61996J0242

1 Γεωργία - Κοινή οργάνωση των αγορών - Βόειο κρέας - Μηχανισμοί παρεμβάσεως - Αγορές κατόπιν διαγωνισμών - Σχέσεις μεταξύ των υποβαλλόντων προσφορά - Άρθρο 9 του κανονισμού 859/89 - Ερμηνεία - Αρχή της ανεξαρτησίας των προσφορών - Περιεχόμενο

(Κανονισμοί της Επιτροπής 859/89, άρθρα 9, 12 § 2 και 15, και 2456/93, άρθρο 11)

2 Γεωργία - ΕΓΤΠΕ - Εκκαθάριση των λογαριασμών - Άρνηση αναλήψεως των δαπανών που απορρέουν από πλημμέλειες κατά την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας - Αμφισβήτηση από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος - Βάρος της αποδείξεως - Κατανομή μεταξύ της Επιτροπής και του ενδιαφερομένου κράτους μέλους

3 Γεωργία - ΕΓΤΠΕ - Εκκαθάριση των λογαριασμών - Άρνηση αναλήψεως των δαπανών που απορρέουν από πλημμέλειες κατά την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας - Εκτίμηση των οικονομικών επιπτώσεων - Αμφισβήτηση από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος - Βάρος της αποδείξεως

4 Γεωργία - Κοινή γεωργική πολιτική - Ξρηματοδότηση από το ΕΓΤΠΕ - Σύστημα αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως για τη ζάχαρη - Υποχρέωση των κρατών μελών να οργανώνουν αποτελεσματικό σύστημα διοικητικών και επιτοπίων ελέγχων - Μη αξιόπιστοι έλεγχοι - Άρνηση αναλήψεως από το ταμείο

(Συνθήκη ΕΚ, άρθρο 5· κανονισμός 729/70 του Συμβουλίου, άρθρο 8 § 1· κανονισμός 1998/78 της Επιτροπής, άρθρο 19)

5 Γεωργία - Κοινή οργάνωση των αγορών - Ζάχαρη - Αντιστάθμιση των εξόδων αποθεματοποιήσεως - Επιβολή εισφοράς στους παρασκευαστές - Αρχή της χρηματοοικονομικής ουδετερότητας - Περιεχόμενο

(Κανονισμός 1358/77 του Συμβουλίου, άρθρο 6 § 2)

6 Γεωργία - Κοινή γεωργική πολιτική - Ξρηματοδότηση από το ΕΓΤΠΕ - Αρχές - Συμβατό των δαπανών προς τους κοινοτικούς κανόνες - Βάρος της αποδείξεως - Κατανομή μεταξύ της Επιτροπής και του ενδιαφερομένου κράτους μέλους

(Κανονισμός 729/70 του Συμβουλίου, άρθρα 2 και 3)

1 Στο πλαίσιο των μέτρων παρεμβάσεως στον τομέα του βοείου κρέατος, ειδικότερα δε του συστήματος αγορών κατόπιν διαγωνισμών, το άρθρο 9 του κανονισμού 859/89 προβλέπει, στην παράγραφο 1, ότι ο υποβάλλων προσφορά πρέπει να αναλάβει να τηρήσει όλες τις εφαρμοστέες διατάξεις και, στην παράγραφο 2, ότι οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να υποβάλουν μία μόνον προσφορά ανά κατηγορία και ανά δημοπρασία. Δεδομένου ότι η επιταγή της ασφαλείας δικαίου συνεπάγεται ότι μια ρύθμιση πρέπει να παρέχει στους ενδιαφερομένους τη δυνατότητα να γνωρίζουν με ακρίβεια την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει, το γράμμα της δεύτερης διατάξεως αυτής δεν μπορεί να χρησιμεύσει προς στήριξη της ερμηνείας κατά την οποία, λόγω της διαφορετικής εννοίας των όρων «ενδιαφερόμενοι» και «υποβάλλοντες προσφορά», οι τελευταίοι μπορούν να υποβάλουν μία μόνον προσφορά σε δημοπρασία εφόσον ανήκουν στον ίδιο όμιλο. Συνεπώς, η ερμηνεία αυτή ισοδυναμεί με αναδρομική εφαρμογή του άρθρου 11 του κανονισμού 2456/93, που εισάγει στην κοινοτική ρύθμιση διατάξεις αφορώσες τις σχέσεις μεταξύ των υποβαλλόντων προσφορά.

Βεβαίως, μολονότι η αρχή της ανεξαρτησίας των προσφορών, ουσιώδης επιταγή για το σύννομο και την αποτελεσματικότητα κάθε διαδικασίας δημοπρασίας, στην οποία βασίζονται τα άρθρα 9, παράγραφος 6 (απόρρητο των προσφορών), 12, παράγραφος 2 (απαγόρευση μεταβιβάσεως των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που απορρέουν από τη δημοπρασία), 9, παράγραφος 4, στοιχείο γγ (υποχρέωση κάθε υποβάλλοντος προσφορά να καταθέσει εγγύηση), και 15 (υποχρέωση κάθε υποβαλόντος προσφορά να εισπράξει προσωπικώς το τίμημα) του κανονισμού 859/89, δεν εμποδίζει πλείονες εταιρίες του ιδίου ομίλου να μετέχουν συγχρόνως σε δημοπρασία, απαγορεύει όμως στις ίδιες αυτές εταιρίες να συνεννοούνται ως προς τους όρους και τις προϋποθέσεις των αντιστοίχων προσφορών που υποβάλλουν, διότι άλλως νοθεύεται η διεξαγωγή της διαδικασίας.

2 Στον τομέα της χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής από το ΕΓΤΠΕ, στην Επιτροπή απόκειται, οσάκις σκοπεύει να αρνηθεί την ανάληψη δαπάνης δηλωθείσας από κράτος μέλος, να αποδείξει την παραβίαση των κανόνων της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή υποχρεούται να δικαιολογεί την απόφασή της με την οποία διαπιστώνει την έλλειψη ελέγχων ή το ανεπαρκές των θεσπισθέντων από τα οικεία κράτη μέλη ελέγχων. Το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν μπορεί να αποδυναμώσει τις διαπιστώσεις της Επιτροπής με απλούς ισχυρισμούς που δεν ενισχύονται με στοιχεία ικανά να αποδείξουν την ύπαρξη ενός αξιόπιστου και ευρύθμως λειτουργούντος συστήματος ελέγχου. Αν το κράτος μέλος δεν κατορθώσει να αποδείξει ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής δεν ευσταθούν, οι διαπιστώσεις αυτές αποτελούν στοιχεία ικανά να γεννήσουν σοβαρές αμφιβολίες όσον αφορά τη θέσπιση ενός κατάλληλου και αποτελεσματικού συνόλου μέτρων εποπτείας και ελέγχου.

3 Οσάκις, στο πλαίσιο της αποστολής της να πραγματοποιεί εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ και προκειμένου περί εθνικού μέτρου ασυμβίβαστου προς το κοινοτικό δίκαιο το οποίο προκάλεσε αύξηση των δαπανών του ταμείου, η Επιτροπή, αντί να απορρίψει τη χρηματοδότηση του συνόλου των εν λόγω δαπανών, προσπάθησε να διαπιστώσει τις οικονομικές επιπτώσεις της παράνομης ενέργειας μέσω υπολογισμών βασιζόμενων σε εκτίμηση της κατάστασης που θα είχε προκύψει στην οικεία αγορά αν δεν είχε διαπραχθεί η παράβαση, εναπόκειται στο κράτος μέλος να αποδείξει το εσφαλμένο των υπολογισμών αυτών.

4 Από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής, και από το άρθρο 19 του κανονισμού 1998/78, περί των λεπτομερειών εφαρμογής του συστήματος αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης, εξεταζομένων υπό το πρίσμα της υποχρεώσεως αγαστής συνεργασίας με την Επιτροπή, την οποία θεσπίζει το άρθρο 5 της Συνθήκης, όσον αφορά, ειδικότερα, την προσήκουσα χρησιμοποίηση των κοινοτικών πόρων, προκύπτει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να οργανώνουν ένα σύνολο διοικητικών και επιτοπίων ελέγχων προκειμένου να διασφαλίζουν ότι οι χρηματοδοτικές πράξεις συμβιβάζονται με την κοινοτική νομοθεσία. Εφόσον η Επιτροπή αποδείξει ότι εντός κράτους μέλους δεν υπάρχει τέτοια συνολική οργάνωση ή η θεσπισθείσα επιτρέπει να υφίστανται αμφιβολίες ως προς την τήρηση των προϋποθέσεων που έχουν τεθεί για την επιστροφή των εν λόγω δαπανών, η Επιτροπή δικαιολογημένα δεν αναγνωρίζει ορισμένες από τις δαπάνες του οικείου κράτους μέλους.

5 Aπό το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 1358/77 προκύπτει ότι το σύστημα της αντισταθμίσεως των δαπανών αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης στηρίζεται στην αρχή της χρηματοοικονομικής ουδετερότητας, υπό την έννοια ότι οι εισφορές που εισπράττονται πρέπει να αντιστοιχούν στις καταβαλλόμενες επιστροφές. Ωστόσο, η ισορροπία αυτή πρέπει να επιτυγχάνεται σε κοινοτικό επίπεδο και όχι στο επίπεδο του κράτους μέλους ή της οικείας επιχειρήσεως.

6 Τα άρθρα 2 και 3 του κανονισμού 729/70 επιτρέπουν στην Επιτροπή να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ μόνο με τα ποσά που έχουν καταβληθεί σύμφωνα με τους κανόνες που έχουν θεσπιστεί στους διαφόρους τομείς των γεωργικών προϋόντων, αφήνοντας τα κράτη μέλη να φέρουν κάθε άλλη δαπάνη, ιδίως δε τα ποσά που οι εθνικές αρχές κακώς έκριναν ότι μπορούν να καταβάλουν στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των αγορών.

Επομένως, μολονότι στην Επιτροπή εναπόκειται να αποδείξει την ύπαρξη παραβιάσεως των κοινοτικών κανόνων, το κράτος μέλος οφείλει να αποδείξει, κατά περίπτωση, ότι η Επιτροπή έσφαλε ως προς τις χρηματοοικονομικές συνέπειες που πρέπει να συναχθούν.

Στην υπόθεση C-242/96,

Ιταλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τον καθηγητή U. Leanza, προϋστάμενο της υπηρεσίας διπλωματικών διαφορών του Υπουργείου Εξωτερικών, επικουρούμενο από τον M. Fiorilli, avvocato dello Stato, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία της Ιταλίας, 5, rue Marie-Adιlaοde,

προσφεύγουσα,

κατά

Επιτροπής των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπουμένης από τους E. de March, νομικό σύμβουλο, και P. Ziotti, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον C. Gσmez de la Cruz, μέλος της ίδιας υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,

καθής,

"που έχει ως αντικείμενο τη μερική ακύρωση της αποφάσεως 96/311/ΕΚ της Επιτροπής, της 10ης Απριλίου 1996, σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών των κρατών μελών στο πλαίσιο των δαπανών που χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϋκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1992, καθώς και για ορισμένες δαπάνες για το οικονομικό έτος 1993 (ΕΕ L 117, σ. 19),

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ

(πέμπτο τμήμα),

συγκείμενο από τους C. Gulmann, πρόεδρο τμήματος, M. Wathelet (εισηγητή), J. C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet και L. Sevσn, δικαστές,

γενικός εισαγγελέας: S. Alber

γραμματέας: L. Hewlett, υπάλληλος διοικήσεως,

έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,

αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 4ης Φεβρουαρίου 1998,

αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 24ης Μαρτίου 1998,

εκδίδει την ακόλουθη

Απόφαση

1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 11 Ιουλίου 1996, η Ιταλική Δημοκρατία ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ, τη μερική ακύρωση της αποφάσεως 96/311/ΕΚ της Επιτροπής, της 10ης Απριλίου 1996, σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών των κρατών μελών στο πλαίσιο των δαπανών που χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϋκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1992, καθώς και για ορισμένες δαπάνες για το οικονομικό έτος 1993 (ΕΕ L 117, σ. 19, στο εξής: προσβαλλομένη απόφαση), κατά το μέρος που η απόφαση αυτή την αφορά.

2 Με την προσφυγή ζητείται η ακύρωση της ως άνω αποφάσεως καθόσον η Επιτροπή κήρυξε μη καταλογιστέα στο ΕΓΤΠΕ τα ακόλουθα ποσά:

- ποσό 7 104 000 000 ιταλικών λιρών (LIT) ως δαπάνες δημόσιας αποθεματοποιήσεως, λόγω μη σύννομης διαδικασίας δημοπρασίας για το βόειο κρέας·

- ποσό 54 927 174 194 LIT ως δαπάνες δημόσιας αποθεματοποιήσεως βοείου κρέατος, λόγω ανεπαρκών ελέγχων και λόγω αγοράς μη επιλεξίμων εμπορευμάτων·

- ποσό 34 175 522 595 LIT ως πριμοδότηση στα προβατοειδή, λόγω απρόσφορης διαχειρίσεως και απροσφόρων ελέγχων·

- ποσό 10 082 336 246 LIT ως δαπάνες δημόσιας αποθεματοποιήσεως σιτηρών, λόγω ελλείψεων του συστήματος και ανεπαρκών ελέγχων·

- ποσό 2 169 762 753 LIT λόγω μη σύννομης παύσεως της καλλιεργείας γαιών προοριζομένων για την καλλιέργεια σιτηρών στη Σικελία·

- ποσό 391 281 020 LIT ως επιστροφή των δαπανών δημόσιας αποθεματοποιήσεως ζαχάρεως, λόγω ελλείψεως ελέγχου.

Επί της διορθώσεως λόγω της μη σύννομης διαδικασίας δημοπρασίας

3 Οι θεμελιώδεις κανόνες της κοινής οργανώσεως των αγορών στον τομέα του βοείου κρέατος περιλαμβάνονται στον κανονισμό (ΕΟΚ) 805/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 72). Το άρθρο 6 του κανονισμού αυτού επιτρέπει στην Επιτροπή να λαμβάνει μέτρα για να διατηρεί σταθερές τις τιμές στις αγορές της Κοινότητας. Ο κανονισμός 805/68, όπως τροποποιήθηκε, μεταξύ άλλων, με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 571/89 του Συμβουλίου, της 2ας Μαρτίου 1989 (ΕΕ L 61, σ. 43, στο εξής: κανονισμός 805/68), έχει εφαρμογή στο χρονικό διάστημα που αφορά η παρούσα υπόθεση (οικονομικό έτος 1992).

4 Μέχρι το 1989 ίσχυε σύστημα αυτόματης αγοράς από τους οργανισμούς παρεμβάσεως οσάκις οι τιμές ήσαν χαμηλότερες από ορισμένα όρια, πράγμα που είχε ως συνέπεια ότι οι οργανισμοί παρεμβάσεως αγόραζαν πολύ μεγάλες ποσότητες σε τιμές υψηλότερες από τις τιμές της ελεύθερης αγοράς.

5 Για να αντιμετωπισθεί η δυσλειτουργία αυτή, επήλθε μεταρρύθμιση το 1989. Διατηρήθηκε μεν σε ισχύ η αυτόματη αγορά σε περίπτωση πολύ μεγάλης πτώσεως των τιμών, αλλά συγχρόνως θεσπίστηκε σύστημα αγορών κατόπιν διαγωνισμών, ώστε οι αγοραζόμενες ποσότητες και τα καταβαλλόμενα τιμήματα να μην υπερβαίνουν τα όρια του αναγκαίου για την εύλογη στήριξη της αγοράς.

6 Έτσι, δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 805/68, το Συμβούλιο καθορίζει τιμή παρεμβάσεως μία φορά ετησίως. Οσάκις οι τιμές της ελεύθερης αγοράς εντός της Κοινότητας είναι κατώτερες ορισμένων ποσοστών της τιμής παρεμβάσεως, οι οργανισμοί παρεμβάσεως ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών μπορούν, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 6, να αγοράζουν ορισμένες κατηγορίες, ποιότητες ή ομάδες ποιοτήτων βοείου κρέατος κοινοτικής καταγωγής.

7 Οι αγορές πραγματοποιούνται με ανοικτούς διαγωνισμούς. Δεν μπορούν, δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 805/68, να υπερβούν ποσότητα 220 000 τόνων ετησίως για ολόκληρη την Κοινότητα.

8 Εντούτοις, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 5, του εν λόγω κανονισμού, σε περίπτωση πολύ μεγάλης πτώσεως των τιμών, προβλέπεται διαδικασία κατά την οποία όλες οι προσφορές που είναι ίσες ή κατώτερες του 80 % της τιμής παρεμβάσεως γίνονται δεκτές και δεν καταλογίζονται στη μέγιστη ποσότητα του άρθρου 6, παράγραφος 1 (διαδικασία αποκαλούμενη «δίκτυ ασφαλείας»).

9 Δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 6, του κανονισμού 805/68, οι διαγωνισμοί πρέπει να εξασφαλίζουν την ισότητα προσβάσεως όλων των ενδιαφερομένων και προκηρύσσονται βάσει συγγραφής υποχρεώσεων.

10 Από το άρθρο 6, παράγραφος 7, του κανονισμού 805/68 προκύπτει ότι οι λεπτομέρειες εφαρμογής του συστήματος παρεμβάσεως θεσπίζονται από την Επιτροπή, η οποία αποφασίζει επίσης την προκήρυξη και την αναστολή των διαγωνισμών, αφού ακούσει την επιτροπή διαχειρίσεως. Κατά το χρονικό διάστημα που αφορά η παρούσα υπόθεση, οι εν λόγω λεπτομέρειες διέπονταν από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 859/89 της Επιτροπής, της 29ης Μαρτίου 1989, περί των λεπτομερειών εφαρμογής των μέτρων παρεμβάσεως στον τομέα του βοείου κρέατος (ΕΕ L 91, σ. 5).

11 Από το άρθρο 7 του κανονισμού 859/89 προκύπτει ότι η απόφαση για τις αγορές μέσω δημοπρασίας δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων το Σάββατο ή την Τρίτη που προηγείται της ημερομηνίας λήξεως της πρώτης προθεσμίας υποβολής προσφορών. Κατά το άρθρο 8 του εν λόγω κανονισμού, κατά τον χρόνο ισχύος της προσκλήσεως για την υποβολή προσφορών, η προθεσμία για την υποβολή προσφορών λήγει κάθε δεύτερη και τέταρτη Τετάρτη του μήνα, ώρα 12.00 (ώρα Βρυξελλών).

12 Κατά το άρθρο 9 του κανονισμού 859/89, διάταξη που αποτελεί τον πυρήνα της υπό κρίση διαφοράς:

«1. Ο υποβάλλων προσφορά μπορεί να συμμετέχει στη δημοπρασία μόνο εάν αναλαμβάνει γραπτώς να τηρήσει τις διατάξεις σχετικά με τις εν λόγω αγορές.

2. Οι ενδιαφερόμενοι συμμετέχουν στη δημοπρασία του οργανισμού παρέμβασης των κρατών μελών όπου αυτή έχει αρχίσει, είτε με κατάθεση γραπτής προσφοράς έναντι αποδείξεως παραλαβής είτε με οποιοδήποτε μέσο γραπτής επικοινωνίας με απόδειξη παραλαβής αποδεκτό από τον οργανισμό παρέμβασης· οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να υποβάλουν μόνο μία προσφορά ανά κατηγορία και ανά δημοπρασία.

3. Η προσφορά αναφέρει:

α) το όνομα και τη διεύθυνση του υποβάλλοντος προσφορά·

β) την προσφερόμενη ποσότητα των προϋόντων της ή των κατηγοριών που αναφέρονται στην προκήρυξη της δημοπρασίας, εκφραζόμενη σε τόνους·

γ) την προτεινόμενη τιμή ανά 100 χιλιόγραμμα προϋόντων της ποιότητας R3 (...)·

δ) το ή τα κέντρα παρέμβασης στα οποία ο υποβάλλων προσφορά προτίθεται να παραδώσει το προϋόν.

(...)»

13 Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 4, στοιχείο γγ, του εν λόγω κανονισμού, ο υποβάλλων προσφορά πρέπει να αποδείξει ότι κατέθεσε εγγύηση δημοπρασίας πριν από τη λήξη της προθεσμίας για την υποβολή των προσφορών και, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφοι 5 και 6, η προσφορά δεν μπορεί να αποσυρθεί μετά τη λήξη της προθεσμίας υποβολής προσφορών και πρέπει να εξασφαλίζεται το απόρρητο των προσφορών.

14 Από το άρθρο 7 του κανονισμού 859/89 προκύπτει ότι, κατά την έναρξη της διαδικασίας δημοπρασίας, μπορεί να καθοριστεί μια ελάχιστη τιμή κάτω από την οποία οι προσφορές δεν μπορούν να γίνουν δεκτές και από το άρθρο 8 προκύπτει ότι οι οργανισμοί παρεμβάσεως διαβιβάζουν τις προσφορές στην Επιτροπή το αργότερο 24 ώρες μετά τη λήξη της προθεσμίας υποβολής προσφορών.

15 Το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 859/89 ορίζει ότι, λαμβάνοντας υπόψη τις ληφθείσες προσφορές για κάθε δημοπρασία και αφού ακούσει την επιτροπή διαχειρίσεως, η Επιτροπή καθορίζει μέγιστη τιμή αγοράς· λόγω ειδικών συνθηκών είναι δυνατόν να καθορίζεται διαφορετική τιμή ανά κράτος μέλος ή περιοχή κράτους μέλους σε συνάρτηση με τις μέσες τιμές της αγοράς που έχουν διαπιστωθεί. Κατά την παράγραφο 2 της διατάξεως αυτής, μπορεί επίσης να αποφασισθεί να μη δοθεί συνέχεια στη δημοπρασία και, κατά την παράγραφο 3, εάν το σύνολο των προσφερομένων ποσοτήτων σε τιμή ίση ή κατώτερη της μέγιστης τιμής υπερβαίνει τις ποσότητες που μπορούν να αγορασθούν, οι ποσότητες που έχουν κατακυρωθεί μπορούν να μειωθούν με την εφαρμογή ενός συντελεστή μειώσεως.

16 Το άρθρο 12 του κανονισμού 859/89 ορίζει ότι η προσφορά απορρίπτεται εάν η προτεινόμενη τιμή είναι μεγαλύτερη από τη μέγιστη καθορισθείσα τιμή και το άρθρο 10, παράγραφος 2, ότι η εγγύηση επιστρέφεται ολόκληρη αν δεν γίνει δεκτή η προσφορά.

17 Από το άρθρο 13 του κανονισμού 859/89 προκύπτει ότι, σε περίπτωση αποδοχής της προσφοράς, η εγγύηση επιστρέφεται ολόκληρη αν η παραδοθείσα ποσότητα αντιπροσωπεύει το 95 % τουλάχιστον της προσφερθείσας ποσότητας. Αν η παραδοθείσα ποσότητα περιλαμβάνεται μεταξύ του 85 % και του 95 % της προσφερθείσας ποσότητας, η εγγύηση καταπίπτει υπέρ των οργανισμών παρεμβάσεως κατ' αναλογίαν της ελλείπουσας ποσότητας, πλην των περιπτώσεων ανωτέρας βίας. Σε όλες τις λοιπές περιπτώσεις, η εγγύηση καταπίπτει στο σύνολό της υπέρ των οργανισμών παρεμβάσεως, υπό την επιφύλαξη της ανωτέρας βίας.

18 Η υποχρέωση καταθέσεως εγγυήσεως θεσπίστηκε για να παύσει η πρακτική των υπερτιμημένων προσφορών.

19 Εξάλλου, κατά το άρθρο 12, παράγραφος 2, του κανονισμού 859/89, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τη δημοπρασία δεν μεταβιβάζονται. Επιπλέον, ο οργανισμός παρεμβάσεως πρέπει, κατά το άρθρο 15, να καταβάλει στον υπερθεματιστή την τιμή που αναγράφεται στην προσφορά του.

20 Μετά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υποθέσεως, ο κανονισμός 859/89 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2456/93 της Επιτροπής, της 1ης Σεπτεμβρίου 1993, περί λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού 805/68 όσον αφορά τα γενικά και ειδικά μέτρα παρέμβασης στον τομέα του βοείου κρέατος (ΕΕ L 225, σ. 4). Το άρθρο 9 του κανονισμού 859/89 αντικαταστάθηκε από μια λεπτομερή διάταξη αφορώσα τα πρόσωπα που μπορούν να υποβάλλουν προσφορά, το άρθρο 11, κατά το οποίο:

«1. Μπορούν να υποβάλλουν προσφορές μόνο:

α) τα σφαγεία στον τομέα του βοείου κρέατος που έχουν εγκριθεί κατά την έννοια της οδηγίας 64/433/ΕΟΚ και για τα οποία δεν ισχύει παρέκκλιση δυνάμει του άρθρου 2 της οδηγίας 91/498/ΕΟΚ του Συμβουλίου, ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος τους, καθώς και

β) οι έμποροι ζώων ή κρεάτων που αναθέτουν τη σφαγή στα εν λόγω σφαγεία για λογαριασμό τους και οι οποίοι είναι εγκεκριμένοι σε δημόσιο μητρώο με ατομικό αριθμό.

2. Οι ενδιαφερόμενοι συμμετέχουν στη δημοπρασία του οργανισμού παρέμβασης στο κράτος μέλος όπου αυτή έχει αρχίσει είτε με υποβολή γραπτής προσφοράς έναντι αποδείξεως παραλαβής, είτε με οποιοδήποτε μέσο γραπτής επικοινωνίας, αποδεκτό από τον οργανισμό παρέμβασης, έναντι αποδείξεως παραλαβής.

Οι προσφορές υποβάλλονται ξεχωριστά ανάλογα με τον τύπο της δημοπρασίας.

3. Οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να υποβάλουν μόνο μία προσφορά ανά κατηγορία και ανά δημοπρασία.

Κάθε κράτος μέλος διασφαλίζει ότι οι ενδιαφερόμενοι δεν συνδέονται μεταξύ τους από πλευράς διεύθυνσης, προσωπικού και λειτουργίας.

Εφόσον υπάρχουν σοβαρές ενδείξεις ότι αυτό δεν συμβαίνει ή όταν μια προσφορά δεν αντιστοιχεί στην οικονομική πραγματικότητα, η αποδοχή της εν λόγω προσφοράς προϋποθέτει προσκόμιση, από τον υποβάλλοντα την προσφορά, πρόσφορων αποδείξεων ως προς την τήρηση της διάταξης του δευτέρου εδαφίου.

Όταν αποδειχτεί ότι ένας ενδιαφερόμενος έχει υποβάλει περισσότερες από μία αιτήσεις, τότε δεν γίνεται δεκτή καμία από τις αιτήσεις του.

4. (...)»

21 Τέλος, το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 93), επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να διασφαλίζουν το σύννομο και την πραγματοποίηση των χρηματοδοτουμένων από το ΕΓΤΠΕ πράξεων, να προλαμβάνουν και να πατάσσουν τις πλημμέλειες και να ανακτούν τα απολεσθέντα εξ αιτίας πλημμελειών ή αμελειών ποσά. Το άρθρο 8, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού ορίζει ότι δεν επιρρίπτονται στην Κοινότητα οι οικονομικές συνέπειες των πλημμελειών ή αμελειών που είναι καταλογιστέες στις διοικητικές αρχές ή τους οργανισμούς των κρατών μελών.

22 Λόγω διαφόρων γεγονότων [ασθένεια των τρελών αγελάδων (ΣΕΒ), γερμανική ενοποίηση, πόλεμος του Κόλπου, εξέλιξη των σχέσεων με την Ανατολική Ευρώπη κ.λπ.], η κοινοτική αγορά βοείου κρέατος διήλθε από το 1990 έως το 1992 μια άνευ προηγουμένου κρίση η οποία προκάλεσε, από το οικονομικό έτος 1991, διαρκή αύξηση των εξόδων του προϋπολογισμού της Κοινότητας. Έτσι, οι εκ μέρους των οργανισμών παρεμβάσεως αγορές βοείου κρέατος της Κοινότητας αυξήθηκαν από 540 000 τόνους το 1987 σε 1 030 000 τόνους το 1991, δηλαδή κατά 90,7 % εντός τεσσάρων ετών.

23 Κατά την Επιτροπή, ορισμένες επιχειρήσεις υπέβαλαν τότε πλείονες προσφορές στον ίδιο διαγωνισμό. Στη συνοπτική έκθεσή της για το οικονομικό έτος 1992 η Επιτροπή ανέφερε τα εξής:

«Ιταλία

Το ΕΓΤΠΕ διαπίστωσε την ύπαρξη διαδικασίας διαγωνισμού που δεν έχει παρατηρηθεί σε κανένα άλλο κράτος μέλος. Οι έμποροι στην ιταλική αγορά βοείου κρέατος έχουν συμπήξει τρεις ενώσεις (consorzio), οι οποίες συλλέγουν τις προσφορές για πώληση στην παρέμβαση. Η ένωση λαμβάνει προσφορές από τα μέλη της και τις υποβάλλει όλες συγχρόνως στον ΑΙΜΑ, τον οργανισμό πληρωμών.

Οι ιταλικές αρχές, όταν το ΕΓΤΠΕ άσκησε κριτική για το ζήτημα αυτό, έδωσαν οικειοθελώς την πληροφορία ότι μια ένωση μπορεί ακόμη και να υποβάλει επ' ονόματί της μια συλλογική προσφορά εκ μέρους μελών της τα οποία δεν είχαν υποβάλει ατομικές προσφορές.

Παρόμοιες πρακτικές αντίκεινται στο άρθρο 9, παράγραφος 6, του κανονισμού 859/89, το οποίο απαιτεί από τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν το απόρρητο των προσφορών, και αναιρούν τα αναμενόμενα πλεονεκτήματα ενός γνήσιου διαγωνισμού, διότι συνασπίζουν τα συμφέροντα των υποτιθεμένων ανταγωνιστών.

Το ΕΓΤΠΕ διαπίστωσε επίσης σε αρκετές περιπτώσεις την ύπαρξη σύνδεσης μεταξύ υποβαλόντων προσφορές, συγκρίνοντας τα βασικά στοιχεία (π.χ. ονόματα, διευθύνσεις, τραπεζικούς λογαριασμούς, υπογραφές κ.λπ.).

Προτείνονται δημοσιονομικές διορθώσεις σε ενιαίο ποσοστό 2 % που εφαρμόζεται στις δαπάνες που δηλώθηκαν για το 1992.»

24 Κατά την Επιτροπή, οι πρακτικές αυτές απαγορεύονταν ρητώς από την εφαρμοστέα στον σχετικό τομέα κοινοτική κανονιστική ρύθμιση και αντέβαιναν πλήρως στον σκοπό του συστήματος παρεμβάσεως. Στη συνοπτική έκθεσή της, η Επιτροπή δέχθηκε ότι, εκτός από την παράβαση του άρθρου 9, παράγραφος 6 (υποχρέωση εξασφαλίσεως του απορρήτου των προσφορών), είχε σημειωθεί παράβαση των άρθρων 9, παράγραφος 2 (υποβολή μιας μόνον προσφοράς ανά συμμετέχοντα ανά δημοπρασία), 12, παράγραφος 2 (απαγόρευση μεταβιβάσεως των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη δημοπρασία), 9, παράγραφος 4, στοιχείο γγ (κατάθεση της εγγυήσεως από τον ίδιο τον προσφέροντα), και 15, παράγραφος 1 (καταβολή του τιμήματος στον υπερθεματιστή), του κανονισμού 859/89.

25 Η Επιτροπή έκρινε ότι οι υποβαλόντες προσφορά υιοθέτησαν τις πρακτικές αυτές προκειμένου να πωλήσουν τη μεγαλύτερη δυνατή ποσότητα κρέατος προς τους οργανισμούς παρεμβάσεως σε τιμές όσο το δυνατόν υψηλότερες, μειώνοντας συγχρόνως σημαντικά τους κινδύνους απωλείας των εγγυήσεών τους δημοπρασίας. Κατά την Επιτροπή, σε περίπτωση παραδόσεως μικρότερης ποσότητας από την παραδοτέα, η κατανομή μιας προσφερομένης ποσότητας σε πλείονες υποβληθείσες προσφορές παρείχε, πράγματι, τη δυνατότητα παραδόσεως μέρους τουλάχιστον των προσφερθεισών ποσοτήτων και, συνεπώς, ανακτήσεως των σχετικών εγγυήσεων.

26 Η Επιτροπή διακρίνει μεταξύ του όρου «υποβάλλων προσφορά» που χρησιμοποιείται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, του κανονισμού 859/89 και του όρου «ενδιαφερόμενοι» που χρησιμοποιείται στην παράγραφο 2. Ενώ ο υποβάλλων προσφορά είναι απλώς το φυσικό ή νομικό πρόσωπο που υποβάλλει μια προσφορά, ο όρος «ενδιαφερόμενοι» καλύπτει μια ευρύτερη κατάσταση πραγμάτων. Κατ' αυτήν, η περιλαμβανόμενη στο άρθρο 9, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού απαγόρευση προς κάθε υποβάλλοντα προσφορά να υποβάλει άνω της μιας προσφοράς ανά δημοπρασία και ανά κατηγορία θα έπαυε να έχει οποιαδήποτε πρακτική αποτελεσματικότητα αν ο ίδιος ενδιαφερόμενος είχε τη δυνατότητα να υποβάλει πλείονες προσφορές μέσω νομικώς αυτοτελών μεν, αλλά συνδεομένων προς αυτόν, υποβαλλόντων προσφορά.

27 Οι ιταλικές αρχές αντέτειναν ότι ο κανονισμός 859/89 δεν τους επέτρεπε να επέμβουν, δεδομένου ότι οι προσφορές προέρχονταν από αυτοτελή φυσικά ή νομικά πρόσωπα.

28 Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, η πρακτική κατά την οποία οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο μπορούσε να υποβάλει προσφορά κατά το επίμαχο χρονικό διάστημα ήταν νόμιμη. Συγκεκριμένα, το 1991 και το 1992 καμία νομική βάση δεν επέτρεπε στις εθνικές αρχές να απορρίψουν τις προσφορές που υποβλήθηκαν από αυτοτελή φυσικά ή νομικά πρόσωπα με την αιτιολογία ότι τα πρόσωπα αυτά δεν ήσαν ανεξάρτητα από άλλους προσφέροντες.

29 Πρέπει κατ' αρχάς να υπομνησθεί η επιταγή της ασφαλείας δικαίου, η οποία συνεπάγεται ότι μια ρύθμιση πρέπει να παρέχει στους ενδιαφερομένους τη δυνατότητα να γνωρίζουν με ακρίβεια την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει (βλ., συναφώς, απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 1987, 348/85, Δανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1987, σ. 5225, σκέψη 19). Συνεπώς, η Επιτροπή δεν μπορεί να επιλέξει, κατά τον χρόνο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, ερμηνεία η οποία, εφόσον αφίσταται της συνήθους εννοίας των χρησιμοποιουμένων όρων, δεν επιβάλλεται (βλ., συναφώς, απόφαση της 27ης Ιανουαρίου 1988, 349/85, Δανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1988, σ. 169, σκέψεις 15 και 16).

30 Συναφώς, το άρθρο 9, παράγραφος 2, τελευταία περίοδος, του κανονισμού 859/89 προβλέπει μόνον ότι οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να υποβάλουν μία μόνον προσφορά ανά κατηγορία και ανά δημοπρασία. Συνεπώς, το γράμμα της διατάξεως αυτής δεν μπορεί να χρησιμεύσει προς στήριξη της προβαλλομένης από την Επιτροπή ερμηνείας κατά την οποία, λόγω της διαφορετικής εννοίας των όρων «ενδιαφερόμενοι» και «υποβάλλοντες προσφορά», οι τελευταίοι μπορούν να υποβάλουν μία μόνον προσφορά σε δημοπρασία εφόσον ανήκουν στον ίδιο όμιλο.

31 Μόλις από της θέσεως σε ισχύ του κανονισμού 2456/93 περιελήφθησαν στην κοινοτική ρύθμιση διατάξεις αφορώσες τις σχέσεις μεταξύ των υποβαλλόντων προσφορά. Η υιοθέτηση της ερμηνείας του άρθρου 9, παράγραφος 2, του κανονισμού 859/89 την οποία προτείνει η Επιτροπή ισοδυναμεί με αναδρομική εφαρμογή του άρθρου 11 του κανονισμού 2456/93.

32 Ωστόσο, ο λόγος ακυρώσεως που προβάλλει η Ιταλική Κυβέρνηση δεν είναι ικανός να προκαλέσει την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, δεδομένου ότι η απόφαση αυτή είναι αρκούντως αιτιολογημένη από άλλα πραγματικά και νομικά στοιχεία.

33 Συγκεκριμένα, στη συνοπτική έκθεση του ΕΓΤΠΕ για το οικονομικό έτος 1992 επισημαίνεται, αφενός, ότι οι Ιταλοί επιχειρηματίες είχαν συμπήξει τρεις ενώσεις οι οποίες συνέλεγαν τις προσφορές πωλήσεως προς τους οργανισμούς παρεμβάσεως και τις υπέβαλαν στην αρμόδια για τη δημοπρασία αρχή και, αφετέρου, ότι οι ενώσεις αυτές είχαν τη δυνατότητα να υποβάλουν συλλογική προσφορά εκ μέρους όσων μελών τους δεν είχαν υποβάλει ατομική προσφορά. Το ΕΓΤΠΕ δικαίως έκρινε ότι οι πρακτικές αυτές αντέβαιναν στο άρθρο 9, παράγραφος 6, του κανονισμού 859/89, δυνάμει του οποίου πρέπει να εξασφαλίζεται το απόρρητο των προσφορών.

34 Εξάλλου, το ΕΓΤΠΕ δεν δέχθηκε μόνον ότι είχε σημειωθεί παράβαση του άρθρου 9, παράγραφος 6, του κανονισμού 859/89. Επικαλέστηκε επίσης την απαγόρευση μεταβιβάσεως των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που απορρέουν από τη δημοπρασία (άρθρο 12, παράγραφος 2), της υποχρεώσεως κάθε υποβάλλοντος προσφορά να καταθέσει εγγύηση (άρθρο 9, παράγραφος 4, στοιχείο γγ) και της υποχρεώσεως προσωπικής εισπράξεως του τιμήματος (άρθρο 15).

35 Με τις αιτιάσεις αυτές, το ΕΓΤΠΕ προσάπτει στους Ιταλούς υποβαλόντες προσφορά ότι παραβίασαν την αρχή της ανεξαρτησίας των προσφορών, ουσιώδη επιταγή για το σύννομο και την αποτελεσματικότητα κάθε διαδικασίας δημοπρασίας. Μολονότι η αρχή αυτή δεν εμποδίζει πλείονες εταιρίες του ιδίου ομίλου να μετέχουν συγχρόνως σε δημοπρασία, απαγορεύει όμως στις ίδιες αυτές εταιρίες να συνεννοούνται ως προς τους όρους και τις προϋποθέσεις των αντιστοίχων προσφορών που υποβάλλουν, διότι άλλως νοθεύεται η διεξαγωγή της διαδικασίας.

36 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, αυτός ο λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.

Επί της διορθώσεως που αφορά τη δημόσια αποθεματοποίηση βοείου κρέατος

37 Όπως έχει προεκτεθεί, το άρθρο 6 του κανονισμού 805/68 καθόρισε τους βασικούς κανόνες που διέπουν το σύστημα παρεμβάσεως, οι δε λεπτομέρειες εφαρμογής του συστήματος αυτού καθορίζονταν, κατά τον χρόνο των επιμάχων πραγματικών περιστατικών, από τον κανονισμό 859/89. Τα βόεια κρέατα που μπορούσαν να υποβληθούν στο σύστημα αυτό στην Ιταλία ήσαν τα εμπίπτοντα στην κατηγορία την οποία προσδιορίζει το άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1208/81 του Συμβουλίου, της 28ης Απριλίου 1981, περί της θεσπίσεως κοινοτικής κλίμακος κατατάξεως σφαγίων των χονδρών βοοειδών (ΕΕ L 123, σ. 3), δηλαδή τα κρέατα που προέρχονται από νεαρά μη ευνουχισμένα άρρενα ζώα κάτω των δύο ετών.

38 Το άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 859/89 διευκρινίζει τους όρους υπό τους οποίους τα κρέατα μπορούσαν να αγορασθούν από τους οργανισμούς παρεμβάσεως. Ειδικότερα, οι ισχύοντες εν προκειμένω όροι αφορούν την κοινοτική καταγωγή του προϋόντος, την τήρηση της υγειονομικής κανονιστικής ρυθμίσεως, την παρουσίαση σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ του κανονισμού, την κατάταξη σύμφωνα με την κοινοτική κλίμακα που προβλέπει ο κανονισμός 1208/81 και τη σήμανση.

39 Η ίδια αυτή διάταξη διευκρινίζει ότι η μη τήρηση μιας και μόνον από τις προϋποθέσεις παρουσιάσεως ή κατάταξη μη σύμφωνη με την κοινοτική κλίμακα συνεπάγεται την άρνηση αναλήψεως του προϋόντος.

40 Το άρθρο 6, παράγραφος 4, του κανονισμού 859/89 ορίζει ότι τα κρέατα με οστά πρέπει να συσκευάζονται μέσα σε πολυαιθυλένιο ή πολυπροπυλένιο κατάλληλο για τη συσκευασία προϋόντων διατροφής και μέσα σε βαμβακερά περικαλύμματα (stockinettes) ή περικαλύμματα από συνθετικό υλικό, αρκετά ανθεκτικά ώστε τα κρέατα να καλύπτονται εντελώς από τις εν λόγω συσκευασίες.

41 Το άρθρο 22 του κανονισμού 859/89 ορίζει ότι τα τεμάχια χωρίς οστά πρέπει να συσκευάζονται σε χαρτοκιβώτια καθαρού βάρους 30 χιλιογράμμων κατ' ανώτατο όριο και το άρθρο 24 ορίζει ότι οι εργασίες αφαιρέσεως των οστών, προετοιμασίας κρεάτων και συσκευασίας πρέπει να ολοκληρώνονται εντός οκτώ εργασίμων ημερών από την ημέρα της σφαγής, αλλά τα κράτη μέλη μπορούν εντούτοις να καθορίζουν συντομότερες προθεσμίες.

42 Το άρθρο 20 του εν λόγω κανονισμού επιβάλλει στους οργανισμούς παρεμβάσεως την υποχρέωση να εξασφαλίζουν τον έλεγχο όλων των εργασιών αφαιρέσεως των οστών, είτε προβλέποντας διαρκή επιτόπιο έλεγχο, είτε προβαίνοντας σε αιφνίδια επιθεώρηση της εργασίας τουλάχιστον μία φορά ημερησίως και σε δειγματοληπτική εξέταση των συσκευασιών τεμαχισμένων κρεάτων πριν και μετά την κατάψυξη.

43 Τέλος, πρέπει να ληφθεί υπόψη η έκθεση Belle της Επιτροπής, η οποία καθορίζει τις κατευθυντήριες γραμμές που πρέπει να ακολουθούνται οσάκις πρέπει να εφαρμοσθούν χρηματοοικονομικές διορθώσεις όσον αφορά κράτος μέλος. Εκτός από τρεις κύριες τεχνικές υπολογισμού η έκθεση Belle προβλέπει, για τις δύσκολες περιπτώσεις, τρεις κατηγορίες κατ' αποκοπήν διορθώσεων:

«Α. 2 % της δαπάνης, όταν η ανεπάρκεια περιορίζεται σε ήσσονος σημασίας τμήματα του συστήματος ελέγχου ή στη διενέργεια ελέγχων που δεν είναι βασικοί για τη διασφάλιση του συννόμου της δαπάνης, οπότε μπορεί εύλογα να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο κίνδυνος ζημίας εις βάρος του ΕΓΤΠΕ ήταν ασήμαντος.

Β. 5 % της δαπάνης, όταν η ανεπάρκεια αφορά σημαντικά στοιχεία του συστήματος ελέγχου ή τη διενέργεια ελέγχων οι οποίοι παίζουν σημαντικό ρόλο στη διασφάλιση του συννόμου της δαπάνης, οπότε μπορεί εύλογα να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο κίνδυνος ζημίας εις βάρος του ΕΓΤΠΕ ήταν σημαντικός.

Γ. 10 % της δαπάνης, όταν η ανεπάρκεια αφορά το σύνολο των στοιχείων ή βασικά στοιχεία του συστήματος ελέγχου ή τη διενέργεια ελέγχων που είναι βασικοί για τη διασφάλιση του συννόμου της δαπάνης, οπότε μπορεί εύλογα να συναχθεί το συμπέρασμα ότι υπήρξε κίνδυνος μεγάλης εκτάσεως ζημίας εις βάρος του ΕΓΤΠΕ.»

44 Οι κατευθυντήριες γραμμές της εν λόγω εκθέσεως προβλέπουν επίσης ότι, οσάκις υπάρχει αμφιβολία ως προς την εφαρμοστέα διόρθωση, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα ακόλουθα στοιχεία ως ελαφρυντικές περιστάσεις:

«- εάν οι εθνικές αρχές έλαβαν αποτελεσματικά μέτρα για τη θεραπεία των ανεπαρκειών αμέσως μόλις αποκαλύφθηκαν·

- εάν οι ανεπάρκειες προέκυψαν από δυσκολίες στην ερμηνεία των κοινοτικών νομοθετημάτων.»

45 Από τη συνοπτική έκθεση σχετικά με τα αποτελέσματα των ελέγχων για την εκκαθάριση λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1992 καθώς και ορισμένες δαπάνες για το οικονομικό έτος 1993 προκύπτει ότι, κατά την έρευνα που πραγματοποιήθηκε το 1990 και το 1991 όσον αφορά τη δημόσια αποθεματοποίηση βοείου κρέατος στην Ιταλία, διαπιστώθηκαν σοβαρές ελλείψεις στην οργάνωση. Από την εν λόγω έκθεση προκύπτει ότι η Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (κρατική υπηρεσία για τις παρεμβάσεις στη γεωργική αγορά, στο εξής: ΑΙΜΑ) είχε κατ' ουσίαν αναθέσει τον έλεγχο σε μια επαγγελματική ένωση, την Associazione italiana allentori (ιταλική ένωση εκτροφέων, στο εξής: ΑΙΑ), χωρίς να διασφαλίσει την ορθή εκτέλεση της ανατεθείσας εντολής. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής διαπίστωσαν επίσης ότι η ευθύνη για τις εργασίες αφαιρέσεως των οστών είχε ανατεθεί καθ' ολοκληρία στα κέντρα παρεμβάσεως, χωρίς κανέναν έλεγχο.

46 Οι ελλείψεις αυτές έγιναν περισσότερο αισθητές λόγω των πολυάριθμων ανωμαλιών που εντοπίστηκαν τόσο κατά τις επιθεωρήσεις όσο και κατά την έξοδο ορισμένων κρεάτων στο πλαίσιο των επιχειρήσεων παροχής επισιτιστικής βοηθείας υπέρ της Βουλγαρίας και των πωλήσεων προς την πρώην Σοβιετική Ένωση και τη Βραζιλία: απόξεση των σφραγίδων υγειονομικού ελέγχου επί των εξετασθέντων τεταρτημορίων - πράγμα που δημιουργούσε την εντύπωση ότι τα εμπορεύματα δεν ήσαν κοινοτικής καταγωγής -, αγορά εμπορευμάτων μη επιλεξίμων λόγω της κατηγορίας τους, του είδους διαπλάσεώς τους και της καταστάσεως παχύνσεώς τους, πολυάριθμες εκ νέου κατατάξεις των εμπορευμάτων με παραποίηση της αρχικής κατατάξεως, αποδοχή εμπορευμάτων που δεν ήσαν σύμφωνα με τις προδιαγραφές, ανεπαρκής κατάψυξη, ακατάλληλες συσκευασίες κ.λπ.

47 Υπό τις συνθήκες αυτές και ενόψει του ότι ήταν αδύνατο να καθορισθεί με ακρίβεια το ποσό της ζημίας που υπέστη το ΕΓΤΠΕ, η Επιτροπή αποφάσισε να εφαρμόσει κατ' αποκοπήν χρηματοοικονομική διόρθωση ποσοστού 10 % επί των χρηματοδοτηθεισών από το ΕΓΤΠΕ δαπανών για τα οικονομικά έτη 1990 και 1991.

48 Η Ιταλική Δημοκρατία βάλλει κατά των αιτιάσεων που της προσάπτονται και θεωρεί ότι η εφαρμοσθείσα διόρθωση είναι υπερβολική.

Επί του υποστατού των προσαπτομένων πραγματικών περιστατικών

49 Η Ιταλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει καταρχάς ότι η εποπτεία των αγορών διασφαλίζεται από το έμμισθο προσωπικό των αρμοδίων επαρχιακών γραφείων της ΑΙΑ και των αρμοδίων για την κατάταξη των κρεάτων σε κατηγορίες οργανισμών, οι οποίοι έχουν εξουσιοδοτηθεί από την Comitato bovini (επιτροπή βοοειδών) του Υπουργείου Γεωργίας και Δασών και συνεργάζονται άμεσα με την ΑΙΑ. Εξάλλου, τόσο οι μεν όσο και οι δε υποχρεούνται να τηρούν ακριβείς κανονισμούς και ευθύνονται άμεσα έναντι της ΑΙΑ και της Comitato bovini.

50 Η Ιταλική Κυβέρνηση διευκρινίζει ότι ο έλεγχος των εργασιών αφαιρέσεως των οστών διενεργείται, σύμφωνα με τον νόμο, από τις αρμόδιες υγειονομικές αρχές, μέσω κτηνιάτρων που ανήκουν επισήμως στις Unitΰ Sanitarie Locali (τοπικές υγειονομικές μονάδες), οι οποίοι υποχρεούνται να ελέγχουν, ειδικότερα, τα υγειονομικά έγγραφα που συνοδεύουν το κρέας, τις σφραγίδες υγειονομικού ελέγχου, την προέλευση, την κατηγορία στην οποία ανήκει το κρέας και τις σφραγίδες αγοράς από την ΑΙΜΑ.

51 Η Ιταλική Κυβέρνηση αρνείται ρητώς ότι η ΑΙΑ ανέθεσε την ευθύνη για την αποθεματοποίηση και την αφαίρεση των οστών σε ιδιώτες επιχειρηματίες αποκαλουμένους «κέντρα παρεμβάσεως». Στην πραγματικότητα, οι έννομες σχέσεις μεταξύ της ΑΙΑ και των επιχειρήσεων που διαχειρίζονται τις αποθήκες καταψύξεως και τις εγκαταστάσεις αφαιρέσεως των οστών είναι συμβατικές. Εξάλλου, η ίδια η ΑΙΑ έχει την πλήρη εξουσία διαθέσεως των εν λόγω εγκαταστάσεων, δεδομένου ότι οι εγκαταστάσεις αυτές είναι καταχωρισμένες στο μητρώο αποθεματοποιητών της ΑΙΜΑ ως εγκαταστάσεις της ΑΙΑ.

52 Όσον αφορά τις ανωμαλίες που διαπιστώθηκαν από τις υπηρεσίες της Επιτροπής κατά τη διάρκεια επισκέψεων σε διάφορα κέντρα παρεμβάσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η γενίκευση των ανωμαλιών αυτών που γίνεται στη συνοπτική έκθεση είναι απαράδεκτη, δεδομένου ότι επρόκειτο στην πραγματικότητα, κατ' αυτήν, περί μεμονωμένων περιπτώσεων που δεν είχαν καμία επίπτωση στον κοινοτικό προϋπολογισμό. Εξάλλου, η Ιταλική Κυβέρνηση φρονεί ότι το δείγμα που έλεγξαν οι υπηρεσίες της Επιτροπής το 1990 και το 1991 δεν είναι αντιπροσωπευτικό του αποθεματοποιηθέντος από τους οργανισμούς παρεμβάσεως προϋόντος, διότι αφορά μόνον το 0,15 % των αποθεματοποιηθέντων τεταρτημορίων.

53 Την Ιταλική Κυβέρνηση ξενίζουν οι διαπιστώσεις των υπηρεσιών του ΕΓΤΠΕ [ύπαρξη αιματωμάτων, έλλειψη υγειονομικής σφραγίδας προελεύσεως, παρουσία μόσχων, μη επιλέξιμη διάπλαση, παραποίηση της αρχικής κατατάξεως (...)], δεδομένου ότι οι ιταλικές αρχές ουδέποτε επισήμαναν παρόμοιες πλημμέλειες. Όσον αφορά την ανεπαρκή επένδυση των τεταρτημορίων και την παρουσία ακαθαρσιών, προσθέτει ότι οι αγοραστές ουδέποτε διαμαρτυρήθηκαν.

54 Η Ιταλική Κυβέρνηση αντιτάσσει επίσης ότι οι διαπιστώσεις των υπηρεσιών της Επιτροπής και οι κρίσεις τις οποίες εξέφεραν οι υπηρεσίες αυτές στηρίζονται, εν μέρει, σε καθαρώς υποκειμενικές παραμέτρους [ύπαρξη λίπους στη λεκάνη, ανεπαρκής απόξεση της σφαγιτιδικής φλέβας, ανάπτυξη των μυικών μαζών, κατάσταση παχύνσεως (...)]. Παρατηρεί ότι οι εθνικές αρχές δεν διαπίστωσαν τις καταγγελθείσες πλημμέλειες ή, τουλάχιστον, όχι στις περιγραφόμενες από την Επιτροπή διαστάσεις.

55 Ως προς τις ανεπάρκειες όσον αφορά τη συσκευασία, η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το άρθρο 6, παράγραφος 4, του κανονισμού 859/89 δεν περιγράφει τα χαρακτηριστικά των stockinettes. Εν πάση περιπτώσει, ένα υπερβολικά ελαφρύ βαμβακερό κάλυμμα, και μάλιστα η απουσία κάθε καλύμματος, θα είχε επιπτώσεις για την ΑΙΜΑ, την ΑΙΑ και τις συμβεβλημένες εγκαταστάσεις, καθόσον το βάρος των τεταρτημορίων θα μειωνόταν περαιτέρω κατά 0,5 % περίπου. Δεδομένου ότι η προβλεπόμενη από το ΕΓΤΠΕ κύρωση για μείωση του βάρους κάτω από το ανεκτό όριο υπερβαίνει κατά πολύ το διπλάσιο του κόστους του βαμβακερού καλύμματος ανά χιλιόγραμμο, η ανάγκη ελαχιστοποιήσεως της τιμής αγοράς του καλύμματος αυτού αντισταθμίζεται σε μεγάλο βαθμό από την ανάγκη χρήσεως ενός αρκούντως ανθεκτικού υλικού.

56 Στη συνέχεια, αναφερόμενη στις πλημμέλειες που διαπιστώθηκαν κατά την έξοδο των εμπορευμάτων που προορίζονται για εξαγωγή προς τη Βουλγαρία, την πρώην Σοβιετική Ένωση και τη Βραζιλία, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ούτε οι λήπτες της ενισχύσεως ούτε οι αγοραστές διαμαρτυρήθηκαν ποτέ επισήμως για τις εν λόγω πωλήσεις.

57 Τέλος, η Ιταλική Κυβέρνηση παραπονείται για την καθυστέρηση (άνω των δύο ετών) της εκ μέρους του ΕΓΤΠΕ γνωστοποιήσεως των πλημμελειών που διαπιστώθηκαν κατά την έρευνα.

58 Όπως έχει ήδη επισημάνει το Δικαστήριο, το ΕΓΤΠΕ χρηματοδοτεί μόνον τις παρεμβάσεις που πραγματοποιούνται σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες, στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών (βλ. απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 1993, C-48/91, Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 1993, σ. Ι-5611, σκέψη 14). Συναφώς, στην Επιτροπή απόκειται να αποδείξει την παραβίαση των κανόνων της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών (βλ. αποφάσεις της 24ης Μαρτίου 1988, 347/85, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, Συλλογή 1988, σ. 1749, σκέψη 16, της 19ης Φεβρουαρίου 1991, C-281/89, Ιταλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1991, σ. Ι-347, σκέψη 19, της 6ης Οκτωβρίου 1993, C-55/91, Ιταλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1993, σ. Ι-4813, σκέψη 13, και της 10ης Νοεμβρίου 1993, Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα, σκέψη 18). Κατά συνέπεια, η Επιτροπή υποχρεούται να δικαιολογεί την απόφασή της με την οποία διαπιστώνει την έλλειψη ελέγχων ή το ανεπαρκές των θεσπισθέντων από τα οικεία κράτη μέλη ελέγχων (βλ. απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, C-8/88, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1990, σ. Ι-2321, σκέψη 23).

59 Το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν μπορεί να αποδυναμώσει τις διαπιστώσεις της Επιτροπής με απλούς ισχυρισμούς που δεν ενισχύονται με στοιχεία ικανά να αποδείξουν την ύπαρξη ενός αξιόπιστου και ευρύθμως λειτουργούντος συστήματος ελέγχου. Αν το κράτος μέλος δεν κατορθώσει να αποδείξει ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής δεν ευσταθούν, οι διαπιστώσεις αυτές αποτελούν στοιχεία ικανά να γεννήσουν σοβαρές αμφιβολίες όσον αφορά τη θέσπιση ενός κατάλληλου και αποτελεσματικού συνόλου μέτρων εποπτείας και ελέγχου (βλ., συναφώς, προπαρατεθείσα απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, Γερμανία κατά Επιτροπής, σκέψη 28).

60 Συναφώς, επισημαίνεται καταρχάς ότι η Επιτροπή διευκρίνισε ότι έλεγξε όλα τα κέντρα παρεμβάσεως το 1990 και ότι επιθεώρησε 15 από τα 35 κέντρα αυτά το 1991, χωρίς η Ιταλική Κυβέρνηση να το αμφισβητήσει. Σύμφωνα με τις δηλώσεις της, η Επιτροπή διαπίστωσε τις ίδιες παραλείψεις σε όλα αυτά τα κέντρα.

61 Δεύτερον, οι ιταλικές αρχές δεν παρέσχαν καμία ένδειξη σχετικά με τις οδηγίες που ενδεχομένως έδωσε η ΑΙΜΑ για να διασφαλίσει ότι οι πράξεις παρεμβάσεως συμβιβάζονταν πλήρως με την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση. Οι ιταλικές αρχές δεν διευκρίνισαν ούτε αν έγιναν επιτόπιες επιθεωρήσεις προκειμένου να ελεγχθούν οι μέθοδοι που εφάρμοζε η ΑΙΑ κατά την εκτέλεση και τη διαχείριση των πράξεων παρεμβάσεως ούτε, σε περίπτωση που έγιναν τέτοιες επιθεωρήσεις, ποιος ήταν ο αριθμός τους, η συχνότητά τους και τα κριτήρια βάσει των οποίων πραγματοποιούνταν. Δεν ανέφεραν τίποτα όσον αφορά τα μέτρα που εφαρμόστηκαν για τον έλεγχο της καλής διατηρήσεως του προϋόντος. Τέλος, δεν παρέσχαν καμία ένδειξη για τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών.

62 Δεδομένου ότι η Ιταλική Κυβέρνηση περιορίστηκε, όσον αφορά πολυάριθμες αιτιάσεις, στον ισχυρισμό ότι διενεργήθηκαν έλεγχοι και μάλιστα δεν αντέλεξε σε ορισμένες αιτιάσεις (ιδίως στις αφορώσεως την επίθεση πλαστών σφραγίδων) ή στηρίχθηκε στην έλλειψη παραπόνων, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.

Επί της παραβιάσεως των κατευθυντηρίων γραμμών της εκθέσεως Belle

63 Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, αν η Επιτροπή είχε κάνει ορθή χρήση της διακριτικής της ευχέρειας, θα είχε επιβάλει μείωση μόνον κατά 5 %.

64 Αφενός, οι έλεγχοι που πραγματοποίησε η Επιτροπή δεν ήσαν αντιπροσωπευτικοί. Αφετέρου, η Ιταλική Δημοκρατία επέφερε βελτιώσεις στο σύστημα οι οποίες εξάλλου αναγνωρίσθηκαν στη συνοπτική έκθεση. Οι κατευθυντήριες γραμμές προβλέπουν ότι, οσάκις το κράτος μέλος επιφέρει βελτιώσεις στο σύστημα αμέσως μόλις διαπιστωθεί η ύπαρξη ελλείψεων, τούτο πρέπει να λαμβάνεται υπόψη για τη διόρθωση που πρέπει να γίνει.

65 Υπενθυμίζεται καταρχάς ότι, οσάκις η Επιτροπή, αντί να απορρίψει το σύνολο των κατά παράβαση των σχετικών κανόνων πραγματοποιηθεισών δαπανών, προσπάθησε να διαπιστώσει τις οικονομικές επιπτώσεις της παράνομης ενέργειας μέσω υπολογισμών βασιζόμενων σε εκτίμηση της κατάστασης που θα είχε προκύψει στην οικεία αγορά αν δεν είχε διαπραχθεί η παράβαση εναπόκειται στο κράτος μέλος να αποδείξει το εσφαλμένο των υπολογισμών αυτών (προπαρατεθείσα απόφαση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, σκέψη 15).

66 Συναφώς, υπογραμμίζεται ότι δεν προέχει ο αριθμός των δειγματοληπτικών ελέγχων που διενήργησε η Επιτροπή, αλλά η συχνότητα και η αποτελεσματικότητα των ελέγχων την ευθύνη για τους οποίους αναλαμβάνει η Ιταλική Δημοκρατία. Δεδομένου ότι οι ελλείψεις, οι οποίες είναι εξάλλου πολυάριθμες, αφορούν το σύνολο του συστήματος - διότι η ΑΙΜΑ δεν μπόρεσε να αποδείξει ότι ελέγχει την εκτέλεση των καθηκόντων που ανέθεσε στην ΑΙΑ -, η μείωση κατά 10 % φαίνεται δικαιολογημένη κατ' εφαρμογή των κατευθυντηρίων γραμμών της εκθέσεως Belle.

67 Όσον αφορά τις βελτιώσεις που επικαλείται το κράτος αυτό, επήλθαν μόλις από το 1993 και, επομένως, δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη για την εκκαθάριση των λογαριασμών του οικονομικού έτους 1992.

68 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.

Επί των διορθώσεων που αφορούν την πριμοδότηση στα προβατοειδή

69 Το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΟΚ) 3013/89 του Συμβουλίου, της 25ης Σεπτεμβρίου 1989, για την κοινή οργάνωση αγορών στον τομέα του προβείου και αιγείου κρέατος (ΕΕ L 289, σ. 1), προβλέπει τη χορήγηση πριμοδοτήσεως στους παραγωγούς προβείου και αιγείου κρέατος κατά το μέτρο που είναι αναγκαίο για να αντισταθμισθεί η απώλεια εισοδήματος κατά τη διάρκεια μιας περιόδου εμπορίας.

70 Η συνοπτική έκθεση αναλύει λεπτομερώς τις ελλείψεις που εντόπισαν οι υπηρεσίες του ΕΓΤΠΕ, κατά τη διάρκεια των επιθεωρήσεων που πραγματοποίησαν για τον έλεγχο των αιτήσεων χορηγήσεως πριμοδοτήσεως που αφορούσαν το οικονομικό έτος 1992, στις εφαρμοζόμενες από τις ιταλικές αρχές διαδικασίες ελέγχου για τη διασφάλιση της ορθής εφαρμογής του συστήματος αυτού. Ειδικότερα, οι υπηρεσίες του ΕΓΤΠΕ επισήμαναν την ανεπάρκεια των ελέγχων των σχετικών με τις αιτήσεις φακέλων, την αναξιοπιστία ορισμένων φακέλων επιθεωρήσεως και την έλλειψη ελέγχων για τη διασταύρωση των στοιχείων που περιλαμβάνονται στις αιτήσεις με τις διαπιστώσεις που πραγματοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια των επιτοπίων επιθεωρήσεων.

71 Οι επιθεωρήσεις αυτές πραγματοποιήθηκαν κατόπιν των ερευνών που διεξήχθησαν από το 1988 στην Ιταλία και είχαν ως αποτέλεσμα, κατά τα προηγούμενα οικονομικά έτη, σημαντικές χρηματοοικονομικές διορθώσεις των δαπανών που είχαν επιβαρύνει τον κοινοτικό προϋπολογισμό (έως 30 % των εθνικών δαπανών για το οικονομικό έτος 1991).

72 Οι ελλείψεις των διοικητικών διαδικασιών και των διαδικασιών ελέγχου είχαν ως συνέπεια, και για το οικονομικό έτος 1992, την καταβολή πριμοδοτήσεων σε πολυάριθμες περιπτώσεις κατά τις οποίες οι αιτήσεις των παραγωγών έπρεπε να είχαν απορριφθεί εν όλω ή εν μέρει.

73 Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή αποφάσισε να εφαρμόσει, στην εκκαθάριση των λογαριασμών, χρηματοοικονομική διόρθωση ανερχόμενη στο κατ' αποκοπήν ποσοστό του 10 % της εθνικής δαπάνης για το έτος εμπορίας 1992.

74 Η Ιταλική Κυβέρνηση βάλλει κατά των αιτιάσεων του ΕΓΤΠΕ. Συγκεκριμένα, ανάλογες αιτιάσεις είχαν ήδη προβληθεί κατά τους προηγουμένους ελέγχους της Επιτροπής, πράγμα το οποίο ώθησε τις ιταλικές αρχές να επιδείξουν μεγαλύτερη αυστηρότητα από το 1992 και να προβούν σε ριζική τροποποίηση ολοκλήρου του συστήματος το 1993. Κατά την κυβέρνηση αυτή, κατόπιν των εν λόγω πρωτοβουλιών η Επιτροπή έπρεπε να προτείνει κατ' αποκοπήν διόρθωση ανερχόμενη στο ελάχιστο ποσοστό του 2 %, αντί στο μέγιστο ποσοστό του 10 %.

75 Υπενθυμίζεται καταρχάς ότι, οσάκις η Επιτροπή, αντί να απορρίψει το σύνολο των κατά παράβαση των σχετικών κανόνων πραγματοποιηθεισών δαπανών, προσπάθησε να διαπιστώσει τις οικονομικές επιπτώσεις της παράνομης ενέργειας μέσω υπολογισμών βασιζόμενων σε εκτίμηση της κατάστασης που θα είχε προκύψει στην οικεία αγορά αν δεν είχε διαπραχθεί η παράβαση, εναπόκειται στο κράτος μέλος να αποδείξει το εσφαλμένο των υπολογισμών αυτών (προπαρατεθείσα απόφαση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, σκέψη 15).

76 Όσον αφορά την αυξημένη αυστηρότητα που επέδειξαν οι εθνικές αρχές από το 1992, επισημαίνεται ότι, όπως ορθώς επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 119 των προτάσεών του, οι βελτιώσεις αυτές δεν πρέπει να λαμβάνονται υπόψη παρά μόνο σε περίπτωση αμφιβολίας ως προς το ποιες από τις τρεις κατ' αποκοπήν διορθώσεις πρέπει να εφαρμοσθούν. Η αμφιβολία αυτή όμως δεν υπήρχε εν προκειμένω. Λόγω της σοβαρότητας των διαπιστωθεισών πλημμελειών και του μεγάλου βαθμού ανεπαρκείας των ελέγχων, το ΕΓΤΠΕ παρέμενε, εν πάση περιπτώσει, εκτεθειμένο σε σοβαρό χρηματοοικονομικό κίνδυνο.

77 Οι μεταρρυθμίσεις στις οποίες αναφέρεται η Ιταλική Κυβέρνηση τέθηκαν σε εφαρμογή μόλις από το 1993 και, ως εκ τούτου, δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του οικονομικού έτους 1992.

78 Δεδομένου ότι, κατά συνέπεια, η μείωση κατά 10 % την οποία εφάρμοσε η Επιτροπή δεν φαίνεται αδικαιολόγητη, αυτός ο λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.

Επί της διορθώσεως που αφορά τη δημόσια αποθεματοποίηση των σιτηρών

79 Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 2727/75 του Συμβουλίου, της 29ης Οκτωβρίου 1975, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/013, σ. 158), καθορίζει τους βασικούς κανόνες του συστήματος παρεμβάσεως.

80 Οι διαδικασίες και οι όροι αναλήψεως των σιτηρών από τους οργανισμούς παρεμβάσεως περιλαμβάνονταν στον κανονισμό (ΕΟΚ) 1569/77 της Επιτροπής, της 11ης Ιουλίου 1977 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/018, σ. 203). Ο κανονισμός αυτός καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 689/92 της Επιτροπής, της 19ης Μαρτίου 1992 (ΕΕ L 74, σ. 18), που τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουλίου 1992.

81 Από τη συνοπτική έκθεση προκύπτει ότι οι υπηρεσίες του ΕΓΤΠΕ διενήργησαν λογιστικό έλεγχο των συστημάτων δημόσιας αποθεματοποιήσεως των σιτηρών στην Ιταλία στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών για το οικονομικό έτος 1991, ο οποίος συμπληρώθηκε με μια έρευνα επί των αποθεμάτων παρεμβάσεως το 1993. Ο έλεγχος αυτός αποκάλυψε σοβαρές ελλείψεις στο σύστημα διαχειρίσεως και ελέγχου που εφάρμοζαν συναφώς οι ιταλικές αρχές, οφειλόμενες κατ' ουσίαν στο ότι όλες οι πράξεις αγοράς και αποθεματοποιήσεως σιτηρών ανατίθενται σε ιδιωτικές επιχειρήσεις, τους «οργανισμούς αποθεματοποιήσεως», που συνδέονται συμβατικώς με την ΑΙΜΑ· ο οργανισμός παρεμβάσεως όμως δεν ασκεί κανέναν έλεγχο ούτε ως προς τη δραστηριότητά τους, ούτε ως προς την τήρηση των συμβατικών ρητρών. Από τις επιθεωρήσεις κατέστη επίσης δυνατό να διαπιστωθούν ανεπάρκειες στο επίπεδο του ελέγχου των αποθεμάτων, οι συνθήκες διατηρήσεως των οποίων αποδείχθηκαν συχνά επισφαλείς, πράγμα το οποίο είχε ως αποτέλεσμα να καταλογίζονται στο ΕΓΤΠΕ περιττές δαπάνες αποθεματοποιήσεως. Τέλος, στη συνοπτική έκθεση υπογραμμίζεται η σχεδόν πλήρης έλλειψη συνεργασίας μεταξύ της ΑΙΜΑ και των λοιπών αρμοδίων εθνικών αρχών.

82 Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή εφάρμοσε χρηματοοικονομική διόρθωση ποσοστού 10 % των δαπανών που δηλώθηκαν ως τεχνικά και χρηματοδοτικά έξοδα και 5 % των δαπανών που δηλώθηκαν ως διάφορα έξοδα, αντιπροσωπεύουσα το ποσό των 10 082 336 246 LIT.

83 Η Ιταλική Κυβέρνηση υπενθυμίζει ότι, δεδομένου ότι ο Ente per gli interventi nel mercato agricolo (ιταλικός οργανισμός παρεμβάσεως, στο εξής: ΕΙΜΑ) δεν διαθέτει δική του υποδομή για την αποθήκευση των αποθεματοποιουμένων προϋόντων, απευθύνθηκε σε ιδιώτες επιχειρηματίες για τη διενέργεια των πράξεων παρεμβάσεως, με τους οποίους συνήψε ειδική σύμβαση καθορίζουσα τους όρους εκπληρώσεως της συνισταμένης στην αποθεματοποίηση παροχής.

84 Προς τούτο, στο μητρώο αποθεματοποιητών αναγράφεται το όνομα, για κάθε εμπορικό τομέα, των επιχειρηματιών που αναγνωρίστηκαν ως ικανοί, κατόπιν ελέγχου των τεχνικών, χρηματοοικονομικών και διοικητικών τους ικανοτήτων, για την εκτέλεση των καθηκόντων και την εκπλήρωση της αποστολής που προβλέπει η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση, για λογαριασμό του οργανισμού παρεμβάσεως.

85 Η Ιταλική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι οι επιχειρήσεις δεν εκπλήρωναν πάντοτε προσηκόντως τα καθήκοντα που τους είχαν ανατατεθεί, σε βαθμό ώστε, «σε ορισμένες περιπτώσεις, διαπιστώθηκαν σοβαρές πλημμέλειες διαχειρίσεως, οι οποίες ώθησαν τον ΕΙΜΑ να τροποποιήσει την κανονιστική ρύθμιση της συμβάσεως αποθεματοποιήσεως». Κατόπιν τούτου, ενόψει της νέας κανονιστικής ρυθμίσεως στον τομέα της εφαρμογής των μέτρων παρεμβάσεως που θεσπίστηκε τον Ιούνιο του 1994, η κυβέρνηση αυτή θεωρεί υπερβολική την εφαρμογή χρηματοοικονομικής διορθώσεως ποσοστών 10 % και 5 %. Ισχυρίζεται ότι, σε ανάλογες προηγούμενες περιπτώσεις, η Επιτροπή επέβαλλε πάντοτε σαφώς χαμηλότερα ποσοστά μειώσεως.

86 Για λόγους αναλόγους προς τους εκτεθέντες στις σκέψεις 75 έως 77, η διόρθωση αυτή δεν φαίνεται αδικαιολόγητη.

87 Συνεπώς, αυτός ο λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.

Επί της διορθώσεως που αφορά την παύση της καλλιεργείας των αροσίμων γαιών

88 Το σύστημα ενισχύσεων που σκοπεί στην ενθάρρυνση της παύσεως της καλλιεργείας των αροσίμων γαιών («set-aside») θεσπίστηκε με το άρθρο 1α του κανονισμού (ΕΟΚ) 797/85 του Συμβουλίου, της 12ης Μαρτίου 1985, για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των γεωργικών διαρθρώσεων (ΕΕ L 93, σ. 1), το οποίο προστέθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1094/88 του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 1988 (ΕΕ L 106, σ. 28). Δυνάμει της διατάξεως αυτής, εμπίπτουν στο σύστημα αυτό, όλες οι αρόσιμες γαίες, χωρίς διάκριση ως προς τις καλλιέργειες, υπό τον όρον ότι έχουν πράγματι καλλιεργηθεί κατά τη διάρκεια μιας περιόδου αναφοράς που πρόκειται να καθορισθεί. Συνεπώς, το μέτρο αυτό συνίσταται στην παύση της καλλιεργείας των γεωργικών εκτάσεων οι οποίες μέχρι τότε χρησιμοποιούντο ως αρόσιμες γαίες.

89 Οι λεπτομέρειες εφαρμογής του συστήματος αυτού περιλαμβάνονται στον κανονισμό (ΕΟΚ) 1272/88 της Επιτροπής, της 29ης Απριλίου 1988 (ΕΕ L 121, σ. 36). Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού διευκρινίζει, ειδικότερα, ότι ως αρόσιμες γαίες νοούνται οι απαριθμούμενες στο παράρτημα Ι Δ του κανονισμού (ΕΟΚ) 571/88 του Συμβουλίου, της 29ης Φεβρουαρίου 1988, για τη διοργάνωση κοινοτικών ερευνών σχετικά με τη διάρθρωση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων κατά τη χρονική περίοδο 1988-1997 (ΕΕ L 56, σ. 1), εξαιρουμένων, μεταξύ άλλων, των γαιών που πρόκειται να τεθούν υπό αγρανάπαυση (στοιχείο Δ, σημείο 21, του παραρτήματος). Εξάλλου, κατά το άρθρο 3 του κανονισμού 1272/88, η περίοδος αναφοράς κατά την οποία καλλιεργήθηκαν πράγματι οι αρόσιμες γαίες - εκτός της οποίας οι γαίες δεν μπορούν να τύχουν ενισχύσεων προοριζομένων για την ενθάρρυνση της παύσεως της καλλιεργείας των αροσίμων γαιών - έπρεπε να εκτείνεται τουλάχιστον σε μία γεωργική περίοδο, περιλαμβανόμενη μεταξύ της 1ης Ιουλίου 1985 και της 30ής Ιουνίου 1988. Για την Ιταλία, η περίοδος αυτή ήταν η περίοδος 1987/88.

90 Οι κανόνες τους οποίους θέσπισε ο κανονισμός 797/85 αντικαταστάθηκαν από τους θεσπισθέντες με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2328/91 του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1991, για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των γεωργικών διαρθρώσεων (ΕΕ L 218, σ. 1), ο οποίος, κατόπιν των πολυαρίθμων τροποποιήσεων του κανονισμού 797/85, κωδικοποίησε τον κανονισμό αυτό.

91 Από τη συνοπτική έκθεση προκύπτει ότι από οι έλεγχοι που πραγματοποίησαν οι υπηρεσίες του ΕΓΤΠΕ έδειξαν ότι, στη Σικελία, πολυάριθμες γαίες, των οποίων η καλλιέργεια έπαυσε κατ' εφαρμογήν του συστήματος πολυετούς παύσεως καλλιέργειας, ενέπιπταν στην πραγματικότητα στο πλαίσιο της παραδοσιακής αγραναπαύσεως. Εξάλλου, από την έρευνα αποδείχθηκε ότι οι ιταλικές αρχές είχαν παραλείψει να ελέγξουν αν οι γαίες ήσαν επιλέξιμες από την άποψη αυτή. Συνεπώς, ο σκοπός του συστήματος, δηλαδή η μείωση της παραγωγής, επιτεύχθηκε μόνον εν μέρει.

92 Λαμβανομένων υπόψη των ελλείψεων του εφαρμοζομένου από τις ιταλικές αρχές συστήματος ελέγχου, η Επιτροπή εφάρμοσε, για το οικονομικό έτος 1992, χρηματοοικονομική διόρθωση ανερχόμενη σε ποσοστό 5 % - αντί του ποσοστού 10 % το οποίο είχε προτείνει - των εξόδων που δηλώθηκαν για τη Σικελία, περιοχή στην οποία είχε διαπιστωθεί η πλημμέλεια. Η σκοπούμενη διόρθωση μειώθηκε προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι παρατηρήσεις του οργάνου συμβιβασμού του οποίου η γνώμη ζητήθηκε στο πλαίσιο της αποφάσεως 94/442/ΕΚ της Επιτροπής, της 1ης Ιουλίου 1994, σχετικά με τη θέσπιση διαδικασίας συμβιβασμού στο πλαίσιο της εκκαθάρισης των λογαριασμών του Ευρωπαϋκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων (ΕΕ L 182, σ. 45). Οι παρατηρήσεις αυτές αφορούσαν, ειδικότερα, την αυστηρότητα των ελέγχων στους οποίους υποβάλλονταν οι λοιπές λεπτομέρειες εφαρμογής του συστήματος.

93 Η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητεί τη νομιμότητα της χρηματοοικονομικής διορθώσεως. Εκθέτει ότι, από το γεωργικό έτος αναφοράς, η τεχνική της παραδοσιακής αγραναπαύσεως αντικαταστάθηκε από τη λεγόμενη τεχνική της «αγραναπαύσεως με φυτική κάλυψη». Η τεχνική αυτή, η οποία συνδέεται με πρώιμης συγκομιδής σκαλιστικές καλλιέργειες το φθινόπωρο και την άνοιξη, όπως είναι τα όσπρια για ζωοτροφές, τα κουκιά, τα ρεβύθια και οι πατάτες, συνίσταται στη διατήρηση μιας φυτικής καλύψεως και στην εν συνεχεία πραγματοποίηση των συνήθων εργασιών προετοιμασίας των γαιών με θάψιμο της παραχθείσας βλαστήσεως (ενταφιασμός συνδεόμενος με την αγρανάπαυση).

94 Καταρχάς, επισημαίνεται ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί ότι παρέλειψε να ελέγξει αν οι γαίες των οποίων η καλλιέργεια υποτίθεται ότι έπαυσε είχαν πράγματι καλλιεργηθεί προηγουμένως ή, τουλάχιστον, αν είχαν καλλιεργηθεί στο πλαίσιο της τροποποιημένης αγραναπαύσεως.

95 Εξάλλου, δεν προσκόμισε κανένα αποδεικτικό στοιχείο ικανό να στηρίξει τον ισχυρισμό περί αντικαταστάσεως της πρακτικής της παραδοσιακής αγραναπαύσεως με τη λεγόμενη «αγρανάπαυση με φυτική κάλυψη».

96 Αντιθέτως, τα στοιχεία που συνελέγησαν στο πλαίσιο του δικτύου γεωργικής λογιστικής πληροφορήσεως που δημιουργήθηκε σε κοινοτικό επίπεδο [κανονισμός 79/65/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουνίου 1965, περί δημιουργίας δικτύου γεωργικής λογιστικής πληροφορήσεως επί των εισοδημάτων και της οικονομικής λειτουργίας των γεωργικών εκμεταλλεύσεων στην Ευρωπαϋκή Οικονομική Κοινότητα (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/001, σ. 184)] εμφαίνουν ότι η πρακτική αυτή εξακολουθούσε να συνηθίζεται το 1986 και το 1987. Εξάλλου, από έγγραφο του ΕΓΤΠΕ της 2ας Αυγούστου 1994 προκύπτει ότι, κατά τις επισκέψεις που πραγματοποιήθηκαν σε εκμεταλλεύσεις, οι άμεσα ενδιαφερόμενοι γεωργοί αντέκρουσαν, τουλάχιστον όσον αφορά τη Σικελία, τις δηλώσεις των ιταλικών αρχών κατά τις οποίες η τεχνική της παραδοσιακής αγραναπαύσεως δεν αποτελούσε πλέον τρέχουσα γεωργική πρακτική.

97 Συνεπώς, αυτός ο λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.

Επί της διορθώσεως που αφορά την επιστροφή των δαπανών αποθεματοποιήσεως ζαχάρεως

98 Η κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζαχάρεως καλύπτεται από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1785/81 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1981 (ΕΕ L 177, σ. 4). Το άρθρο 8 του κανονισμού αυτού προβλέπει σύστημα αντισταθμίσεως των δαπανών αποθεματοποιήσεως για συγκεκριμένους τύπους ζαχάρεως παραγομένους από τεύτλα ή ζαχαροκάλαμα κοινοτικής καταγωγής. Οι δαπάνες αυτές επιστρέφονται στους κατόχους του προϋόντος βάσει ενιαίου για ολόκληρη την Κοινότητα κατ' αποκοπή ποσοστού· το σύστημα αυτό χρηματοδοτείται από τις εισφορές που εισπράττουν οι παραγωγοί ζαχάρεως επί των ποσοτήτων που παράγει έκαστος από αυτούς, το δε ποσοστό των εισφορών είναι επίσης ενιαίο για ολόκληρη την Κοινότητα.

99 Οι λεπτομέρειες εφαρμογής καθορίζονται με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1358/77 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουνίου 1977, περί καθορισμού γενικών κανόνων αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης και περί καταργήσεως του κανονισμού (ΕΟΚ) 750/68 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/018, σ. 161). Το άρθρο 2 του κανονισμού αυτού καθορίζει τους λήπτες της επιστροφής και το άρθρο 3 προβλέπει ότι η επιστροφή αυτή χορηγείται από το κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου βρίσκεται η αποθεματοποιηθείσα ζάχαρη: πρόκειται για τις επιχειρήσεις παρασκευής ζαχάρεως που δικαιούνται βασική ποσόστωση, τις επιχειρήσεις κατεργασίας ζαχάρεως, τους οργανισμούς παρεμβάσεως καθώς και τους παρασκευαστές ζάχαρης άχνης, κύβων και καντιοζαχάρου και τους ειδικευμένους και εξουσιοδοτημένους εμπόρους. Η επιστροφή τούς χορηγείται υπό τον όρον ότι είναι κύριοι των ζαχάρεων ή των σιροπίων που αποτελούν το αντικείμενο της αποθεματοποιήσεως. Εξάλλου, δεδομένου ότι η επιστροφή δεν μπορεί να χορηγηθεί χωρίς δυνατότητα ελέγχου, το άρθρο 3 προβλέπει την προηγούμενη έγκριση των αποθηκών από το κράτος στο έδαφος του οποίου βρίσκονται.

100 Τα άρθρα 4 και 5 του κανονισμού 1358/77 διευκρινίζουν τις λεπτομέρειες υπολογισμού και καθορισμού του ποσού της επιστροφής. Ειδικότερα, ο υπολογισμός πρέπει να πραγματοποιείται βάσει των μηνιαίων καταγραφών των αποθεματοποιηθεισών ποσοτήτων, οι οποίες μετρώνται διά της εξευρέσεως του αριθμητικού μέσου όρου των ποσοτήτων που έχουν αποθεματοποιηθεί στην αρχή και στο τέλος του οικείου μήνα· στη συνέχεια, το ποσό της επιστροφής καθορίζεται λαμβάνοντας υπόψη τα χρηματοδοτικά έξοδα, τα έξοδα ασφαλίσεως και τις ειδικές δαπάνες αποθεματοποιήσεως.

101 Κατ' εφαρμογή της αρχής της χρηματοοικονομικής ουδετερότητας που διαπνέει το σύστημα (βλ. την τρίτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1358/77), το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού ορίζει ότι η εισφορά που πρέπει να εισπράττεται από κάθε επιχείρηση παρασκευής ζαχάρεως για τις παραχθείσες ποσότητες πρέπει να καθορίζεται έτσι ώστε, για μια περίοδο εμπορίας ζαχάρεως, το προβλεπόμενο σύνολο των εισφορών να είναι ίσο προς το προβλεπόμενο σύνολο των επιστροφών. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, ορίζει ότι, οσάκις για μια περίοδο εμπορίας ζαχάρεως το σύνολο των εισφορών που εισπράττονται δεν είναι ίσο προς το σύνολο των επιστροφών που πραγματοποιούνται, η διαφορά μεταφέρεται σε επόμενη περίοδο εμπορίας ζαχάρεως. Τέλος, το άρθρο 6, παράγραφος 3, διευκρινίζει τις λεπτομέρειες υπολογισμού του ποσού της εισφοράς: το σύνολο των προβλεπομένων επιστροφών για την οικεία περίοδο εμπορίας ζαχάρεως αυξάνεται ή, κατά περίπτωση, μειώνεται κατά τα ποσά που μεταφέρονται βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 2· το κατά τα ως άνω προκύπτον αποτέλεσμα διαιρείται στη συνέχεια διά της ποσότητας ζαχάρεως η οποία προβλέπεται να διατεθεί κατά τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας ζαχάρεως και η οποία παράγεται εντός του πλαισίου των μεγίστων ποσοστώσεων.

102 Βάσει των αρχών αυτών, ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1998/78 της Επιτροπής, της 18ης Αυγούστου 1978, περί των λεπτομερειών εφαρμογής του συστήματος αντισταθμίσεως των εξόδων αποθεματοποιήσεως στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/022, σ. 152), καθόρισε τους νέους κανόνες εφαρμογής.

103 Ο κανονισμός αυτός εξάρτησε την επιστροφή από ορισμένες προϋποθέσεις, οι οποίες αφορούν ειδικότερα τη «σημαντική συμμετοχή [των επιχειρήσεων παρασκευής ζαχάρεως, των επιχειρήσεων κατεργασίας ζαχάρεως, των παρασκευαστών ζάχαρης άχνης, κύβων και καντιοζαχάρου και των ειδικευμένων εμπόρων] στην αποθεματοποίηση» (δεύτερη αιτιολογική σκέψη). Λόγω του ότι ο μηχανισμός ήταν πολύπλοκος, αποδείχθηκε αναγκαίο να προβλεφθούν μέτρα και διαδικασίες ελέγχου, απαραίτητα για την εύρυθμη λειτουργία του, ειδικότερα ο περιορισμός της εγκρίσεως των αποθηκών αναλόγως των δυνατοτήτων ελέγχου και λογιστικής καταγραφής, ενόψει της ποικιλίας των καταγωγών των διαφόρων ποσοτήτων ζαχάρεως που μπορούν να αποθεματοποιούνται από τον ίδιο ενδιαφερόμενο (άρθρα 14 και 14β) ή, ακόμη, το ότι ορισμένες πράξεις (αρωματισμός, χρωματισμός ή ανάμειξη) έχουν ως συνέπεια τον αποκλεισμό του προϋόντος από το ευεργέτημα της επιστροφής (άρθρο 9).

104 Υπενθυμίζεται επίσης ότι το άρθρο 12 του εν λόγω κανονισμού διευκρινίζει ότι η εισφορά οφείλεται από τις επιχειρήσεις παρασκευής κατά τον χρόνο διαθέσεως του προϋόντος. Σύμφωνα με το άρθρο 12, δεύτερο εδάφιο, στοιχεία αα έως σττ, θεωρούνται ως «διάθεση» η έξοδος της ζαχάρεως από το εργοστάσιο ή από την εγκεκριμένη αποθήκη της επιχειρήσεως παρασκευής, η μεταβίβαση των δικαιωμάτων κυριότητας επί της ζαχάρεως χωρίς αυτή να εξέλθει από την εγκεκριμένη αποθήκη της επιχειρήσεως παρασκευής, καθώς και διάφορες μεταποιήσεις της ζαχάρεως και η μετουσίωσή της.

105 Τέλος, το άρθρο 19 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για την εφαρμογή του εν λόγω κανονισμού. Ειδικότερα, τα κράτη αυτά οφείλουν να προσδιορίσουν όλες τις αναγκαίες διαδικασίες ελέγχου.

106 Κατόπιν των αποστολών ελεγκτών που πραγματοποίησαν οι υπηρεσίες του ΕΓΤΠΕ το 1994, προκειμένου να ελέγξουν τα εφαρμοζόμενα στην Ιταλία συστήματα, στο πλαίσιο των μέτρων επιστροφής των δαπανών αποθεματοποιήσεως της ζαχάρεως, ιδίως κατόπιν των επιτοπίων επιθεωρήσεων, διαπιστώθηκε ότι, μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1992, οι αρμόδιοι για την εκάστοτε περιοχή οργανισμοί (ειδικότερα οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοικήσεως) δεν είχαν διενεργήσει κανέναν έλεγχο στους ειδικευμένους εμπόρους και στις άλλες ανεξάρτητες εγκεκριμένες αποθήκες. Επιπλέον, οι υπηρεσίες του ΕΓΤΠΕ διαπίστωσαν ότι ούτε η ΑΙΜΑ είχε διενεργήσει ελέγχους στους εν λόγω δικαιούχους επιστροφών.

107 Λαμβάνοντας υπόψη τον σοβαρό κίνδυνο για τον κοινοτικό προϋπολογισμό, η Επιτροπή εφάρμοσε χρηματοοικονομική διόρθωση ανερχόμενη σε ποσοστό 10 % των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν υπέρ αυτών των επαγγελματικών κατηγοριών για την περίοδο εμπορίας 1991/92, αντιπροσωπεύουσα το ποσό των 391 281 020 LIT.

108 Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει καταρχάς ότι οι περίοδοι στις οποίες αναφέρονται οι χρηματοοικονομικές διορθώσεις της Επιτροπής, δηλαδή το οικονομικό έτος 1992, αλλά και το οικονομικό έτος 1993, το οποίο δεν εμπίπτει στο πλαίσιο της προσβαλλομένης αποφάσεως, αποτελούν ιδιάζουσες μεταβατικές φάσεις. Συγκεκριμένα, από τον Μάρτιο του 1991, η ΑΙΜΑ ανέλαβε όλες τις δραστηριότητες διαχειρίσεως του συστήματος, οι οποίες μέχρι τότε αποτελούσαν αρμοδιότητα του Cassa Conguaglio Zucchero και, από την 1η Ιανουαρίου 1993, μετά την κατάργηση του φόρου επί της παρασκευής, ανέλαβαν τη δραστηριότητα ελέγχου την οποία ασκούσαν οι Uffici tecnici imposta di fabbricazione (UTIF).

109 Ως εκ τούτου, η Ιταλική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι, για τους ειδικευμένους εμπόρους, θεσπίστηκε σύστημα ελέγχου διοικητικής φύσεως. Μολονότι ο έλεγχος αυτός δεν διενεργείται επί τόπου, πρέπει να θεωρηθεί ως ιδιαζόντως έντονος και πρόσφορος για τον ποσοτικό υπολογισμό των αποθεμάτων ζαχάρεως.

110 Τέλος, η Ιταλική Κυβέρνηση, αντλώντας επιχείρημα από τη συνολική λειτουργία της κοινής οργανώσεως της αγοράς στον τομέα της ζαχάρεως, αμφισβητεί τον ισχυρισμό ότι, στην Ιταλία, ο τομέας της ζαχάρεως αποτελούσε τομέα «υψηλού κινδύνου». Επικαλείται, αφενός, τα επιβληθέντα στους επιχειρηματίες του τομέα όρια μέσω των ποσοστώσεων παραγωγής και, αφετέρου, τη σχέση που υπάρχει μεταξύ των ποσών των εισφορών που καταβάλλουν οι επιχειρήσεις παρασκευής ζαχάρεως και των πραγματοποιουμένων επιστροφών των δαπανών αποθεματοποιήσεως.

111 Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η σχέση αυτή έχει ως συνέπεια ότι η αναγνώριση του συννόμου της λογιστικής καταχωρίσεως των εισφορών συνεπάγεται αυτομάτως ότι η λογιστική καταχώριση και η καταβολή των εισφορών ήσαν επίσης ορθές. Συνεπώς, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, η εκ νέου αμφισβήτηση της λογιστικής καταχωρίσεως που αφορά τα έξοδα αποθεματοποιήσεως αντιφάσκει προς την αναγνώριση της λογιστικής καταχωρίσεως των εισφορών. Η λογιστική καταχώριση που αφορά τους ειδικευμένους εμπόρους επηρεάζεται και αυτή από τη στενή σχέση μεταξύ της παραγωγής, της διαθέσεως και της αποθεματοποιήσεως.

112 Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει τέλος ότι, καθόσον η κοινοτική νομοθεσία δεν διευκρινίζει ούτε τη συχνότητα ούτε τη μεθοδολογία των ελέγχων, δύσκολα μπορεί κανείς να αποφανθεί με βεβαιότητα, εκτός αν αποδειχθεί η ύπαρξη οικονομικής ζημίας, ότι οι διενεργηθέντες έλεγχοι δεν ήσαν αποτελεσματικοί.

113 Επισημαίνεται καταρχάς ότι, η Ιταλική Δημοκρατία, εφόσον δεν πραγματοποίησε επιτόπιους ελέγχους στους ειδικευμένους εμπόρους κατά τη διάρκεια της εξετασθείσας από την Επιτροπή περιόδου, παρέβη τις υποχρεώσεις ελέγχου που υπέχει από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση.

114 Συναφώς, δεν μπορεί να αντιταχθεί ότι η υποχρέωση αυτή δεν προέκυπτε ρητώς από την οικεία κανονιστική ρύθμιση. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έχουν τη γενική υποχρέωση λήψεως των αναγκαίων μέτρων για τη διασφάλιση της πραγματοποιήσεως και του συννόμου των χρηματοδοτουμένων από το ΕΓΤΠΕ πράξεων, ακόμη και αν η συγκεκριμένη κοινοτική νομική πράξη δεν προβλέπει ρητά τη θέσπιση του τάδε ή του δείνα μέτρου ελέγχου (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, Γερμανία κατά Επιτροπής, σκέψεις 16 και 17, και απόφαση της 2ας Ιουνίου 1994, C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Συλλογή 1994, σ. Ι-2283, σκέψεις 16 έως 18).

115 Εξάλλου, η επιταγή αυτή υπενθυμίζεται στο άρθρο 19 του κανονισμού 1998/78.

116 Οι διατάξεις αυτές πρέπει να εξετασθούν υπό το πρίσμα της υποχρεώσεως αγαστής συνεργασίας με την Επιτροπή, την οποία θεσπίζει το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΚ, το οποίο, όσον αφορά, ειδικότερα, τη χρησιμοποίηση των κοινοτικών πόρων, επιβάλλει στα κράτη μέλη να οργανώνουν ένα σύνολο διοικητικών και επιτοπίων ελέγχων προκειμένου να διασφαλίζουν ότι οι χρηματοδοτικές πράξεις συμβιβάζονται με την κοινοτική νομοθεσία. Κατά συνέπεια, εφόσον, όπως εν προκειμένω, δεν υπάρχει τέτοια συνολική οργάνωση ή η θεσπισθείσα επιτρέπει να υφίστανται αμφιβολίες ως προς την τήρηση των προϋποθέσεων που έχουν τεθεί για την επιστροφή των εν λόγω δαπανών, η Επιτροπή δικαιολογημένα δεν αναγνωρίζει ορισμένες από τις δαπάνες του οικείου κράτους μέλους (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, Γερμανία κατά Επιτροπής, σκέψεις 16 έως 21).

117 Πρέπει επίσης να απορριφθεί το επιχείρημα το οποίο η Ιταλική Κυβέρνηση προσπαθεί να αντλήσει από τη σχέση μεταξύ των ποσών των εισφορών που καταβάλλουν οι επιχειρήσεις παρασκευής ζαχάρεως και των επιστροφών που χορηγούνται για τις δαπάνες αποθεματοποιήσεως.

118 Μολονότι το σύστημα της αντισταθμίσεως στηρίζεται πράγματι στην αρχή της χρηματοοικονομικής ουδετερότητας, υπό την έννοια ότι οι εισφορές που εισπράττονται πρέπει να αντιστοιχούν στις καταβαλλόμενες επιστροφές, όπως προκύπτει από το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 1358/77 και από τη νομολογία του Δικαστηρίου (βλ. απόφαση της 15ης Μαου 1984, 121/83, Zuckerfabrik Franken, Συλλογή 1984, σ. 2039, σκέψη 26), η ισορροπία αυτή πρέπει να επιτυγχάνεται, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 138 και 140 των προτάσεών του, σε κοινοτικό επίπεδο και όχι στο επίπεδο του κράτους μέλους ή της οικείας επιχειρήσεως.

119 Εξάλλου, οι επιχειρηματίες που καταβάλλουν τις εισφορές δεν είναι κατ' ανάγκην οι ίδιοι με αυτούς που τυγχάνουν της επιστροφής. Έτσι, μεταξύ των τελευταίων, βρίσκονται οι ειδικευμένοι έμποροι, ο οποίοι δεν υποχρεούνται στην καταβολή εισφοράς. Εξάλλου, ακόμη και για τις επιχειρήσεις παρασκευής, τα δύο ποσά, τα οποία καθορίζονται, αντιστοίχως, αναλόγως της ποσοστώσεως παραγωγής που τους χορηγείται και της διαρκείας της αποθεματοποιήσεως, δεν συμπίπτουν αυτομάτως.

120 Για τον λόγο αυτό τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίσουν πρόσφορες διαδικασίες ελέγχου για την εξακρίβωση του υποστατού των δαπανών αποθεματοποιήσεως που παρέχουν δικαίωμα επιστροφής. Πράγματι, η έλλειψη τέτοιων διαδικασιών ή η ανεπάρκειά τους θα μπορούσε να παράσχει σε ορισμένους επιχειρηματίες τη δυνατότητα εισπράξεως επιστροφής για πλασματικές δαπάνες, πράγμα το οποίο θα είχε προφανώς ως συνέπεια την πρόκληση στρεβλώσεων του ανταγωνισμού, ιδίως εις βάρος των επιχειρηματιών των λοιπών κρατών μελών όπου το σύστημα ελέγχου είναι σύμφωνο με τις επιταγές της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως.

121 Η αντίρρηση της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι δεν αποδείχθηκε η ύπαρξη ζημίας εις βάρος της Κοινότητας αντιβαίνει στους κανόνες περί κατανομής του βάρους αποδείξεως.

122 Επισημαίνεται ότι, κατά παγία νομολογία, τα άρθρα 2 και 3 του κανονισμού 729/70 επιτρέπουν στην Επιτροπή να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ μόνο με τα ποσά που έχουν καταβληθεί σύμφωνα με τους κανόνες που έχουν θεσπιστεί στους διαφόρους τομείς των γεωργικών προϋόντων, αφήνοντας τα κράτη μέλη να φέρουν κάθε άλλη δαπάνη, ιδίως δε τα ποσά που οι εθνικές αρχές κακώς έκριναν ότι μπορούν να καταβάλουν στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των αγορών (αποφάσεις της 7ης Φεβρουαρίου 1979, 11/76, Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 93, σκέψη 8, 18/76, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 151, σκέψη 7, και της 10ης Νοεμβρίου 1993, Κάτω Ξώρες κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα, σκέψη 14).

123 Επομένως, μολονότι στην Επιτροπή εναπόκειται να αποδείξει την ύπαρξη παραβιάσεως των κοινοτικών κανόνων, το κράτος μέλος οφείλει να αποδείξει, κατά περίπτωση, ότι η Επιτροπή έσφαλε ως προς τις χρηματοοικονομικές συνέπειες που πρέπει να συναχθούν (βλ., συναφώς, απόφαση της 12ης Ιουλίου 1984, 49/83, Λουξεμβούργο κατά Επιτροπής, Συλλογή 1984, σ. 2931, σκέψη 30).

124 Εξάλλου, όπως προκύπτει από την παγία νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή, αντί να προσπαθήσει να διαπιστώσει τις οικονομικές επιπτώσεις των παραβάσεων εκ μέρους των ιταλικών αρχών ελέγχου, μπορούσε να απορρίψει το σύνολο των κατά παράβαση των σχετικών κανόνων πραγματοποιηθεισών δαπανών (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, σκέψη 13).

125 Συνεπώς, η διόρθωση την οποία εφάρμοσε η Επιτροπή δεν φαίνεται αδικαιολόγητη.

126 Υπό τις συνθήκες αυτές, κατόπιν του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, η προσφυγή της Ιταλικής Δημοκρατίας πρέπει να απορριφθεί.

Επί των δικαστικών εξόδων

127 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Ιταλική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ

(πέμπτο τμήμα)

αποφασίζει:

128 Απορρίπτει την προσφυγή.

129 Καταδικάζει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.