 2018/1718 όρισε το Άμστερνταμ ως τη νέα έδρα του ΕΜΑ (στο εξής: προσβαλλόμενος κανονισμός) ( 5 ). Με τις υπό κρίση προσφυγές, που στρέφονται κατά του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, η Ιταλική Δημοκρατία και ο Comune di Milano αμφισβητούν κυρίως τη νομιμότητα του εν λόγω κανονισμού.

5.

Ο κανονισμός 2018/1718, της 14ης Νοεμβρίου 2018, βασίζεται στα άρθρα 114 και 168, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ και περιέχει τις ακόλουθες διατάξεις:

«Άρθρο 1

Στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 726/2004 παρεμβάλλεται το ακόλουθο άρθρο:

“Άρθρο 71α

Ο Οργανισμός έχει την έδρα του στο Άμστερνταμ των Κάτω Χωρών.

Οι αρμόδιες αρχές των Κάτω Χωρών λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλιστεί ότι ο Οργανισμός έχει τη δυνατότητα να μετακομίσει στην προσωρινή του τοποθεσία το αργότερο την 1η Ιανουαρίου 2019 και ότι έχει τη δυνατότητα να μετακομίσει στην οριστική του τοποθεσία το αργότερο έως τις 16 Νοεμβρίου 2019.

Οι αρμόδιες αρχές των Κάτω Χωρών υποβάλλουν γραπτή έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για την πρόοδο των εργασιών προσαρμογής στις προσωρινές εγκαταστάσεις και για την κατασκευή του οριστικού κτιρίου έως τις 17 Φεβρουαρίου 2019, και στη συνέχεια ανά τριμηνία, έως ότου ο Οργανισμός μετακομίσει στη μόνιμη τοποθεσία του.”

Άρθρο 2

Ο παρών κανονισμός αρχίζει να ισχύει την ημέρα της δημοσίευσής του στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται από τις 30 Μαρτίου 2019.

Ο παρών κανονισμός είναι δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος.»

6.

Στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση του κανονισμού 2018/1718, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εξέδωσε νομοθετικό ψήφισμα, της 25ης Οκτωβρίου 2018, σχετικά με την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 726/2004 όσον αφορά τον καθορισμό της έδρας του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων ( 6 ). Στο εν λόγω ψήφισμα το Κοινοβούλιο, μεταξύ άλλων,

«2. καταγγέλλει την κοινή δήλωση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τους αποκεντρωμένους οργανισμούς, της 19ης Ιουλίου 2012, και την κοινή προσέγγιση η οποία προσαρτάται σε αυτήν, και ζητεί τη στενή συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με τον καθορισμό της έδρας και τη μετεγκατάσταση των οργανισμών» και

«5. εκφράζει τη δυσαρέσκειά του για το γεγονός ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο –και, σε τελική ανάλυση, οι αντιπρόσωποι των πολιτών της Ένωσης– δεν συμμετείχαν πλήρως στη διαδικασία επιλογής της νέας έδρας του [ΕΜΑ], η οποία τελικά ολοκληρώθηκε με κλήρωση, παρά το γεγονός ότι επρόκειτο για μια τόσο σημαντική απόφαση· οι αποφάσεις για την έδρα οργάνων και οργανισμών χρειάζεται, και από νομική άποψη πρέπει, να λαμβάνονται σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, με πλήρη σεβασμό των προνομίων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, βάσει των οποίων το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο είναι συννομοθέτες σε ισότιμη βάση».

7.

Τα παραρτήματα του ψηφίσματος περιέχουν την ακόλουθη δήλωση του Κοινοβουλίου:

«Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εκφράζει τη δυσαρέσκειά του για το γεγονός ότι ο ρόλος του ως συννομοθέτη δεν έχει ληφθεί δεόντως υπόψη, καθότι δεν συμμετείχε στη διαδικασία για την επιλογή της νέας έδρας του [ΕΜΑ].

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επιθυμεί να υπενθυμίσει τα δικαιώματά του ως συννομοθέτη και τονίζει ότι, κατά τον καθορισμό της έδρας των οργάνων και οργανισμών, πρέπει να γίνεται πλήρως σεβαστή η συνήθης νομοθετική διαδικασία.

Ως το μόνο άμεσα εκλεγόμενο θεσμικό όργανο της Ένωσης και ως αντιπρόσωπος των πολιτών της Ένωσης, αποτελεί τον βασικό εγγυητή του σεβασμού της δημοκρατικής αρχής στην Ένωση.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποδοκιμάζει τη διαδικασία που τηρήθηκε για την επιλογή της νέας έδρας, δεδομένου ότι στερήθηκε των δικαιωμάτων του αφού δεν συμμετείχε κατά τρόπο αποτελεσματικό στη διαδικασία, ενώ σήμερα αναμένεται απλώς να επικυρώσει την επιλογή της νέας έδρας στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επισημαίνει ότι η κοινή προσέγγιση που είναι προσαρτημένη στην κοινή δήλωση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με τους αποκεντρωμένους οργανισμούς που υπεγράφη το 2012 δεν έχει νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα, όπως αναγνωρίζεται στην ίδια τη δήλωση, και ότι με τη συμφωνία αυτή δεν θίγονται οι νομοθετικές αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τονίζει συνεπώς ότι η διαδικασία που τηρήθηκε για την επιλογή της νέας έδρας του οργανισμού θα αναθεωρηθεί και ότι δεν θα εφαρμοστεί πλέον υπό τη μορφή αυτή στο μέλλον.

Τέλος, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επιθυμεί επίσης να επισημάνει ότι τα τρία θεσμικά όργανα έχουν δεσμευτεί, στο πλαίσιο της διοργανικής συμφωνίας για τη βελτίωση του νομοθετικού έργου της 13ης Απριλίου [2016] να συνεργάζονται κατά τρόπο καλόπιστο και διαφανή και ότι η ισότητα των δύο νομοθετικών οργάνων κατοχυρώνεται στις Συνθήκες.»

8.

Ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για την Αξιολόγηση των Φαρμακευτικών Προϊόντων ιδρύθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2309/93 του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 1993, για τη θέσπιση κοινοτικών διαδικασιών έγκρισης και εποπτείας των φαρμακευτικών προϊόντων για ανθρώπινη και κτηνιατρική χρήση και για τη σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού για την Αξιολόγηση των Φαρμακευτικών Προϊόντων ( 7 ).

9.

Στις 29 Οκτωβρίου 1993, οι αρχηγοί κρατών ή κυβερνήσεων των κρατών μελών αποφάσισαν με κοινή συμφωνία να καθορίσουν την έδρα του στο Λονδίνο (Ηνωμένο Βασίλειο) ( 8 ).

10.

Εν συνεχεία, ο κανονισμός 2309/93 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 726/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, για τη θέσπιση κοινοτικών διαδικασιών χορήγησης άδειας και εποπτείας όσον αφορά τα φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη και για κτηνιατρική χρήση και για τη σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων ( 9 ). Με τον κανονισμό αυτόν, ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για την Αξιολόγηση των Φαρμακευτικών Προϊόντων μετονομάστηκε σε EMA. Ο κανονισμός δεν περιείχε καμία διάταξη σχετικά με την τοποθεσία της έδρας του EMA.

11.

Στις 29 Μαρτίου 2017, σύμφωνα με το άρθρο 50, παράγραφος 2, ΣΕΕ, το Ηνωμένο Βασίλειο γνωστοποίησε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο την πρόθεσή του να αποχωρήσει από την Ευρωπαϊκή Ένωση.

12.

Στις 22 Ιουνίου 2017, στο περιθώριο συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (άρθρο 50), οι αρχηγοί κρατών ή κυβερνήσεων των υπόλοιπων 27 κρατών μελών ενέκριναν, βάσει πρότασης του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, τη διαδικασία σχετικά με τη μετεγκατάσταση του EMA και της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών (στο εξής: κανόνες επιλογής) ( 10 ).

13.

Σύμφωνα με τους κανόνες αυτούς, η απόφαση σχετικά με τη μελλοντική έδρα των δύο οργανισμών θα πρέπει να ληφθεί βάσει δίκαιης και διαφανούς διαδικασίας λήψης αποφάσεων με οργανωμένη πρόσκληση υποβολής προσφορών, η οποία θα στηρίζεται στα έξι αντικειμενικά κριτήρια που όριζε το σημείο 3 των κανόνων επιλογής.

14.

Υπήρχε επίσης πρόβλεψη ότι, σε περίπτωση ισοψηφίας μεταξύ των υπολοίπων προσφορών στον τρίτο (και τελικό) γύρο ψηφοφορίας, η απόφαση θα λαμβανόταν από την Προεδρία με κλήρωση μεταξύ των προσφορών που θα είχαν ισοψηφήσει.

15.

Στις 20 Νοεμβρίου 2017, η προσφορά της Ιταλικής Δημοκρατίας και η προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών έλαβαν τον ίδιο αριθμό ψήφων στον τρίτο γύρο ψηφοφορίας. Εν συνεχεία, η προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών επιλέχθηκε μετά από κλήρωση.

16.

Κατόπιν τούτου, οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών επέλεξαν την ίδια ημέρα, στο περιθώριο της 3579ης συνόδου του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων, το Άμστερνταμ ως τη νέα έδρα του EMA (στο εξής: απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών). Η απόφαση αυτή ανακοινώθηκε στα πρακτικά της συνόδου του Συμβουλίου ( 11 ) και εκδόθηκε δελτίο Τύπου ( 12 ). Αναφερόταν ότι «η Επιτροπή θα καταρτίσει τώρα νομοθετικές προτάσεις που θα αποτυπώνουν τη σημερινή ψηφοφορία με τη συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου […]».

17.

Στις 29 Νοεμβρίου 2017, η Επιτροπή ενέκρινε πρόταση σχεδίου κανονισμού για την τροποποίηση του κανονισμού 726/2004 όσον αφορά τον καθορισμό της έδρας του ΕΜΑ. Στην αιτιολογική έκθεση, το εν λόγω σχέδιο κανονισμού επισήμανε, μεταξύ άλλων, ότι τα «κράτη μέλη, στο περιθώριο του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων (άρθρο 50), επέλεξαν το Άμστερνταμ, Κάτω Χώρες, ως νέα έδρα του [ΕΜΑ]» ( 13 ).

18.

Ως εκ τούτου, ο κανονισμός 726/2004 τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2018/1718, προκειμένου να προβλέπεται ότι «ο Οργανισμός έχει την έδρα του στο Άμστερνταμ των Κάτω Χωρών» ( 14 ).

19.

Εν συνεχεία, ασκήθηκαν τέσσερις προσφυγές ακυρώσεως.

20.

Πρώτον, με την προσφυγή που εκκρεμεί ως υπόθεση C‑59/18, η Ιταλική Κυβέρνηση ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών, καθόσον με την απόφαση αυτή καθορίζεται το Άμστερνταμ ως νέα έδρα του ΕΜΑ και, κατά συνέπεια, να κρίνει ότι ως νέα έδρα πρέπει να ορισθεί το Μιλάνο (Ιταλία).

21.

Δεύτερον, στην υπόθεση C‑182/18, ο Comune di Milano, υποστηριζόμενος από την Ιταλική Κυβέρνηση και τη Regione Lombardia (Περιφέρεια Λομβαρδίας, Ιταλία), ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών, καθόσον με την απόφαση αυτή καθορίζεται το Άμστερνταμ ως νέα έδρα του ΕΜΑ.

22.

Ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου αποφάσισε, στις 19 Νοεμβρίου 2019, να ενώσει τις υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18 προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής απόφασης.

23.

Τρίτον, στην υπόθεση C‑106/19, η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί να ακυρωθεί ο προσβαλλόμενος κανονισμός.

24.

Τέταρτον, στην υπόθεση C‑232/19, ο Comune di Milano ζητεί να ακυρωθεί ο προσβαλλόμενος κανονισμός και να διαπιστωθεί ότι η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών δεν παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα.

25.

Ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου αποφάσισε, στις 19 Δεκεμβρίου 2019, να ενώσει τις υποθέσεις C‑106/19 και C‑232/19 προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής απόφασης.

26.

Σε αντίθεση με τις προσφυγές στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18, που αφορούν τη νομιμότητα της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών, οι υπό κρίση υποθέσεις εγείρουν κυρίως το ερώτημα της νομιμότητας του προσβαλλόμενου κανονισμού που εκδόθηκε μετά την απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών.

27.

Η Ιταλική Κυβέρνηση ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό και να καταδικάσει το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο στα δικαστικά έξοδα. Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο ζητούν από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή και να καταδικάσει την Ιταλική Κυβέρνηση στα δικαστικά έξοδα. Η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, παρεμβαίνοντας υπέρ του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, ζητούν από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ζητεί περαιτέρω από το Δικαστήριο να καταδικάσει την Ιταλική Κυβέρνηση στα δικαστικά έξοδα.

28.

Η Ιταλική Κυβέρνηση προβάλλει στην προσφυγή της δύο λόγους ακυρώσεως προς στήριξη του ισχυρισμού της ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός είναι παράνομος. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως αντλείται από παράβαση των άρθρων 10, 13 και 14 ΣΕΕ και των άρθρων 114, 168, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, 289 και 294 ΣΛΕΕ. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως προβάλλεται ότι, ακόμη και αν κριθεί ότι δεν παραβιάστηκαν τα προνόμια του Κοινοβουλίου, η έλλειψη νομιμότητας του προσβαλλόμενου κανονισμού απορρέει από την έλλειψη νομιμότητας της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών. Στο πλαίσιο αυτό, η Ιταλική Κυβέρνηση προβάλλει ως λόγο ακυρώσεως την κατάχρηση εξουσίας λόγω μη διεξαγωγής έρευνας και παραμόρφωσης αποδεικτικών στοιχείων. Για μια πιο εμπεριστατωμένη ανάπτυξη των επιχειρημάτων που προβάλλονται στο πλαίσιο αυτό, η Ιταλική Κυβέρνηση παραπέμπει στην προσφυγή της στην υπόθεση C‑59/18, η οποία αφορά τη νομιμότητα της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών ( 15 ).

29.

Όσον αφορά τον πρώτο λόγο της προσφυγής της, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει, πρώτον, ότι υπήρξε παράβαση του άρθρου 10 ΣΕΕ διότι η διαδικασία που ακολουθήθηκε για την επιλογή της νέας έδρας του ΕΜΑ δεν επέτρεψε στους Ευρωπαίους πολίτες να συμμετάσχουν στην επιλογή αυτή. Εν προκειμένω, αυτό είχε επίσης ως αποτέλεσμα την παράβαση του άρθρου 14, παράγραφος 1, ΣΕΕ, σύμφωνα με το οποίο η νομοθετική λειτουργία ασκείται από το Κοινοβούλιο. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή και το Συμβούλιο θα έπρεπε να έχουν καταστήσει δυνατή τη συμμετοχή του Κοινοβουλίου. Το γεγονός και μόνον ότι δεν το έπραξαν είχε ως αποτέλεσμα την παραβίαση της θεσμικής ισορροπίας, καθώς και της καλόπιστης και διαφανούς συνεργασίας που αποτυπώνεται στο άρθρο 13 ΣΕΕ. Όσον αφορά τα άρθρα 289 και 294 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με τη νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού, η παράβασή τους έγκειται στο γεγονός ότι η συνήθης νομοθετική διαδικασία ακολουθήθηκε κατά αμιγώς τυπικό τρόπο, χωρίς το Κοινοβούλιο να είναι σε θέση να ασκήσει πραγματική επιρροή στην επιλογή της νέας έδρας του ΕΜΑ.

30.

Με υπόμνημα αντικρούσεως, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η νομοθετική διαδικασία πραγματοποιήθηκε με τον συνήθη τρόπο. Το Κοινοβούλιο είχε εξετάσει τις επιλογές για άλλες τοποθεσίες της έδρας, ιδίως στο Μιλάνο, πριν απορρίψει την επιλογή αυτή. Στη συνέχεια, το Κοινοβούλιο υπέβαλε (και πέτυχε) αρκετές τροπολογίες στον προτεινόμενο κανονισμό. Το Συμβούλιο υποστηρίζει περαιτέρω ότι η αρμοδιότητα για την επιλογή της έδρας ενός οργανισμού ανήκει στα κράτη μέλη που ενεργούν με κοινή συμφωνία. Η αρμοδιότητα αυτή βασίζεται στο άρθρο 341 ΣΛΕΕ. Ο καθορισμός της νέας έδρας του ΕΜΑ στον προσβαλλόμενο κανονισμό έχει καθαρά δηλωτικό χαρακτήρα, δεδομένου ότι ο συννομοθέτης δεν μπορούσε να παρεκκλίνει από την επιλογή που έκαναν εν προκειμένω τα κράτη μέλη. Το Κοινοβούλιο μπορούσε, ωστόσο, ταυτόχρονα να (συν)καθορίσει τους όρους της μετεγκατάστασης, όπως προκύπτει με την προσθήκη στο νέο άρθρο 71α του κανονισμού 726/2004 δύο νέων εδαφίων σχετικά με την προθεσμία για τη μετεγκατάσταση, τη διάρκεια της προσωρινής εγκατάστασης και την υποχρέωση των αρχών του Βασιλείου των Κάτω Χωρών να υποβάλλουν γραπτή έκθεση στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο.

31.

Με υπόμνημα αντικρούσεως, το Κοινοβούλιο συμφωνεί με την Ιταλική Κυβέρνηση ότι η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών δεν μπορεί να περιορίσει τις εξουσίες του Κοινοβουλίου. Ωστόσο, είναι της γνώμης ότι η εν λόγω κατάσταση δεν οδηγεί σε έλλειψη νομιμότητας του προσβαλλόμενου κανονισμού, διότι οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών δεν έχουν την αρμοδιότητα να καθορίσουν την έδρα του ΕΜΑ. Η αρμοδιότητα αυτή ανήκει στον νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος δεν μπορεί να απέχει από την άσκηση των καθηκόντων του. Συνεπώς, δεν μπορεί απλώς και μόνο να εγκρίνει μια προηγούμενη πρόταση των κρατών μελών χωρίς να ασκήσει έλεγχο επ’ αυτής. Η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών ήταν καθαρά πολιτική, χωρίς δεσμευτικά αποτελέσματα. Το γεγονός ότι η επιλογή που έγινε στην εν λόγω απόφαση υιοθετήθηκε στην πρόταση της Επιτροπής ήταν, κατά την άποψη του Κοινοβουλίου, έκφραση εξουσίας εκτιμήσεως. Κατά την έγκριση αυτής της επιλογής, το Κοινοβούλιο άσκησε επίσης την εξουσία εκτιμήσεώς του ως συννομοθέτης.

32.

Με υπόμνημα απαντήσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση επισημαίνει τις διαφορές στις αντίστοιχες θέσεις του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου όσον αφορά το βασικό ζήτημα της αρμοδιότητας για την επιλογή της έδρας ενός οργανισμού. Πράγματι, φαίνεται ότι τα εν λόγω θεσμικά όργανα δεν γνώριζαν ή, εν πάση περιπτώσει, είχαν διαφορετικές απόψεις σχετικά με το ποιες αρμοδιότητες ασκούνταν. Λόγω αυτής της σύγχυσης, η Ιταλική Κυβέρνηση απέφυγε να τοποθετηθεί στην προσφυγή της σχετικά με τη φύση αυτής της αρμοδιότητας, αλλά απέκλεισε, ωστόσο, το ενδεχόμενο η επιλογή αυτή να εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η συμμετοχή του Κοινοβουλίου φαίνεται να είναι τυπική και ανεπίτρεπτη. Δεν προκύπτει ότι το Κοινοβούλιο διαδραμάτισε αποφασιστικό ρόλο στην επιλογή της νέας έδρας του ΕΜΑ.

33.

Στο υπόμνημα ανταπαντήσεώς του, το οποίο επικεντρώνεται στον πρώτο λόγο της προσφυγής, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η θέση του και η θέση του Κοινοβουλίου επί του θέματος της αρμοδιότητας είναι σε κάθε περίπτωση άνευ σημασίας, δεδομένου ότι και τα δύο θεσμικά όργανα συμφωνούν ότι τα προνόμια του Κοινοβουλίου έγιναν σεβαστά. Το Συμβούλιο επισημαίνει επίσης ότι η άσκηση των καθηκόντων από ένα θεσμικό όργανο αποτυπώνεται στις πράξεις που εκδίδει. Οι πολιτικές δηλώσεις δεν είναι καθοριστικές για να εκτιμηθεί κατά πόσον οι εξουσίες έχουν ασκηθεί ορθά. Ο έλεγχος της νομιμότητας μιας πράξης δεν μπορεί να επεκταθεί στους πολιτικούς λόγους για τους οποίους εκδόθηκε μια συγκεκριμένη πράξη. Επιπλέον, το Συμβούλιο υπενθυμίζει ότι η επιλογή της έδρας των οργανισμών ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Το Συμβούλιο τονίζει ότι η αρμοδιότητα για τον καθορισμό της τοποθεσίας της έδρας ενός οργανισμού δεν ταυτίζεται με την αρμοδιότητα για τη ρύθμιση ενός συγκεκριμένου τομέα. Διαφέρει ως προς τον πολιτικό και συμβολικό της χαρακτήρα και εδράζεται στο άρθρο 341 ΣΛΕΕ.

34.

Στο υπόμνημα ανταπαντήσεώς του, το Κοινοβούλιο τονίζει ότι, κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας για την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, επιχείρησε να προστατεύσει τη θεσμική του θέση με όλα τα διαθέσιμα μέσα, έχοντας παράλληλα ως κύριο στόχο τη διασφάλιση της συνέχειας των δραστηριοτήτων του ΕΜΑ κατά τη μεταφορά της έδρας του. Χάρη στην πρωτοβουλία του Κοινοβουλίου, ο προσβαλλόμενος κανονισμός συμπληρώνεται με έναν μηχανισμό παρακολούθησης και ένα χρονοδιάγραμμα. Η υιοθέτηση μιας αυστηρής θέσης εκ μέρους του στο πλαίσιο της εν λόγω νομοθετικής διαδικασίας δεν θα ήταν συμβατή με τον στόχο της προστασίας της δημόσιας υγείας. Ο τρόπος με τον οποίο το Κοινοβούλιο άσκησε τα προνόμιά του κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας ήταν, επομένως, μια συνειδητή επιλογή και δεν συνιστούσε παραίτηση από τον ρόλο του.

35.

Όσον αφορά τον πρώτο λόγο της προσφυγής, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει τα επιχειρήματα που ανέπτυξαν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο.

36.

Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι η έκδοση της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών δεν θα μπορούσε να εμποδίσει την άσκηση των εξουσιών της Επιτροπής ή των συννομοθετών. Ούτε η Επιτροπή ούτε το Κοινοβούλιο δεσμεύονται από την πολιτική επιλογή των κρατών μελών όσον αφορά την έδρα ενός οργανισμού. Η αρμοδιότητα για την επιλογή της έδρας ενός οργανισμού εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης. Κατά τις διαπραγματεύσεις που διεξήχθησαν πριν από την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, συζητήθηκε και αποκλείστηκε η επιλογή της εγκατάστασης της νέας έδρας του ΕΜΑ στο Μιλάνο.

37.

Όσον αφορά τον δεύτερο λόγο της προσφυγής, η Ιταλική Κυβέρνηση προβάλλει ότι, ακόμη και αν κριθεί ότι δεν παραβιάστηκαν τα προνόμια του Κοινοβουλίου, η έλλειψη νομιμότητας του προσβαλλόμενου κανονισμού απορρέει από την έλλειψη νομιμότητας της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών. Η απόφαση αυτή πάσχει από κατάχρηση εξουσίας λόγω μη διεξαγωγής έρευνας και παραμόρφωσης των πραγματικών περιστατικών. Η Ιταλική Κυβέρνηση παραθέτει περίληψη των επιχειρημάτων της στην προσφυγή της στην παράλληλη υπόθεση C‑59/18. Στη συνέχεια, εκθέτει πρόσθετα επιχειρήματα για να υποστηρίξει την άποψή της ότι η προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών δεν ανταποκρινόταν στην πραγματικότητα και, εν πάση περιπτώσει, δεν πληρούσε τα κριτήρια που τέθηκαν κατά τη διαδικασία επιλογής.

38.

Με υπόμνημα αντικρούσεως, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης δεν μπορεί να παρεκκλίνει από την επιλογή των αντιπροσώπων των κρατών μελών. Εντούτοις, οφείλει να ελέγξει αν η επίμαχη πράξη εκδόθηκε σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες. Εν προκειμένω, ο προσβαλλόμενος κανονισμός μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. Ωστόσο, δεν απόκειται στον νομοθέτη να ελέγξει την καταλληλότητα της επιλογής που έγινε, συμπεριλαμβανομένων των κριτηρίων ή της διαδικασίας αξιολόγησης της καταλληλότητας, ούτε καν να αξιολογήσει την πραγματική κατάσταση.

39.

Επιπλέον, το Συμβούλιο θεωρεί ότι ο λόγος περί κατάχρησης εξουσίας είναι απαράδεκτος και, εν πάση περιπτώσει, αβάσιμος, διότι δεν αποδείχθηκε ότι η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών ελήφθη με στόχο ή σκοπό την επίτευξη αποτελέσματος διαφορετικού από αυτό που πραγματικά επιδίωκε η διαδικασία επιλογής. Πρώτον, η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να επαληθεύσει τις πληροφορίες που περιείχαν οι αντίστοιχες προσφορές. Δεύτερον, η προβαλλόμενη διαφορά μεταξύ της προσφοράς και της πραγματικής κατάστασης μετά την επιλογή δεν είναι κρίσιμο στοιχείο για το συμπέρασμα ότι η προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών παραμορφώθηκε κατά τη διαδικασία επιλογής. Τρίτον, εν πάση περιπτώσει, δεν αποδείχθηκε ότι η προβαλλόμενη παραμόρφωση της προσφοράς του Βασιλείου των Κάτω Χωρών οδήγησε σε σφάλμα εκτιμήσεως τέτοιας φύσεως και σοβαρότητας που να δικαιολογεί την ακύρωση της διαδικασίας επιλογής.

40.

Με υπόμνημα αντικρούσεως, το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι ο λόγος αυτός δεν πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 21 του Οργανισμού του Δικαστηρίου και του άρθρου 120, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου καθόσον η Ιταλική Κυβέρνηση παραπέμπει στα επιχειρήματά της που υποβλήθηκαν στο πλαίσιο άλλης υπόθεσης, στην οποία το Κοινοβούλιο δεν είναι διάδικος. Επί της ουσίας, δεν υπάρχει δικονομικός ή άλλος νομικός δεσμός μεταξύ της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών και του προσβαλλόμενου κανονισμού. Συνεπώς, ακόμη και αν συναχθεί το συμπέρασμα ότι η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών ήταν εσφαλμένη, αυτό δεν μπορεί να επηρεάσει το κύρος του προσβαλλόμενου κανονισμού.

41.

Με υπόμνημα απαντήσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση δήλωσε ότι δεν παρέπεμψε απλώς στα επιχειρήματά της στην υπόθεση C‑59/18. Επανέλαβε ότι η επιλογή του Κοινοβουλίου δεν ήταν ελεύθερη, καθώς συνδεόταν με την ήδη εκδοθείσα απόφαση των κρατών μελών και, επομένως, παραβιάστηκαν τα προνόμια του Κοινοβουλίου.

42.

Στο υπόμνημα ανταπαντήσεώς του, το Κοινοβούλιο επαναλαμβάνει τη θέση του σχετικά με την απουσία νομικού δεσμού μεταξύ της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών και του προσβαλλόμενου κανονισμού. Εκτός από το παραδεκτό του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, τον οποίο το Κοινοβούλιο εξακολουθεί να αντικρούει, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν προβάλλει άλλα επιχειρήματα κατά του προσβαλλόμενου κανονισμού πέραν εκείνων που προβάλλονται στο πλαίσιο του πρώτου λόγου ακυρώσεως. Συνεπώς, τα επιχειρήματα που προβάλλονται στο πλαίσιο του δεύτερου λόγου ακυρώσεως είναι ατελέσφορα.

43.

Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως βασίζεται στην παραδοχή ότι ο συννομοθέτης απλώς «πιστοποίησε» την πολιτική επιλογή. Αυτό όμως σαφώς δεν συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση. Παρά την πολυπλοκότητα της έκδοσής της και τη συμμετοχή της Επιτροπής στη διαδικασία, η πολιτική απόφαση δεν ήταν δεσμευτική. Ως εκ τούτου, δεν θα μπορούσε να έχει προκαθορίσει το αποτέλεσμα της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.

44.

Η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως βασίζεται στην παραδοχή ότι δεν τήρησε τις δεσμεύσεις που ανέλαβε στην προσφορά της 28ης Ιουλίου 2017. Η Ολλανδική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι όλα τα πραγματικά περιστατικά στα οποία στηρίζεται η Ιταλική Κυβέρνηση είναι πράγματι μεταγενέστερα της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών, η νομιμότητα της οποίας πρέπει να εκτιμηθεί υπό το πρίσμα των πραγματικών περιστατικών που υπήρχαν κατά τον χρόνο εκδόσεώς της. Εν πάση περιπτώσει, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν απέδειξε την ύπαρξη σφάλματος εκτιμήσεως τέτοιας φύσεως και βαρύτητας που να καθιστά την απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών παράνομη. Τέλος, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι τα επιχειρήματα που προβάλλει η Ιταλική Κυβέρνηση δεν αποδεικνύουν την παράβαση των δεσμεύσεων που ανέλαβε το Βασίλειο των Κάτω Χωρών.

45.

Στο υπόμνημα απαντήσεώς της στην παρέμβαση της Ολλανδικής Κυβέρνησης και της Επιτροπής, η Ιταλική Κυβέρνηση εφιστά την προσοχή του Δικαστηρίου στην άσκηση προσφυγής από το Κοινοβούλιο στην υπόθεση C‑743/19, με την οποία το Κοινοβούλιο αμφισβητεί την απόφαση (ΕΕ) 2019/1199 των αντιπροσώπων των κρατών μελών, η οποία ελήφθη κατόπιν κοινής συμφωνίας σχετικά με τον καθορισμό της έδρας της ELA στην Μπρατισλάβα ( 16 ). Σύμφωνα με την Ιταλική Κυβέρνηση, το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται, με την εν λόγω προσφυγή, ότι η επίμαχη απόφαση δεν εκδόθηκε από τα κράτη μέλη, αλλά από το Συμβούλιο, και ότι η έκδοσή της θίγει την αρμοδιότητα του νομοθέτη της Ένωσης. Από τα επιχειρήματα αυτά προκύπτει ότι το Κοινοβούλιο στηρίζει τη θέση του στην υπό κρίση υπόθεση χωρίς βεβαιότητα. Εν πάση περιπτώσει, η θέση του Κοινοβουλίου δεν συνάδει με τον ισχυρισμό περί αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης ως προς το θέμα αυτό.

46.

Στο υπόμνημα απαντήσεώς του στην παρέμβαση της Ολλανδικής Κυβέρνησης, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι δεν μπορεί να λάβει θέση σχετικά με την προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών. Στο υπόμνημα απαντήσεώς του στην παρέμβαση της Επιτροπής, το Κοινοβούλιο συμφωνεί ότι οι Συνθήκες δεν επιφυλάσσουν στα κράτη μέλη την αρμοδιότητα επιλογής της έδρας των οργανισμών. Η πολιτική σημασία της απόφασης για την τοποθεσία της έδρας ενός οργανισμού δεν μπορεί να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι η αρμοδιότητα ανήκει στα κράτη μέλη. Το Κοινοβούλιο συμφωνεί επίσης ότι η πολυπλοκότητα και η δομή της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών, καθώς και η συμμετοχή των θεσμικών οργάνων στη διαδικασία επιλογής, δεν προσδίδουν δεσμευτικό χαρακτήρα στο αποτέλεσμα της εν λόγω συνεργασίας.

47.

Το Συμβούλιο, στο υπόμνημα απαντήσεώς του στην παρέμβαση της Επιτροπής, συμφωνεί ότι το Κοινοβούλιο άσκησε πλήρως τα προνόμιά του και είχε σημαντική επιρροή στο περιεχόμενο του προσβαλλόμενου κανονισμού. Ωστόσο, το Συμβούλιο διαφωνεί με τον ισχυρισμό ότι η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών περιέχει μόνο μια πολιτική επιλογή χωρίς δεσμευτικά νομικά αποτελέσματα.

48.

Στις 11 Φεβρουαρίου 2019, η Ιταλική Κυβέρνηση ζήτησε να εκδικαστεί η υπόθεση C‑106/19 με ταχεία διαδικασία σύμφωνα με το άρθρο 133 του Κανονισμού Διαδικασίας. Με διάταξη της 15ης Φεβρουαρίου 2019, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου απέρριψε το αίτημα αυτό.

49.

Ο Comune di Milano ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό, να διαπιστώσει ότι η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών δεν παράγει έννομα αποτελέσματα και να καταδικάσει το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο στα δικαστικά έξοδα ( 17 ).

50.

Με χωριστό υπόμνημα, το Κοινοβούλιο προέβαλε λόγο απαραδέκτου στον οποίο απάντησε ο Comune di Milano και ο οποίος συνδέθηκε με την ουσία της υπόθεσης.

51.

Με αντίστοιχα υπομνήματα απαντήσεως, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο ζητούν από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη ή, εν πάση περιπτώσει, ως αβάσιμη και να καταδικάσει τον Comune di Milano στα δικαστικά έξοδα.

52.

Η Επιτροπή, παρεμβαίνουσα υπέρ του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη και, επικουρικώς, ως αβάσιμη. Η Ολλανδική Κυβέρνηση, παρεμβαίνουσα υπέρ του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή και να καταδικάσει τον Comune di Milano στα δικαστικά έξοδα.

53.

Με την προσφυγή του, ο Comune di Milano προβάλλει τέσσερις λόγους ακυρώσεως. Ο ένας στρέφεται κατά του προσβαλλόμενου κανονισμού. Οι άλλοι τρεις στρέφονται κατά της απόφασης των εκπροσώπων των κρατών μελών.

54.

Όσον αφορά τον πρώτο λόγο, που στρέφεται κατά του προσβαλλόμενου κανονισμού, ο Comune di Milano υποστηρίζει, πρώτον, ότι παραβιάστηκαν οι αρχές της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας (άρθρο 10 ΣΕΕ), της θεσμικής ισορροπίας και της ειλικρινούς συνεργασίας (άρθρο 13 ΣΕΕ). Προβάλλει επίσης παράβαση ουσιώδους τύπου, καθώς και του άρθρου 14 ΣΕΕ. Το Κοινοβούλιο στερήθηκε των αρμοδιοτήτων του και της δυνατότητας να συμμετάσχει στη διαδικασία επιλογής της νέας έδρας του ΕΜΑ. Η νέα έδρα επιλέχθηκε μόνο από το Συμβούλιο και εκτός της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας. Στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, το Κοινοβούλιο δεν είχε κανένα περιθώριο παρέμβασης για να αξιολογήσει ή έστω να αμφισβητήσει την απόφαση αυτή. Σύμφωνα με τον Comune di Milano, η παρεμπόδιση από το Κοινοβούλιο του καθορισμού του Άμστερνταμ ως νέας έδρας του ΕΜΑ θα προκαλούσε πολιτική κρίση εις βάρος ενός οργανισμού που είναι απαραίτητος για την προστασία της υγείας των Ευρωπαίων πολιτών και θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα οι υπάλληλοι ΕΜΑ και οι οικογένειές τους να παραμείνουν στο έδαφος μιας τρίτης χώρας.

55.

Όσον αφορά τον δεύτερο, τον τρίτο και τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, που στρέφονται κατά της αποφάσεως των αντιπροσώπων των κρατών μελών, o Comune di Milano προβάλλει κατάχρηση εξουσίας, παραβίαση των αρχών της διαφάνειας, της χρηστής διοίκησης και της ισότητας (δεύτερος λόγος), παραβίαση της αρχής της χρηστής διοίκησης, της διαφάνειας και της καλόπιστης συνεργασίας (τρίτος λόγος) και παραβίαση της απόφασης του Συμβουλίου της 1ης Δεκεμβρίου 2009 ( 18 ) και του «εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου της 31ης Οκτωβρίου 2017» ( 19 ) (τέταρτος λόγος).

56.

Ειδικότερα, με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, ο Comune di Milano βάλλει κατά της διαδικασίας λήψης αποφάσεων με κλήρωση, διότι η διαδικασία αυτή δεν επέτρεψε να ληφθούν υπόψη τα καθορισμένα τεχνικά κριτήρια και να επιλεγεί η καλύτερη προσφορά. Ισχυρίζεται επίσης ότι η Επιτροπή δεν διεξήγαγε στην πραγματικότητα έρευνα, όπως προβλεπόταν από τους κανόνες επιλογής. Η ανεπάρκεια της αξιολόγησης της Επιτροπής κατέληξε σε προφανή παραβίαση της αρχής της χρηστής διοίκησης. Επηρέασε την ψηφοφορία των κρατών μελών, στο πλαίσιο της οποίας παραμορφώθηκε η προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών. Επιπλέον, οι μεταγενέστερες αλλαγές στην εν λόγω προσφορά, που διαπραγματεύτηκαν το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και ο ΕΜΑ, παραβίασαν τις αρχές της διαφάνειας και της χρηστής διοίκησης.

57.

Όσον αφορά τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, ο Comune di Milano επαναλαμβάνει ότι η διαδικασία λήψης αποφάσεων με κλήρωση είναι παράνομη. Επιπλέον, επικρίνει την απουσία πρακτικών που να τεκμηριώνουν τη διαδικασία ψηφοφορίας και εφιστά την προσοχή στο γεγονός ότι τα βασικά στοιχεία της διαδικασίας δεν δημοσιοποιήθηκαν. Τα βασικά αυτά στοιχεία δεν έγιναν κατανοητά από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη (λόγω απουσίας έρευνας) και δεν τους κοινοποιήθηκαν (όσον αφορά τις επακόλουθες τροποποιήσεις). Τέλος, δεν υπήρχε δυνατότητα ελέγχου από τους φορείς που είχαν υποβάλει αίτηση.

58.

Όσον αφορά τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, ο Comune di Milano (Δήμος Μιλάνου) αναφέρει ότι από τα χαρακτηριστικά της ψηφοφορίας, καθώς και από την έκδοση της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών, προκύπτει ότι παραβιάστηκαν διάφοροι διαδικαστικοί κανόνες του Συμβουλίου (στο οποίο αποδίδεται, κατά τον διάδικο αυτόν, η έκδοση της εν λόγω απόφασης). Στο πλαίσιο αυτό, ο Comune di Milano ισχυρίζεται ότι η απουσία των πρακτικών συνιστά παράβαση του άρθρου 13 της απόφασης του Συμβουλίου της 1ης Δεκεμβρίου 2009 ( 20 ). Επισημαίνει επίσης ότι δεν τηρήθηκαν οι τυπικές απαιτήσεις που ορίζονται στον «εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου της 31ης Οκτωβρίου 2017» ( 21 ), ήτοι: απουσία αιτιολόγησης, αδυναμία παραμονής των αντιπροσώπων των κρατών μελών στην αίθουσα κατά τη διάρκεια της καταμέτρησης των ψήφων, καθώς και απουσία διαλείμματος μεταξύ του τρίτου γύρου ψηφοφορίας και της κλήρωσης, το οποίο θα επέτρεπε την περαιτέρω αξιολόγηση των προσφορών.

59.

Με υπόμνημα αντικρούσεως, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η προσφυγή είναι προδήλως απαράδεκτη, καθόσον ο Comune di Milano δεν έχει ενεργητική νομιμοποίηση βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Επί της ουσίας, το Συμβούλιο υποστηρίζει, όσον αφορά τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, ότι δεν αποδείχθηκε ότι δεν έγιναν σεβαστά τα προνόμια του Κοινοβουλίου. Το Κοινοβούλιο συμμετείχε στη νομοθετική διαδικασία και εξέτασε άλλες επιλογές εκτός από την πόλη του Άμστερνταμ, πριν τις απορρίψει. Επιπλέον, υπέβαλε και πέτυχε αρκετές τροπολογίες στο σχέδιο κανονισμού. Εξάλλου, η αρμοδιότητα επιλογής της έδρας ενός οργανισμού ανήκει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Ο καθορισμός της νέας έδρας του ΕΜΑ στον προσβαλλόμενο κανονισμό έχει αμιγώς αναγνωριστικό χαρακτήρα.

60.

Όσον αφορά τον δεύτερο, τον τρίτο και τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως κατά της διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση της απόφασης των κρατών μελών, το Συμβούλιο θεωρεί ότι δεν υπάρχουν στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η διαδικασία κλήρωσης χρησιμοποιήθηκε για την επίτευξη άλλου στόχου από αυτόν της επιλογής της νέας έδρας του ΕΜΑ. Είναι εσφαλμένο να υποστηρίζεται ότι η επιλογή έγινε ανεξάρτητα από οποιαδήποτε ποιοτική σύγκριση. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να επαληθεύσει τα πραγματικά στοιχεία. Οι υποτιθέμενες διαφορές μεταξύ της προσφοράς του Βασιλείου των Κάτω Χωρών και των γεγονότων που προέκυψαν μετά τη διαδικασία επιλογής δεν οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών παραμορφώθηκε. Πράγματι, η φερόμενη παραμόρφωση δεν ήταν τέτοιας βαρύτητας και φύσεως ώστε να ακυρώσει τη διαδικασία επιλογής. Επιπροσθέτως, το σημείωμα του Συμβουλίου της 31ης Οκτωβρίου 2017 δεν προέβλεπε διακοπή μεταξύ του τρίτου γύρου ψηφοφορίας και της κλήρωσης.

61.

Με υπόμνημα αντικρούσεως, το Κοινοβούλιο διευκρινίζει ότι η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι περιορίζει τις αρμοδιότητές του, αλλά μάλλον αποτελεί ένδειξη του πολιτικού χαρακτήρα της εν λόγω απόφασης. Ούτε μπορεί να θεωρηθεί ως προπαρασκευαστικό στάδιο για τη μετέπειτα συνήθη νομοθετική διαδικασία. Οι Συνθήκες δεν αναθέτουν στα κράτη μέλη την αρμοδιότητα να αποφασίζουν για την έδρα των οργανισμών. Τα θεσμικά όργανα δεν μπορούν να απέχουν από την άσκηση των καθηκόντων τους προς όφελος των κρατών μελών. Το Κοινοβούλιο ενέκρινε την επιλογή της πόλης του Άμστερνταμ στο πλαίσιο της άσκησης της εξουσίας εκτιμήσεώς του. Σε καμία περίπτωση το Κοινοβούλιο δεν περιορίστηκε από την επιλογή των κρατών μελών. Επιπλέον, δεν υπάρχει νομικός δεσμός μεταξύ της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών και του προσβαλλόμενου κανονισμού.

62.

Με υπόμνημα απαντήσεως, ο Comune di Milano αντικρούει τα επιχειρήματα που στρέφονται κατά του παραδεκτού της προσφυγής ratione personae και, επί της ουσίας, υποστηρίζει ότι υπάρχει δεσμός μεταξύ της απόφασης των κρατών μελών και του προσβαλλόμενου κανονισμού και ότι το Κοινοβούλιο δεν ήταν σε θέση να ασκήσει αποτελεσματική επιρροή στην επιλογή της νέας έδρας του ΕΜΑ.

63.

Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο υπέβαλαν υπομνήματα ανταπαντήσεως. Το Κοινοβούλιο επισημαίνει ότι η απόφαση των κρατών μελών αποτέλεσε πηγή ασάφειας κατά τη διάρκεια των νομοθετικών συζητήσεων που οδήγησαν στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, στοιχείο που εξηγεί επίσης τις διαφορετικές απόψεις του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τη νομική του φύση. Υπό το πρίσμα αυτό, το Κοινοβούλιο ενέκρινε τη δήλωσή του που επισυνάπτεται στο νομοθετικό ψήφισμα της 25ης Οκτωβρίου 2018, προκειμένου να αποσαφηνιστεί σε ποιο όργανο ανήκει πράγματι η αρμοδιότητα για τον καθορισμό της έδρας ενός οργανισμού. Το Συμβούλιο επισημαίνει ότι η διαφωνία επί του θέματος αυτού οδήγησε στην εκκρεμή υπόθεση C‑743/19, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Έδρα της ELA), και προσθέτει, όσον αφορά τον τέταρτο λόγο της προσφυγής, ότι ο εσωτερικός του κανονισμός δεν εφαρμόζεται σε απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών.

64.

Με υπόμνημα παρεμβάσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών είναι αμιγώς πολιτική. Δεν έχει δεσμευτική ισχύ και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να προκαταλάβει τη νομοθετική διαδικασία. Μέσω της νομοθετικής διαδικασίας οι πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές μετατρέπονται σε νομικά αποτελέσματα. Η δήλωση του Κοινοβουλίου της 25ης Οκτωβρίου 2018 δεν είναι καθοριστική. Η αποφασιστική έκφραση της πολιτικής βούλησης του Κοινοβουλίου είναι αυτή που εκδηλώνεται με την ψήφο υπέρ του προσβαλλόμενου κανονισμού. Οι λόγοι που στρέφονται κατά της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών στηρίζονται στην παραδοχή ότι τα κράτη μέλη προκαθόρισαν την απόφαση της νέας έδρας του ΕΜΑ στον προσβαλλόμενο κανονισμό. Ο ισχυρισμός αυτός αντικρούεται από την Επιτροπή.

65.

Με υπόμνημα απαντήσεως όσον αφορά τον δεύτερο, τρίτο και τέταρτο λόγο ακυρώσεως, η Ολλανδική Κυβέρνηση αμφισβητεί τον ισχυρισμό του Comune di Milano ότι η διαδικασία επιλογής πάσχει από πλημμέλειες.

66.

Με υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή αντικρούει τον ισχυρισμό ότι η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών είναι αμιγώς πολιτική. Η νέα έδρα του ΕΜΑ καθορίστηκε με την απόφαση αυτή και όχι με τον προσβαλλόμενο κανονισμό.

67.

Το Κοινοβούλιο και ο Comune di Milano απάντησαν επίσης στα υπομνήματα παρέμβασης.

68.

Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 19ης Δεκεμβρίου 2019, αποφασίστηκε η συνεκδίκαση των υπό κρίση υποθέσεων προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής απόφασης.

69.

Γραπτές παρατηρήσεις στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις υπέβαλαν η Ιταλική Κυβέρνηση, ο Comune di Milano, το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, η Ολλανδική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή.

70.

Η Ιταλική Κυβέρνηση, ο Comune di Milano, η Regione Lombardia, το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, η Τσεχική, η Ιρλανδική, η Ισπανική, η Γαλλική, η Λουξεμβουργιανή, η Ολλανδική και η Σλοβακική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή, ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 8ης Ιουνίου 2021. Η επ’ ακροατηρίου συζήτηση διεξήχθη από κοινού για τις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18, τις παρούσες συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑106/19 και C‑232/19, καθώς και για την υπόθεση C‑743/19, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Έδρα της ELA).

71.

Οι παρούσες προτάσεις έχουν την ακόλουθη διάρθρωση. Πρώτον, θα εξετάσω το παραδεκτό της προσφυγής που άσκησε στην υπόθεση C‑232/19 ο Comune di Milano. Αφού καταλήξω στο συμπέρασμα ότι ο Comune di Milano νομιμοποιείται ενεργητικώς να προσφύγει κατά του προσβαλλόμενου κανονισμού (Α), θα εξετάσω, εν συνεχεία, την ουσία των συνεκδικαζόμενων υποθέσεων, τουλάχιστον στον βαθμό που πράγματι στρέφονται κατά του προσβαλλόμενου κανονισμού. Κατά την άποψή μου, κανένα από τα επιχειρήματα που προβάλλουν η Ιταλική Κυβέρνηση και ο Comune di Milano δεν μπορεί να ευδοκιμήσει (Β).

72.

Το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι η προσφυγή του Comune di Milano είναι απαράδεκτη. Κατά την άποψή τους, ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν αφορά ούτε άμεσα ούτε ατομικά τον δήμο. Ούτε ο δήμος αυτός έχει συμφέρον να ασκήσει προσφυγή.

73.

Ο Comune di Milano είναι μια οντότητα με νομική προσωπικότητα σύμφωνα με το ιταλικό δίκαιο. Μια εδαφική οντότητα κράτους μέλους, η οποία διαθέτει νομική προσωπικότητα σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, δύναται, κατ’ αρχήν, να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ ( 22 ). Σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη, υπάρχουν τρεις περιπτώσεις κατά τις οποίες φυσικό ή νομικό πρόσωπο μπορεί να ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως: πρώτον, εάν είναι αποδέκτης της προσβαλλόμενης πράξης· δεύτερον, εάν η πράξη αφορά άμεσα και ατομικά το εν λόγω πρόσωπο· και, τρίτον, αν η προσβαλλόμενη πράξη είναι κανονιστική πράξη που αφορά άμεσα το εν λόγω πρόσωπο, χωρίς να περιλαμβάνει εκτελεστικά μέτρα.

74.

Εν προκειμένω, ο Comune di Milano δεν είναι αποδέκτης του προσβαλλόμενου κανονισμού. Ούτε ο εν λόγω κανονισμός αποτελεί κανονιστική πράξη. Συνεπώς, η ενεργητική νομιμοποίηση του Comune di Milano πρέπει να αξιολογηθεί με βάση τις απαιτήσεις του δεύτερου σεναρίου του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ: η πράξη πρέπει να τον αφορά άμεσα (1) και ατομικά (2). Επιπλέον, ως γενική προϋπόθεση, ο Comune di Milano πρέπει να αποδείξει ότι έχει συμφέρον να ασκήσει προσφυγή (3).

75.

Κατά την άποψή μου, ο Comune di Milano πληροί όλες αυτές τις προϋποθέσεις στην προκειμένη περίπτωση.

76.

Κατά πάγια νομολογία, ο «άμεσος επηρεασμός» προϋποθέτει να συντρέχουν σωρευτικώς δύο κριτήρια: το προσβαλλόμενο μέτρο πρέπει, αφενός, να παράγει άμεσα αποτελέσματα επί της νομικής καταστάσεως του ιδιώτη και, αφετέρου, πρέπει να μην καταλείπει εξουσία εκτιμήσεως στους αποδέκτες του που είναι επιφορτισμένοι με την εφαρμογή του, δεδομένου ότι αυτή έχει καθαρώς αυτόματο χαρακτήρα και απορρέει αποκλειστικά από τη ρύθμιση της Ένωσης, χωρίς εφαρμογή άλλων παρεμβαλλομένων κανόνων ( 23 ). Θα ξεκινήσω με το τελευταίο κριτήριο (α), προτού ασχοληθώ με το κατά πόσον έχει επηρεαστεί η νομική κατάσταση του Comune di Milano (β).

77.

Ο Comune di Milano υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός, ο οποίος ορίζει erga omnes ότι ο ΕΜΑ έχει την έδρα του στο Άμστερνταμ, αποτελεί υποχρεωτική και άμεσα εφαρμοστέα πράξη κατά το άρθρο 288 ΣΛΕΕ. Η εφαρμογή του δεν εξαρτάται από την έκδοση μεταγενέστερων μέτρων εφαρμογής.

78.

Είναι ασφαλώς αληθές ότι, όπως υποστηρίζουν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι κανονισμός, ο οποίος έχει γενική και άμεση εφαρμογή, δεν αρκεί αυτό καθεαυτό για να πληρούνται οι προϋποθέσεις της ενεργητικής νομιμοποίησης ( 24 ). Πράγματι, ο «άμεσος επηρεασμός» και η «άμεση εφαρμογή» ενός κανονισμού δεν αλληλοεπικαλύπτονται ( 25 ). Πρέπει να πραγματοποιηθεί διαφορετική αξιολόγηση για να αποδειχθεί ότι ο εν λόγω κανονισμός επηρεάζει άμεσα τη νομική κατάσταση του Comune di Milano.

79.

Ωστόσο, είναι αδιαμφισβήτητο ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν καταλείπει καμία εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά την επιλογή του Άμστερνταμ ως νέας έδρας του ΕΜΑ. Ο καθορισμός της τοποθεσίας της έδρας του ΕΜΑ είναι αυτόματος και προκύπτει από τον κανονισμό αυτόν και μόνο, χωρίς να απαιτούνται άλλοι ενδιάμεσοι κανόνες. Συνεπώς, το κριτήριο της «απουσίας εξουσίας εκτιμήσεως ή κανόνων εφαρμογής» πληρούται σαφώς στην προκειμένη περίπτωση.

80.

Ο Comune di Milano υποστηρίζει ότι η νομική του κατάσταση επηρεάζεται άμεσα, δεδομένου ότι, μέσω της προσφοράς της Ιταλικής Δημοκρατίας που πρότεινε το Μιλάνο ως υποψήφια πόλη, συμμετείχε στις διαδικασίες που κατέληξαν στον καθορισμό της τοποθεσίας της έδρας του ΕΜΑ και έλαβε τον μεγαλύτερο αριθμό ψήφων. Ο προσβαλλόμενος κανονισμός επισημοποιεί την απόρριψη της προσφοράς της Ιταλικής Δημοκρατίας και επιβεβαιώνει ότι η έδρα του ΕΜΑ δεν θα βρίσκεται στην επικράτειά της.

81.

Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, υποστηριζόμενα από την Επιτροπή, ισχυρίζονται ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν αφορά άμεσα τον Comune di Milano.

82.

Κατά την άποψη του Κοινοβουλίου, η απόφαση σχετικά με την έδρα του ΕΜΑ ανήκει στο νομοθετικό σώμα. Εν προκειμένω, η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών της 20ής Νοεμβρίου 2017 στερείται δεσμευτικών νομικών αποτελεσμάτων. Δεδομένης της απουσίας νομικά δεσμευτικού δεσμού μεταξύ αυτής της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών και της πρότασης της Επιτροπής που κατέληξε στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, το γεγονός ότι η επιλογή του Άμστερνταμ, η οποία απορρέει από την από κοινού ενέργεια των κρατών μελών, επιβεβαιώθηκε με τον κανονισμό, δεν μπορεί από μόνο του να στοιχειοθετήσει άμεσο επηρεασμό του Comune di Milano. Ο προσβαλλόμενος κανονισμός ορίζει απλώς ότι η έδρα του ΕΜΑ θα είναι το Άμστερνταμ. Σε καμία περίπτωση δεν υποβλήθηκε στο νομοθετικό σώμα πρόταση να οριστεί το Μιλάνο ως έδρα του ΕΜΑ.

83.

Κατά το Συμβούλιο, ο Comune di Milano δεν απέδειξε ότι υπέστη δυσμενείς συνέπειες λόγω της έκδοσης του προσβαλλόμενου κανονισμού, δεδομένου ότι ο κανονισμός αυτός έχει αμιγώς αναγνωριστικό χαρακτήρα. Πράγματι, η απόφαση για την έδρα του ΕΜΑ ανήκει στα κράτη μέλη και, από την άποψη αυτή, η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών είναι δεσμευτική. Τα επιχειρήματα σχετικά με τη συμμετοχή του Μιλάνου στη διαδικασία επιλογής αφορούν τις εσωτερικές επιλογές ευκαιριών του κράτους μέλους. Κατά συνέπεια, τα επιχειρήματα αυτά δεν μπορούν να καταλήξουν στο συμπέρασμα ότι η προσβαλλόμενη πράξη αφορά άμεσα τον Comune di Milano. Το γεγονός ότι η πόλη του Μιλάνου, ως γεωγραφική τοποθεσία, επιλέχθηκε από την Ιταλική Δημοκρατία στο πλαίσιο της προσφοράς της δεν σημαίνει ότι ο Comune di Milano, ως εδαφική οντότητα, αποτελεί πρόσωπο το οποίο αφορά άμεσα ο προσβαλλόμενος κανονισμός.

84.

Παρά τις εκ διαμέτρου αντίθετες θέσεις του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά τη νομική φύση της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών, και τα δύο θεσμικά όργανα φαίνεται να συμφωνούν ότι ο καθορισμός του Άμστερνταμ στον προσβαλλόμενο κανονισμό δεν αφορά άμεσα τον Comune di Milano. Εκ πρώτης όψεως, τα επιχειρήματα που προβάλλονται καθιστούν εύκολο τον αποκλεισμό του «άμεσου επηρεασμού» του προσφεύγοντος. Κατ’ αρχάς, αν η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών δεν είναι νομικά δεσμευτική για τον νομοθέτη, η διαδικασία υποβολής προσφορών που καταλήγει σε αυτή δεν επηρεάζει τη νομική θέση του προσφεύγοντος. Το γεγονός ότι η Ιταλική Δημοκρατία πρότεινε την πόλη του Μιλάνου ως υποψήφια, δεν προσδίδει στον Comune of Milano κανένα νομικό συμφέρον, διότι, για τον νομοθέτη της Ένωσης, η εν λόγω προσφορά απλώς δεν υπήρξε ποτέ. Εξάλλου, αν η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών είναι δεσμευτική, τότε ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει αμιγώς αναγνωριστικό χαρακτήρα. Με το συγκεκριμένο επιχείρημα υπονοείται ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, ο προσβαλλόμενος κανονισμός μπορεί να θεωρηθεί ως επιβεβαιωτική πράξη, στοιχείο που καθιστά επίσης την προσφυγή απαράδεκτη ( 26 ).

85.

Ο συνδυασμός αυτών των δύο εναλλακτικών επιχειρημάτων καταλήγει σε μια αξιοσημείωτα επίπλαστη επιχειρηματολογία: η επιλογή του Άμστερνταμ ως έδρας του ΕΜΑ δεν μπορεί να αμφισβητηθεί διότι αποφασίστηκε μέσω μιας μη δεσμευτικής πράξης (i), η οποία στη συνέχεια συμπεριλήφθηκε σε μια δεσμευτική πράξη που ήταν απλώς επιβεβαιωτική (ii). Φαίνεται, επομένως, ότι η απόφαση είναι ένα θαύμα: δημιουργήθηκε απλώς στον χώρο και στον χρόνο, χωρίς κανείς να την έχει εκδώσει και χωρίς κανείς να είναι υπεύθυνος γι’ αυτήν. Είναι αυτονόητο ότι μια τέτοια (θεϊκή) δημιουργία στερεί έναν δυνητικό προσφεύγοντα από κάθε προστασία, μια άποψη που είναι μάλλον δύσκολο να γίνει αποδεκτή, ιδίως υπό το πρίσμα ενός κανονισμού που αποτελεί σαφώς πράξη των θεσμικών οργάνων της Ένωσης.

86.

Για τους λόγους που εκτίθενται λεπτομερώς στις παράλληλες προτάσεις μου στην υπόθεση EMA 1/ELA ( 27 ), συμφωνώ πράγματι ότι η απόφαση των εκπροσώπων των κρατών μελών αποτελεί πράξη που στερείται οποιουδήποτε νομικού αποτελέσματος στο πλαίσιο της έννομης τάξης της Ένωσης. Συνεπώς, δεν αποτελεί απόφαση δυνάμενη να προσβληθεί κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.

87.

Ωστόσο, ο προσβαλλόμενος κανονισμός αποτελεί πράξη των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Ως εκ τούτου, υπόκειται, κατ’ αρχήν, σε πλήρη δικαστικό έλεγχο από το Δικαστήριο. Δεν γίνεται διαφορετικά: η (ευρεία) εξουσία συνοδεύεται και από (ευρεία) ευθύνη. Πράγματι, η εξουσία λήψης μιας απόφασης συμβαδίζει με την υποχρέωση λογοδοσίας για την έκδοση της απόφασης αυτής.

88.

Επομένως, το ερώτημα αν θίγεται η νομική θέση του Comune di Milano πρέπει να εκτιμηθεί αποκλειστικά υπό το πρίσμα του προσβαλλόμενου κανονισμού. Υπάρχει άμεσος δεσμός μεταξύ του προσβαλλόμενου κανονισμού και της νομικής κατάστασης του προσφεύγοντος;

89.

Κατά τη γνώμη μου, υπάρχει. Το Μιλάνο, εκπροσωπούμενο από τον Comune di Milano ως εδαφική οντότητα με νομική προσωπικότητα, ήταν άμεσος ανταγωνιστής για τον καθορισμό της έδρας του ΕΜΑ.

90.

Σε άλλους τομείς του δικαίου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι ανταγωνιστές μπορούν να επηρεάζονται άμεσα από πράξεις του δικαίου της Ένωσης που καθορίζουν την έκβαση του εν λόγω ανταγωνισμού. Αξιοσημείωτοι τομείς στους οποίους ισχύει αυτό είναι, για παράδειγμα, το αντιντάμπινγκ, οι κρατικές ενισχύσεις, ή ακόμη και οι υποθέσεις αμφισβήτησης αποφάσεων με τις οποίες πράξεις συγκεντρώσεως κηρύσσονται συμβατές με την εσωτερική αγορά ( 28 ). Η ύπαρξη κατάστασης ανταγωνισμού δεν αποτελεί απλώς ένα πραγματικό στοιχείο ( 29 ), αλλά συχνά καθορίζει μια νομική θέση σε διάφορους τομείς του δικαίου της Ένωσης. Τούτο έχει αναγνωριστεί από το Δικαστήριο στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, στο πλαίσιο του οποίου το Δικαστήριο επισήμανε ότι, εάν ένας προσφεύγων αποδείξει ότι μια απόφαση της Επιτροπής είναι ικανή να τον θέσει σε μειονεκτική θέση από απόψεως ανταγωνισμού, αυτό σημαίνει ότι παράγει συνέπειες επί της νομικής καταστάσεώς του ( 30 ).

91.

Ωστόσο, ο τομέας των δημοσίων συμβάσεων είναι αυτός που εμφανίζει τη μεγαλύτερη δυνατή αναλογία προς τις υπό κρίση υποθέσεις. Οι απορριφθέντες προσφέροντες επηρεάζονται άμεσα από τις αποφάσεις ανάθεσης συμβάσεων σε άλλους προσφέροντες ( 31 ). Βεβαίως, σε αυτόν τον τομέα του δικαίου, ο «άμεσος επηρεασμός» των μη επιλεγέντων προσφερόντων δεν αποτελεί συνήθως ζήτημα, δεδομένου ότι η απόφαση ανάθεσης μιας σύμβασης σε έναν προσφέροντα συνοδεύεται από την απόφαση απόρριψης των αποκλεισθέντων προσφερόντων ( 32 ). Τούτου λεχθέντος, το γεγονός ότι ο «άμεσος επηρεασμός» των ανταγωνιστών σε αυτόν τον τομέα δεν αποτελεί ιδιαίτερο ζήτημα, δεν αναιρεί το γεγονός ότι η κατάσταση ανταγωνισμού στην οποία βρίσκονται οι διάφοροι προσφέροντες αρκεί από μόνη της για να προκαλέσει άμεσο επηρεασμό. Αντιθέτως, το γεγονός ότι το παράγωγο δίκαιο παρέχει διαδικαστικά δικαιώματα στους απορριφθέντες προσφέροντες αποτελεί ρητή αναγνώριση της ιδιότητας των τελευταίων ως προσώπων που θίγονται άμεσα από τα αποτελέσματα της διαδικασίας υποβολής προσφορών.

92.

Ομολογουμένως, μια σειρά από ειδικά συστήματα παράγωγου δικαίου δεν μπορεί να είναι καθοριστικής σημασίας για μια πολύ συγκεκριμένη κατάσταση όπως αυτή της υπό κρίση υπόθεσης. Θα ήθελα ωστόσο να επιμείνω ότι, πέρα και πάνω από τις ιδιαιτερότητες των συγκεκριμένων συστημάτων, υπάρχει ένα και το αυτό θέμα: οι ανταγωνιστές μπορούν να επηρεαστούν νομικά σε περίπτωση κατά την οποία ανταγωνίζονται για ένα περιουσιακό στοιχείο ή πόρο που παρέχεται άμεσα από το δίκαιο της Ένωσης. Η απόφαση για τη διάθεση ενός περιουσιακού στοιχείου σε ένα πρόσωπο αφορά άμεσα τους άλλους ανταγωνιστές που δεν είναι σε θέση να αποκτήσουν το ίδιο περιουσιακό στοιχείο. Η νομική τους κατάσταση μεταβάλλεται από εκείνη του δυνητικά επιτυχόντος σε αυτήν του απορριφθέντος υποψηφίου. Πιθανώς το πιο σαφές παράδειγμα αυτής της μάλλον απλής συλλογιστικής προσφέρεται από την υπόθεση Les Verts, όπου η χορήγηση ενισχύσεων από το Προεδρείο του Κοινοβουλίου σε αντίπαλους πολιτικούς σχηματισμούς θεωρήθηκε, κατόπιν ακροθιγούς εξέτασης, ότι αφορούσε άμεσα την προσφεύγουσα ένωση ( 33 ).

93.

Τούτου λεχθέντος, υπάρχουν σίγουρα όρια σε μια τέτοια λογική. Δεν μπορεί κανείς να διαμαρτύρεται επειδή δεν κέρδισε το λαχείο αν δεν έχει αγοράσει πρώτα έναν λαχνό. Με άλλα λόγια, δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ο Comune di Milano θίγεται άμεσα εάν δεν είχε πρώτα παρουσιαστεί ως ανταγωνιστής.

94.

Τούτο, όμως, δεν ισχύει εν προκειμένω. Είναι σαφές ότι, από πραγματικής απόψεως, το Μιλάνο ήταν μια από τις υποψήφιες πόλεις για την έδρα του ΕΜΑ. Αυτό είναι καθοριστικό στοιχείο για τη διαπίστωση της ύπαρξης ατομικού επηρεασμού του προσφεύγοντος. Ωστόσο, έχει επίσης σημασία για τον προσδιορισμό της νομικής θέσης ενός προσφεύγοντος ως ανταγωνιστή με σκοπό την εξακρίβωση του άμεσου επηρεασμού του. Εν προκειμένω, αρκεί να σημειωθεί ότι, όχι μόνο το Μιλάνο ήταν σαφώς μια από τις υποψήφιες πόλεις κατά τη διαδικασία που κατέληξε στην απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών, αλλά και ότι η προσφορά του εξετάστηκε ρητά κατά τη νομοθετική διαδικασία, καθώς αποτέλεσε αντικείμενο πολλών προτάσεων τροποποίησης στο πλαίσιο της διαδικασίας ενώπιον του Κοινοβουλίου. Η θέση του Μιλάνου ως ανταγωνιστή δεν μπορεί επομένως να αμφισβητηθεί.

95.

Μήπως επομένως επηρεάζεται ο Comune di Milano; Αν αντιλαμβάνομαι σωστά το επιχείρημα του Συμβουλίου, το αν μια πόλη, ως γεωγραφική τοποθεσία, πρόκειται να επιλεγεί για να αποτελέσει την έδρα ενός οργανισμού της Ένωσης, δεν είναι γεγονός που αφορά την εδαφική οντότητα που έχει νομική προσωπικότητα, στην προκειμένη περίπτωση, τον Comune di Milano.

96.

Είναι σαφές ότι ένα τέτοιο επιχείρημα δεν μπορεί να θεμελιωθεί. Λαμβανομένου υπόψη του λογικού συμπεράσματός του, αυτό θα σήμαινε ότι η πράξη της Ένωσης που καθορίζει μια πόλη ως έδρα ενός οργανισμού της Ένωσης δεν θα αφορούσε άμεσα ούτε καν την ίδια την πόλη που έχει επιλεγεί ως έδρα. Ομοίως, δεν θα αφορούσε μια πόλη από την οποία μεταφέρεται ένας οργανισμός ( 34 ).

97.

Δυσκολεύομαι να δεχθώ ένα τέτοιο συμπέρασμα. Είναι πράγματι δύσκολο να αγνοήσει κανείς τις ιδιαίτερα σημαντικές, πραγματικές αλλά και νομικές συνέπειες που συνεπάγεται για μια τοπική αρχή ο καθορισμός της έδρας ενός οργανισμού, όχι μόνον όσον αφορά τα οφέλη και τις προκλήσεις, αλλά και όσον αφορά τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις. Μολονότι τα συγκεκριμένα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των τοπικών αρχών μπορούν να διατυπωθούν λεπτομερέστερα στη συμφωνία για την έδρα που πρόκειται να συναφθεί με το οικείο κράτος μέλος, η απόφαση για την εγκατάσταση της έδρας σε μια πόλη και όχι σε άλλη αφορά αναμφίβολα άμεσα τον φορέα τοπικής αυτοδιοίκησης. Ανεξάρτητα από τις πρακτικές συνέπειες που συνδέονται με πιθανά οικονομικά και κοινωνικά οφέλη, η ίδια η πράξη του ορισμού μιας πόλης ως έδρας ενός οργανισμού της Ένωσης έχει εγγενή και άμεσο αντίκτυπο στη νομική θέση της πόλης ως ανταγωνιστή για την έδρα αυτή ( 35 ).

98.

Ο ρόλος των ευρωπαϊκών πόλεων που αποτελούν (ή επιθυμούν να αποτελέσουν) την έδρα οργανισμών της Ένωσης δεν μπορεί να περιοριστεί σε αυτόν της απλής φυσικής τοποθεσίας σε ένα κράτος μέλος. Σε αντίθεση με τη θέση του Συμβουλίου, ο καθορισμός μιας πόλης ως έδρας ενός οργανισμού δεν μπορεί να θεωρηθεί ως εσωτερικό θέμα μόνο του κράτους μέλους. Πρέπει να επισημανθεί ότι, σε αντίθεση με ορισμένες άλλες περιπτώσεις στο παρελθόν, ο προσβαλλόμενος κανονισμός καθορίζει την έδρα ενός οργανισμού ορίζοντας ρητά μια πόλη ως εδαφική οντότητα, και όχι ένα κράτος μέλος ( 36 ).

99.

Θεωρώ συνεπώς αδύνατον να υποστηριχθεί το επιχείρημα που αναπτύσσει το Συμβούλιο. Βεβαίως, η αρχική επιλογή της πόλης ενός κράτους μέλους η οποία είναι σε θέση να συμμετάσχει στον διαγωνισμό είναι εσωτερικό ζήτημα του κράτους μέλους. Ωστόσο, η επιλογή της πόλης που θα φιλοξενήσει τον οργανισμό και η ταυτόχρονη απόρριψη όλων των άλλων ανταγωνιστών δεν είναι πλέον «απλώς εσωτερικό ζήτημα του κράτους μέλους». Είναι σαφές ότι η πράξη της Ένωσης λαμβάνει μια απόφαση σε επίπεδο συγκεκριμένης πόλης και όχι μόνο σε επίπεδο κράτους μέλους, και, ως εκ τούτου, αφορά την πόλη αυτή ( 37 ).

100.

Μήπως, κατ’ επέκταση, αυτό θα σήμαινε επίσης ότι η πράξη δικαίου (της Ένωσης) σχετικά με τον διορισμό (ή την παύση) ενός φυσικού προσώπου, όπως ενός επιτρόπου, δεν αφορά άμεσα τον επίτροπο δεδομένου ότι, εν τέλει, ήταν το κράτος μέλος που πρότεινε αρχικά το όνομά του ( 38 ); Το γεγονός ότι ο αρχικός «ορισμός» πραγματοποιήθηκε από ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να σημαίνει ότι μια οντότητα που διαθέτει διακριτή και αυτόνομη νομική προσωπικότητα θα είναι για πάντα απλώς ένα «αντικείμενο», χωρίς να μπορεί να θεωρηθεί ως «υποκείμενο», ακόμη και αν είναι σαφές ότι η οντότητα αυτή επηρεάζεται άμεσα από τις πράξεις που αναφέρονται ρητά σε αυτή και επηρεάζουν τη νομική της θέση.

101.

Εν κατακλείδι, κατά την άποψή μου, η νομική θέση του Comune di Milano μεταβλήθηκε άμεσα με την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού. Ο κανονισμός αυτός καθόρισε, με νομικά δεσμευτικά αποτελέσματα, την πόλη του Άμστερνταμ ως έδρα του ΕΜΑ, με αποτέλεσμα να αποκλείεται αυτομάτως το Μιλάνο ως έδρα του οργανισμού αυτού.

102.

Μια πράξη γενικής εφαρμογής που θεσπίζεται από θεσμικό όργανο της Ένωσης αφορά ατομικά ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο μόνον αν το τελευταίο επηρεάζεται από την επίμαχη πράξη λόγω ορισμένων ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών του ή λόγω μιας πραγματικής κατάστασης η οποία το διακρίνει έναντι κάθε άλλου προσώπου και το εξατομικεύει κατά τρόπο ανάλογο προς τον αποδέκτη ( 39 ).

103.

Στην προσφυγή του, ο Comune di Milano υποστηρίζει ότι συμμετείχε πλήρως στην προετοιμασία της προσφοράς και στη διαδικασία επιλογής που αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 1 και στο άρθρο 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού. Ο προσβαλλόμενος κανονισμός αφορά ατομικά τον Comune di Milano, λόγω της ιδιαίτερης θέσης του ως υποψήφιας πόλης στο πλαίσιο της διαδικασίας επιλογής. Πράγματι, αν δεν είχε επιλεγεί η πόλη του Άμστερνταμ, το άρθρο 1 του προσβαλλόμενου κανονισμού θα μνημόνευε το Μιλάνο. Επιπλέον, παρουσιάζοντας το Μιλάνο ως την ιταλική υποψηφιότητα, ο Comune di Milano είχε ως στόχο να προωθήσει, σύμφωνα με το άρθρο 3 του καταστατικού του, την κοινωνικοοικονομική και βιομηχανική ανάπτυξη της περιφέρειάς του. Η τοποθεσία της έδρας του ΕΜΑ στο Άμστερνταμ εμποδίζει τη δυνατότητα του δήμου να ασκήσει τις αρμοδιότητές του κατά τον τρόπο που αυτός κρίνει πρόσφορο. Εξάλλου, ο Comune di Milano ανέλαβε τη δαπάνη και πραγματοποίησε έρευνα. Δέχθηκε μάλιστα αντιπροσωπεία του ΕΜΑ προκειμένου να κατανοήσει καλύτερα και να ανταποκριθεί στα κριτήρια επιλογής. Ο δήμος υπενθυμίζει επίσης ότι το Δικαστήριο λαμβάνει υπόψη στη νομολογία του την περίπτωση κατά την οποία ένα πρόσωπο μνημονεύεται ρητά στις προπαρασκευαστικές πράξεις των προσβαλλόμενων πράξεων της Ένωσης, καθώς και την περίπτωση κατά την οποία οι πράξεις αυτές λαμβάνουν υπόψη συγκεκριμένα στοιχεία που αφορούν τους προσφεύγοντες. Για τον σκοπό αυτόν, ο Comune di Milano παραπέμπει στη νομολογία σχετικά με τους δασμούς αντιντάμπινγκ ( 40 ) και τις δημόσιες συμβάσεις ( 41 ).

104.

Το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, υποστηριζόμενα από την Επιτροπή, ισχυρίζονται ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν αφορά ατομικά τον Comune di Milano.

105.

Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, παρά την επίκληση του άρθρου 3 του καταστατικού του, ο Comune di Milano δεν απέδειξε με ποιον τρόπο η έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού επηρέασε την άσκηση των συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων, τις οποίες του απονέμει η εθνική έννομη τάξη. Επίσης, οι τελικές δαπάνες του εν λόγω δήμου δεν ασκούν καμία επιρροή. Στην πραγματικότητα, είναι αποκλειστικά ζήτημα εσωτερικής οργάνωσης, το οποίο θα πρέπει να αντιμετωπιστεί από το ιταλικό κράτος. Το Συμβούλιο υποστηρίζει περαιτέρω ότι ο Comune di Milano δεν είχε καμία απολύτως συμμετοχή στη διαδικασία έκδοσης του προσβαλλόμενου κανονισμού. Η συμμετοχή του στην προετοιμασία της ιταλικής προσφοράς δεν αρκεί για να στοιχειοθετηθεί ατομικός επηρεασμός. Οι κανόνες διαδικασίας της 22ας Ιουνίου 2017 παρέχουν δικαιώματα αποκλειστικά και μόνο στα κράτη μέλη: σε αυτά εναπόκειται να υποβάλλουν τις προσφορές, να ανταλλάσσουν πληροφορίες με την Επιτροπή και να συμμετέχουν στη διαδικασία ψηφοφορίας. Το γεγονός ότι στην προετοιμασία των προσφορών ορισμένων κρατών μελών συμμετείχαν και οι υποψήφιες πόλεις τους δεν ασκεί καμία επιρροή.

106.

Από την πλευρά του, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών υπό το πρίσμα των κανόνων διαδικασίας της 22ας Ιουνίου 2017 είναι εντελώς διαφορετική από τη διαδικασία λήψης αποφάσεων της Ένωσης. Οποιαδήποτε συμμετοχή του προσφεύγοντος σε αυτό το πλαίσιο συνεργασίας δεν θα μπορούσε να τον «εξατομικεύσει» κατά τρόπο που να ικανοποιεί το κριτήριο του ατομικού επηρεασμού. Επιπλέον, από καμία διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν προκύπτει υποχρέωση του νομοθέτη να λάβει υπόψη την κατάσταση του προσφεύγοντος κατά τη διαδικασία που κατέληξε στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού. Εν πάση περιπτώσει, με την επιφύλαξη της σημασίας των κανόνων διαδικασίας της 22ας Ιουνίου 2017, οι κανόνες αυτοί αναθέτουν κάποιο ρόλο μόνο στα κράτη μέλη και όχι στις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης ( 42 ).

107.

Συμφωνώ με το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ότι τα επιχειρήματα που προέβαλε ο Comune di Milano όσον αφορά, αφενός, τον κοινωνικοοικονομικό αντίκτυπο που θα είχε ο καθορισμός της έδρας στο έδαφός του και, αφετέρου, τις δαπάνες και τις προσπάθειες που κατέβαλε για την προετοιμασία της ιταλικής υποψηφιότητας, δεν είναι στοιχεία που θεμελιώνουν, από μόνα τους, ατομικό επηρεασμό. Ο ισχυρισμός μιας περιφερειακής οντότητας ότι μια πράξη της Ένωσης μπορεί να επηρεάσει ορισμένες κοινωνικοοικονομικές συνθήκες εντός της εδαφικής της δικαιοδοσίας δεν αρκεί για να θεωρηθεί ότι η πράξη αυτή αφορά την εν λόγω οντότητα, πολλώ δε μάλλον, ότι την αφορά ατομικά ( 43 ).

108.

Συμφωνώ επίσης με το Συμβούλιο ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ο Comune di Milano έχει θιγεί κατά την άσκηση των προνομίων του από τον προσβαλλόμενο κανονισμό. Κατά την άποψή μου, το κριτήριο της απόφασης Vlaams Gewest ( 44 ) δεν ασκεί καμία επιρροή εν προκειμένω. Δεν αντιλαμβάνομαι πώς το γεγονός ότι με τον προσβαλλόμενο κανονισμό ορίστηκε ως έδρα του ΕΜΑ το Άμστερνταμ, και όχι το Μιλάνο, θα μπορούσε να εμποδίσει το τελευταίο να ασκήσει τις αυτόνομες εξουσίες του υπό το πρίσμα του κριτηρίου της απόφασης Vlaams Gewest. Ο δεσμός με την άσκηση των εν λόγω εξουσιών είναι το πολύ έμμεσος και υποθετικός.

109.

Εντούτοις, η υπό κρίση υπόθεση δεν αφορά εδαφική οντότητα που επηρεάστηκε επειδή περιορίστηκε η άσκηση των αυτόνομων αρμοδιοτήτων της (κριτήριο της απόφασης Vlaams Gewest) ( 45 ). Ο επηρεασμός του Comune di Milano στην υπό κρίση υπόθεση απορρέει από τη θέση του ως ανταγωνιστή, δεδομένου ότι η πόλη του Μιλάνου δεν επελέγη ως έδρα οργανισμού της Ένωσης βάσει του προσβαλλόμενου κανονισμού. Ο ατομικός επηρεασμός του εν λόγω δήμου πρέπει να εκτιμηθεί σε σχέση ακριβώς με τη συγκεκριμένη επιλογή της έδρας του ΕΜΑ που εισήγαγε ο προσβαλλόμενος κανονισμός. Αυτό που έχει σημασία εν προκειμένω είναι το ευρέως αποκαλούμενο κριτήριο Plaumann: το καθοριστικό κριτήριο στηρίζεται στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που προσφεύγοντος ή, εναλλακτικά, στην πραγματική κατάσταση η οποία τον διακρίνει έναντι κάθε άλλου προσώπου και τον εξατομικεύει κατά τρόπο ανάλογο προς τον αποδέκτη ( 46 ).

110.

Εν προκειμένω συντρέχουν ορισμένοι παράγοντες που «εξατομικεύουν» την κατάσταση του Comune di Milano και, ως εκ τούτου, τον διακρίνουν έναντι κάθε άλλου προσώπου, καθιστώντας την κατάστασή του ανάλογη με εκείνη ενός αποδέκτη. Είναι σκόπιμο να εξεταστεί η πραγματική κατάσταση στην οποία βρέθηκε ο Comune di Milano λόγω του προσβαλλόμενου κανονισμού και της διαδικασίας που ακολουθήθηκε για την έκδοσή του.

111.

Πρώτον, από την πρώτη κιόλας αιτιολογική σκέψη του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι η επιλογή του Άμστερνταμ ως νέας έδρας του ΕΜΑ στηρίζεται στην απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών. Η αιτιολογική αυτή σκέψη εμπεριέχει ήδη τον σκοπό της έκδοσης του προσβαλλόμενου κανονισμού. Ανεξάρτητα από το αν η απόφαση αυτή παράγει έννομα αποτελέσματα ή όχι, από πραγματικής απόψεως, αποτελεί τη βάση επί της οποίας καθορίστηκε η έδρα του ΕΜΑ. Επομένως, και από πραγματικής απόψεως, δεν μπορεί να αγνοηθεί ότι το Μιλάνο ήταν μια από τις υποψήφιες πόλεις που εξετάστηκαν και ότι έλαβε ψήφους. Ως εκ τούτου, η πόλη του Μιλάνου, και πιο συγκεκριμένα ο Comune di Milano, όχι μόνον ανήκε στον κλειστό και σαφώς καθορισμένο κύκλο των υποψήφιων πόλεων, αλλά και ξεχώρισε περαιτέρω κατά τη διαδικασία επιλογής ενώπιον των κρατών μελών, όπου έφτασε στο τελικό στάδιο ως ο μόνος άμεσος ανταγωνιστής του Άμστερνταμ και είδε την προσφορά του να απορρίπτεται λόγω της εφαρμογής των κανόνων κλήρωσης.

112.

Δεύτερον, όπως υποστήριξε το Συμβούλιο με υπόμνημα αντικρούσεως στην υπόθεση C‑106/19, το Μιλάνο συζητήθηκε επίσης ως πιθανή έδρα του ΕΜΑ κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας, καθώς είχαν κατατεθεί αρκετές (ανεπιτυχείς) τροπολογίες κατά τη διάρκεια των κοινοβουλευτικών διαδικασιών ( 47 ).

113.

Εν ολίγοις, η διαδικασία που κατέληξε στην απόφαση των κρατών μελών καθώς και η νομοθετική διαδικασία που κατέληξε στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού αποκαλύπτουν τις ιδιαίτερες πραγματικές περιστάσεις που διακρίνουν, και μάλιστα εξατομικεύουν, τον Comune di Milano. Ο κανονισμός αφορά ατομικά τον εν λόγω δήμο, ως νομική ενσάρκωση μιας από τις υποψήφιες πόλεις, και καθορίζει την τύχη των πιθανοτήτων του δήμου αυτού να επιλεγεί ως έδρα του ΕΜΑ ( 48 ).

114.

Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, προσφυγή ακυρώσεως ασκούμενη από φυσικό ή νομικό πρόσωπο είναι παραδεκτή μόνο στον βαθμό κατά τον οποίο ο προσφεύγων έχει έννομο συμφέρον για την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης. Ένα τέτοιο συμφέρον προϋποθέτει ότι η ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης δύναται, αυτή καθεαυτή, να έχει έννομες συνέπειες. Επομένως, η προσφυγή μπορεί, ως εκ του αποτελέσματός της, να ωφελήσει τον διάδικο που την άσκησε. Η συνδρομή ενός τέτοιου συμφέροντος, το οποίο εκτιμάται κατά την ημερομηνία άσκησης της προσφυγής και αποτελεί την πρώτη και βασική προϋπόθεση κάθε ένδικης προσφυγής, πρέπει να αποδεικνύεται από τον προσφεύγοντα ( 49 ).

115.

Στην προσφυγή του, ο Comune di Milano υποστηρίζει ότι έχει έννομο συμφέρον να ασκήσει προσφυγή. Πρώτον, εάν η προσφυγή του γίνει δεκτή, η πόλη του Μιλάνου θα μπορούσε να επιλεγεί ως έδρα του ΕΜΑ χωρίς να είναι απαραίτητη η διεξαγωγή νέας διαδικασίας επιλογής. Σε περίπτωση που θα ήταν αναγκαίο να επαναληφθεί μια τέτοια διαδικασία, η ιταλική προσφορά θα είχε τις περισσότερες πιθανότητες επιτυχίας λόγω των αντικειμενικών χαρακτηριστικών της. Ακόμη και αν η πόλη του Μιλάνου δεν οριζόταν ως έδρα του ΕΜΑ για οποιονδήποτε λόγο, η πόλη αυτή θα διατηρούσε το έννομο συμφέρον της. Θα μπορούσε να ζητήσει την αποκατάσταση της κατάστασής της υπό τη μορφή οικονομικού αντισταθμίσματος. Θα μπορούσε επίσης να επωφεληθεί εάν ήταν υποψήφια σε μελλοντικές προσφορές για την έδρα άλλων οργανισμών ή οργάνων της Ένωσης, επειδή οι διαδικασίες επιλογής δεν θα επηρεάζονταν από τις πλημμέλειες που θα διαπίστωνε το Δικαστήριο στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής. Τέλος, ο Comune di Milano έχει συμφέρον να ασκήσει προσφυγή, λόγω του σημαντικού κοινωνικοοικονομικού και βιομηχανικού αντίκτυπου από τη μεταφορά της έδρας του ΕΜΑ στο έδαφός του.

116.

Το Συμβούλιο, το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή θεωρούν ότι ο Comune di Milano (Δήμος Μιλάνου) δεν έχει συμφέρον να ασκήσει προσφυγή. Πρώτον, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο υποστηρίζουν ουσιαστικά ότι η ευδοκίμηση της προσφυγής του προσφεύγοντος δεν σημαίνει κατ’ ανάγκην ότι το Μιλάνο θα οριστεί ως έδρα του ΕΜΑ. Ακόμη και αν η Ιταλική Δημοκρατία αποφάσιζε να προτείνει εκ νέου το Μιλάνο ως υποψήφια πόλη, είναι αδύνατο να προβλεφθούν τα αποτελέσματα όσον αφορά τις μελλοντικές προτεινόμενες πόλεις. Οποιοδήποτε πιθανό μελλοντικό συμφέρον στο πλαίσιο μιας μελλοντικής διαδικασίας επιλογής που δεν θα ήταν παράνομη είναι πράγματι υποθετικό. Δεν υπάρχει άμεσο και ενεστώς συμφέρον, παρά μόνο δυνητικό και έμμεσο. Δεύτερον, κατά το Συμβούλιο, πρέπει επίσης να απορριφθεί το επιχείρημα σχετικά με ενδεχόμενη αξίωση αποζημίωσης. Ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν είναι η αιτία της φερόμενης ζημίας που υπέστη ο Comune di Milano. Τρίτον, οι συνέπειες όσον αφορά τα κοινωνικοοικονομικά και βιομηχανικά συμφέροντα δεν είναι κρίσιμες, δεδομένου ότι το Δικαστήριο έχει επισημάνει ότι τα στοιχεία αυτά δεν αρκούν για να αποδειχθεί η ύπαρξη έννομου συμφέροντος. Τέταρτον, κατά το Κοινοβούλιο, ο κανονισμός δεν παρεμβαίνει στη νομοθετική ή οικονομική αυτονομία του προσφεύγοντος. Ούτε ο προσφεύγων μπορεί να επικαλεστεί προσωπικό συμφέρον λόγω της συμμετοχής του στη διαδικασία επιλογής. Ο Comune di Milano δεν έχει προσωπικό συμφέρον διαφορετικό από εκείνο του ιταλικού κράτους.

117.

Συμφωνώ ότι, ακόμη και αν, κατ’ αρχήν, το ενδεχόμενο άσκησης αγωγής αποζημίωσης αρκεί για να θεμελιώσει έννομο συμφέρον ( 50 ), η αγωγή αυτή δεν μπορεί να είναι απλώς υποθετική. Ο Comune di Milano δεν μπορεί απλώς να επικαλεστεί τη δυνατότητα άσκησης μιας τέτοιας αγωγής, χωρίς να επικαλεστεί συγκεκριμένα στοιχεία σχετικά με τις συγκεκριμένες συνέπειες της προβαλλόμενης παρανομίας και τη φύση της ζημίας ( 51 ).

118.

Ωστόσο, ανεξάρτητα από το αν θα ασκηθεί ή όχι ενδεχόμενη μελλοντική αγωγή αποζημίωσης, ο Comune di Milano έχει αποδείξει επαρκώς, κατά τη γνώμη μου, το συμφέρον του για την άσκηση της προσφυγής.

119.

Αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός ακυρωθεί, είναι σαφές ότι θα παρασχεθεί εκ νέου η δυνατότητα σε μια άλλη πόλη, εκτός του Άμστερνταμ, να οριστεί ως έδρα του ΕΜΑ. Αυτή είναι η περίπτωση του Μιλάνου, δεδομένου ότι ήταν ένας από τους πιο επιτυχημένους ανταγωνιστές στη διαδικασία που κατέληξε στη λήψη της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών.

120.

Εν προκειμένω, μολονότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε στο πλαίσιο διαφορετικού και συγκεκριμένου τομέα του δικαίου της Ένωσης, το βασικό σκεπτικό της νομολογίας του Δικαστηρίου για τις δημόσιες συμβάσεις μπορεί και πάλι να τύχει πλήρους εφαρμογής στην υπό κρίση υπόθεση. Ο ανταγωνιστής έχει έννομο συμφέρον να ασκήσει προσφυγή στο μέτρο που η ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης θα συνεπαγόταν την επανάληψη της διαδικασίας επιλογής και τη δυνατότητα του ανταγωνιστή να υποβάλει νέα αίτηση συμμετοχής ( 52 ). Το έννομο συμφέρον μπορεί να διατηρείται, ακόμη και όταν ο ανταγωνιστής έχει χάσει κάθε πιθανότητα να επιτύχει στον διαγωνισμό, επειδή θα μπορούσε ενδεχομένως να επωφεληθεί στο μέλλον από παρόμοιες διαδικασίες «χωρίς παρανομίες» ( 53 ). Βεβαίως, το σκεπτικό όσον αφορά την αποτροπή μελλοντικής παρανομίας δεν περιορίζεται μόνο στο ειδικό πλαίσιο της νομολογίας για τις δημόσιες συμβάσεις ( 54 ). Μολονότι η προσβαλλόμενη διαδικασία επιλογής ήταν πολύ συγκεκριμένη και sui generis, ποια άλλη λογική μπορεί να ακολουθηθεί σε ένα τόσο συγκεκριμένο πλαίσιο, το οποίο, λόγω του σχεδιασμού των δημιουργών του, προσομοιάζει με εκείνο της υποβολής προσφορών;

121.

Τέλος, δεν έχει σημασία το ότι η Ιταλική Κυβέρνηση άσκησε αυτοτελή προσφυγή. Κατά πάγια νομολογία, η συνύπαρξη του έννομου συμφέροντος του κράτους μέλους και του έννομου συμφέροντος ενός από τους φορείς του προς προσβολή της ίδιας πράξης δεν σημαίνει ότι το έννομο συμφέρον του φορέα δεν επαρκούσε προς δικαιολόγηση του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως που ασκήθηκε βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ ( 55 ).

122.

Συνοψίζοντας, εκτιμώ ότι ο Comune di Milano νομιμοποιείται ενεργητικά να προσφύγει κατά του προσβαλλόμενου κανονισμού και έχει έννομο συμφέρον να ασκήσει προσφυγή. Γνωρίζω πολύ καλά ότι η νομολογία του Δικαστηρίου είναι αυστηρή όσον αφορά την ενεργητική νομιμοποίηση των μη προνομιούχων προσφευγόντων βάσει του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Ωστόσο, παρά την αυστηρότητά της, η νομολογία αυτή δεν θα πρέπει να αγγίζει τη σφαίρα του παράδοξου και, ως εκ τούτου, του άδικου. Προτού επισκιασθεί από μια χιονοστιβάδα αποφάσεων του Δικαστηρίου γεμάτη λεπτομέρειες που εξηγούν γιατί κανείς δεν μπορεί να προσβάλει τίποτα απευθείας ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης, το ζήτημα της ενεργητικής νομιμοποίησης του Comune di Milano είναι στην πραγματικότητα αρκετά απλό, αν το εξετάσει κανείς με κάποιο βαθμό διαίσθησης: υπό τέτοιες πολύ ιδιαίτερες και σπάνιες περιστάσεις, το γεγονός της μη επιλογής αυτής της πόλης σαφώς και την αφορά.

123.

Από αυτή την άποψη, θεωρούσα πάντα πολύ χρήσιμο να επαληθεύω περιστασιακά τις νομικές λύσεις που εξετάζω με «κανονικούς» ανθρώπους: δηλαδή όχι με δικηγόρους ειδικευμένους στο δίκαιο της Ένωσης, και ιδανικά ούτε καν με δικηγόρους. Θα μπορούσε κανείς να τον ονομάσει και έλεγχο της πραγματικότητας. Είμαι σε θέση να εξηγήσω ορισμένες νομικές ιδέες και προτάσεις σε ευφυείς ανθρώπους; Αν όχι, μάλλον αυτές δεν είναι πολύ πειστικές. Ή απλώς είναι λανθασμένες. Θεωρώ μάλλον δύσκολο να εξηγήσω (και να δικαιολογήσω), σε ένα τέτοιο πλαίσιο, την πρόταση ότι ένα πρόσωπο που συμμετείχε σε μια (κλειστή) διαδικασία επιλογής, αλλά δεν επελέγη, δεν επηρεάζεται από το αποτέλεσμα αυτής της διαδικασίας επιλογής και δεν έχει κανένα συμφέρον να το αμφισβητήσει. Αυτό ισχύει ακόμη και πριν καν προσθέσω ότι, αν ένας τέτοιος ανταγωνιστής δεν έχει δικαίωμα προσφυγής ενώπιον του Δικαστηρίου, ρεαλιστικά δεν μπορεί να βρει καμία άλλη διέξοδο.

124.

Επί της ουσίας, οι υπό κρίση υποθέσεις είναι εξαιρετικά περίπλοκες, αλλά ταυτόχρονα μπορεί να είναι και σχετικά απλές.

125.

Εκ πρώτης όψεως, ορισμένα από τα επιχειρήματα που προβάλλουν οι μετέχοντες στις υπό κρίση υποθέσεις είναι απλώς ακατανόητα, και δεν αποτελούν τίποτε άλλο παρά ευφάνταστες νομικές ακροβασίες. Ένα κράτος μέλος και μια τοπική οντότητα επιδιώκουν να προστατεύσουν τα προνόμια του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σε μια συγκεκριμένη υπόθεση, προφανώς ενάντια στη βούληση του ίδιου του Κοινοβουλίου, ενώ σε παράλληλη προσφυγή το όργανο αυτό επιμένει να στηρίζει τη διατήρηση των ίδιων αυτών προνομίων. Ένα κράτος μέλος, μολονότι ισχυρίζεται ότι τα κράτη μέλη δεν είναι αρμόδια να αποφασίζουν για τις έδρες των οργανισμών, εντούτοις, ήταν πρόθυμο να συμμετάσχει σε ακριβώς τέτοιες διαδικασίες επιλογής στο παρελθόν και είναι προφανώς πρόθυμο να συμμετέχει και στο μέλλον. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών σχετικά με την έδρα ενός οργανισμού της Ένωσης, η οποία εκδίδεται δυνάμει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, είναι δεσμευτική για όλα τα κράτη μέλη, χωρίς εν συνεχεία να περιορίζονται πραγματικά οι νομοθετικές τους εξουσίες, ιδίως, όσον αφορά τη συγκεκριμένη τοποθεσία όπου θα επιλυθεί το ζήτημα αυτό.

126.

Υπάρχουν αρκετοί λόγοι για το ενδιαφέρον που προκαλούν οι διαφορετικές επιχειρηματολογίες. Η παρούσα δίκη ενώνει πέντε διαφορετικές υποθέσεις στο πλαίσιο των οποίων διαφορετικοί φορείς επιδιώκουν κάπως αποκλίνοντα συμφέροντα. Υπάρχει επίσης σημαντική πολυπλοκότητα λόγω ασφαλώς του δεσμού, από πραγματικής απόψεως και στην προηγούμενη θεσμική πρακτική, μεταξύ της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών και της επακόλουθης «εφαρμογής» της στην έννομη τάξη της Ένωσης. Υπό αυτές τις συνθήκες, είναι πράγματι αδύνατο να διατηρηθεί μια συνολική συνεκτική θέση σε όλες τις υποθέσεις και να συσχετιστούν οι διάφοροι τύποι πρακτικής που ακολουθήθηκαν στο παρελθόν με την ισχύουσα συνταγματική τάξη, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα μια συνολική αρμονία.

127.

Ωστόσο, εάν το Δικαστήριο ακολουθήσει τη λύση που προτείνω στις παράλληλες προτάσεις μου στην υπόθεση EMA 1/ELA, σχετικά με το κρίσιμο (προγενέστερο) ζήτημα της νομικής φύσης της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών, με την οποία καθορίζουν τις προτιμήσεις τους ως προς την τοποθεσία της έδρας ενός νέου οργανισμού της Ένωσης, τότε δεν θα είναι ιδιαίτερα δύσκολο να επιλυθούν τα (μεταγενέστερα) ζητήματα, τα οποία προκύπτουν από τις παρούσες συνεκδικαζόμενες υποθέσεις, όσον αφορά μια πράξη του δικαίου της Ένωσης. Με βάση την παραδοχή αυτή, θα προτείνω στη συνέχεια ότι ούτε ο λόγος ακυρώσεως που στηρίζεται στην παραβίαση των προνομίων του Κοινοβουλίου (1) ούτε ο λόγος ακυρώσεως που στηρίζεται στην έλλειψη νομιμότητας της εσωτερικής (συνήθους νομοθετικής) διαδικασίας της Ένωσης λόγω της σύνδεσής της με την απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών (2) μπορούν κατά τη γνώμη μου να ευδοκιμήσουν.

128.

Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19, η Ιταλική Κυβέρνηση προβάλλει παράβαση των άρθρων 10, 13 και 14 ΣΕΕ και των άρθρων 114, 168, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, 289 και 294 ΣΛΕΕ. Τα επιχειρήματα αυτά επαναλαμβάνονται στον πρώτο λόγο της προσφυγής του Comune di Milano στην υπόθεση C‑232/19. Τα επιχειρήματα αυτά, τα οποία θα εξεταστούν μαζί, υποδηλώνουν στην ουσία ότι περιορίστηκε ο ρόλος του Κοινοβουλίου ως συννομοθέτη κατά τη διαδικασία που κατέληξε στην επιλογή της νέας έδρας του ΕΜΑ.

129.

Θεωρώ απαραίτητο να υπενθυμίσω κατ’ αρχάς ότι, σε αντίθεση με τις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18, οι υπό κρίση υποθέσεις δεν θέτουν το ζήτημα αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός είναι πράξη της οποίας η νομιμότητα μπορεί να ελεγχθεί βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκδόθηκε κατά τη συνήθη νομοθετική διαδικασία σύμφωνα με το άρθρο 294 ΣΛΕΕ και, ως εκ τούτου, συνιστά νομοθετική πράξη ( 56 ).

130.

Δεύτερον, τα επιχειρήματα της Ιταλικής Κυβέρνησης και του Comune di Milano ότι το Κοινοβούλιο αποκλείστηκε από τη διαδικασία επιλογής της νέας έδρας του ΕΜΑ, φαίνεται να βασίζονται στην παραδοχή ότι υπάρχει νομικά δεσμευτικός δεσμός μεταξύ της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών και του προσβαλλόμενου κανονισμού. Σύμφωνα με την παραδοχή αυτή, η πρώτη παρουσιάζεται ως δεσμευτική πηγή για τη δεύτερη όσον αφορά την επιλογή της νέας έδρας του ΕΜΑ.

131.

Σύμφωνα και με τα επιχειρήματα που προέβαλαν το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή στην υπό κρίση προσφυγή, θεωρώ ότι η παραδοχή αυτή είναι εσφαλμένη. Όπως αναλύω στις παράλληλες προτάσεις μου στην υπόθεση EMA 1/ELA ( 57 ), η πολιτική απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών ελήφθη με βάση τους συγκεκριμένους διαδικαστικούς κανόνες που συμφωνήθηκαν από τα εν λόγω κράτη μέλη εκτός του συστήματος δικαίου της Ένωσης. Μολονότι οι εν λόγω κανόνες απέδιδαν συγκεκριμένο ρόλο στην Επιτροπή, εντούτοις, δεν απέδιδαν κανέναν ρόλο στο Κοινοβούλιο.

132.

Ως εκ τούτου, το γεγονός ότι το Κοινοβούλιο δεν συμμετείχε σε μια διαδικασία που κατέληξε στην πολιτική απόφαση των κρατών μελών σχετικά με τη νέα έδρα του ΕΜΑ –η οποία δεν είναι δεσμευτική βάσει του δικαίου της Ένωσης– δεν μπορεί αυτό καθεαυτό να θεμελιώσει παραβίαση ή καταστρατήγηση των προνομίων του Κοινοβουλίου ως συννομοθέτη σε ισότιμη βάση.

133.

Τρίτον, όπως ορθώς υπενθυμίζει η Επιτροπή στο υπόμνημα παρεμβάσεώς της στην υπόθεση C‑232/19, το Δικαστήριο έκρινε, στην υπόθεση Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, ότι εναπόκειται «αποκλειστικώς [στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο] να καθορίζουν το περιεχόμενο μιας νομοθετικής πράξεως», στο πλαίσιο της άσκησης της νομοθετικής τους εξουσίας «κατά το άρθρο 14, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 16, παράγραφος 1, ΣΕΕ […]» ( 58 ).

134.

Σε αντίθεση με τον ισχυρισμό που προέβαλε το Συμβούλιο απαντώντας στο υπόμνημα παρεμβάσεως της Επιτροπής, η συνάφεια της νομολογίας αυτής δεν μου φαίνεται να περιορίζεται στις πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Ασφαλώς, ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου περιγράφεται στο άρθρο 15 ΣΕΕ. Ωστόσο, αυτό δεν μπορεί λογικά να ισχύει για μια διαδικασία που θεσπίζεται από τα κράτη μέλη μεταξύ τους, η οποία παραμένει εκτός της δομής των θεσμικών οργάνων της Ένωσης και η οποία δεν μπορεί να παράγει νομικά αποτελέσματα εντός της έννομης τάξης της Ένωσης. Το κοινό σημείο της υπόθεσης Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου με την υπό κρίση κατάσταση είναι ότι μια πολιτική απόφαση που λαμβάνεται εκτός της νομοθετικής διαδικασίας δεν μπορεί να προδικάσει το συγκεκριμένο αποτέλεσμα αυτής της νομοθετικής διαδικασίας.

135.

Η νομιμότητα του προσβαλλόμενου κανονισμού πρέπει να ελεγχθεί υπό το πρίσμα της συνάφειας αυτής, λαμβανομένης ως εναρκτήριο σημείο. Στο πλαίσιο αυτό, το κριτήριο του ελέγχου περιορίζεται αναγκαστικά από τη φύση της εξουσίας πολιτικής εκτίμησης που ασκεί ένα θεσμικό όργανο της Ένωσης, όπως το Κοινοβούλιο ( 59 ).

136.

Όσον αφορά τη συνήθη νομοθετική διαδικασία που κατέληξε στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, υπενθυμίζεται ότι το Κοινοβούλιο απολαμβάνει διαδικαστικών δικαιωμάτων που απορρέουν από την ιδιότητά του ως συννομοθέτη, η οποία το θέτει σε ισότιμη βάση με το Συμβούλιο, όπως προβλέπεται στο άρθρο 294 ΣΛΕΕ. Αυτά τα διαδικαστικά δικαιώματα, τα οποία μπορούν να ασκηθούν στο πλαίσιο των αντίστοιχων αναγνώσεων ή στο πλαίσιο της επιτροπής συνδιαλλαγής, παρέχουν ουσιαστικά στο Κοινοβούλιο τη δυνατότητα όχι μόνο να επηρεάσει, αλλά και να συνδιαμορφώσει το αποτέλεσμα της νομοθετικής διαδικασίας. Εάν κριθεί απαραίτητο, το Κοινοβούλιο μπορεί ακόμη και να απορρίψει την προτεινόμενη νομοθετική πράξη.

137.

Κατά συνέπεια, εάν το Κοινοβούλιο δεν συμφωνούσε με την απόφαση για τη μεταφορά της έδρας του ΕΜΑ στο Άμστερνταμ, είχε τη δυνατότητα να εμποδίσει την πολιτική απόφαση που είχαν λάβει προηγουμένως τα κράτη μέλη και είχε προτείνει η Επιτροπή να ενσωματωθεί στο περιεχόμενο μιας δεσμευτικής νομοθετικής πράξης του δικαίου της Ένωσης. Ωστόσο, αυτό σαφώς δεν συνέβη κατά τη συνήθη νομοθετική διαδικασία που εμφανίζεται στις υπό κρίση υποθέσεις, όπως επισημαίνει το ίδιο το Κοινοβούλιο.

138.

Πρώτον, το Κοινοβούλιο συζήτησε το σχέδιο νομοθετικής πρότασης της Επιτροπής ( 60 ) κατά τη διάρκεια των εργασιών του από τις 12 έως 15 Μαρτίου 2018. Δέχθηκε ορισμένες τροπολογίες και, επίσης, δεν διαφώνησε με την απόφαση για την τοποθεσία της έδρας του ΕΜΑ στο Άμστερνταμ ( 61 ). Πριν από αυτό, και όπως επισημαίνει το Συμβούλιο στην υπόθεση C‑106/19, κατατέθηκαν τροπολογίες στην αντίστοιχη επιτροπή κατά τις οποίες η τοποθεσία της νέας έδρας του ΕΜΑ θα έπρεπε να οριστεί στο Μιλάνο ( 62 ). Η αιτιολόγηση μιας από αυτές τις τροπολογίες ανέφερε ότι «από ορισμένες επίσημες δηλώσεις και ειδήσεις στον Τύπο προκύπτει ότι δεν είναι δυνατό να βρεθούν κατάλληλοι χώροι για τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Φαρμάκων στο Άμστερνταμ έως τον Μάρτιο 2019. Ως εκ τούτου συνάγεται το συμπέρασμα ότι η σχετική απόφαση του Συμβουλίου [sic] δεν μπορεί επί του παρόντος να τεθεί σε εφαρμογή. Η επιλογή του Μιλάνου, που προσφέρει διαθέσιμη, απολύτως κατάλληλη και άμεσα λειτουργική έδρα, επιτρέπει την αποφυγή δυσκολιών, επιπλέον δαπανών και επιπτώσεων εις βάρος του δικαιώματος των πολιτών στην υγεία και διασφαλίζει επίσης την επιχειρησιακή συνέχεια» ( 63 ). Ωστόσο, το Κοινοβούλιο δεν υιοθέτησε τις προτάσεις αυτές ( 64 ).

139.

Δεύτερον, οι τροπολογίες του Κοινοβουλίου διαβιβάστηκαν στο Συμβούλιο ( 65 ). Ακολούθησαν ανεπίσημες διαπραγματεύσεις μεταξύ του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, κατά τις οποίες έγιναν δεκτά αρκετά σημεία που έθεσε το τελευταίο, όπως προκύπτει από το τελικό κείμενο του προσβαλλόμενου κανονισμού επί του οποίου συμφώνησαν οι δύο συννομοθέτες στις 16 Οκτωβρίου 2018 ( 66 ).

140.

Τρίτον, το Κοινοβούλιο ψήφισε επί του σχεδίου νομοθετικής πράξης στις 25 Οκτωβρίου 2018, λαμβάνοντας υπόψη μια σειρά άτυπων ανταλλαγών που είχαν πραγματοποιηθεί μεταξύ του Συμβουλίου, του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής με σκοπό την επίτευξη συμφωνίας επί του θέματος σε πρώτη ανάγνωση, ώστε να μην υπάρξει ανάγκη δεύτερης ανάγνωσης ή συνδιαλλαγής ( 67 ).

141.

Τέλος, ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκδόθηκε στις 14 Νοεμβρίου 2018 και δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα στις 16 Νοεμβρίου 2018 ( 68 ).

142.

Λαμβάνοντας υπόψη τις λεπτομέρειες της προαναφερόμενης νομοθετικής διαδικασίας, η οποία κατέληξε στην έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, δυσκολεύομαι να αντιληφθώ με ποιον τρόπο ο ρόλος του Κοινοβουλίου θα μπορούσε να περιοριστεί σε έναν καθαρά τυπικό ρόλο.

143.

Και πάλι, εάν το Κοινοβούλιο επιθυμούσε να εκφράσει τη διαφωνία του με την επιλογή του Άμστερνταμ ως νέας έδρας του ΕΜΑ, είχε πολλές επίσημες και ανεπίσημες ευκαιρίες να το πράξει. Εξάλλου, από τη νομοθετική διαδικασία προκύπτει ότι πολλές από τις τροπολογίες του Κοινοβουλίου έγιναν πράγματι δεκτές από το Συμβούλιο και συμπεριλήφθηκαν στο τελικό κείμενο του προσβαλλόμενου κανονισμού. Εντούτοις, η έδρα αυτή καθεαυτήν ουδέποτε αμφισβητήθηκε από το Κοινοβούλιο κατά τη διάρκεια της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.

144.

Κατά την άποψή μου, μόνο υπό το πρίσμα αυτού του συνολικού πλαισίου μπορεί κανείς να αξιολογήσει σωστά τη «δυσαρέσκεια» που εξέφρασε το Κοινοβούλιο στο παράρτημα του ψηφίσματος της 25ης Οκτωβρίου 2018 ( 69 ). Πράγματι, με την ευκαιρία αυτή, το Κοινοβούλιο επισήμανε ότι ο ρόλος του ως συννομοθέτη «δεν έχει ληφθεί δεόντως υπόψη, καθότι δεν συμμετείχε στη διαδικασία για την επιλογή της νέας έδρας του [ΕΜΑ]» ( 70 ).

145.

Ωστόσο, η δήλωση αυτή πρέπει κατ’ αρχάς να νοηθεί ως αναφερόμενη στη διαδικασία επιλογής που έλαβε χώρα κατά τη συνεδρίαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών, η οποία προηγήθηκε της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, στην οποία το Κοινοβούλιο δεν συμμετείχε, διότι τα κράτη μέλη δεν το επιθυμούσαν. Το γεγονός ότι τα κράτη μέλη δεν επιθυμούσαν τη συμμετοχή του Κοινοβουλίου δεν μπορεί καθεαυτό να θεμελιώσει παραβίαση των προνομίων του Κοινοβουλίου, δεδομένου ότι, όσον αφορά τις πράξεις που λαμβάνονται εκτός του νομικού συστήματος της Ένωσης, το Κοινοβούλιο δεν διαθέτει κανένα από τα προνόμια συναπόφασης που προβλέπονται στις Συνθήκες.

146.

Δεύτερον, όσον αφορά τις επιπτώσεις μιας απόφασης που έχει ήδη ληφθεί από τα κράτη μέλη εκτός του συστήματος των Συνθηκών, ασφαλώς και είναι καθόλα δυνατό να κατανοηθεί η βούληση του Κοινοβουλίου, η οποία εκφράστηκε στο προαναφερθέν ψήφισμα, να συμμετάσχει στην άτυπη διαδικασία που προηγείται της συνήθους νομοθετικής, ιδίως εάν πρόκειται να ληφθεί ήδη απόφαση σχετικά με την έδρα ενός οργανισμού.

147.

Ωστόσο, δεν είναι έργο του Δικαστηρίου να ενεργεί με βάση τις πολιτικές δυσαρέσκειες για το παρελθόν ούτε με βάση τις επιθυμίες για το μέλλον. Η ουσία παραμένει ότι το Κοινοβούλιο είχε την ευκαιρία να εκφράσει την άποψή του επί του θέματος στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας. Αποφάσισε ωστόσο, για οποιονδήποτε λόγο, να μην αμφισβητήσει την επιλογή της έδρας στην οποία είχαν προηγουμένως προβεί οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών και να μην υπερασπιστεί τη θέση του με την ευκαιρία αυτή ( 71 ). Στην πραγματικότητα οι επιλογές αυτές είναι απλώς θέμα πολιτικής σκοπιμότητας, σηματοδότησης και στρατηγικής, χωρίς να υπάρχει κάτι που να μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου.

148.

Αυτό φαίνεται να επιβεβαιώνεται και από τη θέση που υιοθέτησε το Κοινοβούλιο στην υπόθεση C‑232/19. Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει πράγματι ότι το περιεχόμενο του προσβαλλόμενου κανονισμού εγκρίθηκε ανεξάρτητα από την απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών, στο πλαίσιο μιας διαδικασίας κατά την οποία το Κοινοβούλιο διαδραμάτισε τον αυτόνομο ρόλο του ως συννομοθέτης, ασκώντας την εξουσία εκτιμήσεώς του, χωρίς ουδέποτε να περιοριστεί από την πολιτική επιλογή των κρατών μελών.

149.

Εξάλλου, πρέπει να σημειωθεί ότι ούτε η Ιταλική Κυβέρνηση ούτε ο Comune di Milano επικρίνουν το Κοινοβούλιο ότι δεν άσκησε την εξουσία εκτιμήσεώς του ως συννομοθέτης σε βαθμό που να οδηγεί σε παραβίαση των απαιτούμενων κανόνων. Υπενθυμίζεται και πάλι ότι η εξουσία ευρείας εκτιμήσεως που διαθέτουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης κατά την άσκηση των νομοθετικών τους εξουσιών υπόκειται, κατ’ αρχήν, σε περιορισμένο δικαστικό έλεγχο, προκειμένου να διαπιστωθεί, μεταξύ άλλων, η επάρκεια της αιτιολογίας και η απουσία πρόδηλων σφαλμάτων εκτίμησης ( 72 ).

150.

Εν προκειμένω, το προοίμιο του προσβαλλόμενου κανονισμού αναφέρεται στο πλαίσιο που δημιούργησε η απόφαση του Ηνωμένου Βασιλείου να αποχωρήσει από την Ένωση και στην απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών της 20ής Νοεμβρίου 2017 (αιτιολογική σκέψη 1), καθώς και στην ανάγκη «να διασφαλιστεί η ορθή λειτουργία του Οργανισμού στη νέα του τοποθεσία» ή η «αδιάλειπτη λειτουργία του Οργανισμού κατά τη διάρκεια της μετεγκατάστασης και μετά από αυτήν» (αιτιολογικές σκέψεις 3 και 4). Αναγνωρίζει περαιτέρω την ύπαρξη «εξαιρετικής κατάστασης» (αιτιολογική σκέψη 4) καθώς και τον «επείγοντα» χαρακτήρα του κανονισμού (αιτιολογική σκέψη 6).

151.

Αν και μάλλον συνοπτικές, οι δηλώσεις αυτές παρέχουν ασφαλώς εύλογους και, λαμβανομένου υπόψη του κριτηρίου ελέγχου, επαρκείς λόγους για τους οποίους η πόλη του Άμστερνταμ επιλέχθηκε ως νέα έδρα του ΕΜΑ από το νομοθετικό όργανο της Ένωσης.

152.

Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει τον πρώτο λόγο ακυρώσεως της προσφυγής στην υπόθεση C‑106/19 και τον πρώτο λόγο ακυρώσεως της προσφυγής στην υπόθεση C‑232/19.

153.

Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως στην προσφυγή που άσκησε η Ιταλική Κυβέρνηση στην υπόθεση C‑106/19 καθώς και ο δεύτερος, ο τρίτος και ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19 αντλούνται από την έλλειψη νομιμότητας του προσβαλλόμενου κανονισμού λόγω της αρχικής έλλειψης νομιμότητας της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών. Τα επιχειρήματα αυτά στηρίζονται στη θεωρία των «καρπών του δηλητηριασμένου δέντρου»: εφόσον η αρχική απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών εκδόθηκε παράνομα, η επιλογή της έδρας του ΕΜΑ, η οποία στη συνέχεια κατοχυρώθηκε στον προσβαλλόμενο κανονισμό, πάσχει, βεβαίως, από την ίδια πλημμέλεια.

154.

Σε αυτά τα επιχειρήματα πρέπει να δοθούν δύο απαντήσεις.

155.

Πρώτον, δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο δεν είχε κανέναν ρόλο να διαδραματίσει κατά το ανεπίσημο στάδιο της επιλογής της νέας έδρας του ΕΜΑ, τα προνόμια του Κοινοβουλίου δεν θα μπορούσαν να παραβιαστούν στο ανεπίσημο αυτό στάδιο. Εξάλλου, όπως διευκρινίστηκε στην προηγούμενη ενότητα των παρουσών προτάσεων, τα προνόμια αυτά δεν παραβιάστηκαν ούτε κατά τη συνήθη νομοθετική διαδικασία που προηγήθηκε της έκδοσης του προσβαλλόμενου κανονισμού.

156.

Δεύτερον, η απόφαση των αντιπροσώπων των κρατών μελών σχετικά με την έδρα ενός οργανισμού, η οποία δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ και, ως εκ τούτου, δεν μπορεί να στηριχθεί σε αυτό, δεν αποτελεί δεκτική προσφυγής πράξη δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Μια τέτοια πράξη, η οποία εκδίδεται από τα κράτη μέλη, δεν παράγει δεσμευτικά νομικά αποτελέσματα στο πλαίσιο της έννομης τάξης της Ένωσης. Ως εκ τούτου, τα θεσμικά όργανα που συμμετέχουν στη συνήθη νομοθετική διαδικασία για τον καθορισμό ενός οργανισμού μπορούν φυσικά να παραγνωρίσουν μια τέτοια μη δεσμευτική πολιτική βούληση όσον αφορά την τοποθεσία της νέας έδρας ενός οργανισμού. Αυτό, βεβαίως, σημαίνει ότι τυχόν πλημμέλειες της εν λόγω (μη δεσμευτικής) πράξης δεν μπορούν να επηρεάσουν τη νομιμότητα της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας που είναι ανεξάρτητη από την πράξη αυτή.

157.

Εν ολίγοις, δεδομένου ότι η απόφαση δεν είναι δεσμευτική, η λογική της «έλλειψης νομιμότητας εξ αντανακλάσεως», στην οποία βασίζονται εν προκειμένω η Ιταλική Κυβέρνηση και ο Comune di Milano, απλώς δεν ισχύει εν προκειμένω. Επιπλέον, κατά τα λοιπά, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19 και ο δεύτερος, ο τρίτος και ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19 στρέφονται στην πραγματικότητα κατά απόφασης των κρατών μελών που δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.

158.

Ως εκ τούτου, λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση C‑106/19 και τον δεύτερο, τον τρίτο και τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση C‑232/19.

159.

Εν κατακλείδι, θα ήθελα να προσθέσω ότι, μπορεί κανείς βεβαίως να κατανοήσει τη δυσαρέσκεια ενός απορριφθέντος προσφέροντος σε διαγωνισμό ο οποίος, ενώ ξεκινά ως διαγωνισμός προτερημάτων με καθορισμένο κατάλογο κριτηρίων βάσει των οποίων θα αξιολογηθούν οι ανταγωνιστές, καταλήγει σε μια απόφαση που τελικά λαμβάνεται κατά τύχη μετά από κλήρωση.

160.

Τούτου λεχθέντος, από διαρθρωτική άποψη, και προς διευκρίνιση του εισαγωγικού σχολίου στις παρούσες προτάσεις, μπορεί πράγματι να υπάρξουν περιστάσεις υπό τις οποίες το αποτέλεσμα μιας κλήρωσης, το οποίο δεν υπόκειται σε έλεγχο, να είναι πράγματι πολύ λογικό, ακόμη και στο πλαίσιο της λήψης νομικών αποφάσεων. Συγκεκριμένα, μια τέτοια διαδικασία παρουσιάζει ενδιαφέρον για τη λήψη μιας (οικονομικά αποδοτικής) απόφασης μεταξύ υποψηφίων οι οποίοι, στο στάδιο της απόφασης, έχουν ίσες πιθανότητες να επιτύχουν. Υπάρχει μια φυσική διαφορά στη λογική της κλήρωσης ως μοναδικού κριτηρίου επιλογής (οπότε τα προτερήματα των υποψηφίων δεν ασκούν καμία επιρροή, απλώς η τύχη αποφασίζει), σε αντίθεση με την κλήρωση στο τέλος μιας διαδικασίας επιλογής που βασίζεται σε προτερήματα, οπότε η υποθετική κατάσταση είναι ότι υπάρχουν μόνο λίγοι ισοψηφούντες υποψήφιοι οι οποίοι έχουν όλοι περίπου τα ίδια προτερήματα (και δεν υπάρχει κανένας ιδιαίτερος λόγος να παραμείνουν επί μέρες κλεισμένοι στην Καπέλα Σιξτίνα, διεξάγοντας διαδοχικούς γύρους ψηφοφορίας, μέχρι να εμφανιστεί λευκός καπνός).

161.

Εν πάση περιπτώσει, όταν καθορίστηκαν οι κανόνες για την επίμαχη επιλογή, η Ιταλική Δημοκρατία καθώς και όλα τα άλλα κράτη μέλη που συμφωνούσαν με τους κανόνες αυτούς καλύπτονταν με ένα σχεδόν τέλειο «πέπλο άγνοιας» όσον αφορά το αποτέλεσμα της διαδικασίας επιλογής. Πράγματι, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι τα εν λόγω κράτη μέλη αποδέχθηκαν τους κανόνες αυτούς αφηρημένα, χωρίς να γνωρίζουν αν τελικά θα εφαρμόζονταν προς όφελος ή εις βάρος τους. Συναφώς, σύμφωνα με την πολιτική φιλοσοφία, οι κανόνες που συμφωνούνται με τον τρόπο αυτόν είναι εξ ορισμού δικαιότεροι από οποιαδήποτε άλλη ρύθμιση ( 73 ).

162.

Αυτό δεν σημαίνει ότι η συγκεκριμένη διαδικασία επιλογής ήταν άψογη. Αντιθέτως, υποδηλώνει ότι εάν, γενικότερα, υπό το πρίσμα των δηλωθέντων στόχων και συμφερόντων, η Ιταλική Δημοκρατία και/ή οποιοδήποτε άλλο κράτος μέλος και, δεδομένης της αρμοδιότητας της Ένωσης να αποφασίζει για την έδρα των οργανισμών, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης δεν πιστεύουν πλέον στην καταλληλότητα των εν λόγω κανόνων που ισχύουν σήμερα, είναι βεβαίως ελεύθεροι να τους (συν)σχεδιάσουν με καλύτερο τρόπο για το μέλλον.

163.

Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα.

164.

Τυπικά, ασφαλώς και στις παρούσες υποθέσεις, ο Comune di Milano και η Ιταλική Δημοκρατία ηττήθηκαν, καθόσον διαπιστώθηκε ότι οι λόγοι ακυρώσεως κατά του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι αβάσιμοι και ότι το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να εξετάσει τους λόγους ακυρώσεως που προβάλλονται στην υπόθεση C‑232/19 κατά της απόφασης των αντιπροσώπων των κρατών μελών.

165.

Ωστόσο, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων ότι i) πρόκειται για μια πολύπλοκη, εγγενώς θεσμική δικαστική διαμάχη η οποία αφορά τόσο τις προηγούμενες υποθέσεις όσο και την αποσαφήνιση των κανόνων για το μέλλον· ii) η έκβαση των υπό κρίση συνεκδικαζόμενων υποθέσεων συνδέθηκε ουσιαστικά με την έκβαση μιας άλλης σειράς συνεκδικαζόμενων υποθέσεων, στο πλαίσιο των οποίων η διαπίστωση που ζητείται από τον Comune di Milano στην υπό κρίση προσφυγή έχει στην πραγματικότητα εμμέσως παρασχεθεί· και iii) το Δικαστήριο συνένωσε τις υπό κρίση υποθέσεις και διεξήγαγε κοινή ακροαματική διαδικασία με τις υποθέσεις C‑59/18, C‑182/18 και C‑743/19, μετά την οποία ο ακριβής προσδιορισμός των εξόδων αναδρομικά για κάθε επιμέρους υπόθεση θα ήταν ενδεχομένως μια μάλλον πολύπλοκη άσκηση, θεωρώ πιο δίκαιο και θεμιτό να εφαρμοστεί κατ’ εξαίρεση το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας και να καταδικαστούν (όλοι) οι διάδικοι να φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.

166.

Στην υπόθεση C‑106/19, προτείνω στο Δικαστήριο:

167.

Στην υπόθεση C‑232/19, προτείνω στο Δικαστήριο: