—

η Woningstichting Sint Servatius, εκπροσωπούμενη από τους M. de Boer, J. de Pree και P. Slot, advocaten,

—

η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους C. Wissels και Y. de Vries,

—

η Γερμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την M. Lumma,

—

η Ιρλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον D. O’Hagan, επικουρούμενο από την M. Gray, barrister,

—

η Ουγγρική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις J. Fazekas, R. Somssich και K. Borvölgyi,

—

η Πολωνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους M. Dowgielewicz και P. Kucharski καθώς και από την K. Majcher,

—

η Σουηδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την S. Johannesson,

—

η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους E. Traversa, V. Di Bucci, H. van Vliet και A. Nijenhuis,

1

Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 56 ΕΚ, 58 ΕΚ, 86, παράγραφος 2 ΕΚ, 87 ΕΚ και 88 ΕΚ.

2

Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Minister voor Wonen, Wijken en Integratie (Υπουργού κατοικίας, δημοτικών διαμερισμάτων και κοινωνικής εντάξεως, στο εξής: Υπουργός) και του Woningstichting Sint Servatius (στο εξής: Servatius), το οποίο είναι εγκεκριμένος φορέας δραστηριοποιούμενος στον τομέα της κοινωνικής στέγης στις Κάτω Χώρες, σχετικά με την άρνηση του Υπουργού να εγκρίνει το σχετικό με ακίνητα επενδυτικό σχέδιο του εν λόγω φορέα στη Λιέγη (Βέλγιο).

3

Το άρθρο 22, παράγραφος 2, του ολλανδικού Συντάγματος προβλέπει ότι «η αύξηση προσφοράς στον τομέα της κατοικίας αποτελεί αντικείμενο μέριμνας του κράτους». Η φύση και η έκταση της αποστολής αυτής ορίζονται στον νόμο περί κατοικίας (Woningwet) και την κανονιστική απόφαση περί διαχειρίσεως στον τομέα των μισθώσεων εργατικών κατοικιών (Besluit beheer sociale-huursector, στο εξής: BBSH).

4

Το άρθρο 70, παράγραφος 1, του νόμου περί κατοικίας ορίζει:

«Ενώσεις με πλήρη ικανότητα δικαίου και ιδρύματα, που θέτουν ως σκοπό την ανάπτυξη δραστηριότητας στον τομέα της λαϊκής στέγης, χωρίς να έχουν σκοπό τη διανομή μερισμάτων πλην επ’ ωφελεία της λαϊκής στέγης, μπορούν με βασιλικό διάταγμα να εγκρίνονται ως φορείς ασκήσεως δραστηριοτήτων αποκλειστικώς επ’ ωφελεία της λαϊκής στέγης.»

5

Κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 70 c του εν λόγω νόμου:

«Οι εγκεκριμένοι φορείς προσφέρουν στέγη κατά προτεραιότητα σε πρόσωπα που ως εκ του εισοδήματός τους ή άλλων περιστάσεων αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην ανεύρεση κατάλληλης γι’ αυτά στέγης. […]»

6

Το άρθρο 70d του ίδιου νόμου ορίζει:

«1.   Οι εγκεκριμένοι φορείς εποπτεύονται από τον αρμόδιο υπουργό, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 71 a, παράγραφος 1, initio, υπό b.

2.   Πρόσθετες προδιαγραφές σε θέματα ελέγχου θα επιβληθούν με κανονιστική διοικητική πράξη ή δυνάμει τέτοιας πράξης. […]»

7

Το άρθρο 120 a, παράγραφος 1, του νόμου περί κατοικίας προβλέπει τα εξής:

«Μέσω ή δυνάμει διοικητικής κανονιστικής πράξεως μπορεί να ορίζεται ότι ο αρμόδιος υπουργός μπορεί δοκιμαστικώς να παρεκκλίνει προσωρινώς, μέσω ή δυνάμει διοικητικής κανονιστικής πράξεως από υφιστάμενες διατάξεις ή μπορεί να επιτρέπει μια τέτοια παρέκκλιση.»

8

Κατά το άρθρο 9 του BBSH οι τροποποιήσεις του καταστατικού εγκεκριμένου φορέα, περιλαμβανομένης της τροποποιήσεως που αφορά τις περιοχές δραστηριότητάς τους, υπόκεινται στην έγκριση του αρμόδιου υπουργού.

9

Το άρθρο 11, παράγραφος 1, του BBSH προβλέπει ότι «[ο] εγκεκριμένος φορέας ασκεί δραστηριότητες αποκλειστικώς στον τομέα της στέγης».

10

Τέλος, το άρθρο 49, παράγραφος 1, του BBSH ορίζει:

«Ο αρμόδιος υπουργός μπορεί να παρεκκλίνει από αυτή την απόφαση ή να επιτρέπει μια τέτοια παρέκκλιση για την ανάληψη δοκιμαστικών δράσεων που, κατά την κρίση του, είναι επ’ ωφελεία της λαϊκής στέγης.»

11

Το Servatius είναι εγκεκριμένο φορέας κατά την έννοια του άρθρου 70, παράγραφος 1, του νόμου περί κατοικίας. Κατά το καταστατικό του, σκοπός του είναι η άσκηση δραστηριοτήτων αποκλειστικώς στον τομέα της λαϊκής στέγης και το πεδίο δραστηριότητάς του περιορίζεται σε ορισμένους ολλανδικούς δήμους. Το Servatius είναι ο μοναδικός μέτοχος και διαχειριστής της εταιρίας χαρτοφυλακίου Servatius Holding Maastricht BV.

12

Προτιθέμενο να ανεγείρει κατοικίες στο Δήμο της Λιέγης, 30 km από τα ολλανδικά σύνορα, το Servatius ίδρυσε μέσω του Servatius Holding Maastricht BV, δύο βελγικές εταιρίες και υπέβαλε στον αρμόδιο Ολλανδό υπουργό αίτηση εγκρίσεως δοκιμαστικού σχεδίου, κατά τα οριζόμενα στα άρθρα 120 a του νόμου περί κατοικίας και 49 του BBSH. Το σχέδιο αφορούσε ένα συνδυασμό πωλούμενων και εκμισθούμενων κατοικιών, χώρων σταθμεύσεως και εμπορικών χώρων.

13

Προκειμένου να χρηματοδοτήσει το σχέδιο αυτό, το Servatius δάνεισε χρηματικά ποσά, με επιτόκιο 1,5%, σε μια από τις βελγικές θυγατρικές του εταιρίες, η οποία χάρη στην ιδιότητά της ως εγκεκριμένος φορέας είχε ήδη συνάψει σύμβαση δανείου με ιδιαιτέρως ευνοϊκούς όρους.

14

Με απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 2002 ο υπουργός αρνήθηκε να δώσει την άδειά του στο Servatius για το εν λόγω κατασκευαστικό σχέδιο, λόγω της κατά το σχέδιο τοποθεσίας. Κατά τον υπουργό, το Servatius δεν εξέθεσε πειστικώς ότι το εν λόγω σχέδιο θα έχει ευεργετικά αποτελέσματα στην ολλανδική αγορά κατοικίας, ιδίως στους αναζητούντες κατοικία στην περιφέρεια του Μάαστριχτ (Κάτω Χώρες). Κατά συνέπεια, το κατασκευαστικό σχέδιο του Servatius δεν χαρακτηρίστηκε δοκιμαστικό κατά την έννοια των άρθρων 120 a του νόμου περί κατοικίας και 49 του BBSH, γεγονός που θα είχε επιτρέψει την υλοποίηση του επιδιωκόμενου κατασκευαστικού σχεδίου στο Βέλγιο.

15

Με απόφαση της 29ης Δεκεμβρίου 2003, ο υπουργός απέρριψε ως αβάσιμη την ένσταση του Servatius επί της αποφάσεως που απέρριψε την αίτηση αδείας του κατασκευαστικού σχεδίου του.

16

Με απόφαση της 19ης Μαΐου 2006, το Rechtbank Maastricht (tribunal d’arrondissement de Maastricht) έκρινε βάσιμη την ασκηθείσα κατ’ αυτής της αποφάσεως προσφυγή του Servatius, ακύρωσε την εν λόγω απόφαση και ανέπεμψε την υπόθεση στον Υπουργό, επιβάλλοντάς του την υποχρέωση να εκδώσει νέα απόφαση επί της ενστάσεως του Servatius.

17

Στις 29 Ιουνίου 2006 ο υπουργός άσκησε έφεση κατ’ αυτής της αποφάσεως ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.

18

Έχοντας αμφιβολίες ως προς την ερμηνεία των άρθρων 58 ΕΚ και 86, παράγραφος 2, ΕΚ, 87 ΕΚ και 88 ΕΚ, το Raad van State αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

19

Με τα τρία πρώτα ερωτήματα, τα οποία είναι σκόπιμο να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, κατ’ ουσία, αν η απαιτούμενη κατά τη νομοθεσία κράτους μέλους υποχρέωση φορέας, όπως το Servatius, ο οποίος έχει λάβει έγκριση κατά την έννοια του άρθρου 70, παράγραφος 1, του νόμου περί κατοικίας να ασκεί δραστηριότητες στον τομέα της λαϊκής στέγης, να ζητεί άδεια πριν πραγματοποιήσει επενδύσεις στον τομέα ανέγερσης ακινήτων σε άλλο κράτος μέλος συνιστά περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων κατά την έννοια του άρθρου 56 ΕΚ. Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ερώτημα, το εν λόγω δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί το ζήτημα, αφενός, αν λόγοι που αφορούν την προώθηση της πολιτικής λαϊκής στέγης και τη χρηματοδότησή της στο συγκεκριμένο κράτος μέλος μπορούν να δικαιολογήσουν τέτοιο περιορισμό, δυνάμει εξαίρεσης ρητώς προβλεπόμενης από το άρθρο 58 ΕΚ ή δυνάμει επιτακτικού λόγου δημοσίου συμφέροντος αναγνωριζόμενου από τη νομολογία του Δικαστηρίου, και αφετέρου, αν τέτοιου είδους περιορισμός συνιστά μέτρο αναγκαίο και ανάλογο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.

20

Προκειμένου να απαντηθούν τα παραπάνω ερωτήματα, υπενθυμίζεται προκαταρκτικώς ότι, κατά πάγια νομολογία, οι κινήσεις κεφαλαίων περιλαμβάνουν την πραγματοποίηση επενδύσεων σε ακίνητα ευρισκόμενα στο έδαφος κράτους μέλους από πρόσωπα που δεν κατοικούν στο κράτος αυτό, όπως προκύπτει από την ονοματολογία των κινήσεων κεφαλαίων που περιλαμβάνεται στο παράρτημα Ι της οδηγίας 88/361/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για τη θέση σε εφαρμογή του άρθρου 67 της Συνθήκης [ΕΚ, το άρθρο αυτό καταργήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ] (ΕΕ L 178, σ. 5), καθόσον η ονοματολογία αυτή εξακολουθεί να έχει ενδεικτική αξία, όσον αφορά τον ορισμό της έννοιας των κινήσεων κεφαλαίων (βλ., κυρίως, απόφαση της , C-370/05, Festersen, Συλλογή 2007, σ. Ι-1129, σκέψη 23 και εκεί παρατεθείσα νομολογία). Δηλαδή, η άσκηση του δικαιώματος κτήσεως, εκμεταλλεύσεως και μεταβιβάσεως ακινήτων ευρισκομένων στο έδαφος άλλου κράτους μέλους δημιουργεί κινήσεις κεφαλαίων (βλ., ιδίως, αποφάσεις της , C-515/99, C-519/99 έως C-524/99 και C-526/99 έως C-540/99, Reisch κ.λ.π., Συλλογή 2002, σ. I-2157, σκέψη 29, καθώς και προαναφερθείσα απόφαση Festersen, σκέψη 22).

21

Συνεπώς, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, ως μέτρα που απαγορεύονται από το άρθρο 56, παράγραφος 1, ΕΚ καθόσον συνιστούν περιορισμούς στις κινήσεις κεφαλαίων, νοούνται εκείνα που μπορούν να αποτρέψουν τους κατοίκους κράτους μέλους να πραγματοποιήσουν επενδύσεις σε άλλα κράτη (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, την προαναφερθείσα απόφαση Festersen, σκέψη 24).

22

Τούτο ισχύει ιδίως στην περίπτωση εθνικών μέτρων που προβλέπουν διαδικασία προηγούμενης αδείας για την πραγματοποίηση επενδύσεων σε ακίνητα, περιορίζοντας εξ ορισμού την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων (βλ. υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 1ης Ιουνίου 1999, C-302/97, Konle, Συλλογή 1999, σελ. I-3099, σκέψη 39, και προαναφερθείσα Reisch κ.λπ., σκέψη 32).

23

Στην υπόθεση της κύριας δίκης ελευθερίας, δεν αμφισβητείται ότι, κατ’ εφαρμογή των επίμαχων εθνικών διατάξεων οι ολλανδικοί εγκεκριμένοι φορείς οφείλουν να υποβάλουν τα σχετικά με ακίνητα επενδυτικά τους σχέδια σε διοικητική διαδικασία προηγούμενης αδείας, στο πλαίσιο της οποίας είναι υποχρεωμένοι να αποδείξουν ότι οι εν λόγω επενδύσεις πραγματοποιούνται προς το συμφέρον της λαϊκής στέγης στις Κάτω Χώρες.

24

Υπ’ αυτές τις συνθήκες συνάγεται το συμπέρασμα ότι η υποχρέωση που βαρύνει τους φορείς αυτούς να λαμβάνουν προηγούμενη άδεια του αρμόδιου υπουργού προκειμένου να πραγματοποιήσουν επενδύσεις σε ακίνητα σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο έχουν την έδρα τους συνιστά περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων.

25

Πάντως, πρέπει να υπομνηστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων μπορεί να περιοριστεί με εθνικά μέτρα δικαιολογούμενα από τους λόγους που αναφέρει το άρθρο 58 ΕΚ ή από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, εφόσον αυτά είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν βαίνουν πέραν του αναγκαίου προς τούτου μέτρου (βλ. απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 2007, C-112/05, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2007, σ. Ι-8995, σκέψεις 72 και 73 και εκεί παρατεθείσα νομολογία).

26

Στην υπόθεση της κύριας δίκης, η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το σύστημα προηγούμενης αδείας θα μπορούσε να δικαιολογηθεί από ανάγκες που συνδέονται με την πολιτική της λαϊκής στέγης ενός κράτους μέλους και με τη χρηματοδότησή της, από λόγους σχετικούς με τη δημόσια τάξη κατά την έννοια του άρθρου 58 ΕΚ καθώς από τους αναγνωριζόμενους από τη νομολογία του Δικαστηρίου επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος.

27

Ειδικότερα, σκοπός ενός τέτοιου συστήματος είναι να διασφαλιστεί ότι οι εγκεκριμένοι φορείς επενδύουν, κατά το καταστατικό τους, σε σχέδια προς το συμφέρον της λαϊκής στέγης στις Κάτω Χώρες, και ιδίως, προκειμένου να καταστεί δυνατή η επαρκής προσφορά στέγης σε πρόσωπα με χαμηλό εισόδημα ή άλλες μειονεκτούσες πληθυσμιακές ομάδες. Επίσης, αποτρέπεται το ενδεχόμενο παράνομης χρήσης των οικονομικών διευκολύνσεων των οποίων απολαύουν οι φορείς αυτοί δυνάμει του εκ του καταστατικού σκοπού τους σε άλλου είδους οικονομικές δραστηριότητες, θέτοντας κατά τον τρόπο αυτό, σε κίνδυνο την αποτελεσματικότητα και τη χρηματοδότηση της εν λόγω πολιτικής λαϊκής στέγης.

28

Όσον αφορά, πρώτον, τις επιτρεπόμενες από το άρθρο 58 ΕΚ εξαιρέσεις, αρκεί η διαπίστωση ότι, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι η ανάγκη κράτους μέλους να ενισχύσει τη λαϊκή στέγη συνιστά θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας, η δημόσια τάξη δεν θα μπορούσε να προβληθεί στην προκείμενη περίπτωση δεδομένου ότι ενδεχόμενη μη τήρηση από τους εγκεκριμένους φορείς των εκ του καταστατικού υποχρεώσεων τους καθώς και τυχόν παράνομη διάθεση χρηματοοικονομικών εισφορών που λαμβάνουν σε δραστηριότητες που δεν εξυπηρετούν κοινωνικό σκοπό δεν θα μπορούσε να συνιστά πραγματική και αρκούντως σοβαρή προσβολή θεμελιώδους συμφέροντος (βλ. υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 14ης Μαρτίου 2000, C-54/99, Église de scientologie, Συλλογή 2000, σ. I-1335, σκέψη 17 και εκεί παρατεθείσα νομολογία).

29

Όσον αφορά τους θεμελιούμενους σε επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος δικαιολογητικούς λόγους, υπενθυμίζεται ότι το Δικαστήριο έχει ήδη δεχτεί ότι εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις μπορούν να περιορίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων με σκοπό την αντιμετώπιση των πιέσεων στην αγορά ακινήτων ή τη διατήρηση, για λόγους χωροταξίας, μόνιμου πληθυσμού στις αγροτικές περιοχές (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, προαναφερθείσες αποφάσεις Konle, σκέψη 40· Reisch κ.λ.π., σκέψη 34, καθώς και Festersen, σκέψεις 27 και 28).

30

Πρέπει, λοιπόν, κατ’ αναλογία, να θεωρηθεί ότι και οι απαιτήσεις που αφορούν την πολιτική λαϊκής στέγης κράτους μέλους και τη χρηματοδότησή της συνιστούν επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και, επομένως, μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμούς αντίστοιχους με αυτόν που προβλέπει η εθνική ρύθμιση στην υπόθεση της κύριας δίκης. Όπως τόνισε η Ολλανδική Κυβέρνηση, τέτοιου είδους εκτιμήσεις επιρρωννύονται από ορισμένες ιδιαιτερότητες της κρίσιμης στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνικής αγοράς, όπως την έλλειψη οικιστικής υποδομής και την ιδιαίτερα υψηλή πυκνότητα πληθυσμού.

31

Εξάλλου, όπως ορθώς υποστήριξε η εν λόγω κυβέρνηση, το Δικαστήριο έκρινε παλαιότερα ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι ο κίνδυνος σοβαρής διαταράξεως της οικονομικής ισορροπίας του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως μπορεί να αποτελέσει επιτακτική ανάγκη γενικού συμφέροντος ικανή να δικαιολογήσει περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (βλ., κατ’ αναλογία, σχετικά με το σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως, απόφαση της 16ης Μαΐου 2006, C-372/04, Watts, Συλλογή 2006, σ. I-4325, σκέψη 103 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).

32

Κατόπιν τούτου, είναι σκόπιμο να εξακριβωθεί αν η υποχρέωση εγκεκριμένου φορέα να υποβληθεί σε διοικητική διαδικασία αδειοδοτήσεως πριν την υλοποίηση σχεδίου κατασκευής ακινήτου σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο της έδρας του συνιστά μέτρο αναγκαίο και ανάλογο προς την επίτευξη των σκοπών που εκτέθηκαν στις σκέψεις 26 και 27 της παρούσας απόφασης.

33

Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι το σύστημα αδειοδοτήσεως μπορεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, να είναι αναγκαίο και ανάλογο προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς, αν οι στόχοι αυτοί δεν θα μπορούσαν να επιτευχθούν με μέτρα λιγότερο περιοριστικά, ιδίως μέσω ενός κατάλληλου συστήματος δήλωσης (βλ. υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 14ης Δεκεμβρίου 1995, C-163/94, C-165/94 και C-250/94, Sanz de Lera κ.λ.π., Συλλογή 1995, σ. I-4821, σκέψεις 23 έως 28· Konle, προαναφερθείσα, σκέψη 44, και της , C-205/99, Analir κ.λ.π. Συλλογή 2001, σ. I-1271, σκέψη 35).

34

Επιπλέον, δεν αποκλείεται τούτο να ισχύει στο πλαίσιο πολιτικής λαϊκής στέγης η οποία επιδιώκει σκοπούς αντίστοιχους αυτών που ορίζονται στο νόμο περί κατοικίας και το BBSH. Συγκεκριμένα, ο προηγούμενος έλεγχος από την αρμόδια διοικητική αρχή διασφαλίζει περισσότερο τη διάθεση των πόρων των εγκεκριμένων φορέων για την κατά προτεραιότητα ικανοποίηση των αναγκών στέγασης ορισμένων πληθυσμιακών ομάδων στις Κάτω Χώρες, ενώ ο εκ των υστέρων έλεγχος ενδέχεται να πραγματοποιηθεί όταν θα είναι πλέον πολύ αργά, ιδίως στην περίπτωση αναλήψεως σημαντικών δαπανών, οι οποίες δύσκολα μπορούν να ανακτηθούν.

35

Εντούτοις, το Δικαστήριο έχει κρίνει επανειλημμένως ότι σύστημα προηγούμενης διοικητικής αδείας δεν μπορεί να νομιμοποιεί μια κατά διακριτική ευχέρεια συμπεριφορά των εθνικών αρχών, ικανή να στερήσει τις κοινοτικές διατάξεις, ειδικότερα εκείνες που αφορούν θεμελιώδη ελευθερία όπως είναι η επίδικη στην κύρια δίκη, από την πρακτική τους αποτελεσματικότητα Επομένως, για να δικαιολογείται ένα σύστημα που επιβάλλει την κατοχή διοικητικής άδειας, μολονότι παρεκκλίνει από μια θεμελιώδη ελευθερία, πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά, κατά τρόπο που να περιορίζουν την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως των εθνικών αρχών (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 10ης Μαρτίου 2009, C-169/07, Hartlauer, Συλλογή 2009, σ. I-1721, σκέψη 64 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).

36

Δεν αποκλείεται, βάσει των στοιχείων της ενώπιον του Δικαστηρίου δικογραφίας, οι επίμαχες στην κύρια δίκη διατάξεις του νόμου περί κατοικίας και του BBSH να μην ανταποκρίνονται πλήρως στις απαιτήσεις αυτές.

37

Αφενός, συνάγεται, ιδίως από την απάντηση της Ολλανδικής Κυβερνήσεως στις γραπτές ερωτήσεις που της τέθηκαν από το Δικαστήριο ότι οι οικείες εθνικές διατάξεις εξαρτούν τη χορήγηση προηγούμενης άδειας εκ μέρους του αρμόδιου υπουργού από μια και μόνο προϋπόθεση, ότι δηλαδή το προγραμματιζόμενο σχέδιο να εξυπηρετεί το συμφέρον της λαϊκής στέγης στις Κάτω Χώρες, όπως επιτάσσει το άρθρο 49, παράγραφος 1, του BBSH. Αφετέρου, όσον αφορά το ζήτημα αν ο όρος αυτός πληρούται, ο σχετικός έλεγχος γίνεται μάλλον κατά περίπτωση, χωρίς ρυθμιστική πλαισίωση και ελλείψει οποιουδήποτε συγκεκριμένου και αντικειμενικού κριτηρίου το οποίο θα παρείχε τη δυνατότητα στους μεν ενδιαφερόμενους φορείς να γνωρίζουν εκ των προτέρων τις περιστάσεις υπό τις οποίες γίνεται δεκτό το αίτημά τους, στα δε δικαστήρια τα οποία ενδέχεται να επιληφθούν προσφυγών κατά απορριπτικών αποφάσεων να ασκήσουν πλήρως το δικαιοδοτικό τους έλεγχο.

38

Υπ’ αυτές τις συνθήκες και με την επιφύλαξη ότι το αιτούν δικαστήριο θα επιβεβαιώσει την ύπαρξη τέτοιων στοιχείων υπό το πρίσμα των συναγόμενων από τη νομολογία του Δικαστηρίου κριτηρίων για τα οποία έγινε αναφορά στη σκέψη 35 της παρούσας αποφάσεως, το επίμαχο σύστημα της προηγούμενης αδείας δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι βασίζεται σε προϋποθέσεις δυνάμενες να πλαισιώσουν επαρκώς την άσκηση από τις εθνικές αρχές της διακριτικής τους ευχέρειας και κατά συνέπεια να δικαιολογήσουν εξαίρεση από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων.

39

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, η απάντηση που πρέπει να δοθεί στα τρία πρώτα ερωτήματα είναι ότι το άρθρο 56 ΕΚ έχει την έννοια ότι εθνική ρύθμιση, όπως αυτή της κύριας δίκης, η οποία εξαρτά την άσκηση διασυνοριακών δραστηριοτήτων εγκεκριμένων φορέων στον τομέα της λαϊκής στέγης, κατά την έννοια του άρθρου 70, παράγραφος 1, του νόμου περί κατοικίας, από προηγούμενη διοικητική άδεια αντίκειται σε αυτό, καθόσον μια τέτοια ρύθμιση δεν βασίζεται σε κριτήρια αντικειμενικά, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά, δυνάμενα να πλαισιώσουν επαρκώς την άσκηση από τις εθνικές αρχές της διακριτικής τους ευχέρειας, γεγονός που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.

40

Με το τέταρτο, πέμπτο και έκτο ερώτημα, τα οποία είναι σκόπιμο να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσία να διευκρινιστεί αν κράτος μέλος μπορεί να επικαλεστεί το άρθρο 86, παράγραφος 2 ΕΚ προκειμένου να δικαιολογήσει την επιβολή μέτρου περιοριστικού της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων σε επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, στις οποίες έχουν παρασχεθεί ειδικά δικαιώματα.

41

Στο πλαίσιο της προβληματικής αυτής, το εν λόγω δικαστήριο διερωτάται, αφενός, αν επιχειρήσεις όπως το Servatius μπορούν να θεωρηθούν ως προς το σύνολο ή μέρος των δραστηριοτήτων τους ως επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, κατά την έννοια του άρθρου 86, παράγραφος 2 ΕΚ, και αν, για τον εν λόγω σκοπό, είναι αναγκαίο οι οικείες επιχειρήσεις να τηρούν χωριστά λογιστικά βιβλία σχετικά με την παροχή αφενός δημοσίων και αφετέρου εμπορικών υπηρεσιών προκειμένου να είναι δυνατός ο διαχωρισμός των αντίστοιχων δαπανών και εξόδων. Αφετέρου, ζητεί να διευκρινιστεί ο βαθμός διακριτικής ευχέρειας που διαθέτουν οι οικείες αρχές προκειμένου να καθορίσουν το περιεχόμενο του γενικού συμφέροντος κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως και τις λεπτομέρειες διασφαλίσεως ενός τέτοιου συμφέροντος.

42

Υπενθυμίζεται αρχικώς ότι, καίτοι, δεδομένης της κατανομής των αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο της διαδικασίας υποβολής προδικαστικού ερωτήματος, στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται αποκλειστικώς να ορίσει το αντικείμενο των ερωτημάτων που προτίθεται να υποβάλει στο Δικαστήριο, αυτό έχει κρίνει ότι, σε εξαιρετικές περιστάσεις, μπορεί να εξετάζει τις συνθήκες υπό τις οποίες του ζητήθηκε από το εθνικό δικαστήριο να εκδώσει προδικαστική απόφαση, προκειμένου να ελέγξει κατά πόσον είναι αρμόδιο να απαντήσει.

43

Τούτο ισχύει, ιδίως, στην περίπτωση κατά την οποία το πρόβλημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο είναι καθαρώς υποθετικής φύσεως ή όταν η ερμηνεία του κοινοτικού κανόνα που ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 15ης Δεκεμβρίου 1995, C-415/93, Bosman, Συλλογή 1995, σ. I-4921, σκέψη 61· της , C-466/04, Acereda Herrera, Συλλογή 2006, σ. I-5341, σκέψη 48, και της , C-380/05, Centro Europa 7, Συλλογή 2008, σ. I-349, σκέψη 53). Έτσι, το Δικαστήριο έχει αποκλείσει την αρμοδιότητά του, όταν είναι πρόδηλο ότι η διάταξη του κοινοτικού δικαίου που υποβλήθηκε προς ερμηνεία στο Δικαστήριο δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής (απόφαση της , C-85/95, Reisdorf, Συλλογή 1996, σ. I-6257, σκέψη 16 και εκεί παρατεθείσα νομολογία).

44

Όμως, πρέπει να σημειωθεί ότι από το άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με την πρώτη παράγραφο του ίδιου άρθρου, προκύπτει ότι μπορεί να δικαιολογηθεί η χορήγηση από κράτος μέλος ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων που αντιβαίνουν προς τις διατάξεις της Συνθήκης σε επιχείρηση επιφορτισμένη με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, εφόσον η επιχείρηση αυτή δεν μπορεί να εκπληρώσει την ιδιαίτερη αποστολή που της έχει ανατεθεί παρά μόνο μέσω της χορηγήσεως τέτοιων δικαιωμάτων και εφόσον η ανάπτυξη του εμπορίου δεν επηρεάζεται σε βαθμό αντίθετο προς το συμφέρον της Κοινότητας (απόφαση της 17ης Μαΐου 2001, C-340/99, TNT Traco, Συλλογή 2001, σ. Ι-4109, σκέψη 52, και της , C-220/06, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, Συλλογή 2007, σ. I-12175, σκέψη 78).

45

Εντούτοις, στην προκείμενη περίπτωση διαπιστώνεται ότι δεν είναι αυτός ο σκοπός του συστήματος προηγούμενης αδείας που προβλέπει η επίδικη εθνική ρύθμιση.

46

Συγκεκριμένα, η εν λόγω ένδικη διαφορά δεν αφορά ούτε τη χορήγηση ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων στο Servatius ούτε το χαρακτηρισμό των δραστηριοτήτων του τελευταίου ως υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, αλλά αποκλειστικά τη νομιμότητα περιορισμού επιβληθέντος στον φορέα αυτό, υπό τη μορφή υποχρεώσεως λήψεως προηγούμενης αδείας από τη διοίκηση.

47

Επομένως, παρέλκει η απάντηση στο τέταρτο, πέμπτο και έκτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου με αντικείμενο την ερμηνεία του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ, καθότι η διάταξη αυτή δεν τυγχάνει εφαρμογής σε περίπτωση όπως αυτή της υπόθεσης στην κύρια δίκη.

48

Με το ερώτημα αυτό το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσία, να διευκρινιστεί αφενός, κατά πόσον, όταν κράτος μέλος θέτει χρηματοοικονομικούς πόρους στη διάθεση επιχειρήσεων επιφορτισμένων με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, είναι αναγκαίο να περιορίζει εδαφικώς τις δραστηριότητες των επιχειρήσεων αυτών προκειμένου να αποτραπεί το ενδεχόμενο οι μεν πόροι αυτοί να συνιστούν αθέμιτη κρατική ενίσχυση, κατά παράβαση του άρθρου 87 ΕΚ, οι δε οικείες επιχειρήσεις να στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό, χρησιμοποιώντας τους συγκεκριμένους πόρους σε άλλο κράτος μέλος. Αφετέρου, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν το γεγονός ότι κράτος μέλος στο οποίο δεν υφίσταται καμία νομική υποχρέωση διαχωρισμού των δραστηριοτήτων εμπορικού και κοινωνικού χαρακτήρα απαιτεί από τους εγκεκριμένους φορείς που επιθυμούν να ασκήσουν τις δραστηριότητές τους εντός άλλου κράτους μέλους να λαμβάνουν σχετικώς προηγούμενη άδεια συνιστά μέτρο αναγκαίο και σύμφωνο προς την αρχή της αναλογικότητας μέσο αναφορικά με την τήρηση των άρθρων 87 ΕΚ και 88 ΕΚ.

49

Όπως επισημάνθηκε στις σκέψεις 42 και 43 της παρούσας αποφάσεως, το τεκμήριο λυσιτέλειας των προδικαστικών ερωτημάτων που υποβάλλουν τα εθνικά δικαστήρια μπορεί να ανατραπεί μόνον κατ’ εξαίρεση. Πράγματι, εφόσον τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου, το Δικαστήριο υποχρεούται, καταρχήν, να απαντήσει.

50

Πάντως, κατά πάγια νομολογία, η ανάγκη χρήσιμης για το εθνικό δικαστήριο ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου επιβάλλει τον εκ μέρους του προσδιορισμό του πραγματικού και κανονιστικού πλαισίου εντός του οποίου εντάσσονται τα ερωτήματα που υποβάλλει ή, τουλάχιστον, τη διευκρίνιση των περιπτώσεων με τις οποίες συναρτώνται τα ερωτήματα αυτά (αποφάσεις της 26ης Ιανουαρίου 1993, C-320/90 έως C-322/90, Telemarsicabruzzo κ.λπ., Συλλογή 1993, σ. I-393, σκέψη 6, της , C-470/04, Ν, Συλλογή 2006, σ. I-7409, σκέψη 69, καθώς και διάταξη της , C-305/07, RAI, Συλλογή 2008, σ. I-55, σκέψη 16).

51

Είναι επίσης σημαντικό το εθνικό δικαστήριο να εκθέτει τους ακριβείς λόγους που το παρακίνησαν να ζητήσει ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου και να κρίνει αναγκαία την υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων στο Δικαστήριο. Στο πλαίσιο αυτό είναι απαραίτητο να παρέχει το εθνικό δικαστήριο ορισμένες, τουλάχιστον, διευκρινίσεις σε σχέση με τους λόγους της επιλογής των κοινοτικών διατάξεων των οποίων την ερμηνεία ζητεί, καθώς και με τον σύνδεσμο που θεωρεί ότι υφίσταται μεταξύ των διατάξεων αυτών και της νομοθεσίας που έχει εφαρμογή στη διαφορά της κύριας δίκης (αποφάσεις της 6ης Δεκεμβρίου 2005, C-453/03, C-11/04, C-12/04 et C-194/04, ΑΒΝΑ, κ.λπ., Συλλογή 2005, σ. I-10423, σκέψη 46· της , C-338/04, C-359/04 et C-360/04, Placanica κ.λ.π., Συλλογή 2007, σ. I-1891, σκέψη 34, καθώς και προαναφερθείσα Centro Europa 7, σκέψη 54).

52

Τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στις αποφάσεις περί παραπομπής πρέπει όχι μόνο να παρέχουν στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να δίνει λυσιτελείς απαντήσεις, αλλά και στις κυβερνήσεις των κρατών μελών και στα λοιπά ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλλουν παρατηρήσεις σύμφωνα με το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικασςηρίου. Στο Δικαστήριο εναπόκειται να μεριμνά για τη διασφάλιση της δυνατότητας αυτής, λαμβανομένου υπόψη ότι, βάσει της προαναφερθείσας διατάξεως, μόνον οι αποφάσεις περί παραπομπής κοινοποιούνται στους ενδιαφερομένους διαδίκους (απόφαση της 1ης Απριλίου 1982, 141/81 έως 143/81, Holdijk κ.λπ., Συλλογή 1982, σ. 1299, σκέψη 6, καθώς και διάταξη της , C-116/00, Laguillaumie, Συλλογή 2000, σ. Ι-4979, σκέψη 14).

53

Είναι σκόπιμη επίσης η υπόμνηση ότι η απαιτούμενη ακρίβεια σχετικά με το πραγματικό και κανονιστικό πλαίσιο έχει ιδιαίτερη σημασία όσον αφορά τον τομέα του ανταγωνισμού που χαρακτηρίζεται από περίπλοκες πραγματικές και νομικές καταστάσεις (βλ. υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 23ης Νοεμβρίου 2006, C-238/05, Asnef-Équifax et Administración del Estado, Συλλογή 2006, σ. I-11125, σκέψη 23, καθώς και προαναφερθείσα διάταξη RAI, σκέψη 18).

54

Στην προκείμενη περίπτωση, διαπιστώνεται ότι το αιτούν δικαστήριο με το έβδομο ερώτημά του λαμβάνει ως δεδομένο ότι στην υπόθεση της κύριας δίκης αν το Servatius χρησιμοποιούσε δημόσιους πόρους για την υλοποίηση ενός μελλοντικού σχεδίου, αυτό θα συνιστούσε κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ. Ωστόσο, ούτε η απόφαση περί παραπομπής ούτε οι παρατηρήσεις των μερών περιέχουν στοιχεία ικανά να θεμελιώσουν ότι τέτοιου είδους πλεονέκτημα θα χορηγούνταν πράγματι στο πλαίσιο του επίδικου σχεδίου ανέγερσης ακινήτων, το οποίο, εξάλλου, δεν υλοποιήθηκε ποτέ, καθότι το Servatius δεν έλαβε την απαιτούμενη προηγούμενη άδεια.

55

Επιπλέον, πρέπει να σημειωθεί ότι η διαφορά της κύριας δίκης δεν αφορά τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες θα χορηγούνταν τέτοιου είδους ενίσχυση στο Servatius, αλλά αποκλειστικώς και μόνο εντελώς διαφορετικό και αυτοτελές ζήτημα, ήτοι την αμφισβήτηση από το φορέα της νομιμότητας της απορριπτικής αποφάσεως επί της αιτήσεώς του για προηγούμενη άδεια, υποβληθείσας με σκοπό την υλοποίηση του κατασκευαστικού του σχεδίου εκτός του ολλανδικού εδάφους.

56

Κατά συνέπεια, το έβδομο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο πρέπει να θεωρηθεί απαράδεκτο.

57

Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 56 ΕΚ έχει την έννοια ότι εθνική ρύθμιση, όπως αυτή της κύριας δίκης, η οποία εξαρτά την άσκηση διασυνοριακών δραστηριοτήτων εγκεκριμένων φορέων στον τομέα της λαϊκής στέγης, κατά την έννοια του άρθρου 70. παράγραφος 1, του νόμου περί οικισμού (Woningwet), από προηγούμενη διοικητική άδεια αντίκειται σε αυτό, καθόσον μια τέτοια ρύθμιση δεν βασίζεται σε κριτήρια αντικειμενικά, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά, δυνάμενα να πλαισιώσουν επαρκώς την άσκηση από τις εθνικές αρχές της διακριτικής τους ευχέρειας, γεγονός που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.