61995J0236

++++

1. Πράξεις των οργάνων * Οδηγίες * Εκτέλεση από τα κράτη μέλη * Μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο χωρίς νομοθετική πράξη * Προϋποθέσεις * Εξασφάλιση της ασφάλειας δικαίου στους ιδιώτες * Δεν αρκεί νομολογία διασφαλίζουσα στους ιδιώτες, ελλείψει νομοθετικού κειμένου, τα δικαιώματα που προβλέπει η οδηγία

(Οδηγία 89/665 του Συμβουλίου, άρθρο 2)

2. Πράξεις των οργάνων * Οδηγίες * Εκτέλεση από τα κράτη μέλη * Οδηγία 89/665 * Υποχρέωση των κρατών μελών να οργανώσουν, στον τομέα των συμβάσεων δημοσίων έργων και κρατικών προμηθειών, διαδικασία επιτρέπουσα την παρέμβαση της Επιτροπής σε περίπτωση παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου * Δυνατότητα των κρατών μελών να αναθέτουν εξουσίες αναθέτουσας αρχής σε ιδιώτες * Εκτέλεση μη δυνάμενη να εξασφαλιστεί απλώς με την εφαρμογή του άρθρου 5 της Συνθήκης * Ανάγκη λήψεως μέτρων μεταφοράς της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη

(Συνθήκη ΕΚ, άρθρο 5 οδηγία 89/665 του Συμβουλίου, άρθρο 3)

1. Όσον αφορά τη μεταφορά των οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο, είναι ιδιαίτερα σημαντικό, για την τήρηση της επιταγής της ασφάλειας δικαίου, να είναι η νομική κατάσταση των ιδιωτών σαφής και συγκεκριμένη και να τους επιτρέπει να γνωρίζουν το πλήρες περιεχόμενο των δικαιωμάτων τους και, ενδεχομένως, να τα επικαλούνται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.

Αυτό δεν συμβαίνει όταν, σε κράτος μέλος, η νομολογία ερμηνεύει την εθνική νομοθεσία κατά τρόπο σύμφωνο προς την οδηγία 89/665, περί των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, και θεωρεί ότι η νομοθεσία αυτή συνιστά επαρκές προσωρινό σύστημα δικαστικής προστασίας κατά την έννοια της οδηγίας, ενώ μια τέτοια νομοθεσία δεν μεταφέρει ορθώς στην εσωτερική έννομη τάξη τις ρυθμίσεις που προβλέπει το άρθρο 2 της οδηγίας όσον αφορά την εξουσία των οργάνων που επιλαμβάνονται των προσφυγών στα διάφορα κράτη μέλη να λαμβάνουν, ανεξάρτητα από προηγούμενη κίνηση κύριας δίκης, κάθε προσωρινό μέτρο σχετικό με τη σύναψη των δημοσίων συμβάσεων.

2. Στο μέτρο που μπορούν να ανατεθούν σε ιδιώτες εξουσίες αναθέτουσας αρχής στο πλαίσιο των διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που αφορά η οδηγία 89/665, περί των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, η υποχρέωση ειλικρινούς συνεργασίας και συνδρομής, την οποία υπέχουν, δυνάμει του άρθρου 5 της Συνθήκης, τα κράτη μέλη προκειμένου να διευκολύνουν την Επιτροπή στην εκτέλεση της αποστολής της, δεν αρκεί για να εξασφαλίσει την εφαρμογή του άρθρου 3 της οδηγίας, το οποίο οργανώνει τη διαδικασία με την οποία η Επιτροπή παρεμβαίνει στις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους και στην αναθέτουσα αρχή σε περίπτωση σαφούς και κατάφωρης παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως.

Στην υπόθεση C-236/95,

Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Δημήτριο Γκουλούση, νομικό σύμβουλο, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Carlos Gomez de la Cruz, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,

προσφεύγουσα,

κατά

Ελληνικής Δημοκρατίας, εκπροσωπουμένης από την Αικατερίνη Σαμώνη-Ράντου, βοηθό ειδικό νομικό σύμβουλο στην ειδική νομική υπηρεσία Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων του Υπουργείου Εξωτερικών, και τη Δήμητρα Τσαγκαράκη, σύμβουλο του Αναπληρωτή Υπουργού Εξωτερικών, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την Πρεσβεία της Ελλάδος, 117, Val Sainte-Croix,

καθής,

που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ελληνική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας ή μη κοινοποιώντας στην Επιτροπή, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί πλήρως προς την οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (ΕΕ L 395, σ. 33), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΚ και από την εν λόγω οδηγία,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),

συγκείμενο από τους D. A. O. Edward, πρόεδρο τμήματος, J. C. Moitinho de Almeida (εισηγητή), C. Gulmann, L. Sevon και M. Wathelet, δικαστές,

γενικός εισαγγελέας: P. Leger

γραμματέας: H. A. Ruehl, κύριος υπάλληλος διοικήσεως,

έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,

αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 23ης Μαΐου 1996, κατά την οποία η Ελληνική Δημοκρατία εκπροσωπήθηκε από την Αικατερίνη Σαμώνη-Ράντου και τη Δήμητρα Τσαγκαράκη και η Επιτροπή από τον Δημήτριο Γκουλούση και τον Δημήτριο Τριανταφύλλου, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας,

αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 20ής Ιουνίου 1996,

εκδίδει την ακόλουθη

Απόφαση

1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 6 Ιουλίου 1995, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ, προσφυγή με αίτημα να αναγνωριστεί ότι η Ελληνική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας ή μη κοινοποιώντας στην Επιτροπή, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί πλήρως προς την οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (ΕΕ L 395, σ. 33, στο εξής: οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΚ και από την εν λόγω οδηγία.

2 Η παράγραφος 1 του άρθρου 1 της οδηγίας αυτής επιβάλλει στα κράτη μέλη να λάβουν, όσον αφορά τις διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων και κρατικών προμηθειών, τα αναγκαία μέτρα ώστε οι αποφάσεις που λαμβάνουν οι αναθέτουσες αρχές να υπόκεινται σε αποτελεσματικές και, ιδίως, κατά το δυνατόν ταχύτερες διαδικασίες προσφυγής σε περίπτωση παραβάσεως του περί δημοσίων συμβάσεων κοινοτικού δικαίου ή των εθνικών κανόνων μεταφοράς του στην εσωτερική έννομη τάξη. Η παράγραφος 3 του άρθρου 1 ορίζει επίσης ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να εξασφαλίζουν ότι οι προβλεπόμενες διαδικασίες προσφυγής μπορούν να κινηθούν τουλάχιστον από κάθε πρόσωπο που έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση κρατικών προμηθειών ή δημοσίων έργων και το οποίο υπέστη ή ενδέχεται να υποστεί ζημία από μια εικαζόμενη παράβαση.

3 Δυνάμει του άρθρου 2 της οδηγίας, οι επιλαμβανόμενες των προσφυγών αρχές πρέπει να έχουν εξουσία να λαμβάνουν προσωρινά μέτρα αναστολής της διαδικασίας συνάψεως μιας δημόσιας συμβάσεως ή της εκτελέσεως οποιασδήποτε αποφάσεως των αναθετουσών αρχών, να ακυρώνουν τις παράνομες αποφάσεις και να επιδικάζουν αποζημίωση στα πρόσωπα που ζημιώθηκαν από την παράβαση.

4 Επιπλέον, το άρθρο 3 της οδηγίας επιτρέπει στην Επιτροπή, όταν θεωρεί ότι έχει διαπραχθεί σαφής και κατάφωρη παράβαση στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως, να παρεμβαίνει στις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους και στην αναθέτουσα αρχή ώστε να λαμβάνονται τα ενδεδειγμένα μέτρα για την ταχεία επανόρθωση κάθε εικαζομένης παραβάσεως.

5 Τέλος, κατά το άρθρο 5 της οδηγίας, τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθούν προς την εν λόγω οδηγία πριν από τις 21 Δεκεμβρίου 1991 και κοινοποιούν στην Επιτροπή το κείμενο των ουσιαστικών νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων εσωτερικού δικαίου που θεσπίζουν στον τομέα τον οποίο διέπει η οδηγία.

6 Μη έχοντας λάβει καμία κοινοποίηση και μη διαθέτοντας κανένα άλλο πληροφοριακό στοιχείο που να της επιτρέπει να συμπεράνει ότι η Ελληνική Δημοκρατία είχε εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία, η Επιτροπή, στις 20 Μαΐου 1992, απηύθυνε στην Ελληνική Δημοκρατία έγγραφο οχλήσεως. Με έγγραφο της 17ης Ιουνίου 1993, η Ελληνική Κυβέρνηση γνωστοποίησε στην Επιτροπή ότι, για τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη όσον αφορά τις συμβάσεις δημοσίων έργων, είχε εκδοθεί το προεδρικό διάταγμα 23 της 15ης Ιανουαρίου 1993. Δεδομένου ότι κανένα μέτρο δεν ελήφθη όσον αφορά τον τομέα των συμβάσεων κρατικών προμηθειών, η Επιτροπή εξέδωσε, στις 4 Ιουλίου 1994, αιτιολογημένη γνώμη. Με έγγραφο της 18ης Αυγούστου 1994, η Ελληνική Κυβέρνηση πληροφόρησε την Επιτροπή ότι το προεδρικό διάταγμα για τη μεταφορά των σχετικών διατάξεων της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο βρισκόταν στο στάδιο της επεξεργασίας. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.

7 Πρέπει εξαρχής να σημειωθεί ότι, όπως διευκρίνισε η Επιτροπή κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η προσφυγή αφορά μόνο την παράλειψη μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο των διατάξεων εκείνων της οδηγίας που αναφέρονται στη σύναψη συμβάσεων κρατικών προμηθειών.

8 Η Ελληνική Δημοκρατία αναγνωρίζει ότι δεν έλαβε, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, τα αναγκαία μέτρα για την τυπική μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο όσον αφορά τον τομέα των συμβάσεων κρατικών προμηθειών. Ισχυρίζεται, ωστόσο, ότι η ισχύουσα ελληνική νομοθεσία στον τομέα των συμβάσεων δημοσίων έργων και κρατικών προμηθειών, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του Κώδικα Πολιτικής και Διοικητικής Δικονομίας καθώς και του Οργανισμού του Συμβουλίου της Επικρατείας, και ιδίως το άρθρο 52 του προεδρικού διατάγματος 18/89, το οποίο τιτλοφορείται "Κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας", παρέχουν ήδη, ενόψει των επιταγών της οδηγίας, επαρκή δικαστική προστασία, η οποία ενισχύθηκε περαιτέρω με την πρόσφατη εξέλιξη της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Εξάλλου, η Ελληνική Δημοκρατία εκθέτει ότι έχει καταρτιστεί σχέδιο προεδρικού διατάγματος, το οποίο κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή στις 22 Ιουλίου 1994 και βρίσκεται στο στάδιο των τελικών υπογραφών. Κατά την καθής, η παρατηρηθείσα καθυστέρηση στην έγκριση αυτού του σχεδίου διατάγματος οφείλεται σε τυπικές και διαδικαστικές δυσχέρειες, καθώς και στην πρόσφατη εξέλιξη της νομολογίας της Επιτροπής Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας.

9 Η επιχειρηματολογία αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή.

10 Πρέπει να παρατηρηθεί ότι, όσον αφορά την αναστολή των διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, που προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο α', της οδηγίας, η εθνική νομοθεσία της οποίας γίνεται επίκληση και, ειδικότερα, το άρθρο 52 του προεδρικού διατάγματος 18/89 συνιστούν γενικές διατάξεις που αφορούν τη διαδικασία αναστολής εκτελέσεως των προσβαλλομένων με αίτηση ακυρώσεως διοικητικών πράξεων και οι οποίες δεν μπορούν, αφ' εαυτών, να εξασφαλίσουν την ορθή μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.

11 Συναφώς, αρκεί να παρατηρηθεί ότι το άρθρο 52 του προεδρικού διατάγματος 18/89 αφορά μόνο τις διαδικασίες αναστολής εκτελέσεως και προϋποθέτει την ύπαρξη κύριας δίκης σκοπούσας στην ακύρωση της προσβαλλομένης διοικητικής πράξεως, ενώ, κατά το άρθρο 2 της οδηγίας, τα κράτη μέλη υποχρεούνται, γενικότερα, να παρέχουν στα οικεία όργανα που επιλαμβάνονται των προσφυγών την εξουσία να λαμβάνουν, ανεξάρτητα από προηγούμενη κίνηση κύριας δίκης, κάθε προσωρινό μέτρο, "συμπεριλαμβανομένων μέτρων που αναστέλλουν ή επιτρέπουν την αναστολή της διαδικασίας σύναψης της εν λόγω σύμβασης του Δημοσίου".

12 Ασφαλώς, το Συμβούλιο της Επικρατείας ερμηνεύει το άρθρο 52 του προεδρικού διατάγματος κατά τρόπο σύμφωνο προς την οδηγία και θεωρεί ότι το άρθρο αυτό συνιστά επαρκές προσωρινό σύστημα δικαστικής προστασίας κατά την έννοια της οδηγίας.

13 Ωστόσο, όπως προκύπτει από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, είναι ιδιαίτερα σημαντικό, για την τήρηση της επιταγής της ασφάλειας δικαίου, να είναι η νομική κατάσταση των ιδιωτών σαφής και συγκεκριμένη και να τους επιτρέπει να γνωρίζουν το πλήρες περιεχόμενο των δικαιωμάτων τους και, ενδεχομένως, να τα επικαλούνται ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων (βλ., υπ' αυτήν την έννοια, τις αποφάσεις της 23ης Μαΐου 1985, 29/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1985, σ. 1661, σκέψη 23 της 9ης Απριλίου 1987, 363/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1987, σ. 1733, σκέψη 7 και της 30ής Μαΐου 1991, C-59/89, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1991, σ. Ι-2607, σκέψη 18).

14 Εν πάση περιπτώσει όμως, ενόψει της διατυπώσεως του άρθρου 52 του προεδρικού διατάγματος, το οποίο παρέχει προσωρινή δικαστική προστασία μόνο στο πλαίσιο των διαδικασιών αναστολής εκτελέσεως διοικητικών πράξεων κατά των οποίων έχει ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως, μια νομολογία όπως αυτή του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν μπορεί να ανταποκρίνεται στις εν λόγω επιταγές ασφάλειας δικαίου.

15 Επιπλέον, πρέπει να παρατηρηθεί ότι η εθνική νομοθεσία της οποίας γίνεται επίκληση δεν περιέχει κανένα στοιχείο περί της αποζημιώσεως * η οποία προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο γ', της οδηγίας * των ζημιωθέντων σε περίπτωση παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων ή των εθνικών κανόνων μεταφοράς του δικαίου αυτού στην εσωτερική έννομη τάξη.

16 Εξάλλου, η εν λόγω εθνική νομοθεσία δεν μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη ούτε το άρθρο 3 της οδηγίας, το οποίο οργανώνει τη διαδικασία με την οποία η Επιτροπή παρεμβαίνει στις εμπλεκόμενες αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους και στην αναθέτουσα αρχή, όταν θεωρεί ότι έχει σημειωθεί σαφής και κατάφωρη παράβαση στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως.

17 Πάντως, πρέπει να παρατηρηθεί ότι σε ιδιώτες και, ιδίως, σε επιχειρήσεις λαμβάνουσες επιδοτήσεις του Δημοσίου μπορούν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να ανατεθούν εξουσίες αναθέτουσας αρχής στο πλαίσιο των διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που αφορά η οδηγία. Στο μέτρο αυτό, η υποχρέωση ειλικρινούς συνεργασίας και συνδρομής την οποία υπέχουν, δυνάμει του άρθρου 5 της Συνθήκης ΕΚ, τα κράτη μέλη προκειμένου να διευκολύνουν την Επιτροπή στην εκτέλεση της αποστολής της, δεν αρκεί για να εξασφαλίσει την εφαρμογή του άρθρου 3 της οδηγίας. Συνεπώς, εναπόκειται στα κράτη μέλη να θέσουν σε εφαρμογή τη διάταξη αυτή προκειμένου να εξασφαλίσουν την τήρησή της και εκ μέρους των εν λόγω ιδιωτών.

18 Τέλος, όσον αφορά τις τυπικές και διαδικαστικές δυσχέρειες τις οποίες επικαλείται η Ελληνική Δημοκρατία προς δικαιολόγηση της καθυστερήσεως που σημειώθηκε στην έγκριση του εν λόγω σχεδίου διατάγματος, υπενθυμίζεται ότι, όπως έχει επανειλημμένως κρίνει το Δικαστήριο, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται διατάξεις, την ακολουθούμενη πρακτική ή καταστάσεις της εσωτερικής έννομης τάξης του, προκειμένου να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων και προθεσμιών που τάσσει μια οδηγία (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 6ης Απριλίου 1995, C-147/94, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 1995, σ. Ι-1015, σκέψη 5 της 6ης Ιουλίου 1995, C-259/94, Επιτροπή κατά Ελλάδος, Συλλογή 1995, σ. Ι-1947, σκέψη 5, και της 2ας Μαΐου 1996, C-253/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας, η οποία δεν έχει ακόμα δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 12).

19 Κατά συνέπεια, πρέπει να αναγνωριστεί ότι η Ελληνική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί πλήρως προς την οδηγία, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της εν λόγω οδηγίας.

Επί των δικαστικών εξόδων

20 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Επειδή η Ελληνική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα)

αποφασίζει:

1) Η Ελληνική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί πλήρως προς την οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της εν λόγω οδηγίας.

2) Καταδικάζει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.