1.

Η Danielle Roux, γαλλίδα υπήκοος, έφθασε στο Βέλγιο κατά τα τέλη του έτους 1988 και υπέβαλε ως ανεξάρτητη εργαζομένη, στις 10 Ιανουαρίου 1989, στις υπηρεσίες του Δήμου Λιέγης αίτηση εγκαταστάσεως. Προς τούτο δήλωσε ότι ασκούσε το επάγγελμα της ανεξάρτητης σερβιτόρας.

2.

Στις 24 Φεβρουαρίου 1989 η υπηρεσία αλλοδαπών πληροφόρησε τις δημοτικές υπηρεσίες ότι κατά την άποψη της υφίστατο σχέση εξαρτήσεως μεταξύ της Roux και του εργοδότη της και ότι, κατά συνέπεια, η Roux ήταν υποχρεωμένη να προσκομίσει βεβαίωση του εργοδότη της που να φέρει αριθμό της εθνικής υπηρεσίας κοινωνικής ασφαλίσεως ( ONSS ).

3.

Με διοικητική απόφαση, που κοινοποιήθηκε στη Roux στις 12 Απριλίου 1989, η υπηρεσία αλλοδαπών απέρριψε την αίτηση εγκαταστάσεως της λόγω του ότι δεν μπορούσε να θεωρηθεί ως ανεξάρτητη σερβιτόρα εφόσον εργαζόταν για τον εργοδότη της με σχέση εξαρτήσεως και επομένως δεν εργαζόταν σύμφωνα με την κοινωνικοασφαλιστική νομοθεσία περί μισθωτών εργαζομένων. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν είχε δικαίωμα διαμονής στο Βέλγιο. Κατά συνέπεια, οι βελγικές αρχές διέταξαν τη Roux να εγκαταλείψει τη χώρα.

4.

Η Roux υπέβαλε στο Tribunal de première instance de Liège αίτηση λήψεως ασφαλιστικών μέτρων, ζητώντας από το Tribunal να υποχρεώσει τις βελγικές αρχές να της χορηγήσουν προσωρινή άδεια διαμονής και να τους απαγορεύσει την εκτέλεση της απελάσεως της.

5.

Το Tribunal de première instance de Liège, δικάζοντας κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, επισήμανε ότι οι βελγικές αρχές δεν αμφισβητούσαν ότι η Roux ασκούσε οικονομική δραστηριότητα στο Βέλγιο. Διαπίστωσε εντούτοις ότι στο Βέλγιο υπάρχουν δύο διαφορετικές άδειες διαμονής, αναλόγως του αν η δραστηριότητα ασκείται από μισθωτό ή από ανεξάρτητο εργαζόμενο.

6.

Η Roux υποστήριξε ότι το δικαίωμα διαμονής δεν μπορούσε να καταστρατηγηθεί με μια διάκριση αναγόμενη στον χαρακτηρισμό της άδειας διαμονής' από την πλευρά του, το Βελγικό Δημόσιο έκρινε ότι μία δραστηριότητα μπορεί να επιτραπεί μόνο στο μέτρο που ασκείται σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που διέπουν την εργασία των βέλγων εργαζομένων· αυτό δεν συμβαίνει όταν ο αλλοδαπός απασχολείται ως μισθωτός χωρίς να είναι εγγεγραμμένος στο ONSS.

7.

Με διάταξη της 29ης Νοεμβρίου 1989, ο πρόεδρος του Tribunal de première instance de Liège, κρίνοντας κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, υποχρέωσε το Βελγικό Δημόσιο να χορηγήσει στη Roux προσωρινή άδεια διαμονής και εγκαταστάσεως στο Βέλγιο, ισχύουσα μέχρις ότου περατωθεί η διαδικασία ασφαλιστικών μέτρων και ζήτησε από το Δικαστήριο την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως επί των τεσσάρων ακολούθων ερωτημάτων:

8.

Η Διάταξη περί παραπομπής πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 30 Νοεμβρίου 1989.

9.

Κατά το άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν:

10.

Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων και ανέθεσε, κατά το άρθρο 95, παράγραφος 1, του κανονισμού διαδικασίας, την εκδίκαση της υποθέσεως στο τρίτο τμήμα.

11.

7. Η Roux, αιτούσα της κύριας δίκης, θεωρεί, όσον αφορά το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, ότι η τήρηση των εθνικών κανόνων κοινωνικής ασφαλίσεως δεν αποτελεί προϋπόθεση του δικαιώματος διαμονής, ούτε προϋπόθεση της χορηγήσεως αδείας διαμονής.

12.

Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το δικαίωμα διαμονής εξαρτάται μόνο από την προϋπόθεση ότι ο ενδιαφερόμενος ασκεί οικονομική δραστηριότητα που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης ΕΟΚ, είτε βάσει του άρθρου 48 είτε βάσει του άρθρου 52 ( βλ. αποφάσεις της 12ης Δεκεμβρίου 1974, Walrave, 36/74, Rec. 1974, σ. 1405, και της 23ης Μαρτίου 1982, Levin, 53/81, Συλλογή 1982, σ. 1035).

13.

Εξάλλου, η Roux θεωρεί ότι κατά πάγια επίσης νομολογία του Δικαστηρίου τα δικαιώματα που παρέχει η Συνθήκη ΕΟΚ ή κάθε άλλη διάταξη κοινοτικού δικαίου κτώνται αφότου πληρωθούν οι ουσιαστικού δικαίου και αντικειμενικές προϋποθέσεις γενέσεως τους. Επομένως, οι θεμελιώδεις ελευθερίες δεν μπορούν να θίγονται από εθνικές διοικητικές διατυπώσεις που έχουν ως συνέπεια να περιορίζουν το περιεχόμενο ή την απόλαυση των ελευθεριών αυτών.

14.

Η Roux υπογραμμίζει ότι, σε έναν τομέα τόσο ουσιώδη για την κοινοτική έννομη τάξη όσο ο τομέας του δικαιώματος διαμονής, υπάρχει κατά μείζονα λόγο επιτακτική ανάγκη να μην εξαρτάται το δικαίωμα αυτό από την τήρηση εθνικών διοικητικών διατυπώσεων που αφορούν ζητήματα υπαγωγής στο ένα ή το άλλο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως.

15.

Κατά την άποψη της Roux δεν μπορεί να γίνει επίκληση των εθνικών κανόνων κοινωνικής ασφαλίσεως ούτε στο πλαίσιο της χορηγήσεως αδείας διαμονής. Πράγματι, το Δικαστήριο έκρινε ότι η άδεια διαμονής είχε μόνο δηλωτική ενέργεια (βλ. την απόφαση της 8ης Απριλίου 1976, Royer, 48/75, Rec. 1976, σ. 497 ) και απαγορεύεται επομένως στα κράτη μέλη να θέτουν για τη χορήγηση αδείας διαμονής προϋποθέσεις που απαγορεύονται για τη γένεση του δικαιώματος διαμονής.

16.

Από τα προηγούμενα η Roux συνάγει, καθόσον την αφορά, το συμπέρασμα ότι είναι προφανώς παράνομη η διάταξη περί εγκαταλείψεως της χώρας λόγω του ότι δεν προσκόμισε βεβαίωση του εργοδότη της αόριστης διάρκειας, φέρουσα τον αριθμό του ONSS του εργοδότη της, καθόσον η διάταξη αυτή αποτελεί απλώς και μόνον άρνηση του δικαιώματος διαμονής, του οποίου πληροί τις προϋποθέσεις γενέσεως.

17.

Όσον αφορά τις αποδείξεις υπαγωγής στην κατηγορία των δικαιούχων της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων (δεύτερο προδι-καοτίκό ερώτημα), η Roux αναφέρεται αντίστοιχα στο άρθρο 4, παράγραφος 3, της προαναφερθείσας οδηγίας 68/360 του Συμβουλίου και στο άρθρο 6, στοιχείο β, της προαναφερθείσας οδηγίας 73/148 του Συμβουλίου.

18.

Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 68/360, τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτήσουν, για τη χορήγηση άδειας διαμονής, μόνο την προσκόμιση δηλώσεως προσλήψεως του εργοδότη ή πιστοποιητικού εργασίας.

19.

Η Roux υποστηρίζει σχετικά ότι το Δικαστήριο, στην προαναφερθείσα απόφαση Royer, κατέστησε σαφές ότι το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 συνεπάγεται για τα κράτη μέλη την υποχρέωση να χορηγούν άδεια διαμονής σε κάθε πρόσωπο που προσκομίζει, ως απόδειξη, τα έγγραφα που αναφέρονται περιοριστικά στο άρθρο αυτό, δηλαδή δήλωση προσλήψεως του εργοδότη ή πιστοποιητικό εργασίας.

20.

Δεδομένου ότι το άρθρο αυτό ουδόλως αναφέρει έγγραφο που να βεβαιώνει την τήρηση των κανόνων που αφορούν την κοινωνική ασφάλιση, η Roux θεωρεί ότι η υπηρεσία αλλοδαπών δεν μπορούσε να απαιτήσει βεβαίωση του εργοδότη φέρουσα τον αριθμό ONSS του εργοδότη και να αρνηθεί την άδεια διαμονής ως κύρωση για τη μη τήρηση της απαιτήσεως αυτής.

21.

Κατά την άποψη της Roux η ίδια λύση ισχύει όσον αφορά την απόδειξη που προβλέπει η οδηγία 73/148.

22.

Η οδηγία αυτή χρησιμοποιεί την ίδια περιοριστική και καθόλου τυπολατρική διατύπωση στον τομέα της εγκαταστάσεως και της παροχής υπηρεσιών με την οδηγία 68/360 στον τομέα της διαμονής των μισθωτών εργαζομένων. Από το γεγονός ότι το άρθρο 6, στοιχείο β, της οδηγίας 73/148 δεν περιέχει διευκρινίσεις ως προς τον τρόπο αποδείξεως, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η απόδειξη της ανεξάρτητης δραστηριότητας μπορεί να γίνει με κάθε μέσο και ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επιβάλλουν ως απόδειξη την υπαγωγή σε ταμείο κοινωνικής ασφαλίσεως για τους ανεξαρτήτους εργαζομένους.

23.

Όσον αφορά το ερώτημα αν το δικαίωμα διαμονής ή η χορήγηση της αδείας εξαρτάται από τον χαρακτηρισμό συγκεκριμένης οικονομικής δραστηριότητας υπό το πρίσμα των κατηγοριών των δικαιούχων των άρθρων 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ (τρίτο προδικαστικό ερώτημα), η Roux θεωρεί ότι ο χαρακτηρισμός αυτός είναι δευτερεύων σε σχέση με το ζήτημα της υπάρξεως οικονομικής δραστηριότητας.

24.

Πράγματι, η αναγνώριση του δικαιώματος διαμονής και η χορήγηση αδείας διαμονής εξαρτώνται μόνο από την άσκηση εκ μέρους του ενδιαφερομένου οικονομικής δραστηριότητας που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης ΕΟΚ, είτε βάσει του άρθρου 48 είτε βάσει των άρθρων 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ. Κατά την άποψη της Roux θα ήταν αντιφατικό να αναγνωρίζεται στους εν λόγω κοινοτικούς υπηκόους που ασκούν οικονομική δραστηριότητα το δικαίωμα διαμονής, για να τους αφαιρείται έπειτα το δικαίωμα αυτό λόγω του ότι αμφισβητείται αν αυτή η οικονομική δραστηριότητα είναι δραστηριότητα μισθωτού ή ανεξάρτητου εργαζομένου κατά την έννοια του κοινοτικού δικαίου.

25.

Κατά συνέπεια η Roux θεωρεί ότι δεν υπάρχει επιτακτικός λόγος να επιβάλλει να αναστέλλεται το δικαίωμα διαμονής μέχρις ότου δοθεί οριστική απάντηση στο ζήτημα του χαρακτηρισμού της οικονομικής δραστηριότητας ως δραστηριότητας μισθωτού ή ανεξαρτήτου εργαζομένου.

26.

Η Roux παρατηρεί ακόμη σχετικά ότι η υποχρέωση χαρακτηρισμού μιας οικονομικής δραστηριότητας ως υπαγόμενης είτε στο άρθρο 48 είτε στο άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΟΚ βαρύνει τα κράτη μέλη; στο πλαίσιο αυτό, η υπηρεσία αλλοδαπών, αφού χορηγήσει άδεια διαμονής, μπορεί, αν κρίνει ότι το ενδιαφερόμενο πρόσωπο δεν εργάζεται σύμφωνα προς τη βελγική κοινωνικοασφαλιστική νομοθεσία, να διαβιβάσει στον ONSS όλα τα χρήσιμα πραγματικά στοιχεία ώστε να μπορέσει ο οργανισμός αυτός, βάσει της νομίμου αρμοδιότητος του, να αποφασίσει σχετικά.

27.

Όσον αφορά το τέταρτο προόικαστικό ερώτημα, η Roux θεωρεί ότι η αρχή της ίσης προς τους ημεδαπούς μεταχειρίσεως, που θεσπίζεται ιδίως στο άρθρο 7 και στο άρθρο 48, παράγραφος 3, στοιχείο γ, της Συνθήκης ΕΟΚ, απαγορεύει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν στους κοινοτικούς υπηκόους που επικαλούνται το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων και δεν ασκούν την οικονομική τους δραστηριότητα σύμφωνα με την ισχύουσα κοινωνικοασφαλιστική νομοθεσία, κυρώσεις διαφορετικές από αυτές που επιβάλλονται στους ημεδαπούς που βρίσκονται στην ίδια κατάσταση.

28.

Η Roux υποστηρίζει ότι η αρχή της ίσης προς τους ημεδαπούς μεταχειρίσεως απαιτεί, όταν η εν λόγω υποχρέωση είναι γενική υποχρέωση, δηλαδή υποχρέωση επιβαλλόμενη τόσο στους ημεδαπούς του κράτους μέλους υποδοχής όσο και στους λοιπούς κοινοτικούς υπηκόους, να είναι η κύρωση ενδεχόμενης παραβάσεως γενική, δηλαδή να επιβάλλεται αδιακρίτως στο σύνολο των κοινοτικών υπηκόων, συμπεριλαμβανομένων των υπηκόων του κράτους μέλους υποδοχής.

29.

Για να αποδείξει ότι κάθε άλλη λύση θα οδηγούσε σε δυσμενείς διακρίσεις, η Roux αναφέρεται στη βελγική νομοθεσία περί των μισθωτών εργαζομένων. Σύμφωνα με τα άρθρα 35 επ. του νόμου της 27ης Ιουνίου 1969, περί κοινωνικής ασφαλίσεως των μισθωτών εργαζομένων, οι υποχρεώσεις ασφαλίσεως και καταβολής των εισφορών βαρύνουν αποκλειστικώς τον εργοδότη, στον οποίο επιβάλλονται και οι σχετικές ποινικές κυρώσεις. Αν γινόταν δεκτή η άποψη περί του διττού χαρακτήρα της ποινής, οι βελγικές αρχές θα μπορούσαν να τιμωρούν την παράβαση της κοινωνικοασφαλιστικής νομοθεσίας από τους μισθωτούς εργαζομένους που είναι υπήκοοι άλλων κρατών μελών της ΕΟΚ ενώ θα άφηναν κατά κανόνα ατιμώρητους τους ημεδαπούς εργαζομένους.

30.

Η Roux υπογραμμίζει ότι αυτό ουδόλως σημαίνει ότι δεν υπάρχει καμία περίπτωση απομακρύνσεως από τη χώρα στην περίπτωση κοινοτικού υπηκόου που εργάζεται κατά παράβαση της εθνικής νομοθεσίας. Πράγματι, αν ο ενδιαφερόμενος επιμένει, αφού του επιβλήθηκαν οι διάφορες κυρώσεις που προβλέπονται, να ασκεί παρανόμως τη δραστηριότητα του, η απέλαση του είναι δυνατή βάσει της επιφυλάξεως δημοσίας τάξεως αν συντρέχουν οι ειδικές προϋποθέσεις εφαρμογής του μηχανισμού αυτού, όπως καθορίζονται στην οδηγία 64/221 και έχουν ερμηνευθεί από το Δικαστήριο.

31.

Ζ Η Επιτροπή επισημαίνει, προκαταρκτικός, ότι τα προδικαστικά ερωτήματα συνδέονται στενά και ότι η απάντηση πρέπει να επικεντρωθεί στη φύση του δικαιώματος διαμονής κοινοτικών υπηκόων που ασκούν οικονομική δραστηριότητα σε κράτος μέλος διαφορετικό από αυτό του οποίου την ιθαγένεια φέρουν.

32.

Η Επιτροπή υπενθυμίζει σχετικά ότι το Δικαστήριο έχει ήδη ορίσει περιοριστικά την έκταση του δικαιώματος διαμονής. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου το δικαίωμα διαμονής απορρέει άμεσα από τη Συνθήκη ΕΟΚ στο μέτρο που ο αλλοδαπός κοινοτικός υπήκοος ασκεί οικονομική δραστηριότητα, βάσει των άρθρων 48, 52 ή 59 της Συνθήκης ΕΟΚ. Κατά συνέπεια, η χορήγηση αδείας διαμονής από την αρμόδια αρχή ενός κράτους μέλους δεν αποτελεί πράξη συστατική δικαιωμάτων και επομένως δεν μπορεί να αποτελεί παρά διαπίστωση εκ μέρους ενός κράτους μέλους της ατομικής καταστάσεως του υπηκόου ενός κράτους μέλους από την άποψη των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου (προαναφερθείσα απόφαση Ρουερ ).

33.

Οι πρακτικές λεπτομέρειες που διέπουν την άσκηση του δικαιώματος διαμονής καθορίζονται από τις διατάξεις των οδηγιών του Συμβουλίου, τις οποίες αναφέρει το αιτούν δικαστήριο. Βάσει αυτών, οι αρχές των κρατών μελών δεν μπορούν να αντιτάξουν περιορισμούς ή εμπόδια στην είσοδο και τη διαμονή στην επικράτεια τους των υπηκόων των άλλων κρατών μελών που εμπίπτουν στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής των άρθρων 48, 52 και 59 της Συνθήκης ΕΟΚ και μπορούν να αποδείξουν ότι ανήκουν σε μία από αυτές τις κατηγορίες προσώπων.

34.

Η Επιτροπή, αναφερόμενη και πάλι στη νομολογία του Δικαστηρίου, παρατηρεί ότι στη μη τήρηση των διατυπώσεων που απαιτούνται για την αναγνώριση του δικαιώματος διαμονής εργαζομένου που προστατεύεται από το κοινοτικό δίκαιο οι εθνικές αρχές μπορούν να επιβάλουν μόνον κυρώσεις ανάλογες εκείνων που επιβάλλονται για εθνικές παραβάσεις. Σε καμία περίπτωση δεν δικαιολογείται η πρόβλεψη δυσανάλογης κυρώσεως που θα παρεμπόδιζε την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων ( αποφάσεις της 3ης Ιουλίου 1980, Pieck, 157/79, Rec. 1980, σ. 2171, και της 12ης Δεκεμβρίου 1989, Lothar Messner, C-265/88, Συλλογή 1989, σ. 4209 ).

35.

Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι αρχές που συνάγονται από τη νομολογία του Δικαστηρίου μπορούν να μεταφερθούν σε περιπτώσεις όπως αυτή που απετέλεσε αντικείμενο της παρούσας παραπομπής.

36.

Δεδομένου ότι οι βελγικές αρχές δεν αμφισβητούν ότι η Roux ασκεί οικονομική δραστηριότητα στο Βέλγιο, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Roux μπορεί να επικαλεστεί το δικαίωμα διαμονής στο Βέλγιο, είτε ως μισθωτή είτε ως ανεξάρτητη εργαζομένη. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η εκτίμηση του δικαιώματος αυτού υπό το πρίσμα του κοινοτικού δικαίου δεν μπορεί να διαφέρει ουσιαστικά αναλόγως της εκτιμήσεως του κράτους υποδοχής σχετικά με τον νομικό χαρακτηρισμό της δραστηριότητας αυτής.

37.

Αν η Roux, όπως υποστηρίζει το Βελγικό Δημόσιο, εργάζεται ως μισθωτή εργαζομένη, το βελγικό κράτος δεν μπορεί, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 68/360, να ζητήσει από την εργαζομένη, για να της χορηγήσει άδεια διαμονής, εκτός από το « έγγραφο με το οποίο εισήλθε στην επικράτεια », δηλαδή το διαβατήριο ή το δελτίο ταυτότητας, παρά μόνο « μία δήλωση προσλήψεως του εργοδότου ή ένα πιστοποιητικό εργασίας ». Σε καμία περίπτωση η υπαγωγή του μισθωτού σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως δεν μπορεί να επιβληθεί ως προϋπόθεση για την αναγνώριση του δικαιώματος διαμονής. Κατά την άποψη της Επιτροπής αυτό είναι προφανές κατά μείζονα λόγο διότι η υποχρέωση αυτή βαρύνει, σύμφωνα με τη βελγική νομοθεσία, σε κάθε περίπτωση τον εργοδότη. Σε περίπτωση μη τηρήσεως της υποχρεώσεως αυτής, οι κυρώσεις που προβλέπει το βελγικό δίκαιο θα έπρεπε να επιβληθούν στον εργοδότη.

38.

Αν η Roux, όπως υποστηρίζει η ίδια, ασκεί ανεξάρτητη δραστηριότητα, το άρθρο 6 της οδηγίας 73/148 ορίζει ότι για την έκδοση της αδείας διαμονής και του τίτλου διαμονής το κράτος μέλος δύναται να απαιτεί από τον αιτούντα, εκτός από την προσκόμιση του εγγράφου με το οποίο εισήλθε στην επικράτεια, δηλαδή του διαβατηρίου ή του δελτίου ταυτότητας, μόνο την « απόδειξη ότι εμπίπτει σε μία από τις κατηγορίες που αναφέρονται στα άρθρα 1 και 4 » της οδηγίας 73/148. Από αυτό συνάγεται, κατά την άποψη της Επιτροπής, ότι για τον ανεξάρτητο εργαζόμενο καμία απόδειξη δεν είναι αποκλειστική σε σχέση με τις άλλες. Επομένως το κράτος δεν μπορεί να απαιτεί έναν μόνο τρόπο αποδείξεως, όπως την εισφορά στο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως των ανεξαρτήτων εργαζομένων. Αντίθετα οι λεπτομέρειες μπορούν να ποικίλλουν ανάλογα με κάθε ατομική περίπτωση· απόδειξη μπορεί να αποτελεί, για παράδειγμα, η εγγραφή στο εμπορικό μητρώο, η καταβολή ορισμένων φόρων, η εγγραφή σε επαγγελματικό σύλλογο κ.λπ.

39.

Όσον αφορά την απόφαση των βελγικών αρχών περί απομακρύνσεως της Roux, η Επιτροπή αναφέρεται στη νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία η απόφαση αυτή είναι αντίθετη προς τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΟΚ αν στηρίζεται αποκλειστικά στην παράλειψη του ενδιαφερομένου να εκπληρώσει τις νόμιμες διατυπώσεις σχετικά με τον έλεγχο των αλλοδαπών ή στην έλλειψη αδείας διαμονής ( προαναφερθείσα απόφαση Royer ).

40.

Καταλήγοντας, η Επιτροπή προτείνει να δοθεί η ακόλουθη απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα:

—

η Danielle Roux, αιτούσα της κυρίας δίκης, εκπροσωπούμενη από τον L. Misson, δικηγόρο του δικηγορικού συλλόγου Λιέγης,

—

η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Ε. Lasnet, νομικό σύμβουλο,

1

Με Διάταξη της 29ης Νοεμβρίου 1989, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 30 Νοεμβρίου 1989, το Tribunal de premiere instance de Liège, κρίνοντας κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, υπέβαλε, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, τέσσερα προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία ορισμένων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, δικαιώματος εγκαταστάσεως και ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, και ιδίως των άρθρων 3, στοιχείο γ, 7, 48, 52, 56 και 66 της Συνθήκης ΕΟΚ, του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητος ( ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 33 ), και των οδηγιών του Συμβουλίου 68/360/ΕΟΚ της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των εργαζομένων των κρατών μελών και των οικογενειών τους στο εσωτερικό της Κοινότητος (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 43), 73/148/ΕΟΚ της 21ης Μαΐου 1973, περί καταργήσεως των περιορισμών στη διακίνηση και στη διαμονή των υπηκόων των κρατών μελών στο εσωτερικό της Κοινότητος στον τομέα της εγκαταστάσεως και της παροχής υπηρεσιών ( ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 144) και 64/221/ΕΟΚ, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 16).

2

Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της αιτούσας της κυρίας δίκης, Danielle Roux, γαλλίδας υπηκόου, και του Βελγικού Δημοσίου, που αρνήθηκε να της χορηγήσει άδεια διαμονής στο Βέλγιο.

3

Η Danielle Roux έφθασε στο Βέλγιο κατά τα τέλη του έτους 1988 και ζήτησε, στις 10 Ιανουαρίου 1989, από τις υπηρεσίες του Δήμου Λιέγης τη χορήγηση αδείας διαμονής δηλώνοντας ότι ασκεί τη δραστηριότητα ανεξάρτητης σερβιτόρας.

4

Με διοικητική απόφαση, που κοινοποιήθηκε στη Roux στις 12 Απριλίου 1989, η υπηρεσία αλλοδαπών απέρριψε την αίτηση αυτή λόγω του ότι η ενδιαφερόμενη δεν ασκούσε τη δραστηριότητα ανεξάρτητης σερβιτόρας, αλλ' αντίθετα εργαζόταν για εργοδότη με τον οποίο τη συνέδεε σχέση εξαρτήσεως. Αυτή η δραστηριότητα μισθωτού εργαζομένου δεν ασκείτο σύμφωνα με την ισχύουσα στο Βέλγιο κοινωνικοασφαλιστική νομοθεσία. Κατά συνέπεια, οι βελγικές αρχές διέταξαν τη Roux να εγκαταλείψει τη χώρα.

5

Η Roux προσέφυγε κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Tribunal de première instance de Liège ζητώντας, κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, τη χορήγηση προσωρινής αδείας διαμονής και τη μη εκτέλεση της διατάξεως να εγκαταλείψει τη χώρα.

6

Με Διάταξη της 29ης Νοεμβρίου 1989 ο πρόεδρος του Tribunal, κρίνοντας κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, υποχρέωσε το Βελγικό Δημόσιο να χορηγήσει στη Roux προσωρινή άδεια διαμονής στο Βέλγιο ισχύουσα μέχρι περατώσεως της διαδικασίας των ασφαλιστικών μέτρων. Δεδομένου εξάλλου ότι οι αρμόδιες βελγικές αρχές δεν αμφισβητούσαν ότι η Roux ασκούσε πράγματι οικονομική δραστηριότητα στο Βέλγιο και δεδομένου ότι στο κράτος αυτό υπάρχουν δύο διαφορετικές άδειες διαμονής, αναλόγως του αν ο ενδιαφερόμενος ασκεί τη δραστηριότητα του ως μισθωτός ή ως ανεξάρτητος εργαζόμενος, ο πρόεδρος του Tribunal de première instance de Liège, ζήτησε, με την ίδια Διάταξη, από το Δικαστήριο την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως επί των τεσσάρων ακολούθων ερωτημάτων:

7

Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως της κυρίας δίκης, η εξέλιξη της διαδικασίας και οι γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.

8

Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά, κατ' ουσίαν, το αν το δικαίωμα διαμονής και, επομένως, η χορήγηση αδείας διαμονής, κατά την έννοια της εφαρμοζόμενης κοινοτικής ρυθμίσεως, εξαρτάται από την προηγούμενη υπαγωγή του υπηκόου κράτους μέλους της Κοινότητας σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως που έχει θεσπιστεί με τη νομοθεσία του κράτους υποδοχής και, ειδικότερα, αν το γεγονός ότι ο υπήκοος αυτός έχει υπαχθεί σε ορισμένο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως, ενώ θα έπρεπε να είχε υπαχθεί σε άλλο, μπορεί να δικαιολογήσει άρνηση χορηγήσεως της αδείας διαμονής καθώς και μέτρο απομακρύνσεως από τη χώρα.

9

Πρέπει να παρατηρηθεί ότι το Δικαστήριο έχει ήδη πολλές φορές αποφανθεί ότι το δικαίωμα διαμονής αποτελεί δικαίωμα που παρέχεται απευθείας από τη Συνθήκη και εξαρτάται μόνον από την προϋπόθεση ασκήσεως οικονομικής δραστηριότητας κατά την έννοια των άρθρων 48, 52 ή 59 της Συνθήκης ( βλ. ιδίως την απόφαση της 8ης Απριλίου 1976, Royer, 48/75, Rec. 1976, σ. 497, σκέψη 31 ).

10

Από αυτό συνάγεται ότι η υπαγωγή του υπηκόου κράτους μέλους της Κοινότητας σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως που έχει θεσπιστεί με τη νομοθεσία του κράτους υποδοχής δεν μπορεί να επιβληθεί ως προϋπόθεση της ασκήσεως του δικαιώματος διαμονής.

11

Κατά συνέπεια, η μη τήρηση εθνικών διατάξεων περί υπαγωγής σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως δεν μπορεί να δικαιολογήσει απόφαση περί απομακρύνσεως από τη χώρα. Πράγματι, μια τέτοια απόφαση αποτελεί άρνηση του δικαιώματος διαμονής που χορηγεί και εξασφαλίζει η Συνθήκη ΕΟΚ.

12

Όσον αφορά τη χορήγηση αδείας διαμονής, αυτή πρέπει, όπως αποφάνθηκε το Δικαστήριο στην προαναφερθείσα απόφαση Royer ( σκέψη 33 ), να θεωρηθεί όχι ως πράξη συστατική δικαιωμάτων, αλλά ως πράξη με την οποία διαπιστώνεται, από το κράτος μέλος, η ατομική κατάσταση υπηκόου άλλου κράτους μέλους από την άποψη των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου.

13

Οι πρακτικές λεπτομέρειες που διέπουν τη χορήγηση της αδείας διαμονής ρυθμίζονται, όσον αφορά τους μισθωτούς εργαζομένους, με την οδηγία 68/360 και, όσον αφορά τους ανεξαρτήτους εργαζομένους, με την οδηγία 73/148.

14

Από το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να εξαρτήσουν τη χορήγηση αδείας διαμονής μόνον από την προϋπόθεση προσκομίσεως του εγγράφου ( διαβατηρίου ή δελτίου ταυτότητας ) με το οποίο ο ενδιαφερόμενος εισήλθε στην επικράτεια τους και μιας δηλώσεως προσλήψεως του εργοδότη ή ενός πιστοποιητικού εργασίας. Επομένως, η προηγούμενη υπαγωγή μισθωτού στο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να επιβληθεί ως προϋπόθεση για τη χορήγηση της αδείας διαμονής.

15

Εξάλλου, κατά το άρθρο 6 της οδηγίας 73/148, τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν για τη χορήγηση αδείας διαμονής σε ανεξάρτητο εργαζόμενο, εκτός από την προσκόμιση ενός από τα αποδεικτικά της ταυτότητας έγγραφα που προαναφέρθηκαν, μόνο την απόδειξη ότι ο ενδιαφερόμενος « εμπίπτει σε μία από τις κατηγορίες που αναφέρονται στα άρθρα 1 και 4 ».

16

Δεδομένου ότι δεν διευκρινίζεται ο τρόπος της προς τούτο αποδείξεως, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η απόδειξη μπορεί να γίνει με κάθε κατάλληλο μέσο. Κατά συνέπεια, η προηγούμενη υπαγωγή ανεξαρτήτου εργαζομένου στο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως δεν μπορεί να θεωρηθεί ως προϋπόθεση της χορηγήσεως αδείας διαμονής.

17

Από τα προηγούμενα προκύπτει ότι η μη τήρηση εθνικών διατάξεων περί της υπαγωγής σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως και, ιδίως, το γεγονός ότι ο ενδιαφερόμενος έχει υπαχθεί στο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως των ανεξαρτήτων εργαζομένων και όχι στο σύστημα των μισθωτών δεν μπορεί να δικαιολογήσει την άρνηση χορηγήσεως αδείας διαμονής.

18

Επομένως, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η προηγούμενη υπαγωγή υπηκόου κράτους μέλους της Κοινότητας σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως, που έχει θεσπιστεί με τη νομοθεσία του κράτους υποδοχής, δεν μπορεί να επιβληθεί ως προϋπόθεση ούτε για την απόκτηση του δικαιώματος διαμονής ούτε για τη χορήγηση της αντίστοιχης αδείας και ότι η υπαγωγή σε ορισμένο σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως, αντί άλλου, δεν μπορεί να δικαιολογήσει ούτε την άρνηση χορηγήσεως αδείας διαμονής ούτε απόφαση περί απομακρύνσεως από τη χώρα.

19

Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα αφορά το αν η κοινοτική ρύθμιση, ιδίως τα άρθρα 4 της οδηγίας 68/360 και 6 της οδηγίας 73/148, απαγορεύει στα κράτη μέλη να δέχονται ως μόνη απόδειξη του ότι ο ενδιαφερόμενος εμπίπτει σε μία από τις κατηγορίες των προσώπων που απολαύουν της ελεύθερης κυκλοφορίας και δικαιούται επομένως αδείας διαμονής την προηγούμενη υπαγωγή σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως.

20

Πρέπει σχετικά να υπενθυμιστεί ότι η μόνη προϋπόθεση που απαιτείται από τον υπήκοο κράτους μέλους της Κοινότητας για τη χορήγηση αδείας διαμονής είναι να αποδείξει ότι ανήκει στην κατηγορία των προσώπων που απολαύουν της ελεύθερης κυκλοφορίας. Όμως ούτε το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 ούτε το άρθρο 6 της οδηγίας 73/148 εξαρτούν την αναγνώριση των δικαιωμάτων που αυτά χορηγούν από την απόδειξη προηγουμένης υπαγωγής του ενδιαφερομένου σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως.

21

Κατά συνέπεια, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 και το άρθρο 6 της οδηγίας 73/148 απαγορεύουν στα κράτη μέλη να δέχονται ως μόνη απόδειξη του ότι ο ενδιαφερόμενος εμπίπτει σε μία από τις κατηγορίες των προσώπων που απολαύουν της ελεύθερης κυκλοφορίας και δικαιούται επομένως αδείας διαμονής την προηγούμενη υπαγωγή σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως.

22

Το τρίτο ερώτημα αφορά το αν η εφαρμοζόμενη κοινοτική ρύθμιση επιβάλλει στα κράτη μέλη να χορηγούν άδεια διαμονής σε υπήκοο άλλου κράτους μέλους όταν δεν αμφισβητείται η άσκηση οικονομικής δραστηριότητας, αλλά μόνον ο χαρακτηρισμός της ως δραστηριότητας μισθωτού εργαζομένου κατά την έννοια του άρθρου 48 της Συνθήκης ή ανεξαρτήτου εργαζομένου κατά την έννοια του άρθρου 52 της Συνθήκης.

23

Πρέπει σχετικά να παρατηρηθεί ότι τα άρθρα 48 και 52 της Συνθήκης ΕΟΚ παρέχουν την ίδια έννομη προστασία και, επομένως, ο χαρακτηρισμός της οικονομικής δραστηριότητας στερείται συνεπειών.

24

Στο τρίτο ερώτημα πρέπει επομένως να δοθεί η απάντηση ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να χορηγούν άδεια διαμονής σε υπήκοο άλλου κράτους μέλους όταν δεν αμφισβητείται ότι ο υπήκοος αυτός ασκεί οικονομική δραστηριότητα, χωρίς να χρειάζεται προς τούτο να χαρακτηριστεί η ασκούμενη δραστηριότητα ως δραστηριότητα μισθωτού ή ανεξαρτήτου εργαζομένου.

25

Με το τέταρτο ερώτημα ερωτάται, κατ' ουσίαν, αν επιτρέπεται στα κράτη μέλη, βάσει της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως, να αρνηθούν σε κοινοτικό υπήκοο που επικαλείται την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων τη χορήγηση αδείας διαμονής λόγω του ότι δεν ασκεί τη δραστηριότητα του σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία περί κοινωνικής ασφαλίσεως.

26

Πρέπει σχετικά να υπενθυμιστεί ότι η χορήγηση αδείας διαμονής, με την οποία αναγνωρίζεται η ύπαρξη ενός δικαιώματος που παρέχεται και εξασφαλίζεται από την ίδια τη Συνθήκη έχει μόνο δηλωτική ενέργεια και επομένως μπορεί να εξαρτηθεί μόνο από τις προϋποθέσεις που προβλέπονται ρητώς στην εφαρμοζόμενη στον τομέα αυτό κοινοτική κανονιστική ρύθμιση. Η τήρηση όμως των εθνικών διατάξεων περί κοινωνικής ασφαλίσεως δεν αποτελεί, όπως προκύπτει από την απάντηση που μόλις δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, προϋπόθεση για την απόκτηση αδείας διαμονής.

27

Από αυτό προκύπτει ότι δεν επιτρέπεται στις εθνικές αρχές να τιμωρούν τη μη τήρηση της κοινωνικοασφαλιστικής νομοθεσίας με την άρνηση της χορηγήσεως αδείας διαμονής σε κοινοτικό υπήκοο που απολαύει της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων.

28

Πρέπει να προστεθεί ότι, αντίθετα, το κοινοτικό δίκαιο δεν μπορεί, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, να εμποδίσει την εφαρμογή κυρώσεων ή άλλων μέτρων εξαναγκασμού που επιβάλλονται λόγω μη τηρήσεως εθνικών διατάξεων περί κοινωνικής ασφαλίσεως και που είναι ανάλογα προς αυτά που επιβάλλονται στους ημεδαπούς του κράτους υποδοχής ( βλ. τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της 7ης Ιουλίου 1976, Watson και Beimann, 118/75, Rec. 1976, σ. 1185, σκέψη 21, της 3ης Ιουλίου 1980, Piede, 157/79, Rec. 1980, σ. 2171, σκέψη 19, και της 12ης Δεκεμβρίου 1989, Messner, C-265/88, Συλλογή 1989, σ. 4221, σκέψη 14).

29

Κατά τη διάρκεια της προφορικής διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου η Βελγική Κυβέρνηση υποστήριξε εντούτοις ότι η τήρηση των διατάξεων κοινωνικής ασφαλίσεως, ιδίως των διατάξεων που διέπουν την υπαγωγή σε σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως, εμπίπτει στην έννοια της δημοσίας τάξεως και αποτελεί, επομένως, προϋπόθεση για την αναγνώριση του δικαιώματος διαμονής και τη χορήγηση της σχετικής αδείας.

30

Η άποψη αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Η επιφύλαξη των άρθρων 48, παράγραφος 3, και 56, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΟΚ, που αφορά τους περιορισμούς που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δεν έχει την έννοια προϋποθέσεως που απαιτείται για την κτήση του δικαιώματος εισόδου και διαμονής, αλλά παρέχει τη δυνατότητα περιορισμού, σε ατομικές περιπτώσεις και εφόσον συντρέχουν συγκεκριμένοι λόγοι, της ασκήσεως ενός δικαιώματος που απορρέει ευθέως από τη Συνθήκη.

31

Επομένως, η επιφύλαξη της δημοσίας τάξεως δεν μπορεί σε κάθε περίπτωση να δικαιολογήσει διοικητικά μέτρα που απαιτούν γενικά, για τη χορήγηση αδείας διαμονής, προϋποθέσεις άλλες εκτός αυτών που προβλέπει ρητά η κοινοτική ρύθμιση περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων.

32

Στο τέταρτο ερώτημα πρέπει επομένως να δοθεί η απάντηση ότι, βάσει της κοινοτικής ρυθμίσεως περί ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων, δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να αρνούνται σε κοινοτικό υπήκοο τη χορήγηση αδείας διαμονής λόγω του ότι δεν ασκεί τη δραστηριότητα του σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία περί κοινωνικής ασφαλίσεως.

33

Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Βελγική Κυβέρνηση και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κυρίας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος, που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ( τρίτο τμήμα ),

κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε, με Διάταξη της 29ης Νοεμβρίου 1989, το Tribunal de première instance de Liège, αποφαίνεται: