1. 

Η κρινόμενη υπόθεση αφορά προσφυγή που άσκησε η Επιτροπή κατά του Ηνωμένου Βασιλείου για εικαζόμενη παράβαση της οδηγίας 91/271/ΕΟΚ ( 2 ) σχετικά με τη συλλογή και επεξεργασία των αστικών λυμάτων (στο εξής, επίσης: οδηγία). Η προσφυγή αυτή είναι μέρος σειράς ανάλογων προσφυγών που έχει ασκήσει η Επιτροπή κατά πολλών κρατών μελών σε σχέση με διάφορες διατάξεις της οδηγίας. Εντούτοις, διακρίνεται από την πλειονότητά τους, διότι στο επίκεντρό της δεν βρίσκεται η εκτίμηση πραγματικών περιστατικών, αλλά η ερμηνεία ορισμένων εννοιών που περιέχονται στο νομοθετικό κείμενο, χωρίς όμως να δίδεται συγκεκριμένος ορισμός τους. Όπως θα εκθέσω στη συνέχεια, από τη σημασία που πρέπει να δοθεί στις έννοιες αυτές εξαρτάται ο προσδιορισμός των υποχρεώσεων τις οποίες επιβάλλει η οδηγία στα κράτη μέλη και, κατά συνέπεια, το βάσιμο της προσφυγής της Επιτροπής.

2.

Οι κρίσιμες για την παρούσα υπόθεση διατάξεις της οδηγίας είναι, ιδίως, τα άρθρα 3, 4 και 10, καθώς και το παράρτημα I.

3.

Το άρθρο 3 θεσπίζει τη γενική αρχή ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να μεριμνήσουν ώστε όλοι οι οικισμοί που υπερβαίνουν κάποιες ελάχιστες διαστάσεις ( 3 ) να διαθέτουν δίκτυα αποχετεύσεως λυμάτων. Για τις τοποθεσίες τις οποίες αφορά η κρινόμενη προσφυγή, η προθεσμία την οποία προβλέπει η οδηγία για τη συμμόρφωση με το άρθρο 3 έληγε στις 31 Δεκεμβρίου 2000.

4.

Το άρθρο 4 προβλέπει, με λεπτομέρειες και χρονικό πλαίσιο κατά ικανό μέρος ανάλογα με το άρθρο 3, την υποχρέωση «τα αστικά λύματα που διοχετεύονται σε αποχετευτικά δίκτυα να υποβάλλονται, πριν από την απόρριψή τους, σε δευτεροβάθμια ή σε ισοδύναμη επεξεργασία».

5.

Δεν αμφισβητείται ότι όλες οι τοποθεσίες που αποτελούν αντικείμενο της κρινόμενης προσφυγής υπόκεινται στις υποχρεώσεις τόσο του άρθρου 3 όσο και του άρθρου 4.

6.

Το άρθρο 10 περιγράφει τα χαρακτηριστικά που πρέπει να διαθέτουν οι σταθμοί επεξεργασίας του άρθρου 4 και είναι διατυπωμένο ως εξής:

«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι σταθμοί επεξεργασίας αστικών λυμάτων, που κατασκευάζονται ώστε να συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις των άρθρων 4, 5, 6 και 7, να σχεδιάζονται, να κατασκευάζονται, να λειτουργούν και να συντηρούνται με τρόπο που να εξασφαλίζει επαρκείς αποδόσεις υπό όλες τις συνήθεις τοπικές κλιματικές συνθήκες. Κατά το σχεδιασμό των σταθμών, λαμβάνονται υπόψη οι εποχιακές διακυμάνσεις του φορτίου.»

7.

Το παράρτημα Ι της οδηγίας περιέχει ορισμένες συμπληρωματικές τεχνικές ενδείξεις. Ειδικότερα, το σημείο Α αφορά τα αποχετευτικά δίκτυα και προβλέπει τα εξής:

«Τα αποχετευτικά δίκτυα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις απαιτήσεις της επεξεργασίας των λυμάτων.

Ο σχεδιασμός, η κατασκευή και η συντήρηση των αποχετευτικών δικτύων πρέπει να διενεργούνται σύμφωνα με τις καλύτερες τεχνικές γνώσεις, που δεν συνεπάγονται υπερβολικό κόστος, ιδίως όσον αφορά:

8.

Το προαναφερθέν σημείο Α συνοδεύεται από την ακόλουθη υποσημείωση:

«Δεδομένου ότι, στην πράξη, είναι αδύνατο να κατασκευασθούν αποχετευτικά δίκτυα και σταθμοί επεξεργασίας, ούτως ώστε να είναι δυνατή η επεξεργασία όλων των λυμάτων υπό καταστάσεις όπως ασυνήθεις ισχυρές βροχοπτώσεις, τα κράτη μέλη αποφασίζουν τη λήψη μέτρων για τον περιορισμό της ρύπανσης από υπερχειλίσεις υδάτων λόγω νεροποντής. Τα μέτρα αυτά μπορούν να βασίζονται στο βαθμό αραίωσης, στη χωρητικότητα των σχετικών αποδεκτών σε σχέση με τη ροή κατά την εποχή ξηρασίας ή σε ορισμένο αποδεκτό ετήσιο αριθμό υπερχειλίσεων.»

9.

Η ίδια υποσημείωση συνοδεύει και το σημείο Β του παραρτήματος, όπου αναφέρονται ορισμένες προϋποθέσεις τις οποίες πρέπει να πληρούν οπωσδήποτε οι σταθμοί επεξεργασίας.

10.

Η προσφυγή της Επιτροπής αφορά τέσσερις τοποθεσίες: Whitburn, Beckton, Crossness και Mogden.

11.

Η πρώτη (Whitburn) βρίσκεται στη βορειοανατολική Αγγλία. Για την τοποθεσία αυτή, η Επιτροπή προβάλλει μόνο παράβαση του άρθρου 3 της οδηγίας που αφορά τα δίκτυα αποχετεύσεως λυμάτων.

12.

Οι άλλες τρεις τοποθεσίες, αντιθέτως, βρίσκονται στην περιοχή του Λονδίνου και περιλαμβάνονται στο σύστημα συλλογής και επεξεργασίας λυμάτων της πρωτεύουσας. Στην περίπτωση του Beckton και του Crossness η Επιτροπή προβάλλει παράβαση τόσο του άρθρου 3 για τα δίκτυα αποχετεύσεως λυμάτων όσο και των άρθρων 4 και 10 για τους σταθμούς επεξεργασίας. Αντιθέτως, για το Mogden, προβάλλεται μόνο παράβαση των άρθρων 4 και 10.

13.

Η διαδικασία που προηγήθηκε της ασκήσεως προσφυγής στην κρινόμενη υπόθεση ήταν εξαιρετικά μακροχρόνια και πολύπλοκη και δεν είναι απαραίτητο να περιγραφεί λεπτομερώς. Μπορεί να συνοψιστεί ως εξής.

14.

Κατόπιν καταγγελίας της οποίας έλαβε γνώση το 2000 και μετά από άκαρπες συζητήσεις με τις βρετανικές αρχές, η Επιτροπή απέστειλε στο Ηνωμένο Βασίλειο, στις 3 Απριλίου 2003, ένα πρώτο έγγραφο οχλήσεως σχετικά με την κατάσταση στο Whitburn.

15.

Στη συνέχεια, αφού έλαβε γνώση καταγγελιών σχετικά με απόρριψη μεγάλων ποσοτήτων λυμάτων στον Τάμεση το διάστημα 2004-2005, η Επιτροπή ήλθε σε επαφή για το θέμα με τις βρετανικές αρχές και στις 21 Μαρτίου 2005 απέστειλε έγγραφο οχλήσεως σχετικά με την κατάσταση στην περιοχή του Λονδίνου.

16.

Μη έχοντας μείνει ικανοποιημένη από τις απαντήσεις που έδωσαν οι αρχές του Ηνωμένου Βασιλείου, η Επιτροπή εξέδωσε, στις 10 Απριλίου 2006, μια πρώτη αιτιολογημένη γνώμη με την οποία προσήψε, για το Whitburn, παράβαση του άρθρου 3 και του παραρτήματος Ι της οδηγίας και, για το Λονδίνο, παράβαση των άρθρων 3, 4 και 10 και του παραρτήματος I.

17.

Κατόπιν των πληροφοριών που έλαβε στη συνέχεια από τις βρετανικές αρχές, η Επιτροπή εξέδωσε, την 1η Δεκεμβρίου 2008, συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη με την οποία, ιδίως, περιόρισε το αντικείμενο των αιτιάσεών της σχετικά με την περιοχή του Λονδίνου στις τοποθεσίες Beckton, Crossness και Mogden.

18.

Στη συνέχεια, πραγματοποιήθηκαν και άλλες ανταλλαγές επιστολών και συζητήσεις μεταξύ της Επιτροπής και των αρχών του Ηνωμένου Βασιλείου, χωρίς εντούτοις να επιτευχθεί λύση. Επειδή δεν ικανοποιήθηκε από τις απαντήσεις του Ηνωμένου Βασιλείου στις αιτιολογημένες γνώμες, η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.

19.

Το δικόγραφο της προσφυγής περιήλθε στη Γραμματεία στις 16 Ιουνίου 2010. Κατόπιν της συνήθους διπλής ανταλλαγής γραπτών υπομνημάτων, οι διάδικοι αγόρευσαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 10ης Νοεμβρίου 2011.

20.

Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:

21.

Το Ηνωμένο Βασίλειο ζητεί από το Δικαστήριο:

22.

Όπως προανέφερα, και όπως υπογράμμισαν επανειλημμένα οι διάδικοι, τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης συνομολογούνται καθ’ ολοκληρία, εκτός από μερικές δευτερεύουσες πτυχές. Συνεπώς, ο πυρήνας της διαφοράς είναι αμιγώς νομικός και περιστρέφεται γύρω από την ανάγκη να οριστούν ορισμένες βασικές έννοιες που περιέχονται στην οδηγία.

23.

Αυτό που προσάπτει η Επιτροπή στο Ηνωμένο Βασίλειο, και για τις τέσσερις τοποθεσίες τις οποίες αφορά η υπόθεση, είναι η υπερβολική ποσότητα λυμάτων που απορρίπτονται χωρίς να υποβληθούν σε προηγούμενη επεξεργασία. Ειδικότερα, η κατάσταση αυτή οφείλεται σε υπερβολική, κατά την άποψη της Επιτροπής, χρήση των λεγόμενων «υπερχειλιστών μικτής απορροής» (στην αγγλική «combined sewer overflows», ή CSO). Πρόκειται για διατάξεις που επιτρέπουν, όταν υπερφορτωθεί το αποχετευτικό δίκτυο, να απορρίπτονται απευθείας στο περιβάλλον (συνήθως στη θάλασσα ή σε ποταμό) λύματα που δεν έχουν υποβληθεί προηγουμένως σε επεξεργασία.

24.

Όπως υποδηλώνει το όνομά τους, οι CSO αποτελούν ουσιώδη συνιστώσα, ιδίως, των λεγόμενων «παντορροϊκών συστημάτων», στα οποία ένα ενιαίο αποχετευτικό δίκτυο δέχεται τόσο τα οικιακά ή/και βιομηχανικά λύματα, τα οποία προέρχονται από τις κατοικίες και τις βιομηχανικές δραστηριότητες, όσο και τα όμβρια, τα οποία προέρχονται από τις βροχοπτώσεις. Όπως μπορεί εύκολα να γίνει αντιληπτό, ένα αποχετευτικό σύστημα αυτού του τύπου είναι ιδιαίτερα ευάλωτο σε διακυμάνσεις φορτίου οφειλόμενες στις βροχοπτώσεις: πράγματι, σε περιόδους βροχοπτώσεων, οι ποσότητες που δέχεται το αποχετευτικό σύστημα αυξάνονται σημαντικά. Συχνά, τα αποχετευτικά συστήματα νέας κατασκευής δέχονται ξεχωριστά τα όμβρια, αλλά τα προϋφιστάμενα παντορροϊκά συστήματα είναι συχνά αδύνατον να τροποποιηθούν κατ’ αυτόν τον τρόπο, διότι κάτι τέτοιο θα απαιτούσε πολύπλοκες εργασίες προσαρμογής, το κόστος των οποίων είναι απαγορευτικό. Το μεγαλύτερο μέρος των αποχετευτικών δικτύων τα οποία αφορά η κρινόμενη υπόθεση είναι παντορροϊκού τύπου.

25.

Πριν εξεταστούν οι επιμέρους αιτιάσεις παραβάσεως τις οποίες προβάλλει η Επιτροπή, είναι απαραίτητο να εξεταστούν ορισμένες θεμελιώδεις πτυχές της οδηγίας.

26.

Υπενθυμίζεται, πρώτον, ότι, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, ο σκοπός της οδηγίας είναι ευρύς: δεν περιορίζεται στην προστασία των υδάτινων οικοσυστημάτων, αλλά τείνει προς την προστασία, γενικά, «του ανθρώπου, της πανίδας, της χλωρίδας, του εδάφους, των υδάτων, του αέρα και των τοπίων» από κάθε αρνητική επίπτωση. Κατά συνέπεια, το νομοθετικό κείμενο πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα του ευρέος αυτού σκοπού ( 4 ).

27.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, η οδηγία επιβάλλει στα κράτη μέλη αριθμητικά προσδιορισμένες υποχρεώσεις, η τήρηση των οποίων μπορεί να εξακριβωθεί με σχετική ευκολία: για παράδειγμα, ο ορισμός της «πρωτοβάθμιας επεξεργασίας» στο σημείο 7 του άρθρου 2 ή οι απαιτήσεις τις οποίες προβλέπει ο πίνακας 1 του παραρτήματος Ι για τους σταθμούς επεξεργασίας.

28.

Από άλλες απόψεις, αντιθέτως, οι διατάξεις της οδηγίας δεν περιέχουν συγκεκριμένες αριθμητικές/ποσοτικές αναφορές και συνεπώς επιδέχονται αποκλίνουσες ερμηνείες, μεταξύ των οποίων, σε τελική ανάλυση, εναπόκειται στα δικαστήρια της Ένωσης να υποδείξουν την ορθή. Όπως μπορεί εύκολα να γίνει αντιληπτό, η κρινόμενη υπόθεση ανάγεται σε μια τέτοια περίπτωση. Ασφαλώς, το Δικαστήριο δεν μπορεί να δημιουργήσει αυθαιρέτως αριθμητικές αναφορές, τις οποίες θέλησε να αποφύγει ο νομοθέτης. Αυτό που μπορεί να κάνει, εντούτοις, είναι να παράσχει ορισμούς με τους οποίους να διευκρινίζεται στο μέτρο του δυνατού το νομοθετικό κείμενο και να παρέχονται εύλογες ερμηνευτικές ενδείξεις.

29.

Συναφώς, επισημαίνεται επίσης ότι, στο πλαίσιο της κρινόμενης υποθέσεως, η απουσία συγκεκριμένων σημείων αναφοράς είναι ιδιαίτερα προβληματική. Εκτός του ότι η οδηγία περιέχει ορισμένες γενικές και ασαφείς έννοιες, και μάλιστα εξαιρετικά τεχνικού επιπέδου, η Επιτροπή δεν έχει εκπονήσει σχετικές κατευθυντήριες γραμμές, έστω και μονομερείς, που θα επέτρεπαν να γίνει γνωστός με σαφήνεια ο τρόπος με τον οποίο ερμηνεύουν τους κανόνες οι υπηρεσίες της. Μια σχετική διευκρινιστική παρέμβαση, αν όχι του νομοθέτη τουλάχιστον της Επιτροπής, μέσω της εκπονήσεως και της δημοσιεύσεως πρόσφορων ερμηνευτικών ενδείξεων, θα ήταν κατά τη γνώμη μου εξαιρετικά σκόπιμη.

30.

Κατόπιν των προεκτεθέντων, θα εξετάσω τις κυριότερες έννοιες που θα πρέπει να ερμηνευθούν στην κρινόμενη υπόθεση.

31.

Ο όρος «επαρκείς αποδόσεις» απαντά στο άρθρο 10 της οδηγίας και αναφέρεται μόνο στους σταθμούς επεξεργασίας και όχι στα αποχετευτικά δίκτυα. Πρόκειται για όρο που περιλαμβανόταν στην πρώτη πρόταση οδηγίας την οποία υπέβαλε η Επιτροπή το 1989 ( 5 ) και παρέμεινε ουσιαστικά αμετάβλητη μέχρι την έκδοση του οριστικού κειμένου. Ειδικότερα, όπως προκύπτει από το γράμμα του άρθρου 10, το οποίο παρατέθηκε ανωτέρω, η οδηγία αναφέρεται σε «επαρκείς αποδόσεις υπό όλες τις συνήθεις τοπικές κλιματικές συνθήκες».

32.

Κατά την άποψή μου, είναι αδιαμφισβήτητο ότι ο προαναφερθείς κανόνας πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιβάλλει, γενικά, οι σταθμοί επεξεργασίας να είναι σε θέση να επεξεργάζονται το σύνολο των λυμάτων που παράγονται υπό κανονικές συνθήκες σε μια ορισμένη τοποθεσία. Αυτό επιβεβαιώνεται και από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι υπάρχει παράβαση σε περιπτώσεις στις οποίες η συλλογή ή/και η επεξεργασία αφορούσαν το 80 ή το 90 % των λυμάτων που παράγει οικισμός ( 6 ). Μια τέτοια αυστηρή θέση συνάδει, εξάλλου, με τον ιδιαίτερα ευρύ σκοπό της οδηγίας, τον οποίο εξέθεσα ανωτέρω. Εξάλλου, όπως αναφέρεται στον ίδιο τον κανόνα, κατά τον σχεδιασμό των σταθμών επεξεργασίας πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι εποχιακές διακυμάνσεις. Με άλλα λόγια, οι εποχιακές κλιματικές διακυμάνσεις που μπορούν να προβλεφθούν δεν δικαιολογούν τη μη επεξεργασία των λυμάτων. Το γεγονός ότι η οδηγία αναφέρεται σε «εποχιακές» διακυμάνσεις σημαίνει ότι πρόκειται, κατ’ αρχήν, για τακτικές διακυμάνσεις οι οποίες επαναλαμβάνονται σε ετήσια, γενικά, βάση. Αντιστρόφως, μια εντελώς έκτακτη και απρόβλεπτη διακύμανση φορτίου μπορεί, σύμφωνα με το άρθρο 10, να δικαιολογήσει τη μη επεξεργασία.

33.

Εντούτοις, όσα επισημαίνω στο προηγούμενο σημείο δεν πρέπει να ερμηνευθούν εξαιρετικά αυστηρά και να θεωρηθεί ότι η μη επεξεργασία των λυμάτων μπορεί να δικαιολογείται μόνο σε περιπτώσεις που παρουσιάζονται, κατά μέσον όρο, λιγότερο από μια φορά τον χρόνο (και οι οποίες, όπως είναι προφανές, δεν έχουν «εποχιακό» χαρακτήρα). Το άρθρο 10 πρέπει, πράγματι, να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με την υποσημείωση 1 του παραρτήματος Ι, την οποία θα εξετάσω στη συνέχεια και σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη μπορούν να προσδιορίσουν ένα μέγιστο αποδεκτό αριθμό ετήσιων υπερχειλίσεων.

34.

Με άλλα λόγια, σύμφωνα με το άρθρο 10 της οδηγίας, η μη επεξεργασία των λυμάτων είναι αποδεκτή μόνο υπό συνθήκες που υπερβαίνουν το φυσιολογικό. Η κατάσταση αυτή δεν μπορεί να προσδιοριστεί με μεγαλύτερη ακρίβεια, διότι ο νομοθέτης απέφυγε ηθελημένα να τη διευκρινίσει με περισσότερο συγκεκριμένους αριθμητικούς όρους. Αυτό που είναι αναμφισβήτητο, εντούτοις, είναι ότι δεν συνάδει με την οδηγία ένας σταθμός επεξεργασίας που έχει σχεδιαστεί κατά τρόπον ώστε να διοχετεύει τακτικά στο περιβάλλον μη επεξεργασμένα λύματα.

35.

Στο πλαίσιο αυτό, ενόψει της υπάρξεως σαφούς κατ’ αρχήν υποχρεώσεως, καθώς και ενόψει της απουσίας ακριβούς ποσοτικού προσδιορισμού των πιθανών εξαιρέσεων από την υποχρέωση αυτή, θα ήταν κατά τη γνώμη μου εύλογο να εκπονήσει η Επιτροπή, στο πλαίσιο της ασκήσεως των ελεγκτικών καθηκόντων της για την τήρηση του δικαίου της Ένωσης, εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές απηχούσες τις ενδείξεις τις οποίες παρέσχε ο νομοθέτης σε συγκεκριμένους και επαληθεύσιμους αριθμούς, βάσει των οποίων να μπορεί να εκτιμήσει, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, αν είναι σκόπιμο να ασκήσει προσφυγή λόγω παραβάσεως κατά κράτους. Είναι αυτονόητο ότι, σε κάθε περίπτωση, η τελική εκτίμηση εναπόκειται στο Δικαστήριο, υπό την ιδιότητά του ως δικαστηρίου αρμόδιου για την εκδίκαση της προσφυγής: στο πλαίσιο αυτό, όλες οι περιστάσεις κάθε μεμονωμένης καταστάσεως μπορούν και πρέπει να συνεκτιμώνται.

36.

Το πρόβλημα που τίθεται στην κρινόμενη υπόθεση, όπως προανέφερα, έγκειται στο γεγονός ότι η Επιτροπή όχι μόνο δεν έχει παράσχει καμία ένδειξη σχετικά, αλλά δεν φαίνεται και να ακολουθεί στο εσωτερικό της συγκεκριμένη πρακτική για το ζήτημα. Αυτό, όπως είναι προφανές, δυσχεραίνει τόσο το έργο της Επιτροπής όσο και το έργο των δικαστηρίων της Ένωσης.

37.

Ο νομοθέτης της οδηγίας χρησιμοποιεί τους δύο αυτούς όρους στο παράρτημα Ι, και ειδικότερα στην υποσημείωση 1. Είναι σκόπιμο να παρατεθεί, για άλλη μια φορά, το κείμενο της εν λόγω συλλογής (η υπογράμμιση δική μου):

«Δεδομένου ότι, στην πράξη, είναι αδύνατο να κατασκευασθούν αποχετευτικά δίκτυα και σταθμοί επεξεργασίας, ούτως ώστε να είναι δυνατή η επεξεργασία όλων των λυμάτων υπό καταστάσεις όπως ασυνήθεις ισχυρές βροχοπτώσεις, τα κράτη μέλη αποφασίζουν τη λήψη μέτρων για τον περιορισμό της ρύπανσης από υπερχειλίσεις υδάτων λόγω νεροποντής.»

38.

Επισημαίνεται, πρώτον, ότι οι δύο όροι ασκούν επιρροή τόσο σε σχέση με τα δίκτυα αποχετεύσεως όσο και σε σχέση με τους σταθμούς επεξεργασίας. Και στις δύο περιπτώσεις, ο νομοθέτης έλαβε υπόψη το γεγονός ότι η κατασκευή τέλειων συστημάτων επιτρεπόντων τη διοχέτευση και την επεξεργασία όλων των λυμάτων χωρίς καμία εξαίρεση μπορεί να είναι πρακτικά αδύνατη. Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη καλούνται να προβλέψουν τρόπους για τον περιορισμό των ζημιών που προκαλούνται αναπόφευκτα στην περίπτωση που δεν είναι δυνατή η συλλογή ή/και η επεξεργασία όλων των λυμάτων.

39.

Το Ηνωμένο Βασίλειο υποστήριξε με τις παρατηρήσεις του ότι οι περιπτώσεις στις οποίες η οδηγία επιτρέπει να μη συλλέγονται ή να μην τυγχάνουν επεξεργασίας λύματα δεν είναι αποκλειστικά εξαιρετικού χαρακτήρα: η υποσημείωση 1 του παραρτήματος Ι αποτελεί απτό παράδειγμα και δεν απαγορεύει στα κράτη να επιτρέπουν, ακόμα και βάσει αξιολογήσεως της σχέσεως κόστους/οφέλους, αυτό το ενδεχόμενο, ακόμα και σε μη εξαιρετικές περιπτώσεις. Αντιθέτως, σύμφωνα με την Επιτροπή, η μη συλλογή ή η μη επεξεργασία των λυμάτων επιτρέπεται μόνο κατ’ εξαίρεση, σε εντελώς εξαιρετικές καταστάσεις.

40.

Μολονότι το κείμενο που χρήζει ερμηνείας δεν είναι απολύτως σαφές, φρονώ ότι η θέση της Επιτροπής είναι ορθή και ότι η προαναφερθείσα υποσημείωση 1, μακράν του να συνηγορεί υπέρ της ερμηνείας που προτείνει το Ηνωμένο Βασίλειο, πρέπει να γίνει νοητή υπό την έννοια ότι η μη συλλογή ή η μη επεξεργασία των λυμάτων μπορούν να θεωρηθούν καταστάσεις «φυσιολογικές» και συμβατές με την οδηγία μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις.

41.

Είναι γεγονός ότι η οδηγία, στις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις, αναφέρει τις «ασυνήθεις ισχυρές βροχοπτώσεις» ως παράδειγμα («υπό καταστάσεις όπως»). Συνεπώς, δέχεται σιωπηρώς ότι η μη συλλογή ή η μη επεξεργασία μπορούν να γίνουν δεκτές και σε άλλες καταστάσεις. Εντούτοις, δεν αναφέρει ποιες μπορούν να είναι οι καταστάσεις αυτές.

42.

Σε αντίθεση προς το Ηνωμένο Βασίλειο, φρονώ ότι πρέπει να πρόκειται για ποικίλες καταστάσεις που χαρακτηρίζονται σε κάθε περίπτωση από τον εξαιρετικό χαρακτήρα τους. Σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η απόρριψη στο περιβάλλον μη επεξεργασμένων λυμάτων μπορεί να πραγματοποιηθεί σε «κανονικές» καταστάσεις. Υπέρ της απόψεως αυτής συνηγορούν, ιδίως, τα ακόλουθα επιχειρήματα.

43.

Πρώτον, η υποσημείωση 1 πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα του γενικού σκοπού της οδηγίας, ο οποίος έγκειται στην εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος. Θα ήταν παράλογο να γίνει δεκτό ότι μη επεξεργασμένα λύματα μπορούν να απορρίπτονται τακτικά στο περιβάλλον, χωρίς να υφίστανται εξαιρετικές περιστάσεις, απλώς και μόνο διότι ένα αποχετευτικό δίκτυο ή ένας σταθμός επεξεργασίας σχεδιάστηκαν με περιορισμένη χωρητικότητα.

44.

Δεύτερον, το γεγονός ότι οι ασυνήθεις ισχυρές βροχοπτώσεις συνιστούν μία μόνο από τις καταστάσεις στις οποίες επιτρέπονται εξαιρέσεις από την αρχή της πλήρους συλλογής/επεξεργασίας δεν σημαίνει ότι οι υπόλοιπες περιπτώσεις στις οποίες κάτι τέτοιο μπορεί να γίνει δεκτό δεν πρέπει να έχουν εξαιρετικό χαρακτήρα. Αντιθέτως, ο εξαιρετικός αυτός χαρακτήρας επιβάλλεται από το πλαίσιο και από τον σκοπό του κανόνα.

45.

Τρίτον, το ερμηνευόμενο χωρίο αναφέρει στη συνέχεια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να λαμβάνουν μέτρα για τον περιορισμό της ρυπάνσεως από «υπερχειλίσεις υδάτων λόγω νεροποντής». Μολονότι το Ηνωμένο Βασίλειο ισχυρίζεται ότι πρέπει να θεωρηθεί ότι η έκφραση αυτή αφορά όλους τους τύπους υπερχειλίσεως, από το γράμμα της οδηγίας προκύπτει ότι η βούληση του νομοθέτη δεν ήταν αυτή. Αν και ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις της τελευταίας αυτής φράσεως είναι περισσότερο ουδέτερες και αναφέρονται γενικά σε υπερχειλίσεις οφειλόμενες σε βροχοπτώσεις ( 7 ), στις περισσότερες από τις υπόλοιπες αποδόσεις αυτό δεν ισχύει, αλλά υπογραμμίζεται αντιθέτως η εξαιρετική φύση του γεγονότος που προκαλεί την υπερχείλιση ( 8 ). Συνεπώς, εφόσον η υποχρέωση περιορισμού των περιβαλλοντικών ζημιών που προκαλούνται από τις υπερχειλίσεις αφορά μόνο τις ζημίες που συνδέονται με εξαιρετικά περιστατικά, αν γινόταν δεκτό γενικά ότι τα κράτη επιτρέπεται να απορρίπτουν μη επεξεργασμένα λύματα και υπό «κανονικές» συνθήκες, η συνέπεια θα ήταν ότι η οδηγία θα επέβαλλε τον περιορισμό των ζημιών που συνδέονται με υπερχειλίσεις οφειλόμενες σε εξαιρετικές περιστάσεις, αλλά όχι με υπερχειλίσεις για τις οποίες δεν υπάρχει ανάλογη δικαιολογία. Η κατάσταση αυτή θα ήταν παράλογη και ασφαλώς αντίθετη προς τον σκοπό της οδηγίας. Είναι συνεπώς προφανές ότι η ιδέα στην οποία θεμελιώνεται η υποσημείωση 1 είναι ότι τα λύματα μπορούν να απορριφθούν στο περιβάλλον χωρίς προηγούμενη συλλογή και επεξεργασία μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις.

46.

Επισημαίνω επίσης ότι, εξ όσων γνωρίζω, υπάρχει τουλάχιστον μία γλωσσική απόδοση η οποία επιβεβαιώνει περαιτέρω τη συλλογιστική που προανέφερα ( 9 ): πρόκειται για τη γερμανική απόδοση, στην οποία αναφέρεται ότι η αδυναμία συλλογής και επεξεργασίας των λυμάτων αφορά «ακραίες καταστάσεις, όπως για παράδειγμα οι οφειλόμενες σε ασυνήθεις ισχυρές βροχοπτώσεις» ( 10 ). Η προσθήκη του επιθέτου «ακραίες» επιβεβαιώνει ότι οι καταστάσεις που μπορούν να γίνουν δεκτές κατά την έννοια της συλλογή1, μολονότι ενδέχεται να ποικίλλουν, πρέπει εντούτοις να έχουν εξαιρετικό χαρακτήρα.

47.

Μετά τη διευκρίνιση του σημείου αυτού, παραμένουν δύο ερωτηματικά. Πρώτον, πότε μπορεί να θεωρηθεί ότι υφίστανται «ασυνήθεις ισχυρές βροχοπτώσεις»; Δεύτερον, ποιες άλλες περιπτώσεις εξαιρετικών καταστάσεων, εκτός από καιρικά φαινόμενα, μπορούν να δικαιολογήσουν τη μη συλλογή ή τη μη επεξεργασία των λυμάτων;

48.

Όσον αφορά το πρώτο ερώτημα, δεν μπορώ παρά να επαναλάβω την προφανή διαπίστωση, που εξέθεσα ανωτέρω, ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να καθορίσει αριθμητικές αξίες τις οποίες ο νομοθέτης δεν έκρινε σκόπιμο να προσδιορίσει. Υπό την ίδια οπτική, μπορεί να είναι απολύτως εύλογο η Επιτροπή να είναι εκείνη που εκπονεί κατευθυντήριες γραμμές ποσοτικού τύπου επί των οποίων να θεμελιώνει την ελεγκτική δράση της: ασφαλώς, τελικός κριτής όσον αφορά το εύλογο παρόμοιων κατευθυντήριων γραμμών παραμένει το Δικαστήριο. Στην περίπτωση που μας απασχολεί, εντούτοις, η Επιτροπή δεν φαίνεται να έχει καθορίσει απολύτως σαφείς κατευθυντήριες γραμμές. Κατ’ επανάληψη, τόσο κατά τη διαδικασία που προηγήθηκε της ασκήσεως προσφυγής όσο και κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου δίκη, η Επιτροπή ανέφερε ότι, γενικά, η υπέρβαση του ορίου των 20 υπερχειλίσεων ετησίως αποτελεί το σήμα κινδύνου για την ύπαρξη πιθανής παραβάσεως. Μια τέτοια αριθμητική αναφορά, με όλους τους περιορισμούς στους οποίους υπόκειται και επιφυλασσομένης της υποχρεώσεως αξιολογήσεως κατά περίπτωση, μπορεί να είναι εύλογη και αποδεκτή, εφόσον είναι καρπός μελέτης βασισμένης στη σύγκριση μεταξύ των πρακτικών τις οποίες ακολουθούν τα κράτη μέλη.

49.

Το πρόβλημα, εντούτοις, έγκειται στο ότι η Επιτροπή δεν φαίνεται να είναι απολύτως βέβαιη για τον ρόλο που πρέπει να αποδοθεί στο όριο των 20 υπερχειλίσεων. Εκτός του ότι ουδέποτε έδωσε κάποια επίσημη ένδειξη προς την κατεύθυνση αυτή, ακόμα και στην κρινόμενη υπόθεση φάνηκε να αμφιταλαντεύεται μέχρι τέλους μεταξύ μιας θεωρήσεως του αριθμού αυτού ως ανωτάτου ορίου που κατ’ αρχήν δεν πρέπει να ξεπεραστεί ποτέ, εκτός εξαιρετικών περιστάσεων, και μιας πολύ μετριοπαθέστερης θεωρήσεως, σύμφωνα με την οποία ο αριθμός αυτός αποτελεί απλή ένδειξη στερούμενη άμεσων συνεπειών.

50.

Κατά συνέπεια, αφενός, δεν μπορεί μεν να προσαφθεί στο Ηνωμένο Βασίλειο ότι άρθρωσε μέγα μέρος της συλλογιστικής του στον κανόνα των 20 υπερχειλίσεων, τον μόνο κανόνα ο οποίος αναφέρθηκε με κάποια σαφήνεια από την Επιτροπή στο πλαίσιο της προ της ασκήσεως προσφυγής διαδικασίας, και ιδίως στη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη της, αφετέρου, όμως το Δικαστήριο υποχρεούται να αξιολογήσει τη φερόμενη παράβαση απευθείας υπό το πρίσμα της οδηγίας και των γενικών ενδείξεων τις οποίες περιέχει. Η θέση της Επιτροπής είναι υπερβολικά ρευστή για να μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει ασκήσει την προσφυγή της βάσει σαφώς προσδιορισμένης εσωτερικής πρακτικής, βασισμένης στον κανόνα των 20 υπερχειλίσεων ο οποίος, σε μια τέτοια περίπτωση, θα υπέκειτο στην κρίση του Δικαστηρίου.

51.

Σε κάθε περίπτωση, φρονώ ότι μια περισσότερο συγκεκριμένη ερμηνεία του όρου «ασυνήθεις ισχυρές βροχοπτώσεις» διέρχεται κατ’ ανάγκη από την έννοια, την οποία θα εξετάσω στη συνέχεια, του όρου «καλύτερες τεχνικές γνώσεις, που δεν συνεπάγονται υπερβολικό κόστος» (ή, σύμφωνα με την αγγλική έκφραση, «best technical knowledge not entailing excessive costs», εξού και το ακρωνύμιο BTKNEEC). Πρόκειται, φυσικά, για εντελώς διαφορετική έννοια, που δεν αναφέρεται σε καιρικά φαινόμενα, αλλά σε ανθρώπινα επιτεύγματα. Φρονώ, εντούτοις, ότι, in concreto, ο μόνος εύλογος τρόπος να ερμηνευθούν οι υποχρεώσεις τις οποίες επιβάλλει η οδηγία είναι να εξετάζονται πλήρως οι περιστάσεις κάθε συγκεκριμένης περιπτώσεως συνενώνοντας σε μια ενιαία αξιολόγηση τον έλεγχο του εξαιρετικού χαρακτήρα του γεγονότος και το κόστος το οποίο θα απαιτούσε η κατασκευή επαρκών αποχετευτικών δικτύων και σταθμών επεξεργασίας, ώστε να αποφεύγεται, και σε αυτή την περίπτωση, οποιαδήποτε υπερχείλιση. Με άλλα λόγια, φρονώ ότι η έννοια του όρου «ασυνήθεις ισχυρές βροχοπτώσεις» δεν είναι στατική, αλλά μπορεί να ποικίλλει ακόμα και σε συνάρτηση με άλλες παραμέτρους.

52.

Στο πλαίσιο αυτό, η έννοια των BTKNEEC, μολονότι τυπικά αναφέρεται στο παράρτημα Ι μόνο στα αποχετευτικά δίκτυα, πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να συνεκτιμάται και σε σχέση με τους σταθμούς επεξεργασίας. Πράγματι, η έννοια αυτή είναι η καταλληλότερη για την εξασφάλιση της επιτεύξεως των φιλόδοξων σκοπών της οδηγίας, χωρίς να παραβλέπεται ο απαραίτητος ρεαλισμός όσον αφορά τις οικονομικές και τεχνικές δυνατότητες.

53.

Τέλος, σχετικά με το δεύτερο ερωτηματικό, το οποίο αφορά πιθανές εξαιρετικές καταστάσεις μη οφειλόμενες σε μετεωρολογικά φαινόμενα, θα πρέπει επίσης να υπογραμμιστεί ότι είναι σκόπιμο να αφεθεί επαρκές περιθώριο προκειμένου να λαμβάνονται υπόψη καταστάσεις όχι μόνον εξαιρετικές αλλά και απρόβλεπτες. Ως παράδειγμα θα μπορούσαν να αναφερθούν καταστάσεις διακοπών ηλεκτρικού ρεύματος ευρείας κλίμακας που καθιστούν αδύνατη τη λειτουργία των σταθμών επεξεργασίας ή φυσικές καταστροφές που, μολονότι δεν συνδέονται με βροχοπτώσεις (για παράδειγμα, σεισμοί), μπορούν εντούτοις να προκαλέσουν βλάβες ή να καταστήσουν προσωρινά αδύνατη τη λειτουργία των σταθμών επεξεργασίας ή των αποχετευτικών δικτύων. Σε ανάλογες περιπτώσεις, δεν χωρεί αμφιβολία ότι δεν συντρέχει παραβίαση της οδηγίας. Εξίσου βέβαιο, εντούτοις, είναι το ότι, ακόμα και σε ανάλογες περιπτώσεις, τα κράτη υποχρεούνται να λάβουν μέτρα για τον περιορισμό της ρυπάνσεως, κατά την έννοια της υποσημειώσεως 1 του παραρτήματος Ι, μολονότι τα λύματα που απορρίπτονται χωρίς επεξεργασία στο περιβάλλον δεν προέρχονται αναγκαστικά από βροχοπτώσεις. Διαφορετική ερμηνεία θα προσέκρουε στην υποχρέωση εξασφαλίσεως της πρακτικής αποτελεσματικότητας της οδηγίας και σεβασμού των σκοπών της.

54.

Ο ορισμός των έννοιας των BTKNEEC αποτελεί μία από τις πτυχές της κρινόμενης υποθέσεως τις οποίες οι διάδικοι σχολίασαν εκτενέστερα και εντονότερα, τόσο με τις γραπτές παρατηρήσεις τους όσο και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Πρόκειται για όρο που περιέχεται στο σημείο Α του παραρτήματος I και συνεπώς, από τυπική άποψη, αναφέρεται μόνο στα αποχετευτικά δίκτυα και όχι στους σταθμούς επεξεργασίας. Εντούτοις, όπως προσπάθησα να εξηγήσω στις προηγούμενες παραγράφους, φρονώ ότι η έννοια των BTKNEEC μπορεί να θεωρηθεί μία από τις θεμελιώδεις πτυχές της οδηγίας, χρήσιμη για την ερμηνεία όλων των διατάξεών της, περιλαμβανομένων των διατάξεων που αναφέρονται στους σταθμούς επεξεργασίας. Πράγματι, η έννοια αυτή επιτρέπει τον πρόσφορο συγκερασμό της ανάγκης να εξασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας και της ανάγκης να μην επιβληθούν στα κράτη υποχρεώσεις που είναι αδύνατον να εκπληρωθούν. Μολονότι εκφράζεται με διαφορετικούς όρους, η έννοια των «επαρκών αποδόσεων» των σταθμών επεξεργασίας στο άρθρο 10 της οδηγίας ανταποκρίνεται στην ίδια λογική και μπορεί να θεωρηθεί έκφραση της ρήτρας BTKNEEC.

55.

Σύμφωνα με την ερμηνεία του Ηνωμένου Βασιλείου, η έννοια των BTKNEEC συνιστά τον κεντρικό άξονα ενός κανόνα ο οποίος, γενικά, επιτρέπει στα κράτη μέλη να ασκούν ευρεία διακριτική ευχέρεια προκειμένου να αποφασίζουν, ουσιαστικά βάσει αξιολογήσεως της σχέσεως κόστους/οφέλους, ποιο θα πρέπει να είναι το κατάλληλο επίπεδο συλλογής και επεξεργασίας των λυμάτων. Στο πλαίσιο της αξιολογήσεως αυτής, ειδικότερα, το Ηνωμένο Βασίλειο κρίνει απαραίτητο να γίνεται πάντοτε αναφορά στην επίπτωση της απορρίψεως μη επεξεργασμένων λυμάτων στα ύδατα υποδοχής: με άλλα λόγια, οι αρχές της οδηγίας τηρούνται πάντοτε και δεν υπάρχει περίπτωση παραβάσεως στις περιπτώσεις στις οποίες, μολονότι τα λύματα που αποτελούν αντικείμενο συλλογής ή/και επεξεργασίας είναι μέρος μόνο των παραγομένων λυμάτων, οι απορρίψεις δεν προκαλούν σοβαρές περιβαλλοντικές ζημίες.

56.

Σύμφωνα με την ερμηνεία της Επιτροπής, αντιθέτως, η έννοια των BTKNEEC έχει ως μόνη πρακτική συνέπεια την αναγνώριση ελευθερίας επιλογής των κρατών μελών μεταξύ των πιθανών συστημάτων που επιτρέπουν την επίτευξη ενός στόχου ο οποίος, εκτός από εξαιρετικές περιπτώσεις, παραμένει αμετάβλητος και έγκειται στην εξασφάλιση της συλλογής και της επεξεργασίας του συνόλου των παραγομένων λυμάτων. Με άλλα λόγια, σύμφωνα με την Επιτροπή, ο κανόνας σημαίνει απλώς ότι τα κράτη μπορούν να επιλέξουν, μεταξύ των τεχνικά δυνατών εναλλακτικών λύσεων για την επίτευξη του απαραίτητου αποτελέσματος, τη λιγότερο δαπανηρή.

57.

Φρονώ ότι, σε τελική ανάλυση, τόσο η ερμηνεία του Ηνωμένου Βασιλείου όσο και η ερμηνεία της Επιτροπής πρέπει να απορριφθούν. Παρά τις διαφορές τους, και οι δύο χαρακτηρίζονται πράγματι από ακραία ανάγνωση του ερμηνευόμενου κανόνα. Αφενός, αν ακολουθηθεί η θέση την οποία υποστηρίζει το Ηνωμένο Βασίλειο, θα αναγνωριστεί τελικά στα κράτη μέλη τόσο ευρεία διακριτική ευχέρεια, ώστε να αποστερήσει πλήρως –ή σχεδόν– της πρακτικής αποτελεσματικότητάς της την οδηγία στο σύνολό της, και ιδίως τα χωρία της με τα οποία επιβάλλεται στα κράτη μέλη να κατασκευάσουν αποχετευτικά δίκτυα και σταθμούς επεξεργασίας για όλους τους οικισμούς που υπερβαίνουν ένα ελάχιστο μέγεθος. Αφετέρου, η ερμηνεία της Επιτροπής, μολονότι κατά πάσα πιθανότητα προσεγγίζει περισσότερο το πνεύμα του κανόνα, όπως το θέλησε ο νομοθέτης, κινδυνεύει να αποστερήσει της πρακτικής αποτελεσματικότητάς της, αν όχι την οδηγία στο σύνολό της, ασφαλώς τη ρήτρα BTKNEEC ( 11 ). Πράγματι, δεν είναι λογικό να θεωρηθεί ότι ο νομοθέτης της οδηγίας, αναφέροντας ρητώς ότι είναι απαραίτητο να χρησιμοποιούνται οι καλύτερες τεχνικές γνώσεις που δεν συνεπάγονται υπερβολικό κόστος, αναγνώρισε απλώς στα κράτη μέλη την ελευθερία να επιλέγουν, μεταξύ των πιθανών τεχνικών συστημάτων που επιτρέπουν την επίτευξη του ίδιου τελικού αποτελέσματος, το λιγότερο δαπανηρό. Αντιθέτως, είναι σαφές ότι, με τη ρήτρα αυτή, ο νομοθέτης θέλησε να περιορίσει τις πιθανόν «υπερβολικές» συνέπειες μιας υπέρμετρα αυστηρής εφαρμογής της οδηγίας και είχε υπόψη του τη δυνατότητα, σε ορισμένες περιπτώσεις, να γίνονται δεκτές ορισμένες αρνητικές επιπτώσεις για το περιβάλλον.

58.

Κατά τη γνώμη μου, η ορθή ερμηνεία της ρήτρας BTKNEEC βρίσκεται μεταξύ των δύο ακραίων θέσεων που εξέθεσα.

59.

Ειδικότερα, η ρήτρα BTKNEEC πρέπει να θεωρηθεί ένα είδος «βαλβίδας ασφαλείας», η οποία επιτρέπει να αποφευχθεί η επιβολή στα κράτη μέλη μη ρεαλιστικών υποχρεώσεων ή εντελώς δυσανάλογου κόστους κατασκευής. Συναφώς, εντούτοις, πρέπει να υπογραμμιστούν ορισμένα σημεία.

60.

Πρώτον, η ρήτρα αποτελεί μηχανισμό εξαιρετικού χαρακτήρα που δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την καταστρατήγηση της αρχής, η οποία έχει επιβεβαιωθεί και με τη νομολογία του Δικαστηρίου, ότι η συλλογή και η επεξεργασία πρέπει να αφορούν, γενικά, το σύνολο των λυμάτων. Ο εξαιρετικός αυτός χαρακτήρας πρέπει να υπογραμμιστεί, ιδίως, υπό το πρίσμα της νομολογίας του Δικαστηρίου, το οποίο έχει κρίνει, με αναφορά ακριβώς στην οδηγία 91/271, ότι το κόστος των εργασιών που απαιτούνται για τη συμμόρφωση ουδεμία επιρροή ασκεί ( 12 ).

61.

Δεύτερον, όπως είναι προφανές, η προσφυγή στην ανωτέρω ρήτρα δεν μπορεί να συνδεθεί, in astratto, με την ύπαρξη ορισμένων προκαθορισμένων περιστάσεων. Συνεπώς, για παράδειγμα, δεν μπορεί να καθοριστεί εκ των προτέρων επίπεδο κόστους πέραν του οποίου η υποχρέωση συλλογής και επεξεργασίας του συνόλου των λυμάτων αίρεται αυτομάτως. Αντιθέτως, η ρήτρα BTKNEEC απαιτεί πάντοτε πλήρη εκτίμηση όλων των περιστάσεων κάθε μεμονωμένης περιπτώσεως, στις οποίες πρέπει αναγκαστικά να προσαρμόζεται.

62.

Τρίτον, σε αυτό το πλαίσιο μπορούν επίσης να ληφθούν υπόψη, όπως υποστήριξε μετ’ επιτάσεως το Ηνωμένο Βασίλειο με τις γραπτές παρατηρήσεις του και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι επιπτώσεις των απορρίψεων μη επεξεργασμένων λυμάτων για το περιβάλλον. Ο δυσανάλογος χαρακτήρας του κόστους ορισμένων εργασιών, και συνεπώς το μη αναγκαίο της εκτελέσεώς τους in concreto, μπορεί να εκτιμηθεί με μεγαλύτερη ασφάλεια αν ληφθούν υπόψη και οι περιβαλλοντικές συνέπειες της προαναφερθείσας μη εκτελέσεως. Είναι σαφές ότι η μη εκτέλεση ορισμένων εργασιών, με συνέπεια την απόρριψη ορισμένων ποσοτήτων μη επεξεργασμένων λυμάτων στο περιβάλλον, θα είναι τόσο περισσότερο αποδεκτή όσο μικρότερες είναι οι δυνητικές ζημίες που ενδέχεται να προκαλέσουν τα μη επεξεργασμένα λύματα.

63.

Το γεγονός ότι το κριτήριο των ζημιογόνων επιπτώσεων των μη επεξεργασμένων λυμάτων για το περιβάλλον μπορεί να συνεκτιμηθεί δεν σημαίνει, εντούτοις, όπως υποστηρίζει το Ηνωμένο Βασίλειο, ότι αυτό είναι το μόνο κριτήριο σε συνάρτηση με το οποίο πρέπει να εκτιμάται η συμμόρφωση με την οδηγία. Όπως ορθώς επισήμανε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η οδηγία δεν ορίζει αποδεκτά ανώτατα όρια ρυπάνσεως: προβλέπει τη θεμελιώδη υποχρέωση να κατασκευαστούν στους αστικούς οικισμούς αποχετευτικά δίκτυα και σταθμοί επεξεργασίας. Στις πρόσφατες αποφάσεις που προανέφερα ( 13 ), το Δικαστήριο, αφού εξακρίβωσε ότι το ποσοστό καλύψεως των αποχετευτικών δικτύων ορισμένων οικισμών δεν άγγιζε το 100 %, δεν εξέτασε αν το γεγονός αυτό προκαλούσε επιζήμιες επιπτώσεις για το περιβάλλον, αλλά έκρινε αυτομάτως ότι υπήρχε παράβαση εκ μέρους των οικείων κρατών μελών.

64.

Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα του Ηνωμένου Βασιλείου ότι, κατά τη λήξη των προθεσμιών που προβλέπει η οδηγία για την κατασκευή των αποχετευτικών δικτύων και των σταθμών επεξεργασίας, αυτό που ενδιαφέρει είναι μόνο να διαθέτουν οι οικισμοί αυτά τα έργα, ανεξαρτήτως των παροχών που μπορούν να προσφέρουν. Η ακραία συνέπεια μιας τέτοιας λογικής θα ήταν ότι η κατασκευή συστήματος ικανού να επεξεργάζεται, για παράδειγμα, μόνο το 50 % των λυμάτων μιας πόλεως θα αρκούσε για τη συμμόρφωση με την οδηγία, ενώ η βελτίωση των παροχών ώστε να εγγίζουν το 100 % δεν θα ήταν αντικείμενο της νομοθετικής υποχρεώσεως συμμορφώσεως με την οδηγία εντός των προβλεπομένων προθεσμιών, αλλ’ απλώς βελτίωση της αποτελεσματικότητας του συστήματος, για την οποία δεν θα προβλεπόταν κάποια προθεσμία και, ουσιαστικά, δεν θα επιτρεπόταν κανένας έλεγχος. Είναι προφανές ότι μια τέτοια ερμηνεία δεν ανταποκρίνεται ούτε στη βούληση του νομοθέτη ούτε στη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου.

65.

Εξάλλου, προκειμένου να διατηρηθεί η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας, είναι απαραίτητο, εφόσον η συλλογή ή η επεξεργασία του συνόλου των λυμάτων –εκτός, ασφαλώς, από εξαιρετικές περιπτώσεις, στις οποίες ακόμα και η Επιτροπή δέχεται ότι είναι δυνατόν να μην γίνει επεξεργασία– είναι αδύνατες ή εξαιρετικά δυσχερείς, το οικείο κράτος μέλος να αποδεικνύει ότι εφαρμόστηκε η ρήτρα BTKNEEC. Πράγματι, σε καταστάσεις αυτού του είδους υφίσταται καθαρή ασυμμετρία πληροφορήσεως μεταξύ του κράτους μέλους και της Επιτροπής: η Επιτροπή δεν διαθέτει ανεξάρτητα όργανα προκειμένου να εκτιμήσει τη συγκεκριμένη κατάσταση και είναι υποχρεωμένη να βασιστεί στις πληροφορίες που της παρέχονται, ιδίως, από το οικείο κράτος μέλος. Η κατάσταση αυτή, εξάλλου, εναρμονίζεται με τη νομολογία του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία, μολονότι στις προσφυγές λόγω παραβάσεως το βάρος αποδείξεως φέρει η Επιτροπή, αφής στιγμής η Επιτροπή παράσχει αρχή αποδείξεως των πραγματικών περιστατικών στα οποία θεμελιώνεται η προσφυγή της, εναπόκειται στο κράτος μέλος, βάσει των πληρέστερων πληροφοριών τις οποίες διαθέτει, να παράσχει λεπτομερείς αποδείξεις σχετικά με το ότι δεν διαπράχθηκε παράβαση ( 14 ).

66.

Ανακεφαλαιώνοντας τις παρατηρήσεις που προεκτέθηκαν σε σχέση με τη γενική έκταση των υποχρεώσεων τις οποίες προβλέπει η οδηγία, επισημαίνεται ότι η τελευταία επιβάλλει στα κράτη μέλη, γενικά, να κατασκευάσουν στους αστικούς οικισμούς αποχετευτικά δίκτυα και σταθμούς επεξεργασίας που να είναι σε θέση, εκτός εξαιρετικών περιστάσεων, να εξασφαλίζουν τη συλλογή και την επεξεργασία όλων των παραγομένων λυμάτων. Η υποχρέωση πλήρους συλλογής και επεξεργασίας δεν καλύπτει και τις περιπτώσεις στις οποίες αυτές καθίστανται αδύνατες από τεχνολογική άποψη ή απαιτούν εντελώς δυσανάλογο κόστος, υπό το πρίσμα και των περιορισμένων ζημιογόνων επιπτώσεων για το περιβάλλον.

67.

Συγκεκριμένα, αυτό που προτείνω είναι ένας έλεγχος συνιστάμενος σε δύο φάσεις, τόσο για τα αποχετευτικά δίκτυα όσο και για τους σταθμούς επεξεργασίας. Σε πρώτη φάση, πρέπει να εξακριβώνεται αν οι απορρίψεις μπορούν να θεωρηθούν εξαιρετική περίσταση, ή καλύτερα μη «φυσιολογική» συνιστώσα της λειτουργίας του αποχετευτικού δικτύου ή του σταθμού επεξεργασίας. Σε δεύτερη φάση, αν από την πρώτη φάση αποδείχθηκε ότι τα περιστατικά απορρίψεως μη επεξεργασμένων λυμάτων στο περιβάλλον δεν έχουν εξαιρετικό χαρακτήρα, η εξακρίβωση πρέπει να πραγματοποιηθεί βάσει της ρήτρας BTKNEEC. Στη φάση αυτή, το βάρος αποδείξεως, το οποίο κατά την πρώτη φάση είχε κατανεμηθεί κατά τον συνήθη τρόπο μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους, βαρύνει εξ ολοκλήρου το κράτος μέλος. Πράγματι, στο κράτος εναπόκειται να αποδείξει ότι η επίτευξη υψηλότερου επιπέδου συλλογής ή επεξεργασίας των λυμάτων θα ήταν τεχνολογικά αδύνατη ή θα συνεπαγόταν κόστος εντελώς δυσανάλογο σε σχέση με τα οφέλη που θα προέκυπταν για το περιβάλλον.

68.

Αφού διευκρινίστηκαν οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται στα κράτη μέλη, θα εξεταστούν στη συνέχεια οι μεμονωμένες αιτιάσεις που προβάλλει η Επιτροπή κατά του Ηνωμένου Βασιλείου.

69.

Η παράβαση την οποία προσάπτει η Επιτροπή σε σχέση με το Whitburn αφορά, όπως προαναφέρθηκε, μόνο το άρθρο 3 της οδηγίας για τα δίκτυα αποχετεύσεως. Δεν προσάπτεται ανυπαρξία ή ανεπάρκεια των σταθμών επεξεργασίας.

70.

Το Whitburn είναι τμήμα του πολεοδομικού συγκροτήματος του Sunderland, το οποίο εξυπηρετείται από ένα κύριο αποχετευτικό δίκτυο παντορροϊκού τύπου, στο οποίο διοχετεύονται τόσο τα αστικά λύματα όσο και τα όμβρια ύδατα. Υπό κανονικές συνθήκες, τα λύματα από το αποχετευτικό δίκτυο του Whitburn μεταφέρονται, μέσω ορισμένων αντλιοστασίων (Seaburn, Roker και, στη συνέχεια, St. Peters), στον σταθμό επεξεργασίας του Hendon, στον οποίο πραγματοποιείται ο καθαρισμός λυμάτων προερχόμενων από ολόκληρο το πολεοδομικό συγκρότημα.

71.

Κάθε φορά που η ποσότητα των λυμάτων τα οποία συλλέγονται στο αποχετευτικό δίκτυο του Whitburn υπερβαίνει κατά 4,5 φορές τη ροή κατά την εποχή ξηρασίας ( 15 ), το υπερβάλλον εκτρέπεται σε σήραγγα συλλογής λειτουργικής χωρητικότητας 7000 κ.μ. Όταν η ποσότητα λυμάτων στο αποχετευτικό δίκτυο μειώνεται, τα λύματα που κατακρατούνται στη σήραγγα απαντλούνται εκ νέου στο αποχετευτικό δίκτυο και διοχετεύονται στον σταθμό επεξεργασίας του Hendon για καθαρισμό. Αν, εντούτοις, ξεπεραστεί η λειτουργική χωρητικότητα της σήραγγας, το υπερβάλλον απορρίπτεται απευθείας στη θάλασσα χωρίς άλλη επεξεργασία, εκτός από μηχανική διήθηση μέσω δικτύου με ανοίγματα 6 mm. Η απόρριψη αυτή πραγματοποιείται μέσω υποθαλάσσιου αγωγού μήκους 1,2 χλμ.

72.

Κατά τα έτη πριν τη λήξη της προθεσμίας που ορίστηκε με την αιτιολογημένη γνώμη (1η Φεβρουαρίου 2009), απορρίφθηκαν από το Whitburn οι ποσότητες μη επεξεργασμένων λυμάτων που αναφέρονται στον ακόλουθο πίνακα. Τα στοιχεία παρασχέθηκαν από την Επιτροπή, αλλά δεν αμφισβητήθηκαν από το Ηνωμένο Βασίλειο.

73.

Σύμφωνα με την Επιτροπή, από τα στοιχεία αυτά προκύπτει υπερβολικά μεγάλος αριθμός απορρίψεων μη επεξεργασμένων λυμάτων στο περιβάλλον, ο οποίος δεν συνάδει με τις υποχρεώσεις τις οποίες επιβάλλει στα κράτη μέλη η οδηγία.

74.

Για τη θεμελίωση της θέσεώς της, η Επιτροπή βασίζεται κατά μέγα μέρος σε έκθεση που υποβλήθηκε στις 25 Φεβρουαρίου 2002 από ανεξάρτητο επιθεωρητή τον οποίο διόρισε το Υπουργείο Περιβάλλοντος του Ηνωμένου Βασίλειου (στο εξής: επιθεωρητής), μετά από αίτημα της εταιρίας που διαχειρίζεται το σύστημα του Whitburn να πραγματοποιηθούν ορισμένες τροποποιήσεις στην άδεια διαχειρίσεως του συστήματος. Η έκθεση αυτή περιέχει ορισμένες παρατηρήσεις εξαιρετικά επικριτικές για το αποχετευτικό δίκτυο του Whitburn, το οποίο κρίνεται ανεπαρκές για τον κατάλληλο περιορισμό των απορρίψεων μη επεξεργασμένων λυμάτων στο περιβάλλον ( 16 ). Σύμφωνα με τον επιθεωρητή, η ανεπάρκεια του αποχετευτικού δικτύου του Whitburn προκαλεί συχνές απορρίψεις μη επεξεργασμένων λυμάτων, ακόμα και σε περιόδους ασθενών ή και καθόλου βροχοπτώσεων. Τα έτη που ακολούθησαν την έκθεση του επιθεωρητή, δεν επήλθε κάποια φυσική τροποποίηση του αποχετευτικού δικτύου του Whitburn. Η μόνη μεταβολή που επήλθε αφορά τον τρόπο διαχειρίσεως της σήραγγας όπου διοχετεύονται τα λύματα σε περίπτωση υπερφορτώσεων: χάρη στον νέο αυτό τρόπο διαχειρίσεως, τα περιστατικά απορρίψεως μειώθηκαν, αλλά οι ποσότητες μη επεξεργασμένων λυμάτων που απορρίπτονται στο περιβάλλον παρέμειναν ουσιαστικά αμετάβλητες το διάστημα 2001-2008 και κυμάνθηκαν μεταξύ ανώτατης ποσότητας 732150 κ.μ. (το 2008) και κατώτατης 248130 κ.μ. (το 2006).

75.

Όπως επισημαίνει η Επιτροπή, ανάλογες ποσότητες μη επεξεργασμένων λυμάτων αντιστοιχούν σε οικισμό με αριθμό κατοίκων που κυμαίνεται μεταξύ άνω των 3700 (για τις ποσότητες του 2006) και άνω των 11000 (για τις ποσότητες του 2008), σε κάθε περίπτωση δε μεγαλύτερο από ισοδύναμο πληθυσμό 2000 κατοίκων, άνω του οποίου η οδηγία επιτάσσει την κατασκευή αποχετευτικών δικτύων και σταθμών επεξεργασίας. Με άλλα λόγια, είναι σαν να υπήρχε ένας ολόκληρος οικισμός ανάλογων διαστάσεων χωρίς καμία μορφή συλλογής και επεξεργασίας των λυμάτων.

76.

Σύμφωνα με την Επιτροπή, η παραβίαση της οδηγίας καθίσταται πολύ σοβαρότερη λόγω της γειτνιάσεως του υποθαλάσσιου αγωγού με ορισμένες ακτές στις οποίες επισημαίνονται συχνά κατάλοιπα προερχόμενα, κατά πάσα πιθανότητα, από το αποχετευτικό δίκτυο του Whitburn.

77.

Το Ηνωμένο Βασίλειο δεν αμφισβητεί τα περισσότερα από τα πραγματικά περιστατικά τα οποία αναφέρει η Επιτροπή, εκτός από την εμφάνιση καταλοίπων στις ακτές. Πράγματι, τα κατάλοιπα αυτά δεν είναι δυνατόν να προέρχονται από το σύστημα του Whitburn, εφόσον ο υποθαλάσσιος αγωγός που χρησιμοποιείται για την απόρριψη είναι εξοπλισμένος με δίκτυα διηθήσεως: τα κατάλοιπα, των οποίων η παρουσία έχει εξάλλου μειωθεί τα τελευταία έτη, πρέπει να έχουν διαφορετική προέλευση. Κατά τα λοιπά, εντούτοις, τα πραγματικά περιστατικά που αφορούν το Whitburn δεν αμφισβητούνται και η υπεράσπιση του Ηνωμένου Βασιλείου βασίζεται κυρίως στην ερμηνεία της οδηγίας.

78.

Ειδικότερα, το Ηνωμένο Βασίλειο εμμένει στο γεγονός ότι η ποιότητα των υδάτων όπου πραγματοποιούνται οι απορρίψεις δεν υποβαθμίστηκε λόγω των απορρίψεων, όπως αποδεικνύεται και από το ότι τα ύδατα των τοπικών ακτών πληρούσαν καθ’ όλο αυτό το χρονικό διάστημα τα όρια που προβλέπει το δίκαιο της Ένωσης για τα ύδατα κολυμβήσεως ( 17 ).

79.

Το Ηνωμένο Βασίλειο στηρίχθηκε επίσης σε μελέτη του 2010 για την εξέταση της καταστάσεως στο Whitburn υπό το πρίσμα της αιτιολογημένης γνώμης και της συμπληρωματικής αιτιολογημένης γνώμης της Επιτροπής. Ειδικότερα, με τη μελέτη αυτή εκτιμήθηκαν οι πιθανές συνέπειες της μειώσεως του αριθμού των απορρίψεων κάτω από το όριο των 20 ετησίως, όπως φαίνεται να απαιτούσε η Επιτροπή, ιδίως με τη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη. Η μελέτη κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, για να διατηρηθεί ο αριθμός απορρίψεων κάτω των 20 ετησίως, η μόνη δυνατή λύση θα ήταν η αύξηση της χωρητικότητας της σήραγγας συλλογής, η οποία θα έπρεπε να φθάσει τα 10800 κ.μ. Εντούτοις, μια τέτοια τροποποίηση θα επέφερε ελάχιστη βελτίωση, ίση περίπου με 0,31 %, της ποιότητας των υδάτων υποδοχής, υπολογιζόμενη με βάση τις παραμέτρους που χρησιμοποιούνται κανονικά για την αξιολόγηση των υδάτων κολυμβήσεως. Για τους λόγους αυτούς, με τη μελέτη δεν συνεστήθη κάποια τροποποίηση του αποχετευτικού δικτύου του Whitburn.

80.

Για να εξετάσω αν το Ηνωμένο Βασίλειο έχει διαπράξει παράβαση σε σχέση με την κατάσταση στο Whitburn, θα ακολουθήσω το υπόδειγμα που πρότεινα ανωτέρω και το οποίο αναλύεται σε δύο φάσεις.

81.

Πρώτον, η Επιτροπή απέδειξε επαρκώς, κατά τη γνώμη μου, τον μη εξαιρετικό χαρακτήρα των απορρίψεων μη επεξεργασμένων λυμάτων. Όπως επισήμανα ανωτέρω, και όπως, εξάλλου, δεν αμφισβητεί το Ηνωμένο Βασίλειο, παρά τη βελτίωση της καταστάσεως τα τελευταία έτη, το αποχετευτικό δίκτυο του Whitburn συνεχίζει να απορρίπτει τακτικά στο περιβάλλον μη επεξεργασμένα λύματα. Όπως προανέφερα, δεν είναι δυνατόν να οριστεί ένας αριθμός απορρίψεων που να αποτελεί το αμετακίνητο όριο μεταξύ εξαιρετικών και επαναλαμβανόμενων περιστατικών: η Επιτροπή, όπως προεκτέθηκε, αναφέρει συχνά τον αριθμό των 20 απορρίψεων· σε έκθεση που ανατέθηκε από την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου σχετικά με την κατάσταση στο Λονδίνο ( 18 ), θεωρήθηκε εύλογο ακόμα περισσότερο περιοριστικό όριο 12 απορρίψεων ετησίως. Σε κάθε περίπτωση, ανεξαρτήτως του υποδείγματος που θα γίνει δεκτό, η κατάσταση στο Whitburn χαρακτηριζόταν αναμφίβολα, κατά τη λήξη της προθεσμίας που ορίστηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, από απορρίψεις των οποίων ο αριθμός και η ένταση υποδηλώνουν μια επαναλαμβανόμενη και ασφαλώς όχι εξαιρετική πραγματικότητα. Όπως προκύπτει από τον πίνακα που παρατίθεται στο σημείο 72, μεταξύ του 2006 και του 2008 πραγματοποιήθηκαν ετησίως από 25 έως 47 απορρίψεις. Ένας τέτοιος αριθμός δεν υποδηλώνει ασφαλώς εξαιρετικό περιστατικό. Εξάλλου, ούτε το Ηνωμένο Βασίλειο υποστήριξε ότι οι απορρίψεις στο Whitburn είχαν εξαιρετικό χαρακτήρα.

82.

Μένει, εντούτοις, να διαπιστωθεί αν, αντικρούοντας τις αποδείξεις που προσκόμισε η Επιτροπή, το Ηνωμένο Βασίλειο μπόρεσε να αποδείξει ότι είναι εφαρμοστέα εν προκειμένω η ρήτρα BTKNEEC: με άλλα λόγια, ότι η μείωση του αριθμού απορρίψεων απαιτεί τεχνολογικά αδύνατες λύσεις ή κόστος εντελώς δυσανάλογο σε σχέση με το όφελος.

83.

Αποφασιστικής σημασίας για τον σκοπό αυτό έγγραφο είναι, κατά τη γνώμη μου, η μελέτη του 2010 την οποία προανέφερα στο σημείο 79. Από τη μελέτη αυτή προκύπτει σαφώς, πρώτον, ότι η σημαντική μείωση των απορρίψεων μη επεξεργασμένων λυμάτων στο Whitburn δεν παρουσιάζει ιδιαίτερα εμπόδια από τεχνολογική άποψη: πράγματι, απαιτεί ουσιαστικά διεύρυνση της υπάρχουσας σήραγγας κατακρατήσεως, ενώ το Ηνωμένο Βασίλειο ουδέποτε υποστήριξε ότι μια τέτοια λύση είναι πρακτικά αδύνατη.

84.

Παράλληλα, εντούτοις, η μελέτη υπολόγισε ποια μπορεί να είναι, in concreto, η βελτίωση της ποιότητας των υδάτων υποδοχής που θα επιτυγχανόταν με τη διεύρυνση της σήραγγας και τη συνακόλουθη μείωση των απορρίψεων. Η συλλογιστική αναπτύχθηκε λαμβάνοντας ως σημείο αναφοράς ανώτατο αριθμό 20 απορρίψεων, ακολουθώντας επ’ αυτού τις ενδείξεις τις οποίες είχε παράσχει η Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας που προηγήθηκε της ασκήσεως της προσφυγής. Στο πλαίσιο αυτό, η μελέτη κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ποιότητα των υδάτων θα βελτιωνόταν μόνο κατά 0,3 εκατοστιαίες μονάδες και ότι, συνεπώς, η σχέση κόστους/οφέλους δεν δικαιολογούσε κάποια πρόσθετη παρέμβαση στο Whitburn.

85.

Στο πλαίσιο αυτό υπενθυμίζεται επίσης ότι η ποιότητα των θαλασσίων υδάτων στις ακτές του Whitburn, όπως επισήμανε το Ηνωμένο Βασίλειο, χωρίς ο ισχυρισμός του να αμφισβητηθεί από την Επιτροπή, είναι μάλλον υψηλή και πληροί πάντα τις παραμέτρους τις οποίες προβλέπουν οι κανόνες της Ένωσης για τα ύδατα κολυμβήσεως. Μολονότι η δυνατότητα κολυμβήσεως στα ύδατα υποδοχής δεν ασκεί αμέσως επιρροή για την αξιολόγηση της τηρήσεως της οδηγίας 91/271, είναι δυνατόν, όπως επισήμανα προηγουμένως, να συνεκτιμηθεί στο πλαίσιο της γενικής εκτιμήσεως, όσον αφορά τη δυνατότητα εφαρμογής της ρήτρας BTKNEEC. Θεωρώ συνεπώς εύλογο, σε μια ανάλογη κατάσταση, οι εθνικές αρχές να αποφασίσουν να μην επιβάλουν δαπανηρές εργασίες μετατροπών, οι οποίες θα επέφεραν οριακή μόνο βελτίωση της περιβαλλοντικής καταστάσεως.

86.

Βάσει των προεκτεθέντων, φρονώ ότι η συλλογιστική του Ηνωμένου Βασιλείου είναι ορθή και ότι, στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να αποδείξει την ύπαρξη παραβάσεως σε σχέση με το αποχετευτικό δίκτυο του Whitburn. Πράγματι, μολονότι οι απορρίψεις μη επεξεργασμένων λυμάτων στην περιοχή αυτή λαμβάνουν χώρα τακτικά, το Ηνωμένο Βασίλειο απέδειξε ότι ενδεχόμενες εργασίες αυξήσεως της χωρητικότητας του αποχετευτικού δικτύου για τη συμμόρφωση με τις ενδείξεις τις οποίες παρέσχε η Επιτροπή κατά τη διαδικασία που προηγήθηκε της εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως θα επέφεραν ελάχιστα οφέλη, μη δικαιολογούντα τη διεξαγωγή των εργασιών. Συνεπώς, το πρώτο σκέλος της προσφυγής της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.

87.

Σε σχέση με το Λονδίνο, η προσφυγή της Επιτροπής αφορά τις τρεις περιοχές Beckton, Crossness και Mogden. Ειδικότερα, η προσφυγή αφορά τους σταθμούς επεξεργασίας των τριών τοποθεσιών, οι οποίοι κρίνεται ότι είναι ανεπαρκείς για να εξασφαλιστεί η τήρηση της οδηγίας και ότι, συνεπώς, παραβιάζουν τα άρθρα 4 και 10 της οδηγίας. Για το Beckton και το Crossness, εξάλλου, η Επιτροπή προσάπτει και παράβαση του άρθρου 3 της οδηγίας, διότι κρίνει ανεπαρκή και τα οικεία αποχετευτικά δίκτυα.

88.

Οι τρεις τοποθεσίες αποτελούν μέρος του συστήματος συλλογής και επεξεργασίας λυμάτων του Λονδίνου, το οποίο εξυπηρετεί συνολικά ισοδύναμο πληθυσμό άνω των 9 εκατομμυρίων κατοίκων. Πρόκειται για σύστημα παντορροϊκού κατά το μεγαλύτερο μέρος τύπου, το οποίο σχεδιάστηκε τον 19ο αιώνα και προοδευτικά διευρύνθηκε και τροποποιήθηκε, παράλληλα με την επέκταση του πολεοδομικού συγκροτήματος.

89.

Τα προβλήματα που ανέκυψαν στο Λονδίνο είναι δύο ειδών. Πρώτον, όταν η χωρητικότητα των αποχετευτικών δικτύων δεν επαρκεί, χρησιμοποιούνται, όπως στο Whitburn, οι υπερχειλιστές μικτής απορροής. Το σύστημα του Λονδίνου περιλαμβάνει 57 τέτοιους υπερχειλιστές, οι οποίοι καταλήγουν, σχεδόν στο σύνολό τους, στον Τάμεση και δεν διαθέτουν, όπως προκύπτει, ούτε καν στοιχειώδη συστήματα διηθήσεως των απορριπτομένων λυμάτων. Δεύτερον, ορισμένοι από τους σταθμούς επεξεργασίας στους οποίους διοχετεύονται τα λύματα που συλλέγονται από τα αποχετευτικά δίκτυα δεν είναι δυνατόν, σε ορισμένες περιπτώσεις, να επεξεργαστούν όλες τις ποσότητες που δέχονται: στις περιπτώσεις αυτές, μέρος των λυμάτων απορρίπτεται μετά από ελάχιστη μόνον επεξεργασία.

90.

Το κύριο αποδεικτικό στοιχείο στο οποίο βασίζει την επιχειρηματολογία της η Επιτροπή όσον αφορά το Λονδίνο είναι έκθεση την οποία εκπόνησε τον Φεβρουάριο του 2005 ομάδα εργασίας στο πλαίσιο της Thames Tideway Strategic Study (στο εξής: TTSS). Η TTSS δημιουργήθηκε το 2000 από την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου για την εκτίμηση της περιβαλλοντικής καταστάσεως του Τάμεση.

91.

Στην έκθεση της TTSS επισημαίνεται, ιδίως, ότι, από τους 57 υπερχειλιστές μικτής απορροής του συστήματος του Λονδίνου, οι 36 επάγονται αρνητικές συνέπειες για το περιβάλλον. Κατά μέσον όρο, το σύστημα πραγματοποιεί ετησίως περίπου 60 απορρίψεις μη επεξεργασμένων λυμάτων, ακόμα και σε περιόδους ασθενών βροχοπτώσεων. Κάθε έτος, απορρίπτονται στο περιβάλλον εκατομμύρια τόνοι μη επεξεργασμένων λυμάτων, οι οποίοι αντιστοιχούν στην παραγωγή λυμάτων οικισμού εκατοντάδων χιλιάδων κατοίκων. Το πρόβλημα καθίσταται οξύτερο λόγω του ότι τα ύδατα του Τάμεση εκχέονται στη θάλασσα πολύ αργά, έτσι ώστε η αραίωση των απορριπτομένων λυμάτων να απαιτεί αρκετό χρόνο.

92.

Η κατάσταση των σταθμών επεξεργασίας δεν είναι, σύμφωνα με την έκθεση του TTSS, καλύτερη από την κατάσταση των αποχετευτικών δικτύων. Η χωρητικότητά τους είναι επαρκής σε εποχές ξηρασίας, αλλά σε περίπτωση βροχοπτώσεων απορρίπτουν στο περιβάλλον λύματα επεξεργασμένα μόνον εν μέρει, επιδεινώνοντας έτσι το ήδη σημαντικό ρυπαντικό φορτίο που προκαλούν οι υπερχειλιστές μικτής απορροής του αποχετευτικού δικτύου.

93.

Τον Νοέμβριο του 2005, η TTSS εκπόνησε συμπληρωματική έκθεση για την κυβέρνηση, στην οποία υπέδειξε τις πιθανές λύσεις του προβλήματος ρυπάνσεως στον Τάμεση. Ειδικότερα, η λύση που κρίθηκε βέλτιστη επικεντρώνεται στην κατασκευή υπόγειας σήραγγας, μήκους περίπου 30 χλμ και χωρητικότητας 1,5 εκατ. κ.μ., στην οποία να μπορεί να κατακρατηθεί το υπερβάλλον των λυμάτων σε περιπτώσεις βροχοπτώσεων, προκειμένου να επιστρέφει στο σύστημα στη συνέχεια, έτσι ώστε να καθίσταται δυνατή η επεξεργασία του.

94.

Τον Απρίλιο του 2007, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου εξήγγειλε την απόφαση να προβεί στην υλοποίηση της προτάσεως της TTSS, και ειδικότερα της νέας σήραγγας. Στην επιστολή την οποία απέστειλε στις 17 Απριλίου 2007 στην εταιρία διαχειρίσεως του συστήματος συλλογής και επεξεργασίας λυμάτων του Λονδίνου και η οποία προσκομίστηκε στο Δικαστήριο από το Ηνωμένο Βασίλειο, ο Υπουργός Περιβάλλοντος ανέφερε ότι η επιλογή κατασκευής της σήραγγας αποσκοπεί στην «απόδοση στο Λονδίνο ενός ποταμού προσαρμοσμένου στον 21ο αιώνα και στην εκπλήρωση των υποχρεώσεων τις οποίες επιβάλλει στο Ηνωμένο Βασίλειο η οδηγία […]» ( 19 ). Όπως αναφέρθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η νυν Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου επίσης επιβεβαίωσε πρόσφατα ότι υποστηρίζει την κατασκευή της υπόγειας σήραγγας, η ολοκλήρωση της οποίας προβλέπεται για το 2021-2023. Ειδικότερα, στη γραπτή υπουργική δήλωση που υποβλήθηκε στο Κοινοβούλιο στις 3 Νοεμβρίου 2011 ( 20 ), αναφέρεται ότι «παραμένει πειστική η ανάγκη να ενισχυθεί το αποχετευτικό σύστημα του Λονδίνου, το οποίο σε ορισμένα σημεία έχει σχεδόν εξαντλήσει τις δυνατότητές του ακόμα και σε περιόδους ξηρασίας, και να επιλυθούν οι σχετικές περιβαλλοντικές προκλήσεις […]». Οι εργασίες κατασκευής θα πρέπει να αρχίσουν το 2016.

95.

Το Ηνωμένο Βασίλειο δεν αμφισβητεί τα πραγματικά περιστατικά όπως τα παρουσιάζει η Επιτροπή. Υπογραμμίζει ότι, εκτός από το σχέδιο κατασκευής της νέας μεγάλης υπόγειας σήραγγας, εκτελούνται και άλλες εργασίες για την ενίσχυση της χωρητικότητας των σταθμών επεξεργασίας Beckton, Crossness και Mogden. Οι εργασίες αυτές υπολογίζεται να ολοκληρωθούν μεταξύ 2012 και 2014. Εξάλλου, προβλέπεται η κατασκευή δεύτερης σήραγγας μικρότερων διαστάσεων, η οποία υπολογίζεται να ολοκληρωθεί το 2014 και η οποία θα πρέπει να μειώσει σημαντικά τις απορρίψεις μη επεξεργασμένων λυμάτων στις περιοχές Beckton και Crossness.

96.

Η υπεράσπιση του Ηνωμένου Βασιλείου επικεντρώνεται, ιδίως, στις εντελώς εξαιρετικές διαστάσεις του συστήματος του Λονδίνου και στην αναπόφευκτη πολυπλοκότητα οποιασδήποτε παρεμβάσεως σε μια σειρά αποχετευτικών δικτύων που σχεδιάστηκαν κατά τον 19ο αιώνα. Υπό την οπτική αυτή, δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι συντρέχει παράβαση εκ μέρους του Ηνωμένου Βασιλείου, το οποίο άρχισε, αμέσως μετά την έναρξη ισχύος της οδηγίας, να εκτελεί όλες τις δραστηριότητες μελέτης και σχεδιασμού που ήταν απαραίτητες για την πλήρη συμμόρφωση με το δίκαιο της Ένωσης. Η ρήτρα BTKNEEC επιβάλλει να μην θεωρείται ότι παραβιάζεται η οδηγία αν, in concreto, το κράτος μέλος έχει αναλάβει όλες τις δραστηριότητες που είναι απαραίτητες, στο συντομότερο δυνατό χρονικό διάστημα, για την εφαρμογή της.

97.

Με την πρώτη αιτιολογημένη γνώμη της, η Επιτροπή στράφηκε γενικά κατά της λειτουργίας ολόκληρου του συστήματος του Λονδίνου. Με τη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη, αντιθέτως, αποφάσισε, αφού εξέτασε τα επιχειρήματα που προέβαλε το Ηνωμένο Βασίλειο απαντώντας στην αιτιολογημένη γνώμη, να περιορίσει το αντικείμενο της προσφυγής στο κρινόμενο εν προκειμένω.

98.

Ειδικότερα, όπως προανέφερα, η Επιτροπή προσάπτει ανεπάρκεια, για τους σκοπούς της τηρήσεως της οδηγίας, των σταθμών επεξεργασίας Beckton, Crossness και Mogden, καθώς και των αποχετευτικών δικτύων που καταλήγουν στους δύο πρώτους από αυτούς.

99.

Κατ’ αρχάς, τίθεται το ερώτημα του τύπου αποδείξεως που πρέπει να παράσχει η Επιτροπή όσον αφορά την παράβαση. Δεν αναφέρομαι στο βάρος αποδείξεως, διότι η σχετική νομολογία είναι σαφής και πάγια: εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη παραβάσεως, χωρίς να μπορεί να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο ( 21 ), αλλά στο αντικείμενο της αποδείξεως που βαρύνει την Επιτροπή.

100.

Πράγματι, από την ανάγνωση της προσφυγής προκύπτει ότι η Επιτροπή, μολονότι αποφάσισε να περιορίσει τις αιτιάσεις της σε ορισμένα συγκεκριμένα σημεία του συστήματος συλλογής και επεξεργασίας λυμάτων του Λονδίνου, δεν υπέδειξε σαφώς ποιες είναι οι ιδιομορφίες των τμημάτων που αποτελούν το αντικείμενο της προσφυγής. Αντιθέτως, θεμελίωσε ολόκληρη την επιχειρηματολογία της σε αποδείξεις –ιδίως στην έκθεση της TTSS– που αναφέρονται στα προβλήματα του συστήματος γενικά, και όχι στα ειδικά προβλήματα του τμήματος του συστήματος (των περιοχών Beckton, Crossness και Mogden), αντικειμένου της προσφυγής.

101.

Θα πρέπει, συνεπώς, να εξακριβωθεί αν η Επιτροπή, με το αποδεικτικό πλαίσιο το οποίο παρέσχε και από το οποίο προκύπτει μια προβληματική περιβαλλοντική κατάσταση στο Λονδίνο γενικά, απέδειξε τον ειδικό ρόλο τον οποίο διαδραμάτισε κάθε μια από τις πραγματικές καταστάσεις που εξέθεσε όσον αφορά τη δημιουργία της γενικής καταστάσεως ( 22 ).

102.

Αποφασιστική σημασία φαίνεται να έχουν ως προς το σημείο αυτό τα έγγραφα που επισυνήψε στην προσφυγή της η Επιτροπή, και ιδίως η απάντηση που απέστειλε το Ηνωμένο Βασίλειο στις 15 Ιουνίου 2006 στην αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής. Με το έγγραφο αυτό το Ηνωμένο Βασίλειο, απαντώντας σε αιτίαση που αφορούσε ολόκληρο το σύστημα του Λονδίνου, περιόρισε ουσιαστικά το πρόβλημα στα συγκεκριμένα τμήματα του συστήματος στα οποία η Επιτροπή αποφάσισε, στη συνέχεια, να περιορίσει την προσφυγή της. Ειδικότερα, μολονότι δεν γίνεται επισήμως δεκτή η ύπαρξη παραβάσεως, στα συμπεράσματα του εγγράφου αναφέρεται ότι η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου «δέχεται ότι είναι απαραίτητο να αυξηθεί η χωρητικότητα των σταθμών επεξεργασίας Beckton, Crossness και Mogden» και «δέχεται ότι είναι απαραίτητη η λήψη μέτρων για τον περιορισμό της ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένους υπερχειλιστές μικτής απορροής που αποτελούν μέρος των αποχετευτικών δικτύων [των] Beckton και Crossness».

103.

Βάσει του εν λόγω εγγράφου, φρονώ ότι τα στοιχεία που προσκόμισε η Επιτροπή, μολονότι αναφέρονται στο σύστημα του Λονδίνου στο σύνολό του, μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθούν με ειδική αναφορά στους σταθμούς επεξεργασίας Beckton, Crossness και Mogden και στα αποχετευτικά δίκτυα Beckton και Crossness. Το Ηνωμένο Βασίλειο, εξάλλου, δεν διατύπωσε κάποια αντίρρηση σχετικά.

104.

Μένει πλέον να εξακριβωθεί αν τα στοιχεία που προσκόμισε η Επιτροπή αρκούν για να αποδειχθεί η παράβαση. Θα εξετάσω και αυτό το ζήτημα ακολουθώντας την προσέγγιση δύο φάσεων που χρησιμοποίησα για την κατάσταση στο Whitburn.

105.

Όσον αφορά την ύπαρξη και τον μη εξαιρετικό χαρακτήρα του προβλήματος, η έκθεση της TTSS, στην οποία η Επιτροπή θεμελίωσε κατά κύριο λόγο την προσφυγή της, συνιστά, κατά τη γνώμη μου, όχι απλώς επαρκή, αλλά και δυσχερώς αμφισβητήσιμη ένδειξη, πολλώ μάλλον αν ληφθεί υπόψη ότι πρόκειται για έγγραφο, η εκπόνηση του οποίου ανατέθηκε από την ίδια την Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου. Ειδικότερα, όπως προαναφέρθηκε, από την έκθεση αυτή προκύπτει η σημαντική συχνότητα απορρίψεων είτε μη επεξεργασμένων λυμάτων από τα αποχετευτικά δίκτυα είτε στοιχειωδώς μόνον επεξεργασμένων λυμάτων από τους σταθμούς επεξεργασίας, αλλά και ότι τα περιστατικά αυτά όχι μόνο δεν περιορίζονται σε εξαιρετικά καιρικά φαινόμενα, αλλά εμφανίζονται τακτικά, ακόμα και σε περιόδους ασθενών βροχοπτώσεων.

106.

Μπορεί συνεπώς να θεωρηθεί ότι η Επιτροπή απέδειξε τον μη εξαιρετικό και μη περιστασιακό χαρακτήρα των περιστατικών απορρίψεων τα οποία προσάπτει στο Ηνωμένο Βασίλειο: εξάλλου, το εν λόγω κράτος μέλος δεν αμφισβητεί την ορθότητα των στοιχείων που προσκόμισε η Επιτροπή.

107.

Μένει να εξακριβωθεί, τέλος, αν η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου απέδειξε ότι είναι τεχνικά αδύνατον να συμμορφωθεί με την οδηγία ή ότι το κόστος συμμορφώσεως με αυτή είναι απολύτως δυσανάλογο προς τα οφέλη γεγονός που θα μπορούσε να δικαιολογήσει, βάσει της ρήτρας BTKNEEC, τη μη πλήρη συλλογή ή/και επεξεργασία των λυμάτων.

108.

Κατά την άποψή μου, η απάντηση είναι αρνητική.

109.

Πράγματι, αφενός, το Ηνωμένο Βασίλειο ανέφερε ότι έχει ληφθεί η απόφαση να κατασκευαστεί ένα νέο μεγάλο έργο (σήραγγα κατακρατήσεως λυμάτων) το οποίο θα είναι σε θέση, όπως επισήμανε η Επιτροπή κατά τη διαδικασία που προηγήθηκε της ασκήσεως της προσφυγής, να εξασφαλίσει την πλήρη συμμόρφωση με την οδηγία. Συνεπώς, οι τεχνικές λύσεις για τη βελτίωση της καταστάσεως υπάρχουν και το κόστος τους δεν πρέπει να θεωρηθεί δυσανάλογο, εφόσον έχει ληφθεί η απόφαση να υλοποιηθούν.

110.

Δεν μπορούν να γίνουν δεκτά ούτε τα επιχειρήματα του Ηνωμένου Βασιλείου που θεμελιώνονται στην πολυπλοκότητα και τη μεγάλη διάρκεια των προς εκτέλεση εργασιών. Πράγματι, κατά πάγια νομολογία, η ύπαρξη παραβάσεως εκτιμάται κατά τον χρόνο που καθορίζεται με την αιτιολογημένη γνώμη (εν προκειμένω, 1η Φεβρουαρίου 2009), ενώ το κράτος μέλος δεν μπορεί να επιτύχει την απόρριψη προσφυγής για τον μόνο λόγο ότι βρίσκονται σε εξέλιξη εργασίες και δραστηριότητες που θα οδηγήσουν μελλοντικά στην άρση της παραβάσεως ( 23 ). Δεν πρέπει επίσης να λησμονείται ότι η οδηγία χρονολογείται από 20ετίας και πλέον: δεν μπορεί, συνεπώς, να θεωρηθεί κείμενο με το οποίο τα κράτη μέλη δεν είχαν τον χρόνο να εξοικειωθούν. Το Δικαστήριο έχει κρίνει, σε σχέση ακριβώς με την οδηγία 91/271, αλλά με άρθρα της διαφορετικά από αυτά που αφορά η κρινόμενη υπόθεση, ότι η προθεσμία της 9ης Σεπτεμβρίου 2004, η οποία ορίστηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, ήταν επαρκέστατη ( 24 ).

111.

Το Ηνωμένο Βασίλειο υποστήριξε προφανώς, ιδίως κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι η απαιτούμενη μακρά διάρκεια των εργασιών πρέπει να θεωρηθεί στοιχείο επιτρέπον την εφαρμογή της ρήτρας BTKNEEC: όταν το κράτος μέλος καλείται να εκτελέσει εργασίες μεγάλης κλίμακας προκειμένου να συμμορφωθεί με το δίκαιο της Ένωσης, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συντρέχει παράβαση αν οι εργασίες αυτές βρίσκονται σε εξέλιξη και προχωρούν με κανονικό και εύλογο χρονοδιάγραμμα.

112.

Η συλλογιστική αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Η ρήτρα BTKNEEC πρέπει να θεωρηθεί, όπως προαναφέρθηκε, ότι αναφέρεται στις τεχνικές λύσεις που μπορούν, γενικά, να υλοποιηθούν, και όχι στη χρονική στιγμή που μπορεί να γίνει αυτό. Η χρονική στιγμή στην οποία πρέπει να γίνεται αναφορά για την εκτίμηση της συμβατότητας με ένα κοινοτικό νομοθετικό κείμενο είναι η χρονική στιγμή η οποία προσδιορίζεται στην αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής. Τα πράγματα θα ήσαν διαφορετικά αν το Ηνωμένο Βασίλειο είχε αποδείξει ότι η λύση που επελέγη για την επίλυση του προβλήματος, και ειδικότερα η σήραγγα κατακρατήσεως λυμάτων, δεν ήταν τεχνικά εφικτή στο παρελθόν. Στην περίπτωση αυτή θα μπορούσε λυσιτελώς να γίνει επίκληση της ρήτρας BTKNEEC. Αυτό, εντούτοις, δεν συμβαίνει εν προκειμένω: το Ηνωμένο Βασίλειο ουδέποτε ισχυρίστηκε ότι η κατασκευή της σήραγγας ή η ενίσχυση των σταθμών επεξεργασίας κατέστησαν τεχνικά εφικτές μόνο πρόσφατα.

113.

Εν κατακλείδι, φρονώ ότι πρέπει να γίνει δεκτό το σκέλος της προσφυγής που αφορά την πόλη του Λονδίνου.

114.

Όπως προανέφερα, τόσο η Επιτροπή όσο και το Ηνωμένο Βασίλειο ζήτησαν την καταδίκη του αντιδίκου στα δικαστικά έξοδα. Εφόσον προτείνω στο Δικαστήριο να δεχθεί το ένα από τα δύο σκέλη της προσφυγής της Επιτροπής και να απορρίψει το άλλο, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να εφαρμόσει το άρθρο 69, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας και να συμψηφίσει τα έξοδα μεταξύ των διαδίκων.

115.

Βάσει των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει απόφαση με το ακόλουθο διατακτικό: