This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62006CC0186
Opinion of Advocate General Kokott delivered on 26 April 2007. # Commission of the European Communities v Kingdom of Spain. # Failure of a Member State to fulfil obligations - Directive 79/409/EEC - Conservation of wild birds - Irrigable area of the Segarra-Garrigues Canal (Lleida). # Case C-186/06.
Προτάσεις της γενικης εισαγγελέα Kokott της 26ης Απριλίου 2007.
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Βασιλείου της Ισπανίας.
Παράβαση κράτους μέλους - Οδηγία 79/409/ΕΟΚ - Διατήρηση των άγριων πτηνών - Ζώνη αρδεύσιμη από το κανάλι Segarra-Garrigues (Lérida).
Υπόθεση C-186/06.
Προτάσεις της γενικης εισαγγελέα Kokott της 26ης Απριλίου 2007.
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Βασιλείου της Ισπανίας.
Παράβαση κράτους μέλους - Οδηγία 79/409/ΕΟΚ - Διατήρηση των άγριων πτηνών - Ζώνη αρδεύσιμη από το κανάλι Segarra-Garrigues (Lérida).
Υπόθεση C-186/06.
Συλλογή της Νομολογίας 2007 I-12093
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2007:254
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 26ης Απριλίου 2007 (1)
Υπόθεση C‑186/06
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
κατά
Βασιλείου της Ισπανίας
«Οδηγία 79/409/ΕΟΚ – Διατήρηση των αγρίων πτηνών – Περιοχή αρδευόμενη από το Κανάλι Segarra-Garrigues (Lleida)»
I – Εισαγωγή
1. Η υπό κρίση υπόθεση αφορά την εφαρμογή του άρθρου 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (2) (στο εξής: οδηγία για τα πτηνά) επί προγραμμάτων για την άρδευση περιοχής χαρακτηριζόμενης μέχρι τότε από οικοτόπους με μορφή στέπας και από τα σπάνια είδη πτηνών που συναντώνται ειδικά στους οικοτόπους αυτούς. Δεδομένου ότι, κατά τον κρίσιμο χρόνο, η περιοχή αυτή δεν είχε ακόμη ανακηρυχθεί ζώνη ειδικής προστασίας για τα πτηνά της στέπας, εφαρμόζεται για πρώτη φορά, από της εκδόσεως της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (3) (στο εξής: οδηγία για τους οικοτόπους), το καθεστώς προστασίας στις καλούμενες «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών. Οι «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών είναι περιοχές που έπρεπε να είχαν καταταγεί σε ζώνες ειδικής προστασίας (στο εξής ΖΕΠ) κατά την έννοια του άρθρου 4 της οδηγίας για τα πτηνά, αλλά δεν έχουν ακόμη καταταγεί (4). Εκτός από μια σειρά πραγματικών ζητημάτων, πρέπει, κατ’ αρχάς, να διευκρινιστεί εάν και σε ποιο μέτρο είναι δυνατόν αντισταθμιστικά μέτρα να δικαιολογήσουν επεμβάσεις στο πλαίσιο αυτού του καθεστώτος προστασίας.
II – Το νομικό πλαίσιο
2. Η οδηγία για τα πτηνά έχει ως αντικείμενο, σύμφωνα με το άρθρο 1, την προστασία όλων των ειδών πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση στην Ευρώπη. Το άρθρο 2 καθορίζει σχετικά τη θεμελιώδη υποχρέωση των κρατών μελών:
«Τα κράτη μέλη υιοθετούν όλα τα αναγκαία μέτρα με σκοπό να διατηρηθεί ή να προσαρμοσθεί ο πληθυσμός όλων των ειδών των πτηνών που αναφέρονται στο άρθρο 1 σε ένα επίπεδο που να ανταποκρίνεται ιδιαίτερα στις οικολογικές, επιστημονικές και μορφωτικές απαιτήσεις, λαμβάνοντας ωστόσο, υπόψη τις οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις.»
3. Το άρθρο 3 αναφέρει τα μέσα που πρέπει να χρησιμοποιήσουν τα κράτη μέλη για την επίτευξη του σκοπού αυτού, και ιδίως τη δημιουργία ζωνών προστασίας και τη συντήρηση των οικοτόπων.
4. Το άρθρο 4 περιλαμβάνει διατάξεις σχετικά με τα εδάφη που πρέπει να κατατάξουν τα κράτη μέλη σε ΖΕΠ για ορισμένα πτηνά που χρήζουν ιδιαίτερης προστασίας. Στο άρθρο αυτό –στην παράγραφο 4, πρώτο εδάφιο– ρυθμιζόταν αρχικά και η προστασία των περιοχών αυτών:
«1) Για τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα Ι προβλέπονται μέτρα ειδικής διατηρήσεως, που αφορούν τον οικότοπό τους, για να εξασφαλισθεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των ειδών αυτών στη ζώνη εξαπλώσεώς τους.
Για τον σκοπό αυτό λαμβάνονται υπόψη:
α) τα είδη που απειλούνται με εξαφάνιση·
β) τα είδη που είναι ευπαθή σε ορισμένες μεταβολές των οικοτόπων τους·
γ) τα είδη που θεωρούνται σπάνια διότι οι πληθυσμοί τους είναι μικροί ή η τοπική τους εξάπλωση περιορισμένη·
δ) άλλα είδη που έχουν ανάγκη ιδιαίτερης προσοχής, λόγω ιδιοτυπίας του οικοτόπου τους.
Για να πραγματοποιηθούν οι εκτιμήσεις θα ληφθούν υπόψη οι τάσεις και οι μεταβολές των επιπέδων του πληθυσμού.
Τα κράτη μέλη κατατάσσουν κυρίως σε ζώνες ειδικής προστασίας τα εδάφη τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών αυτών στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία έχει εφαρμογή η παρούσα οδηγία.
2) – 3) […]
4) Τα κράτη μέλη υιοθετούν κατάλληλα μέτρα για να αποφύγουν στις ζώνες προστασίας που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων, καθώς και τις επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του παρόντος άρθρου. […]»
5. Σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας για τους οικοτόπους, οι υποχρεώσεις που πηγάζουν από τις παραγράφους 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της εν λόγω οδηγίας αντικαθιστούν τις υποχρεώσεις που πηγάζουν από την πρώτη περίοδο της παραγράφου 4 του άρθρου 4 της οδηγίας για τα πτηνά, και μάλιστα τούτο από την ημερομηνία θέσεως σε εφαρμογή της οδηγίας για τους οικοτόπους –ήτοι από τον Ιούνιο 1994 (5)– ή από την ημερομηνία χαρακτηρισμού ή αναγνωρίσεως του οικείου τόπου ως ΖΕΠ από κράτος μέλος δυνάμει της οδηγίας για τα πτηνά.
III – Τα πραγματικά περιστατικά, η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και τα αιτήματα των διαδίκων
6. Στην επαρχία Lleida της Καταλωνίας υπάρχουν πολυάριθμοι οικότοποι με μορφή στέπας, που προσφέρουν καλές συνθήκες διαβιώσεως στα εξαρτώμενα από τους οικοτόπους αυτούς είδη πτηνών. Στην υπό κρίση υπόθεση πρόκειται ιδίως για τον σπιζαετό (Hieraaetus fasciatus), τη χαμωτίδα (Tetrax tetrax), τη βουνογαλάντρα (Melanocorypha calandra), την ιβηροσταρήθρα (Chersophilus duponti), τη χαλκοκουρούνα (Coracias garrulus) και τη μικρογαλιάντρα (Calandrella brachydactyla).
7. Κατά συνέπεια, ο κατάλογος περιοχών της Ισπανίας που έχουν ορνιθολογική σημασία, τον οποίο δημοσίευσε το 1998 η ισπανική ορνιθολογική εταιρία (Sociedad Española de Ornitología) (6), αναφέρει στην επαρχία αυτή δύο περιοχές ιδιαίτερα ενδεδειγμένες για την προστασία των εν λόγω ειδών πτηνών: IBA αριθ. 142 «Secanos de Lérida», με έκταση 62 500 ha, και ΙΒΑ αριθ. 144 «Cogul-Alfes», με έκταση 18 000 ha [ΙΒΑ είναι τα αρχικά της Important Bird Area (σημαντικής ζώνης για τη διατήρηση των πτηνών) ή των Important Bird Areas (σημαντικών ζωνών για τη διατήρηση των πτηνών)].
8. Το 1988 το Βασίλειο της Ισπανίας καθόρισε, εντός της ΙΒΑ αριθ. 144, μια ΖΕΠ, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα πτηνά, τη ΖΕΠ «Mas de Melons», εκτάσεως 1 462 ha (νυν, κατόπιν επεκτάσεως, 6 418 ha). Εκτός από αυτή, η περιοχή των δύο IBA δεν περιελάμβανε αρχικά καμία ΖΕΠ.
9. Το έτος 2001, η Επιτροπή ενημερώθηκε, μέσω καταγγελίας, σχετικά με ένα σχέδιο, το οποίο στόχευε να εξασφαλίσει την άρδευση περίπου 110 000 ha γεωργικών εκτάσεων στην εν λόγω περιοχή. Το πρόγραμμα αυτό θα καθιστούσε δυνατή την πρόσθετη άρδευση με 1 500, 3 500 ή 6 500 κυβικά μέτρα ύδατος ανά εκτάριο. Το σχέδιο αυτό απαιτούσε την εκτέλεση διαφόρων έργων. Το Βασίλειο της Ισπανίας, με τον νόμο 42/1994 της 30ής Σεπτεμβρίου 1994 (7), χαρακτήρισε το εν λόγω σχέδιο ως γενικού (εθνικού) συμφέροντος.
10. Στις 26 Σεπτεμβρίου 2002, οι αρμόδιες αρχές της περιφέρειας εξέδωσαν έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων του εν λόγω σχεδίου. Κατά τη διάρκεια του ίδιου έτους άρχισαν οι εργασίες. Προβλέπεται ότι όλα τα απαραίτητα μέτρα θα ολοκληρωθούν εντός 10 περίπου ετών. Η ίδια η άρδευση δεν έχει ακόμη αρχίσει.
11. Η Επιτροπή, θεωρώντας, αφού έλαβε περαιτέρω πληροφορίες από το Βασίλειο της Ισπανίας και τον καταγγείλαντα, ότι το σχέδιο παραβιάζει την οδηγία για τα πτηνά, κάλεσε, την 1η Απριλίου 2004, το Βασίλειο της Ισπανίας να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της σύμφωνα με το άρθρο 226 ΕΚ. Παρά την απάντηση του Βασιλείου της Ισπανίας, η Επιτροπή ενέμεινε στην άποψή της και εξέδωσε, στις 14 Δεκεμβρίου 2004, αιτιολογημένη γνώμη, που περιήλθε στην Μόνιμη Αντιπροσωπεία του Βασιλείου της Ισπανίας στις Βρυξέλλες, στις 22 Δεκεμβρίου 2004. Με την αιτιολογημένη γνώμη η Επιτροπή έταξε τελική προθεσμία δύο μηνών, δηλαδή μέχρι 22 Φεβρουαρίου 2005, για τη συμμόρφωση προς τις επιταγές της οδηγίας για τα πτηνά.
12. Σύμφωνα με την απάντηση του Βασιλείου της Ισπανίας, που περιήλθε στην Επιτροπή στις 7 Μαρτίου 2005, κατά το έτος 2003 καθορίστηκαν στην επίμαχη περιοχή και άλλες ΖΕΠ, πρόσθετης εκτάσεως 20 475 ha. Πρόκειται προφανώς για τις περιοχές «Anglesola-Vilagrassa» (857 ha), «Bellmunt-Almenara» (3 466 ha), «Plans de Sió» (σημερινής εκτάσεως, έπειτα από επέκταση, 5 298 ha), «Granyena» (6 646 ha), «Valls del Sió-Llobregós» (27 791 ha, μόνον εν μέρει κείμενη εντός της περιοχής του σχεδίου) και «Secans de la Noguera» (κείμενη εκτός της περιοχής του σχεδίου) στην IBA αριθ. 142, καθώς και την περιοχή «Secans del Segrià i Utxesa», που ενδεχομένως συμπίπτει εν μέρει με εκτάσεις της IBA αριθ. 144.
13. Παρά την απάντηση του Βασιλείου της Ισπανίας, η Επιτροπή άσκησε, στις 11 Απριλίου 2006, την υπό κρίση προσφυγή και ζητεί από το Δικαστήριο
– να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, με το πρόγραμμα αρδεύσεως της αρδευόμενης από το Κανάλι Segarra-Garrigues περιοχής, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 2, 3 και 4, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ, του Συμβουλίου, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών,
– να καταδικάσει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
14. Το Βασίλειο της Ισπανίας ζητεί,
– να απορριφθεί η προσφυγή και
– να καταδικασθεί το προσφεύγον όργανο στα δικαστικά έξοδα.
15. Κατά τη διάρκεια της δικαστικής διαδικασίας, στις 5 Σεπτεμβρίου 2006, η Καταλωνία χαρακτήρισε ως ΖΕΠ και άλλες εκτάσεις εντός των δύο ΙΒΑ αριθ. 142 και 144. Εκτός της επεκτάσεως των υφισταμένων ΖΕΠ, πρέπει να αναφερθεί τη ΖΕΠ «Secans de Belianes-Preixana» (1 925 ha) εντός της IBA αριθ. 142. Συνολικά, έχουν πλέον χαρακτηρισθεί ως ΖΕΠ 38 150 ha εντός της περιοχής του προγράμματος.
IV – Νομική εκτίμηση
Α – Επί του παραδεκτού της προσφυγής
16. Το Βασίλειο της Ισπανίας αιτιάται, κατ’ αρχάς, ότι η Επιτροπή, στην αιτιολογημένη γνώμη και στην προσφυγή, διεύρυνε το αντικείμενο της διαφοράς, διότι με το έγγραφο οχλήσεως είχε κληθεί η το Βασίλειο της Ισπανίας να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της μόνο σχετικά με την παράβαση του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας για τα πτηνά, και όχι σχετικά με την παράβαση των άρθρων 2 και 3. Η Επιτροπή δεν λαμβάνει ρητώς θέση επί του ισχυρισμού αυτού.
17. Η ένσταση του Βασιλείου της Ισπανίας είναι βάσιμη. Το αντικείμενο της προσφυγής, που ασκείται κατ’ εφαρμογή του άρθρου 226 ΕΚ, καθορίζεται από την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία που προβλέπει η διάταξη αυτή (8). Αυτή ακριβώς τη λειτουργία επιτελεί ιδίως η πρόσκληση για διατύπωση παρατηρήσεων, σκοπός της οποίας είναι, πέραν αυτού, αφενός, να παράσχει στο κράτος μέλος τα αναγκαία στοιχεία για την προετοιμασία της άμυνάς του (9) και, αφετέρου, να του παράσχει τη δυνατότητα να συμμορφωθεί προτού επιληφθεί της υποθέσεως το Δικαστήριο (10). Κατά συνέπεια, η αιτιολογημένη γνώμη και η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να στηρίζονται στις ίδιες αιτιάσεις με εκείνες του εγγράφου οχλήσεως με το οποίο κινείται η πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασία (11). Οι αιτιάσεις της Επιτροπής πρέπει, συνεπώς, να έχουν ήδη διατυπωθεί συνοπτικώς στο έγγραφο οχλήσεως (12).
18. Όπως υποστηρίζει το Βασίλειο της Ισπανίας, η πρόσκληση για διατύπωση παρατηρήσεων αναφέρει στο διατακτικό της, ως παραβιασθείσες διατάξεις, μόνον τις παραγράφους 1 και 4 του άρθρου 4 της οδηγίας για τα πτηνά. Η Επιτροπή δεν ανέφερε το άρθρο 2. Επαναλαμβάνει, βέβαια, εν συντομία το άρθρο 3 (13), χωρίς όμως ουδόλως να αναφέρει κατά πόσον υπήρξε παράβαση της διατάξεως αυτής. Κατά συνέπεια, οι αιτιάσεις περί παραβάσεως των άρθρων 2 και 3 της οδηγίας για τα πτηνά δεν έχουν διατυπωθεί στο έγγραφο οχλήσεως ούτε καν συνοπτικώς. Η αιτιολογημένη γνώμη και η προσφυγή περιέχουν, ως προς αυτό το σημείο, απαράδεκτη διεύρυνση του αντικειμένου της διαφοράς.
19. Η προσφυγή είναι, συνεπώς, απαράδεκτη, στο μέτρο που η Επιτροπή αιτιάται την παράβαση των άρθρων 2 και 3 της οδηγίας για τα πτηνά.
Β – Επί του βασίμου της προσφυγής
1. Επί της νομικής βάσεως της προσφυγής
20. Στο μέτρο που η προσφυγή είναι παραδεκτή, η Επιτροπή αιτιάται ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη, όσον αφορά το πρόγραμμα αρδεύσεως της αρδευόμενης από το Κανάλι Segarra-Garrigues περιοχής, το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας για τα πτηνά.
21. Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά, για τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα Ι προβλέπονται μέτρα ειδικής διατηρήσεως, που αφορούν τον οικότοπό τους, για να εξασφαλισθεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των ειδών αυτών στη ζώνη εξαπλώσεώς τους. Τα κράτη μέλη κατατάσσουν κυρίως, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, τέταρτο εδάφιο, σε ζώνες ειδικής προστασίας τα εδάφη τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών αυτών. Αυτός ο συγκεκριμένος τομέας αποτελούσε μέχρι τώρα, για τη νομολογία, το σημαντικότερο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 1.
22. Οι διάδικοι συμφωνούν, εν τούτοις, ότι η παρούσα διαδικασία δεν έχει ως αντικείμενο τον καθορισμό συγκεκριμένων ΖΕΠ (14), αλλά τη φθορά περιοχών που θα έπρεπε να έχουν καθοριστεί ως ΖΕΠ. Το κρίσιμο ζήτημα, συνεπώς, είναι κατά πόσον το Βασίλειο της Ισπανίας, ανεξάρτητα από τον χαρακτηρισμό ως ΖΕΠ, έλαβε επαρκή ειδικά μέτρα προστασίας, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά.
23. Όσον αφορά τις ΖΕΠ, αυτό είναι το τυπικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά, που συγκεκριμενοποιεί το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, τα κράτη μέλη υιοθετούν κατάλληλα μέτρα για να αποφύγουν στις ζώνες προστασίας που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων, καθώς και τις επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του εν λόγω άρθρου. Η συγκεκριμενοποίηση του άρθρου 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο από το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά δεν αποκλείει όμως να έχει χωρήσει συγχρόνως παράβαση και των δύο διατάξεων (15). Αντιθέτως, από την παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά συνάγεται ότι έχει, συγχρόνως, χωρήσει παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά.
24. Το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά ίσχυε αρχικώς για τις καθορισμένες ΖΕΠ. Η απόφαση που αφορούσε τα έλη Santoña επέκτεινε την εφαρμογή του και στις «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών (16). Σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας για τους οικοτόπους, οι υποχρεώσεις που πηγάζουν από τις παραγράφους 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της εν λόγω οδηγίας αντικαθιστούν τις υποχρεώσεις που πηγάζουν από την πρώτη περίοδο της παραγράφου 4 του άρθρου 4 της οδηγίας για τα πτηνά. Αυτό ισχύει από την ημερομηνία θέσεως σε εφαρμογή της οδηγίας για τους οικοτόπους –ήτοι από τον Ιούνιο 1994– ή από την ημερομηνία χαρακτηρισμού ή αναγνωρίσεως του οικείου τόπου ως ΖΕΠ από κράτος μέλος, δυνάμει της οδηγίας για τα πτηνά. Με την απόφαση Basses Corbières, το Δικαστήριο διευκρίνισε σχετικά ότι οι «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών εξακολουθούν να υπόκεινται στη ρύθμιση του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά (17).
25. Δεδομένου ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους είναι πλέον εφαρμοστέο στις περιοχές που έχουν καθοριστεί ως ΖΕΠ, η παράβαση που επικαλείται η Επιτροπή αφορά αποκλειστικά τις «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών. Η Επιτροπή πρέπει να αποδείξει ότι το πρόγραμμα αρδεύσεως βλάπτει τη λειτουργία των περιοχών αυτών ως βιοτόπων για τα προστατευόμενα πτηνά.
2. Επί της πράξεως που αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής
26. Η Επιτροπή δεν προβάλλει αιτιάσεις σχετικά με τις επελθούσες ζημίες, αλλά θεωρεί ότι η παράβαση θεμελιώνεται στο γεγονός ότι το Βασίλειο της Ισπανίας σχεδίασε και έθεσε σε εφαρμογή τις διατυπώσεις που οδηγούν σε έγκριση του προγράμματος. Αναφέρει σχετικά δύο έννομες πράξεις, συγκεκριμένα τη διαπίστωση του γενικού συμφέροντος με τον νόμο 42/1994 και την έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων του έτους 2002. Κατά συνέπεια, πρέπει κατ’ αρχάς να διευκρινιστεί κατά πόσον τέτοιες πράξεις είναι δυνατόν να συνιστούν παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο και του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας για τα πτηνά.
27. Για τον γενικό εισαγγελέα van Gerven ήταν σαφές ότι σχέδια που δεν είχαν εφαρμοστεί δεν ήταν δυνατόν να συνιστούν παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά, σε αντίθεση με τα σχέδια που είχαν υλοποιηθεί (18). Από αυτό θα μπορούσε να συναχθεί ότι μόνον μία πραγματική βλάβη θεμελιώνει την παράβαση. Υπέρ της απόψεως αυτής συνηγορεί το γεγονός ότι πριν την εκτέλεση ενός προγράμματος δεν είναι ακόμη βέβαιη η φθορά της περιοχής. Ο γενικός εισαγγελέας τόνισε σχετικά ότι ορισμένα προγράμματα, για τα οποία είχαν υποβληθεί αιτιάσεις, στο μεταξύ εγκαταλείφθηκαν.
28. Πράγματι, οι σχετικές με το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά υποθέσεις αφορούσαν πάντοτε σχέδια που είχαν υλοποιηθεί, τουλάχιστον κατά το μεγαλύτερο μέρος αν όχι εξ ολοκλήρου, και είχαν, συνεπώς, ασκήσει ήδη επιδράσεις στις επίμαχες περιοχές (19).
29. Το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά δεν θα μπορούσε όμως, στην πράξη, να προστατεύσει αποτελεσματικά τις περιοχές, αν η παράβαση μπορούσε να διαπιστωθεί μόνον στην περίπτωση πραγματικών ζημιών και όχι στην περίπτωση κρατικών ενεργειών που αποτελούν νομική προϋπόθεση της ζημίας ή ευνοούν την επέλευσή της.
30. Σύμφωνα με τα προαναφερθέντα, το Δικαστήριο ποτέ δεν θεώρησε την επέλευση ζημιών ως προϋπόθεση της εξετάσεως του θέματος (20). Αντιθέτως, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου απέρριψε την αίτηση λήψεως προσωρινών μέτρων σε βάρος του σχεδίου κατασκευής φράγματος στη γερμανική Leybucht, διότι η Επιτροπή υπέβαλε την αίτηση δύο έτη μετά την έγκριση του σχεδίου και αυτό είχε πλέον κατά μεγάλο μέρος υλοποιηθεί (21). Από αυτό συνάγεται, κατ’ αντιδιαστολή, ότι, προς διασφάλιση μιας αποτελεσματικής εννόμου προστασίας, είναι δυνατόν αποφάσεις της διοικήσεως να συνιστούν παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά, και να αποτελέσουν αντικείμενο διαδικασίας λόγω παραβάσεως της Συνθήκης, συμπεριλαμβανομένης και αιτήσεως λήψεως προσωρινών μέτρων.
31. Στην προκειμένη περίπτωση, τόσο ο νόμος 42/1994, όσο και η έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων μπορούν, κατ’ αρχήν, να συντελέσουν στην πρόκληση βλάβης των οικείων περιοχών, διότι συμβάλλουν στην υλοποίηση του επίδικου σχεδίου.
32. Εν τούτοις, το μόνο που είναι γνωστό για τον νόμο 42/1994, είναι ότι τεκμηριώνει πως η άρδευση εξυπηρετεί το γενικό συμφέρον. Από τη δικογραφία δεν προκύπτει, αντίθετα, κατά πόσον διαπιστώνει συγχρόνως και την υπεροχή του συμφέροντος αυτού έναντι των απαιτήσεων της προστασίας των πτηνών. Κατά συνέπεια, μόνη η ύπαρξη του νόμου αυτού δεν αρκεί για τη συναγωγή του συμπεράσματος ότι τα προστατευτικά μέτρα για τις οικείες περιοχές δεν πληρούν τις απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά.
33. Η έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων στηρίζεται, αντιθέτως, στη λήψη υπόψη των κρίσιμων περιβαλλοντολογικών απαιτήσεων και ιδίως των απαιτήσεων που αφορούν τα προστατευτέα είδη πτηνών. Σύμφωνα με την έκθεση αυτή, η προστασία των πτηνών δεν αντίκειται στην υλοποίηση του σχεδίου, όπως αυτό περιγράφεται σύμφωνα με την έκθεση.
34. Κατά συνέπεια, πρέπει να εξεταστεί κατά πόσον η έκθεση αυτή τήρησε τις επιταγές του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά. Παράβαση υφίσταται εάν η έκθεση οδηγεί, χωρίς επαρκείς δικαιολογητικούς λόγους, στην πρόκληση φθοράς σε «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών.
3. Επί της υπάρξεως «εν τοις πράγμασι» ζωνών προστασίας πτηνών
35. Οι διάδικοι συμφωνούν ότι, κατά τον χρόνο της εκθέσεως περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων, στην περιοχή του σχεδίου δεν είχαν καθοριστεί επαρκείς περιοχές ως ΖΕΠ. Αυτό εκφράζεται σαφώς στην έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων, δεδομένου ότι ανατίθεται στις αρμόδιες υπηρεσίες να προσδιορίσουν και να καθορίσουν ως ΖΕΠ και άλλες περιοχές (22).
36. Δεν αμφισβητείται το γεγονός ότι αυτό ισχύει τουλάχιστον για 36 688 ha, δηλαδή για τη διαφορά μεταξύ των 38 150 ha που καθορίστηκαν εν τω μεταξύ ως ΖΕΠ εντός της περιοχής του σχεδίου και των αρχικώς καθορισθέντων 1 462 ha.
37. Ο ισχυρισμός της Επιτροπής θα μπορούσε όμως να έχει την έννοια ότι η Επιτροπή θεωρεί ότι θα έπρεπε να καθορισθούν και άλλες ακόμη περιοχές ως ΖΕΠ. Πράγματι, η Επιτροπή αναφέρεται στις εκτάσεις των δύο οικείων IBA, που συνολικά υπερβαίνουν τα 80 000 ha.
38. Η αναφορά στην απογραφή των ΙΒΑ δεν αρκεί όμως για τη διαπίστωση της υποχρεώσεως καθορισμού και άλλων εκτάσεων εντός της περιοχής του σχεδίου. Το Δικαστήριο έχει κρίνει, αναφορικά με αντίστοιχη γαλλική απογραφή, ότι το γεγονός και μόνον ότι η επίμαχη τοποθεσία περιελήφθη στην απογραφή των σημαντικών ζωνών για τη διατήρηση των πτηνών δεν αποδεικνύει ότι έπρεπε να χαρακτηριστεί ως ΖΕΠ (23). Η αναφορά στην απογραφή των ΙΒΑ δεν αποτελεί παρά μαχητή ένδειξη για την ανάγκη χαρακτηρισμού των εν λόγω περιοχών ως ΖΕΠ.
39. Στην προκειμένη περίπτωση, οι χάρτες κατανομής των σημαντικότερων ειδών πτηνών, που προσκόμισε η ίδια η Επιτροπή, δεν συνηγορούν υπέρ της απόψεως ότι θα έπρεπε να χωρήσει χαρακτηρισμός του συνόλου των περιοχών των ΙΒΑ. Οι χάρτες αυτοί δεν αποδεικνύουν ότι τα εν λόγω είδη χρησιμοποιούν όλες τις περιοχές των δύο ΙΒΑ. Η Επιτροπή δεν εξέθεσε σε ποιο μέτρο πρέπει, σύμφωνα με αυτούς τους χάρτες κατανομής, να χαρακτηριστούν ως ΖΕΠ και άλλες τοποθεσίες εντός της περιοχής του σχεδίου.
40. Πέραν αυτού, η περιγραφή των δύο IBA οδηγεί στο συμπέρασμα ότι αυτές δεν εντάσσονται πλήρως στην περιοχή του σχεδίου, αλλά περιλαμβάνουν και εκτάσεις εκτός της περιοχής αυτής. Η Επιτροπή δεν εξειδικεύει όμως ούτε ποιες είναι οι εκτάσεις αυτές.
41. Για την παρούσα διαδικασία θα πρέπει συνεπώς να γίνει δεκτό, όπως υποστηρίζει το Βασίλειο της Ισπανίας, ότι, κατά τον χρόνο που εκδόθηκε η έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων, υφίσταντο, εντός της περιοχής του σχεδίου, «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών εκτάσεως 36 688 ha.
4. Επί της φθοράς των οικοτόπων
42. Το επόμενο βήμα συνίσταται στην εξέταση του κατά πόσον το Βασίλειο της Ισπανίας εξασφάλισε, με την έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων, την επιβαλλόμενη σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά προστασία για αυτές τις «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, πρέπει να υιοθετηθούν κατάλληλα μέτρα για να αποφευχθούν η ρύπανση ή η φθορά των οικοτόπων, καθώς και οι επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του εν λόγω άρθρου.
43. Η άρδευση οικοτόπων που έχουν τη μορφή στέπας και η συνδεόμενη με αυτή εντατικοποίηση της γεωργίας μεταβάλλουν τις ιδιότητες των οικοτόπων αυτών. Πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι αρδευόμενες εκτάσεις είναι λιγότερο κατάλληλες για τα είδη που ζουν ειδικά στους οικοτόπους με μορφή στέπας. Κατά συνέπεια, η άρδευση θα έβλαπτε τις «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών.
44. Το Βασίλειο της Ισπανίας, βέβαια, αντιτάσσει ότι ο πιο πάνω συλλογισμός είναι καθαρά υποθετικός και, πέραν αυτού, τονίζει ότι οι ενδεχόμενες φθορές αντισταθμίζονται με μέτρα περιορισμού των ζημιών και αντισταθμιστικά μέτρα. Ο ισχυρισμός αυτός αντιφάσκει όμως προς την έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων. Όπως ρητώς αναγνωρίζει η Ισπανική Κυβέρνηση (24), στην έκθεση αυτή οι αρμόδιες αρχές καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι, παρά τα προβλεπόμενα προληπτικά, διορθωτικά και αντισταθμιστικά μέτρα, οι επιπτώσεις έχουν αυστηρό χαρακτήρα («carácter severo») (25).
45. Πέραν αυτού, τα περιοριστικά της ζημίας μέτρα μπορούν, βέβαια, να περιορίσουν ή και να αποκλείσουν τη φθορά, αυτό όμως αποκλείεται εξ ορισμού όσον αφορά τα αντισταθμιστικά μέτρα. Πράγματι, αυτά προϋποθέτουν την ύπαρξη ζημίας, που θα αποκατασταθεί με τη λήψη άλλων μέτρων.
46. Στην προκειμένη περίπτωση, το μόνο μέτρο περιορισμού της ζημίας για το οποίο μπορεί να γίνει λόγος είναι, κατ’ αρχήν, ο αποκλεισμός των εκτάσεων που θα οριστούν από τη συμπληρωματική άρδευση. Σύμφωνα όμως με την έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων, για τον σκοπό αυτό προβλέπονται μόνον 18 000 ha (26). Στις εκτάσεις αυτές φαίνεται να περιλαμβάνεται πλήρως η κατά τον χρόνο εκείνο ορισθείσα ΖΕΠ Mas de Melons. Με τον τρόπο αυτό, τουλάχιστον 20 000 ha «εν τοις πράγμασι» ζωνών προστασίας πτηνών, δηλαδή πλέον του ημίσεος, θα αποτελέσουν αντικείμενο συμπληρωματικής άρδευσης.
47. Λαμβανομένης υπόψη της μεγάλης εκτάσεως των εν λόγω περιοχών, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η φθορά αυτή έχει σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του εν λόγω άρθρου. Το συμπέρασμα αυτό δεν ανατρέπεται από το γεγονός ότι, σύμφωνα με την έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων –λαμβανομένων υπόψη των αντισταθμιστικών μέτρων– κανένα από τα κρίσιμα είδη δεν εξαφανίζεται. Σημαντική πρέπει πράγματι να θεωρηθεί ακόμη και η μείωση του πληθυσμού.
48. Πρέπει, κατά συνέπεια, να γίνει δεκτό ότι οι αρμόδιες αρχές συνήνεσαν, με την έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων, στην πρόκληση φθορών στις «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών. Κατά συνέπεια, δεν ελήφθησαν τα απαραίτητα μέτρα για να αποφευχθούν η ρύπανση ή η φθορά των οικοτόπων, καθώς και οι επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις.
5. Επί των δικαιολογητικών λόγων
49. Η Ισπανική Κυβέρνηση επικαλείται, εν τούτοις, διάφορες απόψεις, για να δικαιολογήσει τις φθορές.
50. Σύμφωνα με το Δικαστήριο, εξαίρεση από το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά μπορούν να δικαιολογήσουν μόνον εξαιρετικοί λόγοι γενικού συμφέροντος, που υπερτερούν του επιδιωκόμενου με την οδηγία οικολογικού στόχου (27). Αυτό προϋποθέτει ότι δεν υπάρχει εναλλακτική λύση ώστε να αποφευχθεί η φθορά, δηλαδή η τελευταία δεν πρέπει να βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (28).
51. Το πρόγραμμα άρδευσης πραγματοποιείται στην προκειμένη περίπτωση για οικονομικούς λόγους. Κατά πάγια όμως νομολογία, οικονομικές απαιτήσεις δεν μπορούν να δικαιολογήσουν τη βλάβη των «εν τοις πράγμασι» ζωνών προστασίας πτηνών (29). Ανακύπτει, εν τούτοις, το ερώτημα κατά πόσον είναι δυνατή η δικαιολόγηση μέσω των αντισταθμιστικών μέτρων και των οικολογικών πλεονεκτημάτων που επικαλείται το Βασίλειο της Ισπανίας.
52. Το Δικαστήριο, με την απόφαση Leybucht, δέχθηκε ότι οικολογικές αντισταθμίσεις δύνανται να δικαιολογήσουν τη φθορά προστατευόμενης περιοχής που επήλθε για οικονομικούς λόγους (30). Η απόφαση αυτή θα μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι τα αντισταθμιστικά μέτρα μπορούν κατ’ αρχήν να δικαιολογήσουν επεμβάσεις στις ζώνες προστασίας.
53. Η δικαιολόγηση όμως των επεμβάσεων με αντισταθμιστικά μέτρα πρέπει να αντιμετωπίζεται με επιφύλαξη, δεδομένου ότι η επιτυχία τους δεν μπορεί να εξασφαλιστεί εκ των προτέρων. Εξαρτάται από φυσικές διαδικασίες, που σπανίως είναι πλήρως κατανοητές και προβλέψιμες. Με τα αντισταθμιστικά μέτρα υπάρχει ο κίνδυνος να μειωθεί στην πράξη η υφιστάμενη φυσική κληρονομιά της Ευρώπης, ενώ η δημιουργία νέων αξιών δεν αποτελεί παρά απλή ελπίδα. Η αντιστάθμιση θα έπρεπε, συνεπώς, να αποτελεί μόνον την ultima ratio, όταν η επέμβαση αποτελεί αδήριτη ανάγκη (31).
54. Από μια ακριβέστερη ανάλυση της αποφάσεως Leybucht προκύπτει, εξάλλου, ότι η περίπτωση την οποία αφορούσε ήταν ειδική και οι κρίσεις της αποφάσεως αυτής δεν μπορούν να μεταφερθούν, χωρίς περιορισμούς, σε άλλες περιπτώσεις. Η υπόθεση εκείνη αφορούσε την κατασκευή και μετατόπιση φράγματος στη Βόρεια Θάλασσα. Το έργο αυτό κατέστρεφε αλμυροτόπους και εδάφη εκτεθειμένα στην κίνηση της παλίρροιας, δηλαδή οικοτόπους που είναι σημαντικοί για τη διατήρηση διαφόρων ειδών πτηνών. Η φθορά αυτή δικαιολογείτο όμως από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, και συγκεκριμένα από τον κίνδυνο πλημμυρών και την προστασία των ακτών (32).
55. Το Δικαστήριο εξέτασε τα οικολογικά αντισταθμίσματα για μόνο τον λόγο ότι το σχέδιο, όπως είχε διαμορφωθεί, ελάμβανε υπόψη οικονομικά συμφέροντα, τα οποία, μόνα τους, δεν είναι ικανά να αποτελέσουν δικαιολογητικούς λόγους (33). Εάν αυτά δεν λαμβάνονταν υπόψη, το σχέδιο θα έθιγε βέβαια λιγότερο τις απαιτήσεις προστασίας των πτηνών, θα προκαλούσε όμως σημαντικές οικονομικές επιβαρύνσεις. Η βλάβη της ζώνης προστασίας των πτηνών δεν σκόπευε, επομένως, να δημιουργήσει νέες οικονομικές δυνατότητες, αλλά να εμποδίσει να θιγεί η υφιστάμενη κατάσταση.
56. Στην περίπτωση αυτή, ο γενικός εισαγγελέας van Gerven υποστήριξε την άποψη ότι οικονομικά συμφέροντα μπορούν να ληφθούν υπόψη κατά την επεξεργασία ενός σχεδίου που υπαγορεύεται από ένα υπέρτερο συμφέρον σε σχέση με το οικολογικό, υπό τον όρο ότι η προκαλούμενη από αυτό πρόσθετη δυσμενής συνέπεια για το περιβάλλον δεν είναι δυσανάλογη σε σχέση με τις σημαντικές δυσμενείς συνέπειες που προκύπτουν για αυτά τα άλλα συμφέροντα αν δεν ληφθούν υπόψη (34). Με άλλα λόγια στο πλαίσιο ενός συνολικού σχεδίου που δικαιολογείται από εξαιρετικούς λόγους, είναι δυνατόν ορισμένα στοιχεία του σχεδίου να δικαιολογηθούν από οικονομικούς λόγους, εφόσον αυτοί υπερτερούν σε σχέση με τη βλάβη του περιβάλλοντος και η βλάβη αυτή αντισταθμίζεται. Θεωρώ ότι η σκέψη αυτή στηρίζει και την απόφαση Leybucht.
57. Αυτό επιβεβαιώνεται και από τις μεταγενέστερες αποφάσεις του Δικαστηρίου, με τις οποίες τονίζεται ότι το προστατευτικό σύστημα του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά είναι αυστηρότερο από αυτό του άρθρου 6, παράγραφος 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους (35), διότι, σύμφωνα με την οδηγία για τα πτηνά, υπάρχουν λιγότεροι λόγοι δυνάμενοι να δικαιολογήσουν τη βλαπτική επέμβαση (36).
58. Η εκτίμηση αυτή θα ήταν εσφαλμένη, εάν οι επεμβάσεις στις «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών μπορούσαν πάντοτε να δικαιολογηθούν με αντισταθμιστικά μέτρα, χωρίς να απαιτείται η συνδρομή πρόσθετων προϋποθέσεων. Πράγματι, το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν απαιτεί μόνον τη λήψη αντισταθμιστικών μέτρων, αλλά, πέραν αυτού, και την ύπαρξη επιτακτικών λόγων σημαντικού δημοσίου συμφέροντος και την έλλειψη εναλλακτικών λύσεων.
59. Η υποστηριζόμενη εν προκειμένω, ως προς το ζήτημα αυτό, θέση του γενικού εισαγγελέα van Gerven ανταποκρίνεται, συνεπώς, πλήρως στη νομολογία του Δικαστηρίου. Υπό την έννοια αυτή, η λήψη αντισταθμιστικών μέτρων δεν αρκεί, ούτε στο πλαίσιο του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά, για τη δικαιολόγηση. Αντιθέτως, απαιτείται επιπροσθέτως εξαιρετικοί λόγοι να δικαιολογούν κατ’ αρχήν το συνολικό σχέδιο. Μόνο στην περίπτωση αυτή είναι, ενδεχομένως, δυνατόν η λήψη αντισταθμιστικών μέτρων να επιτρέψει να θιγούν οι απαιτήσεις της προστασίας των πτηνών, στο μέτρο που είναι αναγκαίο για να περιοριστεί η διατάραξη της υφιστάμενης οικονομικής κατάστασης από το συνολικό σχέδιο. Υπ’ αυτή την ερμηνευτική εκδοχή, είναι ευκολότερο να δικαιολογηθεί ένα σχέδιο σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, από ό,τι στο πλαίσιο του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά.
60. Στην παρούσα διαδικασία δεν είναι όμως απαραίτητο το Δικαστήριο να διευκρινίσει λεπτομερώς τις προϋποθέσεις και την έκταση αυτής της πολύ περιορισμένης εξαιρέσεως από την προστασία των περιοχών που επιβάλλει το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας για τα πτηνά. Πράγματι, η παρούσα υπόθεση είναι εντελώς διαφορετική από την περίπτωση της αποφάσεως Leybucht. Δεν φαίνεται να συντρέχουν εξαιρετικοί λόγοι για το πρόγραμμα αρδεύσεως. Κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατή η δικαιολόγησή του με τη λήψη αντισταθμιστικών μέτρων.
61. Εκτός αυτού, είναι αμφίβολο κατά πόσον τα προβλεπόμενα αντισταθμιστικά μέτρα θα μπορούσαν να αντισταθμίσουν την επαπειλούμενη απώλεια οικοτόπων με τη μορφή στέπας. Σε κάθε περίπτωση, η χρησιμοποίηση των αρδευομένων αγρών από τη χαμωτίδα, που επικαλείται με ιδιαίτερη έμφαση το Βασίλειο της Ισπανίας, δεν φαίνεται ικανή να αντισταθμίσει τις φθορές. Πρέπει, αντιθέτως, εκ νέου να υπενθυμιστεί ότι, σύμφωνα με την έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων, οι επιπτώσεις του σχεδίου είναι, παρ’ όλα τα προβλεπόμενα μέτρα, σημαντικές.
62. Το Βασίλειο της Ισπανίας τονίζει περαιτέρω ότι η άρδευση εξασφαλίζει τη συνέχιση της γεωργικής εκμεταλλεύσεως των γαιών. Αυτή είναι απαραίτητη, διότι, χωρίς την εκμετάλλευση αυτή, τα συγκεκριμένα εδάφη θα έχαναν την ιδιαίτερη καταλληλότητά τους για την προστασία των πτηνών.
63. Πράγματι είναι δυνατόν, και μάλιστα πολύ πιθανόν, η υφιστάμενη εκμετάλλευση να πρέπει να συνεχιστεί για να διατηρηθεί η ευνοϊκή για την προστασία των πτηνών κατάσταση. Το Βασίλειο της Ισπανίας θα ήταν, συνεπώς, υποχρεωμένη να εξασφαλίσει τη διατήρηση αυτή, σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας για τα πτηνά (37).
64. Εν τούτοις, δεν φαίνεται ότι το πρόγραμμα αρδεύσεως εξασφαλίζει, μόνο του, τη συνέχιση της γεωργικής εκμεταλλεύσεως. Αντιθέτως μάλιστα, το πρόγραμμα θα οδηγούσε σε μεταβολή της εκμεταλλεύσεως, η οποία, μέσω της συμπληρωματικής αρδεύσεως και της εντατικοποιήσεως της γεωργίας, θα περιόριζε την καταλληλότητα των οικείων εδαφών για την προστασία των πτηνών. Κατά συνέπεια, θα ήταν απαραίτητη η λήψη άλλων μέτρων, όπως αντιστοίχων επιδοτήσεων, για να εξασφαλιστεί η συνέχιση της υφισταμένης εκμεταλλεύσεως (38).
65. Κατά συνέπεια, δεν φαίνεται να δικαιολογείται η φθορά των οικοτόπων.
6. Ως προς την παύση της παραβάσεως
66. Τέλος, το Βασίλειο της Ισπανίας δεν είχε παύσει, κατά τον κρίσιμο χρόνο, δηλαδή έως τις 22 Φεβρουαρίου 2005, οπότε εξέπνευσε η προθεσμία που είχε τάξει η Επιτροπή με την αιτιολογημένη γνώμη, να παραβαίνει το άρθρο 4 της οδηγίας για τα πτηνά.
67. Μέχρι το χρονικό αυτό σημείο, το Βασίλειο της Ισπανίας είχε, βέβαια, χαρακτηρίσει και άλλες ΖΕΠ εντός της περιοχής του σχεδίου. Ανεξαρτήτως όμως του γεγονότος ότι, μετά την εκπνοή της προθεσμίας, χαρακτηρίστηκαν και άλλες εκτάσεις, ο χαρακτηρισμός των ΖΕΠ δεν αρκεί για να παύσει η παράβαση. Όπως επανειλημμένα τονίζουν οι διάδικοι, η παρούσα διαφορά δεν αφορά την υποχρέωση χαρακτηρισμού ζωνών, αλλά το κατά πόσον «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών υπέστησαν φθορά συνεπεία της εκθέσεως περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων.
68. Η παύση της παραβάσεως θα απαιτούσε την εγκατάλειψη του σχεδίου –τουλάχιστον για τις «εν τοις πράγμασι» ζώνες προστασίας πτηνών– ή –ως εναλλακτική λύση– τον χαρακτηρισμό των περιοχών αυτών και την εφαρμογή της διαδικασίας που επιβάλλει το άρθρο 7, σε συνδυασμό με το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους. Τίποτα από αυτά δεν συνέβη στην προκειμένη περίπτωση. Κατά συνέπεια, κατά τον κρίσιμο χρόνο, η παράβαση του Βασιλείου της Ισπανίας δεν είχε παύσει.
69. Συνοπτικά, πρέπει, συνεπώς, να γίνει δεκτό ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, υιοθετώντας την έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων του σχεδίου αρδεύσεως της αρδευόμενης από το Κανάλι Segarra-Garrigues περιοχής, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας για τα πτηνά.
V – Επί των δικαστικών εξόδων
70. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Η προσφυγή πρέπει, βέβαια, να απορριφθεί εν μέρει ως απαράδεκτη, η Επιτροπή όμως προέβαλε επιτυχώς, στην προκειμένη περίπτωση, ενστάσεις κατά του σχεδίου που αποτελεί το αντικείμενο της διαφοράς. Κατά συνέπεια, πρέπει το Βασίλειο της Ισπανίας να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
VI – Πρόταση
71. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
1) Το Βασίλειο της Ισπανίας, υιοθετώντας την έκθεση περιβαλλοντολογικών επιπτώσεων του σχεδίου αρδεύσεως της αρδευόμενης από το Κανάλι Segarra-Garrigues περιοχής, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών.
2) Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
3) Καταδικάζει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
1 – Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.
2 – ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202.
3 – ΕΕ L 206, σ. 7.
4 – Βλ. απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 2000, C-374/98, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Basses Corbières) (Συλλογή 2000, σ. Ι-10799, σκέψεις 47 και 57).
5 – Και η απόφαση της 18ης Μαρτίου 1999, C‑166/97, Επιτροπή κατά Γαλλίας (εκβολές του Σηκουάνα) (Συλλογή 1999, σ. I‑1719, σκέψη 5) μνημονεύει μόνον τον Ιούνιο 1994. Είναι πράγματι δύσκολο να προσδιοριστεί με ακρίβεια η εκπνοή της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας για τους οικοτόπους στο εσωτερικό δίκαιο. Σύμφωνα με το τότε ισχύον άρθρο 191, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 254 ΕΚ), η εκπνοή αυτή εξαρτάται από την ημερομηνία κοινοποιήσεως της οδηγίας στα κράτη μέλη. Η Eur-Lex αναφέρει ως εκπνοή της προθεσμίας την 10η Ιουνίου 1994, ενώ το Δικαστήριο, με τις αποφάσεις της 26ης Ιουνίου 1997, C-329/96, Επιτροπή κατά Ελλάδος (παράλειψη μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο) (Συλλογή 1997, σ. I-3749, σκέψη 2), και της 11ης Δεκεμβρίου 1997, C‑83/97, Επιτροπή κατά Γερμανίας (παράλειψη μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο) (Συλλογή 1997, σ. I-7191, σκέψη 2), δέχθηκε την 5η Ιουνίου 1994.
6 – Carlota Viada (Εκδ.), Áreas importantes para las aves en España, Μαδρίτη, 1998. Επισυνάπτεται στην προσφυγή της εκκρεμούς υποθέσεως C-235/04, Επιτροπή κατά Ισπανίας.
7 – BOE της 31ης Δεκεμβρίου 1994.
8 – Απόφαση της 24ης Ιουνίου 2004, C‑350/02, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 2004, σ. I‑6213, σκέψη 20).
9 – Αποφάσεις της 17ης Σεπτεμβρίου 1996, C-289/94, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1996, σ. I‑4405, σκέψη 15), και της 15ης Φεβρουαρίου 2001, C‑230/99, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 2001, σ. I‑1169, σκέψη 31).
10 – Απόφαση της 9ης Νοεμβρίου 1999, C-365/97, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1999, σ. I‑7773, σκέψεις 23 και 24).
11 – Αποφάσεις της 29ης Σεπτεμβρίου 1998, C-191/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1998, σ. I-5449, σκέψη 55), και Επιτροπή κατά Ιταλίας (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 10, σκέψη 23).
12 – Αποφάσεις Επιτροπή κατά Γερμανίας (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 11, σκέψη 54), και Επιτροπή κατά Ιταλίας (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 10, σκέψη 26).
13 – Η προσωρινή μετάφραση του σχεδίου εγγράφου οχλήσεως αναφέρει στο σημείο αυτό και το άρθρο 2, το τελικό όμως ισπανικό κείμενο δεν περιέχει σχετική αναφορά.
14 – Όσον αφορά το ζήτημα αυτό, εκκρεμεί διαδικασία σχετικά με τον συνολικώς ανεπαρκή χαρακτηρισμό ΖΕΠ εκ μέρους του Βασιλείου της Ισπανίας. Βλ., σχετικά, προτάσεις μου της 14ης Σεπτεμβρίου 2006, C-235/04, Επιτροπή κατά Ισπανίας (δεν έχουν ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή).
15 – Βλ. προτάσεις μου της 19ης Απριλίου 2007, C-304/05, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Santa Catarina) (δεν έχουν ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σημεία 74 επ.).
16 – Απόφαση της 2ας Αυγούστου 1993, C-355/90, Επιτροπή κατά Ισπανίας (έλη Santoña) (Συλλογή 1993, σ. I-4221, σκέψη 22).
17 – Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 4, σκέψεις 47 και 57.
18 – Προτάσεις της 9ης Ιουνίου 1993, C-355/90, Επιτροπή κατά Ισπανίας (έλη Santoña) (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16 απόφαση, σημείο 50).
19 – Βλ. αποφάσεις για τα έλη Santoña (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψεις 33 επ.), για τις εκβολές του Σηκουάνα (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 5, σκέψεις 27 επ.), και τη διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 16ης Αυγούστου 1989, C-57/89 R, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Leybucht) (Συλλογή 1989, σ. 2849, σκέψη 16).
20 – Βλ. ιδίως απόφαση για τα έλη Santoña (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψεις 42 επ.) σχετικά με τον λόγο προσφυγής, για τον οποίο προέβη ο γενικός εισαγγελέας Van Gerven στην μνημονευόμενη στο σημείο 27 αναφορά.
21 – Διάταξη Leybucht (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 19, σκέψεις 16 επ.).
22 – Σελ. 54 των παραρτημάτων που επισυνάπτονται στο υπόμνημα αντικρούσεως.
23 – Απόφαση για τις εκβολές του Σηκουάνα (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 5, σκέψη 42).
24 – Σημεία 40 και 42 του υπομνήματος αντικρούσεως.
25 – Φύλλο 52 των παραρτημάτων του υπομνήματος αντικρούσεως. Τα σχετικά με τις περιβαλλοντολογικές επιπτώσεις έγγραφα των αρμόδιων για το περιβάλλον αρχών, που προσκόμισε η Επιτροπή ως παράρτημα 5 της προσφυγής, φαίνεται να συνηγορούν και αυτά υπέρ της υπάρξεως σημαντικών φθορών.
26 – Φύλλο 55 των παραρτημάτων του υπομνήματος αντικρούσεως.
27 – Αποφάσεις της 28ης Φεβρουαρίου 1991, C-57/89, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Leybucht) (Συλλογή 1991, σ. I‑883, σκέψεις 21 επ.), και Santoña-Sümpfe (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 19).
28 – Αυτό θεσπίζεται ρητώς στο άρθρο 6, παράγραφος 4, και στο άρθρο 16 της οδηγίας για τους οικοτόπους καθώς και στο άρθρο 9 της οδηγίας για τα πτηνά. Βλ., σχετικά με τη δικαιολόγηση του περιορισμού των θεμελιωδών ελευθεριών από επίσης άγραφους σκοπούς που εξυπηρετούν το γενικό συμφέρον, αποφάσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2003, C‑6/01, Anomar κ.λπ. (Συλλογή 2003, σ. I‑8621, σκέψη 86), της 24ης Νοεμβρίου 2005, C‑366/04, Schwarz (Συλλογή 2005, σ. I‑10139, σκέψη 33), της 15ης Δεκεμβρίου 2005, C‑151/04 και C‑152/04, Nadin και Nadin-Lux (Συλλογή 2005, σ. I‑11203, σκέψη 39) και της 23ης Φεβρουαρίου 2006, C‑441/04, A-Punkt Schmuckhandel (Συλλογή 2006, σ. I‑2093, σκέψεις 26 επ.)
29 – Αποφάσεις Leybucht (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 27, σκέψη 22), και Santoña-Sümpfe (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψεις 19 και 45).
30 – Απόφαση Leybucht (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 27, σκέψη 26).
31 – Βλ. προτάσεις μου της 27ης Απριλίου 2006, C‑239/04, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (Castro Verde) (Συλλογή 2006, σ. Ι-10183, σημείο 35).
32 – Απόφαση Leybucht (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 27, σκέψη 23).
33 – Απόφαση Leybucht (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 27, σκέψη 24).
34 – Προτάσεις της 5ης Δεκεμβρίου 1990, C-57/89, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Leybucht) (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 27 απόφαση, σημείο 39).
35 – Απόφαση Basses Corbières (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 4, σκέψη 50).
36 – Απόφαση της 11ης Ιουλίου 1996, C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (Συλλογή 1996, σ. Ι-3805, σκέψη 37).
37 – Βλ. προτάσεις μου επί της υποθέσεως Santa Catarina (προπαρατεθείσες στην υποσημείωση 15, σημείο 75), και της 23ης Φεβρουαρίου 2006, C‑191/05, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (Moura, Mourão, Barrancos) (Συλλογή 2006, σ. I‑6853, σημείο 14), καθώς και, για τις χαρακτηρισμένες ΖΕΠ, απόφαση της 20ής Οκτωβρίου 2005, C‑6/04, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (συμφωνία προς το κοινοτικό δίκαιο) (Συλλογή 2005, σ. I‑9017, σκέψεις 33 επ.).
38 – Βλ. απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 2005, C‑344/03, Επιτροπή κατά Φινλανδίας (εαρινή θήρα υδρόβιων πτηνών) (Συλλογή 2005, σ. I‑11033, σκέψεις 35, 38 και 40), και προτάσεις μου της 11ης Ιανουαρίου 2007, C‑507/04, Επιτροπή κατά Αυστρίας (συμφωνία προς το κοινοτικό δίκαιο) (σημείο 61).