This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52023DC0460
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the functioning of Directive 2014/23/EU on the award of concession contracts and on the impact on the internal market of the exclusions set out in Article 12
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ για τη λειτουργία της οδηγίας 2014/23/ΕΕ σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης και για τον αντίκτυπο στην εσωτερική αγορά των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 12
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ για τη λειτουργία της οδηγίας 2014/23/ΕΕ σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης και για τον αντίκτυπο στην εσωτερική αγορά των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 12
COM/2023/460 final
ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 28.7.2023
COM(2023) 460 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
για τη λειτουργία της οδηγίας 2014/23/ΕΕ σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης και για τον αντίκτυπο στην εσωτερική αγορά των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 12
{SWD(2023) 267 final}
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
για τη λειτουργία της οδηγίας 2014/23/ΕΕ σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης και για τον αντίκτυπο στην εσωτερική αγορά των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 12
1.Εισαγωγή
Η Επιτροπή εκτιμά ότι η συνολική αξία των δημόσιων συμβάσεων στην ΕΕ ήταν περίπου 2 163 δισ. EUR το 2018 ή 13,6 % του ΑΕΠ της ΕΕ 1 , εκ των οποίων περίπου 670 δισ. EUR 2 καλύπτονταν από τις τρεις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις. Όταν οι δημόσιες αρχές πρέπει να κινητοποιήσουν ιδιωτικά κεφάλαια και τεχνογνωσία για να συμπληρώσουν τους περιορισμένους δημόσιους πόρους, οι συμβάσεις παραχώρησης μπορούν να αποτελέσουν ένα πολύ ελκυστικό μέσο υλοποίησης έργων δημόσιου συμφέροντος ενώ παράλληλα περιορίζουν το δημόσιο χρέος. Οι συμβάσεις παραχώρησης αποτελούν συμβατικές ρυθμίσεις στο πλαίσιο των οποίων μία ή περισσότερες δημόσιες αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς αναθέτουν την εκτέλεση έργων, ή την παροχή και διαχείριση υπηρεσιών, σε έναν ή περισσότερους ιδιωτικούς οικονομικούς φορείς. Οι συμβάσεις παραχώρησης, οι οποίες ανέρχονται κατά μέσο όρο σε 63 δισ. EUR ετησίως, στηρίζουν συμπράξεις μεταξύ του δημόσιου τομέα και ιδιωτικών επιχειρήσεων σε βασικούς στρατηγικούς τομείς. Αυτό ισχύει ιδίως για την ανάπτυξη υποδομών, όπως λιμένες και αερολιμένες, χώροι στάθμευσης, οδοί με διόδια, συντήρηση αυτοκινητοδρόμων, ή για την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, όπως η ενέργεια ή η διάθεση αποβλήτων.
Η οδηγία 2014/23/ΕΕ 3 σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης (στο εξής: οδηγία) εκδόθηκε για να αντιμετωπιστεί η έλλειψη συνεκτικού, ολοκληρωμένου πλαισίου για τις συμβάσεις παραχώρησης σε επίπεδο ΕΕ. Στόχος της οδηγίας είναι να παράσχει ένα σαφές νομικό πλαίσιο που προωθεί τη χρήση των συμβάσεων παραχώρησης ενώ παράλληλα βελτιώνει την πρόσβαση των επιχειρήσεων στην αγορά, εξασφαλίζοντας διαφάνεια και ισοτιμία στις διαδικασίες ανάθεσης.
Το άρθρο 53 τέταρτο εδάφιο της οδηγίας εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να «επανεξετάζει τη λειτουργία της παρούσας οδηγίας και [...] να υποβάλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο», ενώ η τρίτη παράγραφος του εν λόγω άρθρου απαιτεί από την Επιτροπή να «αξιολογεί τις οικονομικές επιπτώσεις στην εσωτερική αγορά των εξαιρέσεων [του τομέα του ύδατος]» από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Στην παρούσα έκθεση παρουσιάζονται τα κύρια πορίσματα της εν λόγω επανεξέτασης και αξιολόγησης. Βασίζεται σε πληροφορίες από το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας (στο εξής: έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής), το οποίο πρέπει να διαβαστεί σε συνδυασμό με την παρούσα έκθεση.
Η έκθεση και το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής βασίζονται σε ένα σύνολο αποδεικτικών στοιχείων που προέρχονται από πολλαπλές πηγές, όπως τα δεδομένα που αντλήθηκαν από τη βάση δεδομένων Tenders Electronic Daily (στο εξής: TED)· πληροφορίες που διατέθηκαν από τα κράτη μέλη σύμφωνα με το άρθρο 45 της οδηγίας 4 · η μελέτη σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας για τις συμβάσεις παραχώρησης που εκπονήθηκε για λογαριασμό της Επιτροπής από τις London Economics Europe και Spark Legal (2021) 5 · έρευνα που δρομολόγησαν οι υπηρεσίες της Επιτροπής το 2021 για τη συλλογή πληροφοριών από τα κράτη μέλη σχετικά με την οργάνωση του τομέα του ύδατος και των θέσεων που εξέφρασαν τα ενδιαφερόμενα μέρη κατά τη διάρκεια σχετικής διαδικτυακής εκδήλωσης που διοργάνωσε η Επιτροπή σχετικά με την επανεξέταση της λειτουργίας της οδηγίας και την αξιολόγηση της εξαίρεσης του ύδατος.
Η καθυστερημένη μεταφορά της οδηγίας από όλα τα κράτη μέλη —η οδηγία εφαρμόζεται σε ολόκληρη την ΕΕ μόλις από το 2020— εμποδίζει την πλήρη αξιολόγηση της λειτουργίας της οδηγίας και της εξαίρεσης του τομέα του ύδατος κατά την παρούσα χρονική στιγμή. Απαιτείται μεγαλύτερη πείρα σε σχέση με την εφαρμογή της οδηγίας για την πλήρη αξιολόγηση της λειτουργίας της καθώς και των επιπτώσεων της εξαίρεσης του τομέα του ύδατος από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Ωστόσο, οι τάσεις που παρατηρήθηκαν βάσει των διαθέσιμων δεδομένων δείχνουν αυξημένη διαφάνεια στις συμβάσεις παραχώρησης, αυξημένη συμμετοχή των ΜΜΕ στις συμβάσεις παραχώρησης και βελτιωμένη διοικητική ικανότητα για την εποπτεία των δημόσιων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης σε εθνικό επίπεδο.
2.η αγορά συμβάσεων παραχώρησης της ΕΕ
Η συνολική αξία των συμβάσεων παραχώρησης που καλύπτονται από την οδηγία και ανατέθηκαν μεταξύ 2016 και 2021 εκτιμάται σε 377,5 δισ. EUR. Η συνολική αξία των συμβάσεων παραχώρησης αντιπροσωπεύει το 12 % της ετήσιας συνολικής αγοράς δημόσιων συμβάσεων που καλύπτεται συνδυαστικά από τις τρεις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις 6 . Η οδηγία εφαρμόζεται στις συμβάσεις παραχώρησης των οποίων η αξία ισούται ή υπερβαίνει τα 5 382 000 EUR 7 .
Ο συνολικός αριθμός των συμβάσεων παραχώρησης που ανατέθηκαν στην ΕΕ έχει σχεδόν διπλασιαστεί από τις 18 Απριλίου 2016 —προθεσμία μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο— και συνεχίζει να αυξάνεται 8 . Αυτή η ανοδική τάση μπορεί να διαπιστωθεί στα περισσότερα κράτη μέλη.
Διάγραμμα 1: Γνωστοποιήσεις συναφθεισών συμβάσεων παραχώρησης ανά έτος [αριθμός, αξία σε δισ. EUR], χώρες του ΕΟΧ
Πηγή: Μελέτη σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας για τις συμβάσεις παραχώρησης — London Economics Europe και Spark Legal (2021), διάγραμμα 41.
Η Γαλλία και η Ιταλία αντιπροσωπεύουν πάνω από τα δύο τρίτα της αγοράς των συμβάσεων παραχώρησης της ΕΕ. Μαζί με την Ισπανία και τη Γερμανία, τα εν λόγω κράτη μέλη αντιπροσωπεύουν το 85 % της συνολικής αύξησης των αναθέσεων συμβάσεων παραχώρησης κατά την ίδια περίοδο. Κράτη μέλη όπως η Αυστρία, η Τσεχική Δημοκρατία, η Φινλανδία, η Ουγγαρία, η Κροατία, η Μάλτα και η Σουηδία έχουν επίσης καταγράψει μεγάλες αυξήσεις στη χρήση των συμβάσεων παραχώρησης.
Διάγραμμα 2: Ετήσιος μέσος όρος συμβάσεων παραχώρησης από τα κράτη μέλη, πριν και μετά την οδηγία [αριθμός]
Πηγή: Εσωτερικός υπολογισμός βάσει της μελέτης σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας για τις συμβάσεις παραχώρησης — London Economics Europe και Spark Legal (2021), διάγραμμα 17.
Ο αριθμός των συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών έχει αυξηθεί κατακόρυφα από τις 18 Απριλίου 2016, την προθεσμία μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο. Ωστόσο, ο αριθμός των συμβάσεων παραχώρησης έργων μειωνόταν σταδιακά πριν από την ημερομηνία αυτή και συνέχισε να παρουσιάζει την ίδια τάση μετά από αυτή.
Οι τομείς με τον μεγαλύτερο αριθμό αναθέσεων συμβάσεων παραχώρησης από το 2016 είναι οι εξής: 1) υπηρεσίες ξενοδοχείων, εστιατορίων και λιανικού εμπορίου, 2) υπηρεσίες αναψυχής, πολιτισμού και αθλητισμού και 3) κατασκευαστικά έργα.
3.διαδικασίες μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο και επί παραβάσει
Στόχος της Επιτροπής είναι να επιτύχει έγκαιρη συμμόρφωση, ώστε τα οφέλη του δικαίου της ΕΕ να γίνουν αισθητά από τους πολίτες και τις επιχειρήσεις το συντομότερο δυνατόν. Γι’ αυτόν τον λόγο, με την πάροδο των ετών η Επιτροπή αύξησε τη στήριξή της προς τα κράτη μέλη προκειμένου να αποτρέψει εξαρχής τις παραβιάσεις, ή, εάν αυτές προκύψουν, να τις επιλύσει κατά τα πρώτα στάδια της διαδικασίας, χωρίς να χρειάζεται να παραπέμψει ένα κράτος μέλος στο Δικαστήριο. Μ’ αυτόν τον τρόπο μειώθηκε ο αριθμός των περιπτώσεων στις οποίες τα κράτη μέλη καθυστέρησαν να μεταφέρουν τις οδηγίες στο εθνικό τους δίκαιο. Για να ενισχύσει αυτή την προσέγγιση, η Επιτροπή πρότεινε πρόσφατα να τεθούν συγκεκριμένοι στόχοι για την επιβολή της νομοθεσίας, ώστε να περιοριστεί στο 0,5 % τόσο το έλλειμμα μεταφοράς όσο και το έλλειμμα συμμόρφωσης 9 .
Όσον αφορά την οδηγία, τα κράτη μέλη όφειλαν να τη μεταφέρουν στο εθνικό τους δίκαιο έως τις 18 Απριλίου 2016. Κατά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, μόνο έξι κράτη μέλη είχαν κοινοποιήσει τα αναγκαία μέτρα στην Επιτροπή και το 2016 κινήθηκαν διαδικασίες επί παραβάσει λόγω μη κοινοποίησης. Έως τον Φεβρουάριο του 2020 10 , όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ είχαν μεταφέρει την οδηγία στο εθνικό τους δίκαιο και όλες οι παραβάσεις σχετικά με την καθυστερημένη μεταφορά έχουν περατωθεί. Ωστόσο, τρία κράτη μέλη δεν μετέφεραν στο εθνικό τους δίκαιο το άρθρο που προβλέπει ειδικές εξαιρέσεις από την εφαρμογή της οδηγίας στον τομέα του ύδατος, ενώ τρία κράτη μέλη το έπραξαν μόνον εν μέρει. Συνεπώς, τα εν λόγω κράτη μέλη εφαρμόζουν (πλήρως ή εν μέρει) την οδηγία και στις συμβάσεις παραχώρησης έργων και υπηρεσιών σε συγκεκριμένα πεδία του τομέα του ύδατος.
Από την αξιολόγηση των εθνικών μέτρων μεταφοράς διαπιστώθηκε ότι μόνο δέκα κράτη μέλη συμμορφώνονταν πλήρως με όλες τις υποχρεώσεις της οδηγίας κατά την ημερομηνία λήξης της προθεσμίας μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο. Επομένως, η Επιτροπή κίνησε διαδικασίες επί παραβάσει κατά των υπόλοιπων κρατών μελών σε τέσσερις διαδοχικές φάσεις (Ιανουάριος 2019, Οκτώβριος 2019, Ιούνιος 2021 και Δεκέμβριος 2021). Μετά την κοινοποίηση των εθνικών μέτρων και την αξιολόγησή τους, οι διαδικασίες κατά οκτώ κρατών μελών περατώθηκαν επίσημα ως αποτέλεσμα των διορθωτικών νομοθετικών μέτρων που έλαβαν. Οι υπόλοιπες διαδικασίες βρίσκονται σε εξέλιξη 11 και αφορούν στοιχεία όπως το πεδίο εφαρμογής, τα κριτήρια αποκλεισμού οικονομικών φορέων και η τροποποίηση των συμβάσεων.
Σε αρκετά κράτη μέλη, οι εθνικές αρχές έχουν εκδώσει κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τους κανόνες για τις συμβάσεις παραχώρησης.
4.κύρια πορίσματα της επανεξέτασης της λειτουργίας της οδηγίας
Η οδηγία επιδιώκει δύο κύριους στόχους: 1) παροχή ασφάλειας δικαίου για το νομικό πλαίσιο με τον προσδιορισμό ορισμένων εννοιών και την κωδικοποίηση ορισμένων αρχών σε σχέση με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και 2) βελτίωση της πρόσβασης στις αγορές συμβάσεων παραχώρησης με αύξηση της διαφάνειας και της ισοτιμίας στις διαδικασίες ανάθεσης.
4.1.Ασφάλεια δικαίου
Ο ορισμός της «παραχώρησης»
Η οδηγία παρέχει ορισμό των συμβάσεων παραχώρησης σε επίπεδο ΕΕ 12 . Στην πράξη, φαίνεται ότι ο όρος «παραχώρηση» χρησιμοποιείται συχνά στη νομοθεσία των κρατών μελών για τομείς και ζητήματα που υπερβαίνουν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Ειδικότερα, στην πλειονότητα των κρατών μελών, η εθνική νομοθεσία χρησιμοποιεί συχνά τον όρο «παραχώρηση» για να παραπέμπει σε άλλες νομικές έννοιες, όπως οι εγκρίσεις ή οι άδειες 13 .
Οι εν λόγω αποκλίσεις μπορεί να οδηγήσουν σε υψηλότερο κόστος, καθώς οι οικονομικοί φορείς που συμμετέχουν σε διασυνοριακές συμβάσεις παραχώρησης δεν μπορούν να βασιστούν σε μία μόνο έννοια της «παραχώρησης». Μπορεί επίσης να οδηγήσουν σε χρονοβόρες παρανοήσεις από την πλευρά τόσο των αναθετουσών αρχών / αναθετόντων φορέων όσο και των οικονομικών φορέων, όχι μόνο σε σχέση με την ερμηνεία του εφαρμοστέου ορισμού, αλλά και σχετικά με την εφαρμοστέα νομοθεσία.
Ο ορισμός του «λειτουργικού κινδύνου»
Η ύπαρξη λειτουργικού κινδύνου 14 είναι αυτό που διαφοροποιεί τις συμβάσεις παραχώρησης από άλλα είδη δημόσιων συμβάσεων. Συνεπώς, η μεταφορά αυτής της έννοιας στο εθνικό δίκαιο έχει καίρια σημασία για τη διασφάλιση της ορθής εφαρμογής της οδηγίας. Ωστόσο, μόνο τέσσερα κράτη μέλη έχουν μεταφέρει την έννοια ακριβώς όπως ορίζεται στην οδηγία. Περισσότερα από είκοσι κράτη μέλη μετέφεραν την έννοια με ελαφρώς διαφορετική διατύπωση από εκείνη που προβλέπεται στην οδηγία, ενώ δύο κράτη μέλη δεν αντιμετώπισαν καθόλου τον λειτουργικό κίνδυνο στην εθνική τους νομοθεσία. Στο παρόν στάδιο, δεν είναι δυνατόν να διαπιστωθεί αν οι εν λόγω αποκλίσεις έχουν πρακτικές οικονομικές επιπτώσεις. Λόγω των διαφορετικών ερμηνειών του λειτουργικού κινδύνου, οι δημόσιες συμβάσεις για το ίδιο είδος έργου ή παροχής υπηρεσιών θα μπορούσαν να αντιμετωπίζονται διαφορετικά μεταξύ των κρατών μελών ή να μην υπόκεινται καν στις διατάξεις για τη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο.
Τροποποιήσεις συμβάσεων παραχώρησης
Η οδηγία περιλαμβάνει επίσης ειδικές διατάξεις σχετικά με την τροποποίηση των συμβάσεων παραχώρησης που αναπτύχθηκαν μέσω της νομολογίας και παρέχει πρακτικές λύσεις για την αντιμετώπιση απρόβλεπτων περιστάσεων που απαιτούν τροποποίηση της σύμβασης παραχώρησης κατά τη διάρκεια ισχύος της. Οι τροποποιήσεις των συμβάσεων πρέπει να αντιμετωπίζονται προσεκτικά, ιδίως οι τροποποιήσεις χωρίς τη διεξαγωγή νέου διαγωνισμού, ώστε να διασφαλίζονται αποτελεσματικός ανταγωνισμός και διαφάνεια.
Ορισμένα κράτη μέλη έχουν αναπτύξει κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τις τροποποιήσεις των συμβάσεων. Έντεκα κράτη μέλη έχουν εισαγάγει ρητή απαίτηση στην εθνική νομοθεσία σύμφωνα με την οποία κάθε τροποποίηση πρέπει να εγκρίνεται από κυβερνητική αρχή διαφορετική από την αναθέτουσα αρχή που είναι υπεύθυνη για την αρχική σύμβαση. Ωστόσο, η τροποποίηση των συμβάσεων κατά τη διάρκεια ισχύος τους, μεταξύ άλλων η καταχρηστική επέκταση των συμβάσεων και οι τροποποιήσεις χωρίς νέα προκήρυξη διαγωνισμού, αναφέρεται συχνά ως πηγή εσφαλμένης εφαρμογής.
Παραχωρήσεις και άλλες συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα
Η οδηγία αποσαφηνίζει τις περιπτώσεις στις οποίες σύμβαση που συνάπτεται μεταξύ αναθέτουσας αρχής και οικονομικού φορέα δεν υπόκειται στους κανόνες ανάθεσης συμβάσεων παραχώρησης. Οι περιπτώσεις αυτές διέπονται από τις αρχές που διατυπώνονται στη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς δεν υπάρχει νομοθεσία της ΕΕ που να ορίζει και να ρυθμίζει την έννοια της σύμπραξης δημόσιου και ιδιωτικού τομέα.
Τα κράτη μέλη έχουν υιοθετήσει διαφορετικές προσεγγίσεις όσον αφορά τη νομοθεσία για τις συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Ορισμένα εθνικά νομικά πλαίσια περιλαμβάνουν κανόνες που καθορίζουν τον τρόπο με τον οποίο οι συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα σχετίζονται με τους κανόνες για τις συμβάσεις παραχώρησης, ενώ σε άλλα κράτη μέλη υπάρχουν αποκλίνοντες ορισμοί του όρου «εταίροι του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα» σε εθνικό επίπεδο και/ή λιγότερη σαφήνεια ως προς τον τρόπο με τον οποίο η νομοθεσία γι’ αυτό το θέμα αναφέρεται στον ορισμό των συμβάσεων παραχώρησης και στους σχετικούς κανόνες.
4.2.Εφαρμογή και επιβολή — πηγές εσφαλμένης εφαρμογής των κανόνων για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης
Όλα τα κράτη μέλη αναφέρουν σημαντικές και επιτυχείς προσπάθειες για τη θέσπιση αρχών και δομών παρακολούθησης με στόχο τη διασφάλιση της ορθής και αποτελεσματικής εφαρμογής των κανόνων για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης. Τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν διορίσει μία ενιαία αρχή παρακολούθησης των δημόσιων συμβάσεων. Στις εκθέσεις που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη δεν γίνεται διάκριση μεταξύ συμβάσεων παραχώρησης και άλλων τύπων δημόσιων συμβάσεων. Επομένως, οι πληροφορίες σχετικά με τις αιτίες εσφαλμένης εφαρμογής, διαρθρωτικών ή επαναλαμβανόμενων προβλημάτων παρουσιάζονται σε όλους τους τομείς για όλους τους τύπους δημόσιων συμβάσεων.
Οι συχνότερες αιτίες εσφαλμένης εφαρμογής ή ανασφάλειας δικαίου, όπως αναφέρθηκαν από τα κράτη μέλη, είναι η έλλειψη συναφών με τις δημόσιες συμβάσεις δεξιοτήτων, η τροποποίηση των συμβάσεων κατά τη διάρκεια ισχύος τους, ο υπολογισμός της εκτιμώμενης αξίας της δημόσιας σύμβασης και ο τεχνητός κατακερματισμός σε τμήματα.
Όσον αφορά την πρακτική εφαρμογή των κανόνων, τα κράτη μέλη αναφέρουν δυσκολίες που συνδέονται με την ερμηνεία και την επαλήθευση των λόγων αποκλεισμού, τη διατύπωση ουσιαστικών κριτηρίων ανάθεσης πέραν της τιμής μόνο, συμπεριλαμβανομένων κριτηρίων που συνδέονται με στρατηγικούς στόχους, τη χρήση διαδικασίας με διαπραγμάτευση χωρίς δημοσίευση, τον χαρακτηρισμό των συμβάσεων ως δημόσιων συμβάσεων ή συμβάσεων παραχώρησης και τη διαφάνεια.
Τα κράτη μέλη είχαν θεσπίσει γενική νομοθεσία και θεσμούς για την καταπολέμηση της διαφθοράς ακόμη και πριν από την έκδοση της οδηγίας. Στα περισσότερα κράτη μέλη, την ευθύνη για την εφαρμογή των εν λόγω πολιτικών έχουν κατά κύριο λόγο οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού, οι εισαγγελείς και άλλες υπηρεσίες επιβολής του νόμου. Επιπλέον, ορισμένα κράτη μέλη διαθέτουν ειδικούς θεσμούς για την καταπολέμηση της απάτης ή της διαφθοράς.
Προκειμένου να μετριαστούν οι κίνδυνοι σύγκρουσης συμφερόντων, διαφθοράς, συμπαιγνίας και συμπράξεων, τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν θεσπίσει μη δεσμευτικά μέτρα, όπως εθνικές στρατηγικές για την καταπολέμηση της διαφθοράς, κατευθυντήριες οδηγίες (π.χ. για τον εντοπισμό συμπαιγνιών, ευαισθητοποίηση και επιμόρφωση, προγράμματα επιείκειας για φορείς που αποκαλύπτουν πληροφορίες και δραστηριότητες πρόληψης), κώδικες δεοντολογίας των δημόσιων υπαλλήλων και επαγγελματοποίηση. Επιπλέον, τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν θεσπίσει μέτρα που υπερβαίνουν τις απαιτήσεις της οδηγίας, καθιερώνοντας, για παράδειγμα, ευρύτερους ορισμούς της σύγκρουσης συμφερόντων, κυρώσεις ή ακόμη και την ακύρωση συμβάσεων σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές του ΟΟΣΑ 15 .
Πλαίσιο 1: Κατευθύνσεις για την αντιμετώπιση των αθέμιτων συμπράξεων στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης
Η Επιτροπή δημοσίευσε πρόσφατα νέες κατευθύνσεις 16 για τις ευρωπαϊκές αναθέτουσες αρχές και τους ευρωπαϊκούς αναθέτοντες φορείς σχετικά με τον τρόπο αντιμετώπισης εικαζόμενων αθέμιτων συμπράξεων στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης.
Οι κατευθύνσεις απαριθμούν τα εργαλεία που αποσκοπούν, αφενός, στην παροχή στήριξης στα κράτη μέλη και στις αναθέτουσες αρχές για την ανάπτυξη ικανοτήτων για την αντιμετώπιση περιπτώσεων αθέμιτων συμπράξεων και, αφετέρου, στην προώθηση της συνεργασίας μεταξύ των εθνικών κεντρικών αρχών δημόσιων συμβάσεων και ανταγωνισμού για τη διασφάλιση της στήριξης προς τις αναθέτουσες αρχές. Οι κατευθύνσεις περιλαμβάνουν επίσης εύχρηστες συμβουλές προς τις αναθέτουσες αρχές σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής του λόγου αποκλεισμού που σχετίζεται με τις αθέμιτες συμπράξεις και που προβλέπεται στις οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις.
4.3.Πορίσματα σχετικά με την καλύτερη πρόσβαση στην αγορά συμβάσεων παραχώρησης
Στο πλαίσιο αξιολόγησης του αν η οδηγία βελτίωσε την πρόσβαση στην αγορά συμβάσεων παραχώρησης, ελήφθησαν υπόψη οι ακόλουθοι παράγοντες: i) διαφάνεια μέσω δημοσίευσης· ii) συμμετοχή ΜΜΕ σε αναθέσεις συμβάσεων παραχώρησης· iii) αριθμός προσφορών· και iv) διασυνοριακή συμμετοχή στην αγορά συμβάσεων παραχώρησης της ΕΕ.
Διαφάνεια μέσω δημοσίευσης
Σύμφωνα με τα στοιχεία που αντλήθηκαν από το TED, από τις 18 Απριλίου 2016 έχει σημειωθεί σημαντική αύξηση του αριθμού των δημοσιευμένων προκηρύξεων συμβάσεων παραχώρησης: από 664 το 2016 σε 1 877 το 2021. Ομοίως, ο ετήσιος μέσος όρος των γνωστοποιήσεων συναφθεισών συμβάσεων παραχώρησης αυξήθηκε από 143 το 2016 σε 993 το 2021.
Ωστόσο, φαίνεται ότι ο αριθμός των προκηρύξεων συμβάσεων παραχώρησης εξακολουθεί να είναι περίπου διπλάσιος από τον αριθμό των γνωστοποιήσεων συναφθεισών συμβάσεων παραχώρησης 17 . Αυτή η απόκλιση μεταξύ του αριθμού των προκηρύξεων συμβάσεων παραχώρησης και των γνωστοποιήσεων συναφθεισών συμβάσεων παραχώρησης εμφανίζεται σε όλα τα κράτη μέλη και φαίνεται να οφείλεται σε διάφορους παράγοντες, όπως: οι συμβάσεις παραχώρησης ενδέχεται να δημοσιοποιούνται μέσω προκηρύξεων, αλλά ενδεχομένως να μην ανατίθενται τελικά, και οι πολλαπλές προκηρύξεις συμβάσεων μπορεί τελικά να μετατραπούν σε ενιαία ανάθεση σύμβασης παραχώρησης 18 .
Η ποιότητα των δεδομένων που αναφέρονται στο TED αναμένεται να βελτιωθεί με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΕ) 2019/1780 19 σχετικά με τα νέα τυποποιημένα έντυπα για τις προκηρύξεις και γνωστοποιήσεις (ηλεκτρονικά έντυπα), τα οποία θα γίνουν υποχρεωτικά από τις 25 Οκτωβρίου 2023 20 .
Ενώ η αυξημένη δημοσίευση των προκηρύξεων συμβάσεων παραχώρησης και των γνωστοποιήσεων συναφθεισών συμβάσεων παραχώρησης υποδηλώνει ότι η διαφάνεια έχει βελτιωθεί από τις 18 Απριλίου 2016, είναι επίσης αξιοσημείωτο ότι έχει αυξηθεί η ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης 21 στο TED. Από το 2018, η συνολική ετήσια αξία των συμβάσεων παραχώρησης που έχουν ανατεθεί χωρίς δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης παραχώρησης είναι υψηλότερη από τις συμβάσεις παραχώρησης που ανατέθηκαν μετά τη δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης παραχώρησης. Για παράδειγμα, το 2021 η συνολική αξία των συμβάσεων παραχώρησης που ανατέθηκαν χωρίς δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης ανήλθε σε 44 δισ. EUR, ενώ η συνολική αξία των συμβάσεων παραχώρησης που ανατέθηκαν με δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης παραχώρησης ανήλθε σε 37 δισ. EUR. Η ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης χωρίς προηγούμενη δημοσίευση πραγματοποιείται κυρίως στον τομέα της διανομής ηλεκτρικής ενέργειας, ο οποίος χαρακτηρίζεται από λίγους προμηθευτές και όπου τεχνικοί λόγοι ή η ύπαρξη αποκλειστικών δικαιωμάτων μπορούν να εξηγήσουν την απουσία ανταγωνισμού.
Συμμετοχή ΜΜΕ σε αναθέσεις συμβάσεων παραχώρησης
Πριν από τις 18 Απριλίου 2016, οι πληροφορίες σχετικά με το μέγεθος των αναδόχων δεν είχαν καταχωριστεί στο TED και συνεπώς δεν είναι δυνατή η σύγκριση της συχνότητας των αναθέσεων σε ΜΜΕ πριν και μετά την εν λόγω ημερομηνία. Ωστόσο, από το 2016 έχει σημειωθεί σημαντική αύξηση του αριθμού των συμβάσεων παραχώρησης που έχουν ανατεθεί σε ΜΜΕ: από 22,4 % το 2016 σε 31,6 % το 2021. Υπάρχουν ενδείξεις ότι τα κράτη μέλη που παρέχουν εθνικές κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τις συμβάσεις παραχώρησης προσελκύουν περισσότερες ΜΜΕ 22 .
Ωστόσο, όσον αφορά την αξία, οι ΜΜΕ δεν αντιπροσωπεύουν εξίσου σημαντικό ποσοστό των συμβάσεων που ανατίθενται. Σύμφωνα με το TED, στις ΜΜΕ ανατέθηκαν κυρίως συμβάσεις χαμηλής αξίας (το ποσοστό των ΜΜΕ κυμάνθηκε από 11,2 % το 2017 σε 3,9 % το 2021). Μολονότι οι μεγάλοι παραχωρησιούχοι κέρδισαν μόνο δύο στις τρεις συμβάσεις παραχώρησης κατά την εξεταζόμενη περίοδο, οι συμβάσεις αυτές αντιστοιχούσαν σχεδόν στο 92 % της αγοράς των συμβάσεων παραχώρησης από άποψη αξίας. Ο αριθμός και η αξία των συμβάσεων παραχώρησης που ανατίθενται σε ΜΜΕ είναι σχετικά χαμηλός σε σύγκριση με τη συνολική σημασία τους για την οικονομία.
Με τη στρατηγική για τις ΜΜΕ και με το σχέδιο δράσης για τα δικαιώματα διανοητικής ιδιοκτησίας 23 επισημάνθηκε ότι οι δημόσιες συμβάσεις καινοτομίας προσφέρουν αναξιοποίητες ευκαιρίες για νεοφυείς επιχειρήσεις και για την ανάπτυξη καινοτόμων λύσεων. Οι δημόσιες επενδύσεις και η καινοτομία αποτελούν δύο βασικούς τρόπους για την αντιμετώπιση των προκλήσεων της ανάκαμψης, της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης και της δημιουργίας μιας πιο ανθεκτικής οικονομίας στην ΕΕ. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι οικολογικές δημόσιες συμβάσεις αποτελούν σημαντικό μέσο για να τονωθεί η ζήτηση για προϊόντα μηδενικών καθαρών εκπομπών σε μεγάλη κλίμακα, όπως αποτυπώνεται στο βιομηχανικό σχέδιο της Πράσινης Συμφωνίας 24 .
Επιπλέον, το 2021 η Επιτροπή εξέδωσε ανακοίνωση καθοδήγησης σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις καινοτομίας 25 η οποία αποσκοπεί στο να τονώσει τις δημόσιες συμβάσεις καινοτομίας και να παράσχει βοήθεια στους οικονομικούς φορείς ώστε να αναπτύξουν καινοτόμες λύσεις σε βασικά βιομηχανικά οικοσυστήματα, ιδίως όταν οι αγοραστές του δημόσιου τομέα είναι σημαντικοί επενδυτές.
Αριθμός προσφορών
Από την ανάλυση των δεδομένων που συλλέχθηκαν από το TED από τις 18 Απριλίου 2016 προκύπτει ότι ο ετήσιος μέσος αριθμός προσφορών ανά γνωστοποίηση συναφθείσας σύμβασης παραχώρησης μειώθηκε μεταξύ 2016 και 2019. Το 2020 και το 2021, ο μέσος αριθμός προσφορών αυξήθηκε, αλλά το αριθμητικό στοιχείο του 2021 (2,44 προσφορές ανά ανάθεση) παραμένει κάτω από τις τιμές του 2016.
Διασυνοριακή 26 συμμετοχή στην αγορά συμβάσεων παραχώρησης της ΕΕ
Για τις συμβάσεις παραχώρησης χαμηλής αξίας που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, το ποσοστό των οικονομικών φορέων που υποβάλλουν προσφορές από την εγχώρια αγορά τους για να κερδίσουν σύμβαση παραχώρησης σε άλλο κράτος μέλος (άμεσα διασυνοριακά) είναι 2,4 %. Το ποσοστό των οικονομικών φορέων που υποβάλλουν προσφορές και κερδίζουν μέσω τοπικών θυγατρικών (έμμεσα διασυνοριακά) είναι 15,5 %. Οι διασυνοριακές αναθέσεις για συμβάσεις παραχώρησης υψηλής αξίας ανέρχονται σε 3,4 % για τις άμεσες διασυνοριακές συμβάσεις και σε 8,5 % για τις έμμεσες διασυνοριακές συμβάσεις 27 .
Όσον αφορά τις ενδοενωσιακές (διασυνοριακές) αναθέσεις, οι επιχειρήσεις που εδρεύουν στη Γαλλία αλλά έχουν θυγατρικές σε άλλα κράτη μέλη συγκαταλέγονται στους συχνότερους νικητές ενδοενωσιακής (διασυνοριακής) σύμβασης παραχώρησης, ενώ ακολουθούν εταιρείες από το Λουξεμβούργο, τη Γερμανία και τη Σουηδία 28 .
Μια έρευνα που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο πρόσφατης μελέτης 29 έδειξε ότι οι εταιρείες αντιλαμβάνονται τα ακόλουθα εμπόδια όσον αφορά τη διαδικασία διασυνοριακής και ξένης συμμετοχής και υλοποίησης των συμβάσεων: επαχθείς διοικητικές απαιτήσεις και νομικό πλαίσιο, δύσκολη πρόσβαση σε πληροφορίες για τις δημόσιες συμβάσεις και γλώσσα.
Πλαίσιο 2: Ξένη συμμετοχή στην αγορά συμβάσεων παραχώρησης της ΕΕ
Κατά τη σύγκριση του αριθμού των ενδοενωσιακών (διασυνοριακών) συμβάσεων με τις ξένες (τρίτων χωρών) 30 συμβάσεις παραχώρησης, υπερισχύουν οι παραχωρησιούχοι που προέρχονται από τρίτες χώρες. Όσον αφορά τις συμβάσεις παραχώρησης εκτός ΕΕ, οι εταιρείες που εδρεύουν στο Ηνωμένο Βασίλειο και στις Ηνωμένες Πολιτείες, αλλά με θυγατρικές εντός της ΕΕ, είναι οι συνηθέστεροι αλλοδαποί νικητές συμβάσεων παραχώρησης.
Η Επιτροπή έχει λάβει μέτρα για να αποφευχθεί η στρέβλωση της εσωτερικής αγοράς λόγω ξένων επιδοτήσεων, μεταξύ άλλων στην αγορά δημόσιων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης. Σ’ αυτό το πλαίσιο, ο κανονισμός για τις ξένες επιδοτήσεις 31 που εκδόθηκε στις 14 Δεκεμβρίου 2022 αποσκοπεί στο να αντιμετωπίσει ικανοποιητικά τις ξένες επιδοτούμενες προσφορές σε δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις παραχώρησης, οι οποίες προκαλούν στρεβλώσεις στην εσωτερική αγορά. Η Επιτροπή έχει την εξουσία, μετά την κοινοποίηση και πριν από την ανάθεση σύμβασης, να εξετάζει πληροφορίες σχετικά με ξένες χρηματοδοτικές συνεισφορές στον συμμετέχοντα οικονομικό φορέα στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημοσίων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης. Οι εκ των προτέρων κοινοποιήσεις είναι υποχρεωτικές πάνω από το όριο των 250 εκατ. EUR, ώστε να λαμβάνονται υπόψη οικονομικά σημαντικές περιπτώσεις. Ο κανονισμός θα εφαρμοστεί από τις 12 Ιουλίου 2023.
Ο κανονισμός για το μέσο για τις διεθνείς δημόσιες συμβάσεις (IPI) 32 αποσκοπεί στο να ανοίξει τις αγορές δημόσιων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης τρίτων χωρών οι οποίες περιορίζουν την πρόσβαση των οικονομικών φορέων, αγαθών ή υπηρεσιών της ΕΕ, παρέχοντας στην Επιτροπή τη δυνατότητα να διερευνά υποθέσεις και ταυτόχρονα να διεξάγει διαβουλεύσεις με την οικεία τρίτη χώρα για την άρση των εικαζόμενων περιορισμών. Ωστόσο, εάν οι διαβουλεύσεις με την εν λόγω τρίτη χώρα αποτύχουν, η Επιτροπή μπορεί να εγκρίνει μέτρα IPI για τον περιορισμό της πρόσβασης των οικονομικών φορέων, αγαθών και υπηρεσιών της εν λόγω τρίτης χώρας στις αγορές δημόσιων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης της ΕΕ.
5.πορίσματα σχετικά με τον αντίκτυπο της οδηγίας στον τομέα του ύδατος
Η οδηγία εξαιρεί τις συμβάσεις παραχώρησης για την παροχή ή την εκμετάλλευση δικτύων που προορίζονται για την παροχή υπηρεσιών παραγωγής, διανομής ή μεταφοράς ύδατος στο κοινό. Εξαιρούνται όλες οι παραχωρήσεις σχετικά με την υδροδότηση των εν λόγω δικτύων, όπως και εκείνες που αφορούν την αποχέτευση ή την επεξεργασία λυμάτων. Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη αποφάσισαν να συμπεριλάβουν όλες αυτές τις δραστηριότητες στα εθνικά τους μέτρα μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο.
Επισκόπηση του τομέα του ύδατος στην ΕΕ
Το 2021 η βιομηχανία ύδρευσης της ΕΕ παρείχε πόσιμο νερό σε περίπου 450 εκατομμύρια κατοίκους της ΕΕ. Σύμφωνα με την Eurostat, σχεδόν 15 500 εταιρείες δραστηριοποιούνται στη συλλογή, επεξεργασία και παροχή νερού και περίπου 11 000 στον τομέα των λυμάτων. Ενώ οι εταιρείες που δραστηριοποιούνται στον τομέα του ύδατος ασκούν δραστηριότητες κυρίως σε εγχώριο επίπεδο, υπάρχει κάποια διασυνοριακή συμμετοχή, κυρίως έμμεσα, μέσω τοπικών θυγατρικών ξένης ιδιοκτησίας.
Από οικονομική άποψη, το νερό είναι ένας τομέας υψηλής έντασης κεφαλαίου, με ανεπάρκειες της αγοράς που ενδέχεται να απαιτούν κρατική παρέμβαση. Περιλαμβάνουν, αφενός, τον ουσιώδη χαρακτήρα του νερού και, αφετέρου, την κλίμακα των μη ανακτήσιμων επενδύσεων σε δίκτυα, ιδίως σε απομακρυσμένες ή αραιοκατοικημένες περιοχές, οι οποίες συνεπάγονται μεγάλο χρονικό διάστημα ανάκτησης και σημαντικούς κινδύνους. Η αναγνώριση της κοινωνικής σημασίας και η πρόληψη των ανεπαρκειών της αγοράς στον τομέα του ύδατος οδήγησαν στην ειδική μεταχείριση που προβλέπεται στην οδηγία για τις συμβάσεις παραχώρησης.
Τα κράτη μέλη εφαρμόζουν διάφορα μοντέλα διαχείρισης για την παροχή υπηρεσιών ύδρευσης. Ο τρόπος οργάνωσης των υπηρεσιών ύδρευσης εξαρτάται από έναν συνδυασμό ιστορικών, πολιτιστικών, οικονομικών και κοινωνικών παραγόντων.
Διάφορες μορφές συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα στον τομέα του ύδατος στην Ευρώπη ανάγονται στον 19ο αιώνα. Ο αριθμός των συμβάσεων στις οποίες συμμετέχουν εταίροι από τον ιδιωτικό τομέα άρχισε να αυξάνεται σημαντικά μετά το 1980. Στους παράγοντες που ενδεχομένως ευνόησαν τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα περιλαμβάνονται η πιθανή βελτίωση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας των υπηρεσιών, η βελτίωση της αποτελεσματικότητας της διαχείρισης (δηλαδή η ευκολότερη πρόσβαση στις κεφαλαιαγορές). Ωστόσο, η συμμετοχή του δημοσίου παρέμεινε σημαντική για την κάλυψη των ευρύτερων κοινωνικών αναγκών.
Ο τομέας του ύδατος από τις 18 Απριλίου 2016
Τρία κράτη μέλη εφαρμόζουν πλήρως τις διατάξεις της οδηγίας για τις συμβάσεις παραχώρησης στον τομέα του ύδατος (Τσεχική Δημοκρατία, Πολωνία, Ρουμανία), ενώ τρία άλλα κράτη μέλη (Βουλγαρία, Γαλλία, Ισπανία) την εφαρμόζουν εν μέρει.
Με βάση τα ιστορικά στοιχεία της GWI WaterData 33 σχετικά με τον τομέα του ύδατος, τα κράτη μέλη που αποφάσισαν να εφαρμόσουν την οδηγία στον τομέα του ύδατος είχαν ήδη σημαντική πείρα σε σχέση με παρόμοια ιδιωτική συμμετοχή στο παρελθόν. Αντιθέτως, ορισμένα κράτη μέλη που αποφάσισαν να διατηρήσουν τον τομέα του ύδατος εκτός των εθνικών τους μέτρων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο είχαν κάποιο ιστορικό συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα, ιδίως η Ιταλία, η Γερμανία και η Πορτογαλία.
Από τον Απρίλιο του 2016, υπάρχει μεγαλύτερη διαφάνεια όσον αφορά τις συμβάσεις παραχώρησης στον τομέα του ύδατος. Σύμφωνα με το TED, κατά την περίοδο 2016-2021 πραγματοποιήθηκαν περίπου 225 γνωστοποιήσεις συναφθεισών συμβάσεων παραχώρησης, με αύξηση από 3 γνωστοποιήσεις το 2016 σε 66 γνωστοποιήσεις συναφθεισών συμβάσεων παραχώρησης το 2021. Γαλλικές αναθέτουσες αρχές είχαν συνάψει τη συντριπτική πλειονότητα των συμβάσεων παραχώρησης (194), ενώ ακολουθούν οι αρχές της Τσεχικής Δημοκρατίας (18), της Ισπανίας, της Πολωνίας και της Ρουμανίας.
Η συνολική αξία των γνωστοποιήσεων συναφθεισών συμβάσεων παραχώρησης, όπως καταγράφεται στο TED στον τομέα του ύδατος, ανήλθε σε σχεδόν 7 δισ. EUR μεταξύ 2016 και 2021. Σε σύγκριση με τη συνολική αξία των συμβάσεων παραχώρησης που ανατέθηκαν κατά την ίδια περίοδο (377,5 δισ. EUR), η αξία των συμβάσεων παραχώρησης στον τομέα του ύδατος αντιπροσωπεύει λιγότερο από 2 %. Επίσης, σε σύγκριση με έναν άλλο σημαντικό τομέα κοινής ωφέλειας, τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, η αξία των συμβάσεων παραχώρησης στον τομέα του ύδατος αντιπροσωπεύει μόνο το 3,6 %. Η ετήσια συνολική αξία των γνωστοποιήσεων συναφθεισών συμβάσεων παραχώρησης στον τομέα του ύδατος αυξήθηκε κατά τα πρώτα έτη εφαρμογής της οδηγίας, με υπερδεκαπλάσια άνοδο μεταξύ του 2016 και του 2018. Μειώθηκε ελαφρά κατά τα δύο επόμενα έτη, αλλά η αύξηση το 2021 αντιστάθμισε την εν λόγω μείωση.
Ο μέσος αριθμός προσφορών που ελήφθησαν ανά διαγωνισμό για συμβάσεις παραχώρησης στον τομέα του ύδατος και η συμμετοχή των ΜΜΕ ήταν ελαφρώς χαμηλότερα από τον μέσο όρο σε άλλους τομείς. Αυτό μπορεί να εξηγηθεί από το γεγονός ότι ο τομέας του ύδατος είναι εξαιρετικά εξειδικευμένος και υψηλής έντασης κεφαλαίου σε σύγκριση με άλλους τομείς. Επιπλέον, ο παραχωρησιούχος πρέπει να έχει την οικονομική ικανότητα να αναλάβει εκ των προτέρων το συνολικό κόστος της επένδυσης, καθώς και τους λειτουργικούς κινδύνους.
Όσον αφορά τη διασυνοριακή συμμετοχή, φαίνεται να υπάρχει σχετικά υψηλή συχνότητα διασυνοριακής συμμετοχής σε διαγωνισμούς μέσω τοπικών αλλά ξένης ιδιοκτησίας θυγατρικών.
Τα περισσότερα ενδιαφερόμενα μέρη θεωρούν ότι τα υφιστάμενα συστήματα στα κράτη μέλη λειτουργούν ικανοποιητικά και υποστηρίζουν την εξαίρεση του τομέα του ύδατος από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Στηριζόμενα σε παραδείγματα επαναφοράς των υπηρεσιών ύδρευσης σε δημοτικό έλεγχο, υποστηρίζουν ότι η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα δεν θεωρείται αναγκαία. Από την άλλη πλευρά, οι εκπρόσωποι του επιχειρηματικού τομέα τόνισαν τις θετικές εμπειρίες τους που προέκυψαν από την οδηγία. Το γενικό συμπέρασμα ήταν ότι η επιλογή του συστήματος διαχείρισης εξαρτάται από τοπικούς κοινωνικούς παράγοντες (λειτουργική αποδοτικότητα, μακροπρόθεσμες επενδύσεις, προσιτό κόστος, διατήρηση υδάτων, ασφάλεια εφοδιασμού, δημόσια υγεία κ.λπ.).
Λόγω των περιορισμένων δεδομένων, δεν είναι δυνατόν ακόμη να εξαχθούν οριστικά συμπεράσματα σχετικά με τον αντίκτυπο της οδηγίας στον τομέα του ύδατος.
6.Προοπτικές
Η Επιτροπή εργάζεται για να βελτιώσει τη λειτουργία της οδηγίας, ιδίως μέσω νέων πρωτοβουλιών για τη διαφάνεια και την ποιότητα των δεδομένων.
Η διαφάνεια των διαγωνισμών και των αποτελεσμάτων τους όσον αφορά τις συμβάσεις παραχώρησης έχει καίρια σημασία για την επίτευξη των στόχων της οδηγίας. Βασίζεται σε δεδομένα τα οποία πρέπει να είναι ποιοτικά και εύκολα προσβάσιμα από όλους τους παράγοντες της εσωτερικής αγοράς όσον αφορά τις συμβάσεις παραχώρησης που ανατίθενται από τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή σχεδιάζει να αναλάβει σειρά δράσεων και πρωτοβουλιών για να βελτιώσει τη διαφάνεια και τη συνολική ποιότητα των δεδομένων σε σχέση με την οδηγία και την εφαρμογή της.
Στις 16 Μαρτίου 2023 η Επιτροπή ανακοίνωσε τη δημιουργία του χώρου δεδομένων για τις δημόσιες συμβάσεις (PPDS) 34 . Ο PPDS θα συνδέσει, αφενός, τις ευρωπαϊκές βάσεις δεδομένων, συμπεριλαμβανομένων των δεδομένων του TED που αφορούν τις δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις παραχώρησης, και, αφετέρου, τα εθνικά σύνολα δεδομένων για τις δημόσιες συμβάσεις που είναι διαθέσιμα σε εθνικές πύλες, και θα βρεθεί έτσι στον πυρήνα του ψηφιακού μετασχηματισμού των δημόσιων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης στην ΕΕ. Ο PPDS θα καταστήσει δυνατή τη χάραξη πολιτικών οι οποίες θα βασίζονται στα δεδομένα. Επιπλέον, οι δημόσιοι αγοραστές θα ωφεληθούν από τον PPDS, καθώς ο προγραμματισμός των διαγωνισμών προσφορών θα είναι καλύτερος, θα υπάρχει συγκριτική ανάλυση και ανταλλαγή γνώσεων, αυξημένη ψηφιοποίηση και ευκολότερη ανίχνευση της απάτης και των αθέμιτων συμπράξεων. Ο PPSD θα βελτιώσει επίσης την πρόσβαση στις προσκλήσεις υποβολής προσφορών, ιδίως για τις ΜΜΕ. Επίσης, η διαφάνεια κατέχει κεντρική θέση στην προπαρασκευαστική ενέργεια με θέμα «Διαφάνεια στις δημόσιες συμβάσεις» της Υπηρεσίας Εκδόσεων της ΕΕ 35 . Η Υπηρεσία Εκδόσεων προσδιόρισε τέσσερις τομείς δραστηριότητας που αφορούν τα δεδομένα του TED: διαθεσιμότητα, ποιότητα, αναγνωσιμότητα και διαλειτουργικότητα. Προβλέπεται η εκτέλεση μιας σειράς σχεδίων τα οποία θα συμβάλουν στην υλοποίηση της προπαρασκευαστικής ενέργειας.
Επιπλέον, στις 17 Απριλίου 2023 η Επιτροπή δρομολόγησε την Πλατφόρμα της Κοινότητας των Δημόσιων Αγοραστών 36 . Η Πλατφόρμα της Κοινότητας των Δημόσιων Αγοραστών είναι μια πρωτοβουλία με την οποία ενισχύεται η συνεργασία στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων. Οι δημόσιοι αγοραστές μπορούν να επωφεληθούν από την ανταλλαγή γνώσεων και βέλτιστων πρακτικών σε όλη την ΕΕ, αντί να εργάζονται μεμονωμένα σε πολύπλοκα ζητήματα. Σκοπός της κοινότητας αυτής είναι να δώσει τη δυνατότητα στους δημόσιους αγοραστές και σε όσους εργάζονται στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων (αγοραστές, προμηθευτές, ακαδημαϊκή κοινότητα και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη) να συνεργαστούν και να συνδεθούν με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για να προωθήσουν την ανταλλαγή προηγμένων πληροφοριών και τεχνογνωσίας σχετικά με τις αγορές δημόσιων συμβάσεων, καθώς και να ενθαρρύνει την κοινή δράση και τη συστηματική συνεργασία στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων. Ένας από τους στόχους της συνεργασίας αυτής είναι να βελτιώσει την πρόσβαση των ΜΜΕ στην αγορά δημοσίων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης.
7.Συμπεράσματα
Καθώς η οδηγία εφαρμόζεται σε όλα τα κράτη μέλη μόνο επί τρία έτη, δεν υπάρχουν αρκετές πληροφορίες, γεγονός που δεν επιτρέπει πλήρη σύγκριση με την περίοδο πριν από την ύπαρξη της οδηγίας.
Στο παρόν στάδιο, φαίνεται πολύ πρώιμο να εξαχθεί συμπέρασμα σχετικά με το αν η οδηγία έχει επιτύχει τους στόχους της για την αύξηση της ασφάλειας δικαίου και τη διασφάλιση καλύτερης πρόσβασης στην αγορά συμβάσεων παραχώρησης της ΕΕ. Ωστόσο, μπορούν να συναχθούν ορισμένα προκαταρκτικά συμπεράσματα, τα οποία συνοψίζονται παρακάτω.
Όλα τα κράτη μέλη έχουν μεταφέρει την οδηγία στο εθνικό τους δίκαιο και έχουν θεσπίσει αρχές και δομές παρακολούθησης για τη διασφάλιση της ορθής και αποτελεσματικής εφαρμογής των κανόνων για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης. Ωστόσο, η συντριπτική πλειονότητα των κρατών μελών εξακολουθεί να εντοπίζει περιπτώσεις ασαφούς ερμηνείας και εσφαλμένης εφαρμογής των κανόνων.
Η οδηγία προσέφερε επίσης μεγαλύτερη διαφάνεια στη διαδικασία ανάθεσης. Ο αριθμός των συμβάσεων παραχώρησης που δημοσιεύθηκαν αυξήθηκε σταδιακά από το 2016. Μολονότι οι συμβάσεις παραχώρησης με την υψηλότερη αξία ανατίθενται κυρίως χωρίς προηγούμενη δημοσίευση της προκήρυξης της σύμβασης, επομένως χωρίς προκήρυξη διαγωνισμού, η κατάσταση αυτή εξηγείται από το γεγονός ότι οι εν λόγω συμβάσεις παραχώρησης αντιστοιχούν κυρίως στη διανομή ηλεκτρικής ενέργειας η οποία, σε ορισμένα κράτη μέλη, χαρακτηρίζεται από την ύπαρξη ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων ή νόμιμου μονοπωλίου. Κατά συνέπεια, οι εν λόγω αναθέσεις δεν εγείρουν ανησυχίες όσον αφορά τη συμμόρφωση με την οδηγία για τις συμβάσεις παραχώρησης.
Όσον αφορά το επίπεδο ανταγωνισμού για τις συμβάσεις παραχώρησης, παρατηρήθηκε ότι η οδηγία δεν είχε σταθερό αντίκτυπο στο επίπεδο συμμετοχής σε διαγωνισμούς για συμβάσεις παραχώρησης.
Επιπλέον, παρά το γεγονός ότι είναι ανοικτή σε προσφέροντες από άλλα κράτη μέλη, η αγορά συμβάσεων παραχώρησης της ΕΕ δεν έχει προσελκύσει έως τώρα μεγάλη διασυνοριακή συμμετοχή. Αυτή η κατάσταση δεν αφορά ειδικά την αγορά συμβάσεων παραχώρησης, αλλά είναι κοινή για τις δημόσιες συμβάσεις εν γένει και ποικίλλει σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών.
Το επίπεδο συμμετοχής των ΜΜΕ φαίνεται να έχει αυξηθεί τα τελευταία 5 έτη, παρότι το μερίδιο των ΜΜΕ στην αγορά συμβάσεων παραχώρησης είναι σχετικά χαμηλό σε σύγκριση με το μερίδιό τους στη συνολική οικονομία.
Λαμβάνοντας υπόψη τη σημασία των ΜΜΕ για την οικονομία της ΕΕ, τα περιορισμένα διαθέσιμα στοιχεία δείχνουν ότι η μεγαλύτερη εστίαση στις ΜΜΕ στο πλαίσιο της ανάθεσης συμβάσεων παραχώρησης θα πρέπει να αποτελεί προτεραιότητα για τα κράτη μέλη και τις αναθέτουσες αρχές / τους αναθέτοντες φορείς.
Όσον αφορά τον τομέα του ύδατος, τα περιορισμένα στοιχεία από λίγα κράτη μέλη επίσης δεν επιτρέπουν την εξαγωγή ασφαλών συμπερασμάτων σχετικά με τον αντίκτυπο της οδηγίας στον ευρύτερο τομέα του ύδατος.
Η Επιτροπή δρομολόγησε πρόσφατα διάφορες πρωτοβουλίες, όπως ο χώρος δεδομένων για τις δημόσιες συμβάσεις, η προπαρασκευαστική δράση για τη διαφάνεια στις δημόσιες συμβάσεις και η πλατφόρμα αγοραστών του δημόσιου τομέα, με σκοπό να προωθήσει περαιτέρω τη διαφάνεια και την ποιότητα των δεδομένων στις αγορές δημόσιων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης.
Με την πάροδο του χρόνου, η πείρα που θα αποκτηθεί με την οδηγία θα επιτρέψει τη διενέργεια λεπτομερέστερων αξιολογήσεων. Η επόμενη έκθεση που θα εκπονήσει η Επιτροπή θα πρέπει να αποσαφηνίσει περισσότερο τον πραγματικό αντίκτυπο της οδηγίας στην αγορά των συμβάσεων παραχώρησης.