1. 

Το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία κατά το διάστημα αυτού του έτους, πριν από μερικούς μήνες, να ασχοληθεί επανειλημμένα με την έρευνα ζητημάτων που συνδέονται με την αναζήτηση ποσών αχρεωστήτως ληφθέντων ή καταβληθέντων από τις αρχές των κρατών μελών, εντός του πλαισίου της κοινής γεωργικής πολιτικής. Πριν από δυο μέρες ανέπτυξα τις προτάσεις μου στην υπόθεση 130/79, Express Dairy Foods, όπου επρόκειτο για θέμα επιστροφής νομισματικών εξισωτικών ποσών, τα οποία αναζητούνταν από μια εταιρία που υποχρεώθηκε να τα καταβάλει βάσει κανονισμών της Επιτροπής που έπρεπε να θεωρηθούν ανίσχυροι. Η διαφορά που μας απασχολεί σήμερα χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι μια εθνική αρχή διεκδικεί ήδη να της αποδοθούν τα ποσά που κατέβαλε επί ορισμένη σειρά ετών σε δύο επιχειρήσεις ως πριμοδοτήσεις μετουσιώσεως για μαλακό σίτο, αφού διαπιστώθηκε ότι οι επιχειρήσεις αυτές δεν πληρούσαν τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για τη χορήγηση αυτών των πριμοδοτήσεων. Το πιο πρόσφατο νομολογιακό προηγούμενο επί του θέματος αποτελεί η απόφαση του Δικαστηρίου της 5ης Μαρτίου, που εκδόθηκε στην υπόθεση 265/78, Ferwerda: στην περίπτωση εκείνη επίσης το συγκεκριμένο πρόβλημα περιεστρέφετο γύρω από την αναζήτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών σε μια επιχείρηση (υπό τύπο επιστροφής λόγω εξαγωγής) από τον αρμόδιο εθνικό οργανισμό σε θέματα γεωργικής πολιτικής. Όσον αφορά το πρόβλημα αρχής, πρόκειται πάντοτε κατ' ουσία για το ζήτημα αν ανήκει στο κοινοτικό δίκαιο ή, αντιθέτως, στο εθνικό δίκαιο η ρύθμιση των λεπτομερειών της αγωγής αναζητήσεως των αχρεωστήτως καταβληθέντων σχετικά, το πιο ευαίσθητο σημείο αφορά το χρόνο παραγραφής.

Ιδού η περίληψη των πραγματικών περιστατικών: το Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), ο ομοσπονδιακός οργανισμός που διαχειρίζεται την κοινή γεωργική πολιτική στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ζήτησε από δύο συνεταιρισμούς, το Lippische Hauptgenossenschaft και τον Westfälische Central-Genossenscahft, να της επιστρέψουν τα ποσά που εισέπραξαν ως πριμοδοτήσεις μετουσιώσεως για σχετικές ενέργειες που πραγματοποιήθηκαν κατά το διάστημα περιόδων που αρχίζουν το Νοέμβριο 1968 ως το Φεβρουάριο 1974 και από το Νοέμβριο 1968 ως τον Ιούλιο 1970. Πράγματι, κατόπιν ελέγχων διαπιστώθηκε ότι οι δύο επιχειρήσεις δεν τήρησαν τους κοινοτικούς κανόνες όσον αφορά τα ποσοστά των χρωστικών ουσιών που πρέπει να χρησιμοποιηθούν κατά τη μετουσίωση του σίτου. Πρέπει επίσης να υπενθυμιστεί σχετικά ότι το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, υποχρεώνει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν «σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις», τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να «προλάβουν και διώξουν ανωμαλίες», καθώς και για να «ανακτήσουν τα απολεσθέντα εξαιτίας ανωμαλιών ή αμελειών ποσά», δηλαδή τα ποσά που καταβλήθηκαν αχρεωστήτως στις επιχειρήσεις λόγω μη τηρήσεως των κανόνων που ισχύουν στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής.

Οι προαναφερθέντες δύο συνεταιρισμοί άσκησαν κατά των εντολών πληρωμής προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgericht της Φρανκφούρτης επί του Μάιν, προβάλλοντας μεταξύ άλλων την παρέλευση του χρόνου της πενταετούς παραγραφής, την οποία φρονούν ότι μπορούν να συναγάγουν από το σύστημα της Συνθήκης. Οι ενδιαφερόμενοι εκκινούν από τη σκέψη ότι, εφόσον η καταβολή των πριμοδοτήσεων μετουσιώσεως γίνεται βάσει διατάξεων του κοινοτικού δικαίου, βάσει αυτού του ίδιου κοινοτικού δικαίου πρέπει να επιλύονται και τα προβλήματα σχετικά με την απόσβεση και την απώλεια της αξιώσεως επιστροφής των αχρεωστήτως καταβληθεισών πριμοδοτήσεων. Ελλείψει ρητής κοινοτικής διατάξεως που να ρυθμίζει την παραγραφή, οι προσφεύγουσες θεωρούν ότι πρέπει να γίνει αναλογική εφαρμογή και παραπέμπουν στο άρθρο 43 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου (ΕΟΚ), κατά το γράμμα του οποίου οι αξιώσεις κατά της Κοινότητος στο πεδίο της εξωσυμβατικής ευθύνης παραγράφονται μετά πέντε έτη από της επελεύσεως του ζημιογόνου γεγονότος. Από τον κανόνα αυτό, ο οποίος εφαρμόζεται στις αγωγές των ιδιωτών κατά της Κοινότητος, οι προσφεύγοντες συνάγουν ότι αντιστρόφως οι αγωγές της Κοινότητος κατά των ιδιωτών παραγράφονται εντός του ιδίου χρόνου. Το Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung υποστήριξε αντιθέτως ότι θέματα παραγραφής υπάγονται στις εθνικές έννομες τάξεις και όχι στην κοινοτική έννομη τάξη.

Το Verwaltungsgericht της Φρανκφούρτης επί του Μάιν υπέβαλε στο Δικαστήριο, με δύο διατάξεις της 12ης Ιουλίου 1979, τα εξής τρία προδικαστικά ερωτήματα:

Στο σκεπτικό της διατάξεως παραπομπής εκφράζει το παραπέμπον δικαστήριο αμφιβολίες ως προς την εφαρμογή των εθνικών διατάξεων περί παραγραφής, ενόψει ιδίως του γεγονότος ότι οι ισχύοντες διαφορετικοί κανόνες στα διάφορα κράτη μέλη συνεπάγονται άνιση μεταχείριση μεταξύ των πολιτών της Κοινότητος. Περαιτέρω, προς διευκρίνιση του αντικειμένου του τρίτου ερωτήματος, το παραπέμπον δικαστήριο υπογραμμίζει το γεγονός ότι η γερμανική κανονιστική ρύθμιση περί εκτελέσεως των κοινοτικών κανονισμών σχετικά με τις πριμοδοτήσεις μετουσιώσεως επιβάλλει στις επιχειρήσεις να διατηρούν τα έγγραφα που αναφέρονται στις ενέργειες μετουσιώσεως επί επτά έτη. Για το λόγο αυτό διερωτάται μήπως θα έπρεπε τουλάχιστον να παραλληλισθεί ο προαναφερθείς χρόνος με την προθεσμία εντός της οποίας μπορεί να ζητηθεί η επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθεισών πριμοδοτήσεων και υπενθύμισε σχετικά την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και την αρχή της αναλογικότητας, οι οποίες αναγνωρίζονται στο κοινοτικό δίκαιο.

2. 

Η απάντηση στο πρώτο ερώτημα διευκολύνεται με την προαναφερθείσα απόφαση που εκδόθηκε από το Δικαστήριο στις 5 Μαρτίου 1980 στην υπόθεση 265/78, Ferwerda. Στην απόφαση αυτή υπενθύμισε το Δικαστήριο ότι η γενική αρχή της ισότητας διαδραματίζει κυριαρχικό ρόλο στο γενικό σύστημα των οικονομικών διατάξεων της Συνθήκης (σύστημα του οποίου προηγούνται επίσης οι κανόνες «σχετικά με τις προϋποθέσεις στις οποίες υπάγεται η χορήγηση και η εκκαθάριση οικονομικών πλεονεκτημάτων στους επιχειρηματίες εις βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού»). Κατά συνέπεια, δεν μπορούν να δημιουργηθούν διακρίσεις στις ουσιαστικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις δυνάμει των οποίων, μεταξύ άλλων, οι διοικήσεις των κρατών μελών, ενεργώντας για λογαριασμό της Κοινότητος, μπορούν να επικαλεστούν το δικαίωμα αναζητήσεως κάθε οικονομικού πλεονεκτήματος που χορηγήθηκε παρανόμως στις επιχειρήσεις: με τον τρόπο αυτό η απόφαση Ferwerda θέσπισε μια αξίωση που αποτελεί την αναγκαία συνέπεια της αρχής της ισότητας. Η ίδια αυτή απόφαση διαπίστωσε ότι η αξίωση αυτή μόλις προσφάτως άρχισε να αναγνωρίζεται από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση (η απόφαση παραπέμπει σχετικά στους κανονισμούς του Συμβουλίου 1430/79, της 2ας Ιουλίου 1979, και 1697/79, της 24ης Ιουλίου 1979, που θα αρχίσουν να ισχύουν από την 1η προσεχούς Ιουλίου και θα εφαρμόζονται αντίστοιχα κατά την απόδοση δικαιωμάτων εισαγωγής ή εξαγωγής και στην εκ των υστέρων ανάκτηση αυτών των δικαιωμάτων, κάθε φορά που τα δικαιώματα αυτά δεν καταβλήθηκαν εμπρόθεσμα από τις υπόχρεες επιχειρήσεις). Οι κανονισμοί αυτοί δεν αποτελούν παρά το πρώτο βήμα προς το στόχο της απαγορεύσεως της δυσμενούς μεταχειρίσεως στο επίδικο ήδη πεδίο· εξάλλου, λόγω του αναγκαστικά τεχνικού και λεπτομερειακού χαρακτήρα αυτού του είδους της κανονιστικής ρυθμίσεως, δεν μπορεί να επέλθει θεραπεία παρά μόνο μερικώς μέσω της νομολογιακής ερμηνείας, ελλείψει νομοθετικών διατάξεων, πράγμα που άλλωστε αναγνώρισε ρητά το Δικαστήριο. Από αυτά έπεται ότι οι διαφορές που αφορούν την άσκηση του δικαιώματος επιστροφής των καταβληθέντων ή εισπραχθέντων ποσών από μια εθνική διοίκηση για λογαριασμό των Κοινοτήτων ανήκουν στην αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων και πρέπει να επιλύονται από αυτά «κατ' εφαρμογή του εθνικού δικαίου, κατά το μέτρο που το κοινοτικό δίκαιο δεν ρυθμίζει το θέμα».

Κατά την άποψη μου, η σημαντική άποψη που δέχτηκε το Δικαστήριο στην υπόθεση Ferwerda θα πρέπει να επιβεβαιωθεί πλήρως στην προκειμένη περίπτωση, θα πρέπει επιπλέον να έχομε πάντα στο νου μας ότι η ίδια απόφαση Ferwerda περιέχει παραπομπή στο άρθρο 8 του προαναφερθέντος κανονισμού του Συμβουλίου 729/70, το οποίο, όπως παρατηρήθηκε ήδη, επιβάλλει στα κράτη μέλη να ενεργούν για την ανάκτηση των ποσών που καταβλήθηκαν ως κοινοτικές ενισχύσεις μόλις διαπιστώσουν την αντικανονικότητα της καταβολής. Το Δικαστήριο έκρινε ότι ο κανόνας αυτός είναι ακόμη πιο σημαντικός, αφού η αγωγή αναζητήσεως ασκείται «σύμφωνα με τις εθνικές νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις». Αυτό το τμήμα της φράσεως συνεπάγεται πράγματι ότι οι αγωγές αναζητήσεως του αχρεωστήτως καταβληθέντος υπόκεινται στο εθνικό δίκαιο όχι μόνο όσον αφορά τη διαδικασία, αλλά και όσον αφορά τις λεπτομέρειες που έχουν ουσιαστικό χαρακτήρα· είναι, επομένως, εκτός αμφιβολίας ότι η παραγραφή πρέπει, κι αυτή επίσης, να διέπεται από τα δίκαια των κρατών μελών. Δεν είναι, άλλωστε, εκπληκτικό ότι αναγνωρίζεται στο εθνικό δίκαιο αυτή η έκταση εφαρμογής, ακόμη και αν η καταβολή των εν λόγω ενισχύσεων ρυθμίζεται από την κοινοτική έννομη τάξη: είναι γνωστό ότι και σε άλλες επίσης ευκαιρίες το Δικαστήριο δέχθηκε με τη νομολογία του ότι οι εσωτερικοί κανόνες διαδραματίζουν συμπληρωτικό ρόλο όταν η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση εμφανίζει κενά (βλ. παραδείγματος χάρη την απόφαση που εκδόθηκε στις 11 Ιουλίου 1973 στην υπόθεση 3/73, Hessische Mehlindustrie, Race. 1973, σ. 745).

Με την προαναφερθείσα απόφαση Ferwerda, καθώς επίσης και σε άλλες αποφάσεις που εκδόθηκαν πρόσφατα σε θέματα επιστροφών — μεταξύ άλλων στην απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 1980 στην υπόθεση 68/79, Hans Just — το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας πρέπει να γίνεται κατά τρόπο που να μη δημιουργεί διακρίσεις σε σχέση με τις διαδικασίες που επιλύονται διαφορές του ίδιου είδους, αμιγώς όμως εθνικές, και ότι οι λεπτομέρειες της διαδικασίας δεν μπορούν, εν πάση περιπτώσει, να καταλήγουν στο να καθίσταται στην πραγματικότητα αδύνατη η άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχει το κοινοτικό δίκαιο.

Όλα αυτά καταδεικνύουν σαφώς ότι στο σημερινό στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου οι κανόνες σχετικά με την παραγραφή της αξιώσεως της εθνικής διοικήσεως για επιστροφή των πριμοδοτήσεων μετουσιώσεως που καταβλήθηκαν αχρεωστήτως συνάγονται από το ισχύον εθνικό δίκαιο.

Η ανησυχία την οποία εκφράζει το Verwaltungsgericht να αποφευχθεί η διαφορά μεταχειρίσεως μεταξύ των πολιτών της Κοινότητος δικαιολογείται πλήρως. Όμως, η αναγκαιότητα εξασφαλίσεως ίσης μεταχειρίσεως, καίτοι αναγνωρίζεται, δεν επιτρέπει τη συμπλήρωση, ελλείψει θεσπίσεως από τον κοινοτικό νομοθέτη ενιαίου κανόνα περί παραγραφής. Το ίδιο αυτό εθνικό δικαστήριο αναφέρεται, στο σκεπτικό της διατάξεως του παραπομπής, στην απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο στις 15 Ιουλίου 1970 στην υπόθεση 41/69, ACF Chemiefarma (Race. 1970, σ. 661). Θα πρέπει, λοιπόν, να υπενθυμιστεί ότι για την απόρριψη της ενστάσεως παραγραφής που επικαλέστηκε η προσφεύγουσα ενόψει μιας παραβάσεως που της επέρριπτε η προσφυγή, η απόφαση αυτή διαπίστωσε ότι οι κείμενες διατάξεις δεν προέβλεπαν καμιά παραγραφή στο ειδικό αυτό πεδίο και ότι για να εκπληρώσει την υποχρέωση του της διασφαλίσεως της ασφαλείας δικαίου ο κοινοτικός νομοθέτης θα έπρεπε να είχε καθορίσει εκ των προτέρων χρόνο παραγραφής. Από αυτό συνάγεται σαφώς ότι το Δικαστήριο δεν θέλησε να ορίσει αυτό το ίδιο χρόνο παραγραφής, ελλείψει γενικής σχετικής διατάξεως στο κοινοτικό σύστημα.

3. 

Αφού διαπιστώθηκε ότι η παραγραφή της αξιώσεως των εθνικών διοικήσεων για την αναζήτηση των πριμοδοτήσεων μετουσιώσεως ρυθμίζεται από το εθνικό δίκαιο, το δεύτερο ερώτημα έχασε το αντικείμενο του.

Όσον αφορά την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο τρίτο ερώτημα, αυτή συνάγεται λογικά από τις σκέψεις που εκτέθηκαν μέχρις εδώ. Δεδομένου ότι το θέμα της αναζητήσεως των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών από τις διοικήσεις των κρατών μελών υπάγεται στο εθνικό δίκαιο τόσο ως προς τη διαδικασία όσο και ως προς την ουσιαστική ρύθμιση, η ίδια αυτή εσωτερική έννομη τάξη είναι αρμόδια για να διαπιστώσει την τυχόν ύπαρξη αρχής σύμφωνα με την οποία η αξίωση αναζητήσεως των πριμοδοτήσεων μετουσιώσεως περιορίζεται, ή και αποκλείεται, όταν ασκείται μετά την εκπνοή της προθεσμίας διατηρήσεως που προβλέπεται για τα αποδεικτικά που αναφέρονται στις ενέργειες μετουσιώσεως και να εξακριβώσει αν η αρχή αυτή εφαρμόζεται σε περιπτώσεις όπως η προκειμένη.

Θα πρέπει, εξάλλου, να υπογραμμιστεί ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν εμποδίζει την υπαγωγή των αγωγών αναζητήσεως που ασκούνται από τη διοίκηση, εντός του ισχύοντος εν προκειμένω εσωτερικού δικαίου, σε περιορισμούς που προκύπτουν από γενικές αρχές, όπως είναι η αρχή της καλής πίστεως και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Τέτοιοι περιορισμοί μπορούν να έχουν σημασία σε καταστάσεις σαν κι αυτή που εκθέτει ο συνεταιρισμός Lippische Handelsgenossenschaft, κατάσταση που φαίνεται να χαρακτηρίζεται, πλην της παρελεύσεως της προθεσμίας που επιβάλλεται για τη διατήρηση των εγγράφων σχετικά με τις ενέργειες μετουσιώσεως, από το γεγονός ότι οι ενέργειες αυτές ελέγχονταν συνεχώς από οργανισμό εξουσιοδοτημένο προς τούτο (το γραφείο εισαγωγής και αποθηκεύσεως σιτηρών και χορτονομής) και ότι ο οργανισμός αυτός δεν προέβαλε αντιρρήσεις επί του θέματος των ποσοστών των χρησιμοποιουμένων χρωστικών ουσιών. Εδώ πρόκειται, πάντως, για ένα σημείο επί του οποίου το παραπέμπον δικαστήριο είναι μόνο αρμόδιο να κρίνει, όπως επίσης στον εθνικό δικαστή ανήκει να κρίνει το γεγονός που επικαλείται ο προαναφερθείς συνεταιρισμός, σύμφωνα με το , οποίο η χορτονομή για την οποία πρόκειται χρησιμοποιήθηκε πράγματι στην περίπτωση αυτή για κτηνοτροφή, δηλαδή σε απόλυτη συμφωνία με το σκοπό που επιδίωκε η πριμοδότηση μετουσιώσεως. Ναι μεν στο εσωτερικό δίκαιο στοιχεία τέτοιας φύσεως θα έπρεπε να δικαιολογήσουν, υπό το φως των προαναφερθεισών γενικών αρχών, τους περιορισμούς στην αξίωση της διοικήσεως να αναζητήσει τα καταβληθέντα ποσά σε περιπτώσεις ανώμαλες, το κοινοτικό όμως δίκαιο στο σύγχρονο στάδιο εξελίξεως του δεν εμποδίζει την εφαρμογή αυτών των περιορισμών: ακόμη και η υποχρέωση που επιβάλλει στα κράτη μέλη το άρθρο 8 του προαναφερθέντος κανονισμού (ΕΟΚ) 729/70 δεν μπορεί να λογισθεί ως επιχείρημα αντιθέτου εννοίας, δεδομένου ότι τα μέτρα που αποβλέπουν στην ανάκτηση των ποσών αυτών πρέπει να λαμβάνονται σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο.

4. 

Εν συμπεράσματι, προτείνω να δώσει το Δικαστήριο την εξής απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα που του υποβλήθηκαν στις 12 Ιουλίου 1979 με δύο διατάξεις του Verwaltungsgericht της Φρανκφούρτης επί του Μάιν: