Δελτίο συνοπτικής παρουσίασης

Εκτίμηση επιπτώσεων σχετικά με περαιτέρω πρόταση για την τροποποίηση των παραρτημάτων της οδηγίας περί καρκινογόνων και μεταλλαξιογόνων παραγόντων

Α. Ανάγκη ανάληψης δράσης

Γιατί; Ποιο είναι το πρόβλημα που εξετάζεται;

Η έκθεση σε ορισμένους χημικούς παράγοντες στον χώρο εργασίας μπορεί να προκαλέσει καρκίνο, ο οποίος είναι η πρώτη αιτία θανάτων που συνδέονται με την εργασία στην ΕΕ. Κάθε ώρα στην ΕΕ28 7-12 άτομα πεθαίνουν από καρκίνο λόγω έκθεσης σε καρκινογόνες ουσίες στην εργασία κατά το παρελθόν. Για την προστασία των εργαζομένων έναντι τέτοιων κινδύνων, η ΕΕ έχει εκδώσει την οδηγία περί καρκινογόνων και μεταλλαξιογόνων παραγόντων (οδηγία ΚΜΠ), η οποία καθορίζει τα μέτρα που απαιτούνται για την εξάλειψη ή τον περιορισμό της έκθεσης σε καρκινογόνους χημικούς παράγοντες και περιλαμβάνει οριακές τιμές επαγγελματικής έκθεσης (ΟΤΕΕ). Ωστόσο, η οδηγία ΚΜΠ χρειάζεται επικαιροποίηση. Η Επιτροπή έχει διενεργήσει επιστημονική και οικονομική αξιολόγηση των 25 βασικότερων χημικών παραγόντων στους οποίους εκτίθενται περίπου 20 εκατομμύρια εργαζόμενοι στην ΕΕ. Από αυτούς, 13 παράγοντες καλύφθηκαν σε προηγούμενη πρόταση της Επιτροπής [COM(2016)248] και στη συνοδευτική της εκτίμηση επιπτώσεων [SWD(2016)152]. Η παρούσα συμπληρωματική εκτίμηση επιπτώσεων εφαρμόζει την ίδια μεθοδολογία για τις υπόλοιπες ουσίες.

Τι αναμένεται να επιτευχθεί με την παρούσα πρωτοβουλία;

Η πρωτοβουλία επιδιώκει την επίτευξη τριών συγκεκριμένων στόχων:

Περαιτέρω βελτίωση της προστασίας από επαγγελματική έκθεση σε χημικούς καρκινογόνους παράγοντες στην Ευρωπαϊκή Ένωση·

Αύξηση της αποτελεσματικότητας του πλαισίου της ΕΕ με επικαιροποίησή του βάσει της επιστημονικής εμπειρογνωμοσύνης·

Διασφάλιση περισσότερης σαφήνειας, διευκόλυνση εφαρμογής και δημιουργία πιο ισότιμων όρων ανταγωνισμού για τους οικονομικούς φορείς με μείωση των αποκλίσεων στα εθνικά επίπεδα προστασίας.

Ποια είναι η προστιθέμενη αξία της δράσης σε επίπεδο ΕΕ; 

Η συμμόρφωση και η επιβολή των διατάξεων της οδηγίας ΚΜΠ και, ως εκ τούτου, η προστασία των εργαζομένων μπορούν να διευκολυνθούν και να βελτιωθούν με την αναγνώριση και την καταχώριση επαγγελματικών καρκινογόνων παραγόντων ως ουσιών που προέρχονται από διεργασίες στο παράρτημα I της οδηγίας και με αναθεώρηση των υφιστάμενων ή καθορισμό νέων ΟΤΕΕ στο παράρτημα III της οδηγίας. Με την παροχή κατάλληλων κοινών ορισμών των ουσιών που προέρχονται από διεργασίες, με τη μείωση των υφιστάμενων εθνικών ΟΤΕΕ και με την κάλυψη των κενών που προκύπτουν από την ανυπαρξία εθνικών ΟΤΕΕ, η δράση της ΕΕ μπορεί να συμβάλει σε περαιτέρω βελτίωση της ελάχιστης βάσης προστασίας όλων των εργαζομένων της ΕΕ από τους κινδύνους που προκύπτουν από την επαγγελματική έκθεση σε καρκινογόνους παράγοντες. Οι ανταγωνιστικές διαφορές μεταξύ επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε κράτη μέλη με διαφορετικά επίπεδα οριακών τιμών μπορούν να μειωθούν με τη θέσπιση σαφών και συγκεκριμένων ελάχιστων απαιτήσεων για την προστασία των εργαζομένων υπό μορφή οριακών τιμών σε πανευρωπαϊκό επίπεδο για τους συγκεκριμένους παράγοντες. Η ανάληψη δράσης αποκλειστικά σε επίπεδο κράτους μέλους δεν μπορεί να ανταποκριθεί σε αυτές τις ανησυχίες· επομένως, η ανάληψη δράσης σε επίπεδο ΕΕ για την επίτευξη αυτού του στόχου φαίνεται αναγκαία και σύμφωνη προς το άρθρο 5 παράγραφος 3 της ΣΕΕ.

Β. Λύσεις

Ποιες νομοθετικές και μη νομοθετικές επιλογές πολιτικής εξετάστηκαν; Υπάρχει προτιμώμενη επιλογή ή όχι; Γιατί;

Για τους καρκινογόνους παράγοντες που καλύπτονται προσδιορίστηκαν και απορρίφθηκαν αρκετές επιλογές. Η απαγόρευσή τους από τον χώρο εργασίας θεωρήθηκε δυσανάλογη, ενώ η στήριξη σε μη νομοθετική καθοδήγηση ή στην αυτορρύθμιση δεν θα καταφέρει να συμβάλει ουσιαστικά στην επίλυση των προβλημάτων που έχουν εντοπιστεί. Οι προτάσεις για νομοθετικές επιλογές όσον αφορά επτά από τους 12 καρκινογόνους παράγοντες (ΟΤΕΕ στο παράρτημα III και/ή καταχώριση στο παράρτημα I) βασίστηκαν στην έκβαση συζητήσεων με επιστήμονες, εργοδότες, εργαζομένους και εκπροσώπους των κρατών μελών. Για τους περισσότερους από τους καρκινογόνους παράγοντες αναλύθηκαν επίσης αυστηρότερες και λιγότερο αυστηρές επιλογές. Οι επιλογές που προκρίθηκαν θεωρούνται συμπληρωματικές και, σε διάφορες περιπτώσεις, προσθέτουν αξία σε υφιστάμενα μέτρα του κανονισμού REACH. Η ασφάλεια δικαίου για τους ενδιαφερομένους επιτυγχάνεται καλύτερα μέσω της σαφούς καταχώρισης των χημικών παραγόντων στην οδηγία ΚΜΠ, σε συνδυασμό με τη θέσπιση αντίστοιχων ΟΤΕΕ για την αποτελεσματική διαχείριση των κινδύνων που απορρέουν από την επαγγελματική έκθεση στους χημικούς καρκινογόνους παράγοντες.

Όσον αφορά τα πέντε υπολειπόμενα καρκινογόνα [καυσαέρια κινητήρων ντίζελ, σκόνη και αναθυμιάσεις από την επεξεργασία ελαστικών, βηρύλλιο και ανόργανες ενώσεις βηρυλλίου, 4,4-μεθυλενο-δις-(2-χλωρανιλίνη) (MOCA) και εξαχλωρoβεvζόλιo], η δράση μέσω της τροποποίησης της οδηγίας ΚΜΠ αναβάλλεται στο παρόν στάδιο λόγω νομικών ζητημάτων ή απουσίας συμφωνηθείσας θέσης στη Συμβουλευτική Επιτροπή για την Ασφάλεια και την Υγεία στον Χώρο Εργασίας.

Ποιος υποστηρίζει κάθε επιλογή; 

Οι κοινωνικοί εταίροι και τα κράτη μέλη, όπως εκπροσωπούνται στη Συμβουλευτική Επιτροπή για την Ασφάλεια και την Υγεία στον Χώρο Εργασίας, υποστηρίζουν όλες τις επιλογές που προκρίθηκαν. Κατά κανόνα, στις περιπτώσεις όπου εκφράστηκαν διαφορετικές θέσεις, οι εργαζόμενοι επέμειναν στη θέσπιση πιο «προστατευτικών» μέτρων, ενώ οι εργοδότες επιδίωξαν «λιγότερο επαχθή» μέτρα. Η εξεταζόμενη καταχώριση των καυσαερίων κινητήρα ντίζελ και της σκόνης και των αναθυμιάσεων από την επεξεργασία ελαστικών ως επαγγελματικών καρκινογόνων παραγόντων που προέρχονται από διεργασίες δεν έχει συμφωνηθεί πλήρως από τους κοινωνικούς εταίρους, με αποτέλεσμα να μην προτείνεται καμία δράση στο παρόν στάδιο όσον αφορά τις εν λόγω ουσίες.

Γ. Επιπτώσεις της προτιμώμενης επιλογής

Ποια είναι τα οφέλη της προτιμώμενης επιλογής (αν υπάρχει, ειδάλλως των κυριότερων επιλογών);

Τα οφέλη της προτιμώμενης επιλογής πολιτικής θα συνίστανται στην αύξηση της προστασίας για περίπου 4 εκατομμύρια εργαζομένους και της σαφήνειας για εργοδότες και αρμόδιους για την επιβολή της νομοθεσίας φορείς. Αναμένονται επίσης πρόσθετη μείωση των κρουσμάτων και θανάτων από καρκίνο που συνδέεται με την εργασία, μειωμένες απώλειες ποιότητας ζωής για τους εργαζομένους και τις οικογένειές τους και άμεση και έμμεση ατομική εξοικονόμηση κόστους υγειονομικής περίθαλψης. Τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης θα επωφεληθούν από τον περιορισμό των δαπανών για τη θεραπεία του καρκίνου και τη μείωση των δαπανών για τη σχετική απουσία από την εργασία/πρόωρη συνταξιοδότηση και τις αποζημιώσεις για τις επαγγελματικές ασθένειες. Οι εργοδότες αναμένεται να επωφεληθούν από τη μείωση του απουσιασμού και των απωλειών παραγωγικότητας. Μελέτη που διεξήχθη για λογαριασμό της Επιτροπής δείχνει ότι τα κύρια οφέλη αναμένονται από την εισαγωγή των «ορυκτελαίων ως χρησιμοποιημένων ελαίων κινητήρων» στον κατάλογο της οδηγίας ΚΜΠ με τις «ουσίες που προέρχονται από διεργασίες», η οποία θα οδηγήσει στη διάσωση 880 ζωών, σε 90 000 λιγότερα κρούσματα καρκίνου και σε όφελος για την υγεία που αποτιμάται σε 0,3-1,6 δισ. € και το οποίο σχετίζεται με την αποφυγή δαπανών για την υγεία σε περίοδο 50 ετών. Η θέσπιση διατάξεων περί ΟΤΕΕ όσον αφορά την εισπνοή και τη διείσδυση μέσω του δέρματος για το τριχλωροαιθυλένιο αναμένεται να οδηγήσει στη διάσωση 390 ζωών και σε όφελος για την υγεία που αποτιμάται σε 118-430 εκατ. €.

Ποιο είναι το κόστος της προτιμώμενης επιλογής (αν υπάρχει, ειδάλλως των κυριότερων επιλογών);

Για ορισμένα καρκινογόνα, η προτιμώμενη επιλογή θα επηρεάσει το κόστος λειτουργίας των επιχειρήσεων, οι οποίες θα πρέπει να εφαρμόσουν επιπλέον μέτρα προστασίας και πρόληψης. Αυτό θα ισχύει ιδίως για την περίπτωση του τριχλωροαιθυλενίου και των ορυκτελαίων ως χρησιμοποιημένων ελαίων κινητήρων, όπου το συνολικό κόστος της προκρινόμενης επιλογής για τον κλάδο έως το 2069 αναμένεται να κυμανθεί μεταξύ 154-257 εκατ. € για το τριχλωροαιθυλένιο και 46-918 εκατ. € για τα ορυκτέλαια ως χρησιμοποιημένα έλαια κινητήρων. Η δέσμη προτιμώμενων επιλογών δεν επιβάλλει επιπρόσθετες υποχρεώσεις ενημέρωσης και δεν επιφέρει αύξηση του διοικητικού φόρτου για τις επιχειρήσεις, ούτε αναμένεται να έχει σημαντικό περιβαλλοντικό κόστος.

Πώς θα επηρεαστούν οι μεγάλες, οι μικρομεσαίες και οι πολύ μικρές επιχειρήσεις;

Οι επιχειρήσεις θα επωφεληθούν από τη διασφάλιση περισσότερης σαφήνειας. Δεν αναμένεται αντίκτυπος σε επιχειρήσεις που βρίσκονται σε κράτη μέλη όπου οι εθνικές ΟΤΕΕ είναι είτε ίσες είτε χαμηλότερες (αυστηρότερες) από τις προτεινόμενες. Δεν έχουν προβλεφθεί ευνοϊκότερα καθεστώτα για τις ΜΜΕ, οι οποίες δεν εξαιρούνται από τις υποχρεώσεις της οδηγίας ΚΜΠ, καθώς αυτό θα οδηγούσε σε άνιση προστασία των εργαζομένων αναλόγως του μεγέθους της επιχείρησης. Οι πιο σημαντικές δαπάνες που σχετίζονται με τις προκρινόμενες επιλογές συνδέονται με επενδύσεις σε κλειστά συστήματα για χρήση τριχλωροαιθυλενίου, όπου οι ΜΜΕ είναι ευάλωτες στις απαιτήσεις κεφαλαιακών δαπανών σε σύγκριση με μεγαλύτερες επιχειρήσεις. Ωστόσο, σύμφωνα με τους όρους της οδηγίας για τις εκπομπές διαλυτών της ΕΕ (1999/13/EΚ), τον εθελοντικό χάρτη υπεύθυνης χρήσης της ευρωπαϊκής ένωσης χλωριωμένων διαλυτών και ιδίως την αδειοδότηση REACH, αναμένεται ότι οι επενδύσεις σε κλειστά συστήματα έχουν ήδη πραγματοποιηθεί. Ενδέχεται να είναι δυνατό για τις επιχειρήσεις να χρησιμοποιούν μια εναλλακτική ουσία για την αποφυγή του κόστους ενός κλειστού συστήματος ή να αυξήσουν τις τιμές. Επί του παρόντος, δέκα κράτη μέλη έχουν θεσπίσει ισοδύναμες εθνικές ΟΤΕΕ ίσες ή χαμηλότερες από την προτεινόμενη τιμή για το τριχλωροαιθυλένιο, γεγονός που σημαίνει ότι θα πρέπει να είναι εφικτό για τους οικείους τομείς να απορροφήσουν τις πρόσθετες δαπάνες.

Θα υπάρξουν σημαντικές επιπτώσεις για τους εθνικούς προϋπολογισμούς και τις εθνικές διοικητικές αρχές;

Ενώ η τρέχουσα κατάσταση συνεπάγεται σημαντικό οικονομικό κόστος για τους εργαζομένους λόγω της έκθεσής τους σε επικίνδυνες ουσίες, η δέσμη προτιμώμενων επιλογών μετριάζει και τις επακόλουθες οικονομικές ζημίες για τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης των κρατών μελών. Οι διοικητικές δαπάνες και οι δαπάνες για την επιβολή της νομοθεσίας από τις δημόσιες διοικητικές αρχές θα διαφέρουν ανάλογα με την παρούσα κατάσταση όσον αφορά κάθε χημικό παράγοντα σε κάθε κράτος μέλος, αλλά δεν αναμένεται να είναι σημαντικές. Επιπλέον, αναμένεται εξοικονόμηση κόστους, καθώς ο καθορισμός ΟΤΕΕ σε επίπεδο ΕΕ θα περιορίσει την ανάγκη διενέργειας επιστημονικών αναλύσεων από κάθε κράτος ξεχωριστά.

Θα υπάρξουν άλλες σημαντικές επιπτώσεις;

Η εφαρμογή της δέσμης των προτιμώμενων επιλογών θα έχει θετικό αντίκτυπο στον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά, συμβάλλοντας στη μείωση των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού μεταξύ επιχειρήσεων που βρίσκονται σε κράτη μέλη με διαφορετικά εθνικά επίπεδα προστασίας και διευκολύνοντας τη συμμόρφωση και την επιβολή της νομοθεσίας, με αποτέλεσμα βελτιωμένες συνθήκες διαβίωσης και εργασίας και βελτίωση της αποδοτικότητας για τις επιχειρήσεις και τα εθνικά συστήματα κοινωνικής ασφάλισης. Η προκρινόμενη επιλογή δεν αναμένεται να έχει σημαντικό αντίκτυπο στην εξωτερική ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων της ΕΕ. Στις περισσότερες περιπτώσεις, οι προκρινόμενες επιλογές εμπίπτουν στο χαμηλότερο εύρος ισοδύναμων μέτρων που έχουν θεσπιστεί σε τρίτες χώρες –πράγμα που υποδηλώνει ότι τα μέτρα αυτά μπορούν να επιτευχθούν, αντικατοπτρίζουν τη διαθέσιμη ορθή πρακτική και είναι ταυτόχρονα φιλόδοξα, καθώς στοχεύουν να ορίσουν διεθνώς υψηλές προδιαγραφές για την προστασία των εργαζομένων. Ο αντίκτυπος στα θεμελιώδη δικαιώματα είναι θετικός, ιδίως όσον αφορά το άρθρο 2 (δικαίωμα στη ζωή) και το άρθρο 31 (δικαίωμα σε δίκαιες και πρόσφορες συνθήκες εργασίας όσον αφορά την προσωπική υγεία, ασφάλεια και αξιοπρέπεια).

Δ. Παρακολούθηση

Πότε θα επανεξεταστεί η πολιτική;

Η αποτελεσματικότητα της προτεινόμενης αναθεώρησης της οδηγίας ΚΜΠ αναμένεται να αποτιμηθεί κατά την αξιολόγηση του πλαισίου της ΕΕ για την υγεία και την ασφάλεια στην εργασία (ΥΑΕ), όπως προβλέπεται στο άρθρο 17α της οδηγίας 89/391/ΕΟΚ.

Η επόμενη εκ των υστέρων αξιολόγηση (2012-2017) θα ορίσει τις τιμές αναφοράς (συγκριτική εκτίμηση) και η αξιολόγηση της πρακτικής εφαρμογής των προτεινόμενων τροποποιήσεων θα μπορούσε να βασιστεί στην επόμενη περίοδο (2017-2022).