1. 

Αντικείμενο της υπόθεσης, την οποία καλείστε να εκδικάσετε, είναι διαφορά μεταξύ μονίμου υπαλλήλου και κοινοτικής διοίκησης: ο πρώτος ζητεί την καταβολή του επιδόματος στέγης, η δεύτερη αρνείται την υποχρέωση της να του το καταβάλει. Η διαμάχη τους συνεπάγεται ερμηνευτικό πρό-6λημα: πράγματι, θα πρέπει να αποφανθείτε αν στον υπάλληλο στον οποίο έχει αναγνωριστεί το δικαίωμα επί του επιδόματος που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων για πρόσωπο το οποίο έχει «εξομοιωθεί» προς συντηρούμενο τέκνο, μπορεί να χορηγηθεί επίσης το επίδομα στέγης δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ, του ιδίου κειμένου. Η περίπτωση παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον διότι δεν υπάρχουν σχετικά νομολογιακά προηγούμενα.

Τα πραγματικά περιστατικά. Η Gabriella Erdini, υπάλληλος στην υπηρεσία του Συμβουλίου, απεύθυνε, στις 23 Ιουλίου 1981, αίτηση προς το διευθυντή διοικήσεως του οργάνου αυτού, ζητώντας να της καταβάλλεται το επίδομα στέγης βάσει του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ, που αναφέρθηκε πιο πάνω. Προς στήριξη της αίτησης της, ισχυρίστηκε ότι η μητέρα της — που είχε ήδη εξομοιωθεί, από 1ης Νοεμβρίου 1978, προς συντηρούμενο τέκνο για την καταβολή του σχετικού επιδόματος — δεν εξαρτιόταν από αυτή μόνο οικονομικά, αλλά κατοικούσε μαζί της από αυτό έπεται ότι η τελευταία (εννοώ η Erdini) είχε αναλάβει ρόλο αρχηγού οικογενείας. Με υπηρεσιακό σημείωμα της 25ης Σεπτεμβρίου 1981, ο διευθυντής διοικήσεως την πληροφόρησε ότι η αίτηση της ήταν απαράδεκτη διότι:

Με δεύτερο υπηρεσιακό σημείωμα της 5ης Ιουλίου 1982, ο διευθυντής διοικήσεως επιβεβαίωσε την άρνηση του. Η Erdini υπέβαλε τότε (22 Σεπτεμβρίου 1982) διοικητική ένσταση, υπό την έννοια του άρθρου 90, παράγραφος 2, του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων, ζητώντας την καταβολή του επιδόματος στέγης· αλλά με υπηρεσιακό σημείωμα της 17ης Φεβρουαρίου 1983, ο γενικός γραμματέας του Συμβουλίου απέρριψε την ένσταση ισχυριζόμενος ότι η μητέρα της Erdini διέθετε δικά της εισοδήματα και ότι η αποδοχή της αίτησης θα προκαλούσε διακρίσεις ως προς τη μεταχείριση μεταξύ υπαλλήλων. Η Erdini άσκησε τότε προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου (22 Απριλίου 1983) με την οποία ζήτησε από αυτό να ακυρώσει τις απορριπτικές αποφάσεις της 5ης Ιουλίου 1982 και της 17ης Φεβρουαρίου 1983 και να της αναγνωρίσει, από την υποβολή της αιτήσεως, το δικαίωμα λήψεως του επιδόματος στέγης, λόγω του ότι συγκεντρώνει τις απαιτούμενες από το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ, του παραρτήματος VII, προϋποθέσεις·επιπλέον ζήτησε να καταδικαστεί το καθού στα δικαστικά έξοδα. Από την πλευρά του, το Συμβούλιο ζήτησε την απόρριψη της προσφυγής και την καταδίκη της προσφεύγουσας στα δικαστικά έξοδα.

2. 

Μια λέξη επί του παραδεκτού της προσφυγής. Κατά το Συμβούλιο, μεταξύ των δύο διοικητικών αποφάσεων των οποίων την ακύρωση ζητεί η προσφεύγουσα — της απόφασης της 5ης Ιουλίου 1982, που έλαβε ο διευθυντής διοικήσεως, και της απόφασης της 17ης Φεβρουαρίου 1983, που υπογράφεται από το γενικό γραμματέα — μόνο η δεύτερη μπορεί να προσβληθεί δικαστικώς διότι μόνο αυτή αντιπροσωπεύει τη βούληση της αρμόδιας για τους διορισμούς αρχής. Πάντως σημειώνω ότι αν η παρατήρηση αυτή ήταν ορθή, εκτός από την προσφυγή κατά της απόφασης που περιέχεται στο υπηρεσιακό σημείωμα της 5ης Ιουλίου 1982, και τα τρία αιτήματα της προσφυγής θα ήταν απαράδεκτα. Ας υποθέσουμε, πράγματι, ότι η πράξη de quo δεν βλάπτει τα συμφέροντα της προσφεύγουσας: σύμφωνα με το άρθρο 90, παράγραφος 2, του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων, δεν θα ήταν καν δυνατό να υποβληθεί διοικητική ένσταση κατ' αυτής και η αντικανονική υποβολή της ενστάσεως αυτής θα είχε επιπτώσεις επί του παραδεκτού της προσφυγής. Η αλήθεια όμως είναι ότι η ένσταση απαραδέκτου στερείται βάσεως. Με άλλες λέξεις, το υπηρεσιακό σημείωμα της 5ης Ιουλίου 1982 είναι πράξη υποκείμενη σε διοικητική ένσταση.

Είναι, νομίζω, τέτοια πράξη, διότι και αυτή επιβεβαίωσε τη βούληση της διοίκησης να μην αποδεχτεί την αίτηση της Erdini και, συνεπώς, έβλαψε την τελευταία. Το Δικαστήριο το επιβεβαιώνει: η απόφαση της 24ης Φεβρουαρίου 1981 στις συνεκδικα-σθείσες υποθέσεις 161 και 162/80, Carbognani και Coda Zabetta κατά Επιτροπής (Συλλογή 1981, σελίδα 543, σκέψεις 12-14), αποκλείει ότι η ανακοίνωση του γενικού διευθυντή προς τον υπάλληλο περιορίζεται κανονικά στην προπαρασκευή αποφάσεως, η λήψη της οποίας ανήκει στην αρμόδια για τους διορισμούς αρχή το περιεχόμενο της και η θέση που κατέχει ο συντάκτης της — βεβαιώνει το Δικαστήριο — μπορούν αντιθέτως να της προσδώσουν το χαρακτήρα οριστικής και, πάντως, αυτόνομης απόφασης της αρμόδιας αρχής. Νομίζω ότι τέτοια είναι η περίπτωση μας — με άλλες λέξεις: ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, ο διευθυντής διοικήσεως εξέφρασε την άποψη της αρμόδιας αρχής. Νομίζω ότι τέτοια είναι η περίπτωση μας — με άλλες λέξεις: ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, ο διευθυντής διοικήσεως εξέφρασε την άποψη της αρμόδιας για τους διορισμούς αρχής. Κατά τα λοιπά, ο ίδιος ο γενικός γραμματέας ήταν της ίδιας γνώμης, αφού, στο υπηρεσιακό σημείωμα της 17ης Φεβρουαρίου 1983, αναγνώρισε ρητά ότι η πράξη της 5ης Ιουλίου 1982 αποτελούσε πράξη η οποία έβλαπτε τα συμφέροντα της προσφεύγουσας και ότι, για το λόγο αυτό ακριβώς, ήταν επίσης δυνατό να ασκηθεί κατ' αυτής διοικητική προσφυγή.

Αν οι σκέψεις αυτές είναι ορθές, η διοικητική ένσταση φαίνεται κανονική και η μεταγενέστερη προσφυγή παραδεκτή.

3. 

Έρχομαι στην ουσία. Όπως ήδη έχω πει, η διάταξη την οποία σας ζητείται να εφαρμόσετε είναι το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ, του παραρτήματος VII. Αναφέρει το κείμενο του: «δικαιούται επιδόματος στέγης: ... γ) με ειδική και αιτιολογημένη απόφαση της αρμοδίας για διορισμούς αρχής, λαμβανομένη βάσει αποδεικτικών εγγράφων, ο υπάλληλος ο οποίος, αν και δεν πληροί τις προβλεπόμενες στις περιπτώσεις α) και 6) προϋποθέσεις (δηλαδή ούτε είναι έγγαμος, ούτε διατελεί εν χηρεία, ούτε έχει λάβει διαζύγιο, ούτε είναι χωρισμένος ή άγαμος και έχει ένα ή περισσότερα συντηρούμενα τέκνα), αναλαμβάνει εντούτοις πραγματικά οικογενειακά βάρη».

Προϋπόθεση της διαπίστωσης περί του αν μπορεί να γίνει επίκληση του κανόνα αυτού στην προκειμένη περίπτωση, είναι η διευκρίνιση του περιεχόμενου του ειδικότερα η διαπίστωση περί του αν και υπό ποιες προϋποθέσεις ο κανόνας αυτός αναγνωρίζει δικαίωμα επί επιδόματος στέγης στον υπάλληλο στον οποίο ryci ήδη χορηγηθεί το επίδομα για πρόσωπο που έχει εξομοιωθεί προς συντηρούμενο τέκνο. Πρόκειται, επομένως, για τον καθορισμό της σχέσης που υπάρχει μεταξύ των διατάξεων αυτών και των διατάξεων του κανόνα που διέπει το δεύτερο επίδομα. Ας διαβάσουμε επίσης λοιπόν τον τελευταίο αυτό κανόνα, ο οποίος περιέχεται στο άρθρο 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII: «Δύναται κατ' εξαίρεση — ορίζει — να εξομοιωθεί προς συντηρούμενο τέκνο, κατόπιν ειδικής και αιτιολογημένης αποφάσεως της αρμοδίας για διορισμούς αρχής που λαμβάνεται βάσει αποδεικτικών εγγράφων, κάθε πρόσωπο (δηλαδή εκτός από το νόμιμο, φυσικό ή θετό τέκνο) έναντι του οποίου ο υπάλληλος έχει νομίμους υποχρεώσεις διατροφής και του οποίου η συντήρηση συνεπάγεται για αυτόν σημαντική επιβάρυνση».

Η συνδυασμένη ανάγνωση των δύο διατάξεων γεννά σειρά ερωτημάτων. Επίδομα για «εξομοιούμενο» πρόσωπο και επίδομα στέγης, μπορούν να συνυπάρξουν; Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, η χορήγηση του πρώτου δημιουργεί επίσης πάντοτε και αυτόματα δικαίωμα επί του δεύτερου; Αν αυτός ο αυτοματισμός πρέπει να αποκλειστεί, ποιες είναι οι διάφορες προϋποθέσεις που είναι αναγκαίες για να λάβει ο δικαιούχος επιδόματος για «εξομοιούμενο» πρόσωπο, επίσης και το επίδομα στέγης; Λέγω αμέσως ότι, κατά τη γνώμη μου, η συνύπαρξη είναι δυνατή αλλά όχι αυτόματη. Τα επιχειρήματα γραμματικής και συστηματικής φύσεως που με οδηγούν στην αποδοχή της άποψης αυτής, συνδέονται με τις προϋποθέσεις των δύο παροχών.

Αρχίζω από το επίδομα στέγης. Ο κανονισμός υπηρεσιακής κατάστασης εξαρτά τη χορήγηση του από το γεγονός ότι ο υπάλληλος έχει πράγματι οικογενειακά βάρη. Αυτή η προϋπόθεση, με τη σειρά της, αναλύεται λογικά σε δύο απαιτήσεις: α) την ύπαρξη οικογένειας της οποίας ο υπάλληλος είναι αρχηγός' 6) το γεγονός, για τον τελευταίο, ότι υφίσταται τα συναφή βάρη. Το τι συνεπάγεται η απαίτηση που αναφέρθηκε υπό στοιχείο α), μπορεί αμέσως να λεχθεί. Για να μπορεί, δυνάμει του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης και της κοινής πείρας, να γίνει λόγος περί οικογενείας υπό την ευρεία έννοια δηλαδή εκτεινόμενης στους γονείς και, καθ' οιονδήποτε τρόπο, σε πρόσωπα τα οποία δεν είναι ούτε οι σύζυγοι ούτε τα τέκνα, η κοινή διαβίωση των μελών της είναι απαραίτητη' έπεται ότι αν ο γονέας στεγάζεται σε οίκο ευγηρίας και ο υπάλληλος φέρεΐ--τα προκαλούμενα κατ' αυτόν τον τρόπο έξοδα, τα δύο πρόσωπα οεν αποτελούν οικογένεια. Άλλωστε, υπέρ του ουσιώδους χαρακτήρα της οικογενειακής ζωής, για τη χορήγηση του επιδόματος στέγης, συνηγορεί ένα συγκεκριμένο συστηματικό στοιχείο.

Πράγματι, το άρθρο 8, παράγραφος 1, του ίδιου παραρτήματος VII ορίζει ότι ο υπάλληλος δικαιούται για αυτόν τον ίδιο και, αν αυτός δικαιούται του επιδόματος στέγης, για το/τη σύζυγο του και για τα συντηρούμενα πρόσωπα κατά την έννοια του άρθρου 2 (επομένως και για τα πρόσωπα που αναφέρονται στην παράγραφο 4), πληρωμής των εξόδων ταξιδιού από τον τόπο τοποθετήσεως στον τόπο καταγωγής. Άρα, η σχέση που καθιερώνεται μεταξύ επιδόματος και εξόδων ταξιδιού απαιτεί προφανώς να κατοικεί το μέλος της οικογένειας (και συνεπώς ο γονέας), του οποίου τα έξοδα αποδίδονται, στην κατοικία του υπαλλήλου· δηλαδή να συγκροτεί με αυτόν γνήσια οικογένεια υπό ευρεία έννοια. Και δεν είναι μόνον αυτό. Ο κανόνας επιβεβαιώνει επίσης ότι μεταξύ των δύο δυνατών προτύπων συνδρομής στους ηλικιωμένους — την ένταξη στην οικογένεια και την ανάληψη των δαπανών που απαιτούνται για την στέγαση τους σε ειδικό οίκο — ο κανονισμός υπηρεσιακής κατάστασης ευνοεί ή, καλύτερα, ενθαρρύνει το πρώτο. Λέγω «επιβεβαιώνει» διότι η αναγνώριση του δικαιώματος επιδόματος στέγης μόνο στον υπάλληλο που επιλέγει το πρότυπο αυτό αποτελεί μια ακόμα περισσότερο ακριβή και εύγλωττη ένδειξη προς την κατεύθυνση αυτή.

Όπως έχω πει, η δεύτερη απαίτηση συνίσταται στο γεγονός της ανάληψης των βαρών που απορρέουν από την κοινή διαβίωση. Ο κανονισμός υπηρεσιακής κατάστασης απαιτεί να είναι αυτή πραγματική: χρησιμοποιεί συνεπώς ένα επίθετο το οποίο θυμίζει την εικόνα μιας σημαντικής υποχρέωσης, η οποία όμως δεν περιλαμβάνει αναγκαστικά τα πάντα και η οποία δεν είναι υποχρεωτικά επαχθής. Με άλλες λέξεις, δεν ορίζεται ότι για να δικαιούται επιδόματος στέγης, ο υπάλληλος οφείλει να υφίσταται το σύνολο των εξόδων αυτών. Αρκεί να αναλαμβάνει ένα σημαντικό τμήμα τους, έστω και αν αυτό δεν του προκαλεί βαριές θυσίες, και να αφήνει στο πρόσωπο που ζει μαζί του τη μέριμνα να αντιμετωπίζει, αν το μπορεί, με τα δικά του μέσα, το υπόλοιπο τμήμα των δαπανών.

Οι προϋποθέσεις από τις οποίες το άρθρο 2, παράγραφος 4, του παραρτήματος VII εξαρτά την αναγνώριση του δικαιώματος επί του άλλου επιδόματος είναι πολύ διαφορετικές. Εδώ δεν απαιτείται η κοινή διαβίωση — σε αντιστάθμισμα, είναι απαραίτητο να έχει ο υπάλληλος τη νόμιμη υποχρέωση διατροφής έναντι του «εξομοιούμενου» προσώπου και η συντήρηση του τελευταίου να συνεπάγεται «σημαντική» επιβάρυνση. Ας προστεθεί ότι η χορήγηση του πλεονεκτήματος αυτού είναι πάντοτε εξαιρετικής φύσεως και ότι, όπως το δηλώνουν οι όροι «άύνατταινα εξομοιωθεί» (εννοούμε από τη διοίκηση), χαρακτηρίζεται από ένα περιθώριο διακριτικής ευχέρειας.

Το καθού όργανο υποστηρίζει, αλήθεια, ότι το περιθώριο αυτό υπάρχει επίσης και στην περίπτωση του επιδόματος στέγης. Δεν συμφωνώ. Στην πραγματικότητα, ο σχετικός κανόνας, εκτός του ότι δεν κάνει λόγο για εξαιρετικό χαρακτήρα, δεν περιέχει το ρήμα «δύναται» αναφερόμενο στη διοίκηση · αντίθετα, εισάγεται με τους όρους «δικαιούται επιδόματος» οι οποίοι οπωσδήποτε δεν μας κάνουν να σκεφθούμε μία ελευθερία εκτιμήσεως. Δεν μπορεί να λεχθεί, όπως εντούτοις το είπε το Συμβούλιο, ότι η «ειδική» φύση του επιδόματος στέγης και η υποχρέωση αιτιολόγησης του καταδεικνύει τη διακριτική ευχέρεια του εκδότου της απόφασης που το χορηγεί. Μεταξύ αιτιολόγησης και διακριτικής ευχέρειας δεν υπάρχει καμία σχέση, υπό την έννοια ότι η πρώτη δεν συνεπάγεται ούτε αποκλείει τη δεύτερη' όσον αφορά τον ειδικό χαρακτήρα, όπως είναι γνωστό, υπάρχει όταν η απόφαση αφορά ειδική περίπτωση και απαιτεί εκτίμηση ad hoc. Αλλά ad hoc δεν σημαίνει οπωσδήποτε κατά διακριτική ευχέρεια.

Ανακεφαλαιώνοντας, έχουμε, κατά συνέπεια, αφενός την αναγκαία προϋπόθεση της κοινής διαβίωσης, την ανάληψη σημαντικών αλλά όχι επαχθών εξόδων, την κανονικότητα και τον υποχρεωτικό χαρακτήρα της αναγνώρισης του δικαιώματος' αφετέρου δε το απλό γεγονός ότι ένα πρόσωπο ζει σε βάρος του υπαλλήλου, ότι αναλαμβάνει επαχθή έξοδα και υποχρεούται να το διατρέφει, τον εξαιρετικό χαρακτήρα και τη διακριτική ευχέρεια της χορήγησης: νομίζω ότι ot όροι των δύο αυτών επιδομάτων είναι επαρκώς διαφορετικοί ώστε να μπορούν αυτά να σωρευτούν. Πάντως, η διαφορά αυτή και στο μέτρο ακριβώς που απαιτεί την επαλήθευση των προϋποθέσεων που απαιτούνται για κάθε παροχή, αποκλείει την περίπτωση να χορηγηθούν και οι δύο μαζί αυτομάτως.

4. 

Εντούτοις το Συμβούλιο, αμυνόμενο, αμφισβητεί την ερμηνεία, που έχει εκτεθεί μέχρι τώρα, του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ, υπό άλλη άποψη: το γεγονός ότι είναι ικανή να προκαλέσει ανισότητες μεταχείρισης μεταξύ των υπαλλήλων. Ευνοεί τον υπάλληλο, ο οποίος έχει υπό τη στέγη του το πρόσωπο του οποίου εξασφαλίζει τη συντήρηση, σε σχέση με εκείνον, ο οποίος αναλαμβάνει τα έξοδα στεγάσεως ενός προσώπου που πρέπει να στεγαστεί σε ειδικό ίδρυμα ή καθ' οιονδήποτε τρόπο εκτός οικογενειακού πλαισίου. Εφόσον είναι όμοιες, οι δύο καταστάσεις πρέπει επομένως να αντιμετωπίζονται κατά τον ίδιο τρόπο' έπεται ότι και στις δύο περιπτώσεις δεν μπορεί, τουλάχιστο κατά γενικό κανόνα, να χορηγηθεί το επίδομα στέγης.

Ακόμα μία φορά διαφωνώ. Έχω ήδη πει ότι ο κανονισμός υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων ενθαρρύνει τη διατήρηση στο οικογενειακό περιβάλλον των ηλικιωμένων γονέων οι οποίοι στερούνται δικών τους μέσων. Αλλά ακόμα και εκείνος ο οποίος δεν συμφωνεί με την άποψη αυτή, θα πρέπει να παραδεχτεί ότι οι δύο καταστάσεις που αντιμετωπίζει το Συμβούλιο δεν είναι όμοιες: το να γίνει ένα ηλικιωμένο πρόσωπο δεκτό μέσα στην οικογένεια είναι, στη μεγάλη πλειοψηφία των περιπτώσεων, κοινωνικά χρησιμότερο και οικονομικά δαπανηρότερο (αρκεί να σκεφτούμε την ανάγκη μεγαλύτερης κατοικίας, την ιατρική και παραϊατρική προστασία κλπ.) από το να στεγαστεί σε ίδρυμα. Και, υπό αυτές τις περιστάσεις, το να υπαχθούν οι καταστάσεις αυτές σε διαφορετική μεταχείριση είναι όχι μόνο δικαιολογημένο αλλά υποχρεωτικό.

5. 

Μετά από αυτό, δεν μένει παρά να εξακριβωθεί αν πράγματι, στην προκειμένη περίπτωση πληρούνται οι όροι για να αναγνωριστεί στην προσφεύγουσα το δικαίωμα του επιδόματος στέγης. Κατά τη γνώμη μου, η απάντηση δεν μπορεί παρά να είναι καταφατική.

Υπάρχει πρώτον «οικογένεια» υπό την ευρεία έννοια την οποία προσδίδει στον όρο αυτό το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ: εφόσον το καθού δεν το αμφισβήτησε, είναι πρόδηλο ότι η μητέρα της Erdini ζει μονίμως στο σπίτι της κόρης της στις Βρυξέλλες από το 1978. Υφίσταται επίσης η ανάληψη από την προσφεύγουσα, των οικογενειακών δαπανών. Πράγματι, εδώ επίσης, είναι αναμφισβήτητο ότι η μητέρα διαθέτει μετριότατο μηνιαίο εισόδημα (τόσο μέτριο ώστε είχε δικαιολογήσει τουλάχιστο έως το 1982 τη χορήγηση του επιδόματος για «εξομοιούμενο» πρόσωπο)· με την προφανή συνέπεια ότι η κόρη υφίσταται ένα μεγάλο μέρος των εξόδων που συνεπάγεται η οικογενειακή ζωή.

6. 

Για όλες αυτές τις σκέψεις που αναπτύχθηκαν μέχρις εδώ, προτείνω να δεχτεί το Δικαστήριο την προσφυγή που άσκησε η Gabriella Erdini κατά του Συμβουλίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, στις 22 Απριλίου 1983, και να αναγνωρίσει, κατά συνέπεια, ότι η προσφεύγουσα δικαιούται να λάβει από το καθού όργανο το επίδομα στέγης, δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο γ, του παραρτήματος VII του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων, από 23ης Ιουλίου 1981, ημερομηνίας κατά την οποία η σχετική αίτηση υποβλήθηκε στη διοίκηση.

Το Συμβούλιο πρέπει να επιβαρυνθεί με τα δικαστικά έξοδα σύμφωνα με το κριτήριο που εφαρμόζεται σε περίπτωση ήττας.