52009SC1390

ES

(...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS|

Bruselas, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 final

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

que acompaña la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN sobre un régimen comunitario para la gestión transfronteriza de las crisis en el sector bancario RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

{COM(2009) 561 final} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. ¿en qué consiste el problema, quiénes son los más afectados y por qué resulta necesaria una intervención pública?

En el curso de esta crisis financiera, la capacidad de las autoridades para gestionar las crisis tanto dentro de sus países como en situaciones transfronterizas se ha puesto duramente a prueba. Los mercados financieros de la UE están actualmente tan integrados que los efectos de los problemas surgidos en un Estado miembro sobre las entidades crediticias no siempre pueden limitarse y aislarse, y las crisis nacionales rápidamente pueden contagiarse a empresas y mercados de otros Estados miembros.

Los bancos transfronterizos funcionan con un elevado grado de integración (de tal modo que los ramos de actividad y los servicios internos están profundamente interconectados y no cabe separarlos de forma eficaz en función de las fronteras geográficas de los Estados miembros), y, sin embargo, la gestión de las crisis de los bancos sigue siendo nacional. En consecuencia, si un banco transfronterizo atraviesa graves dificultades, los supervisores financieros y otras autoridades (de resolución) se concentrarán únicamente en las operaciones que tienen lugar en sus respectivos territorios. Esto puede complicar la cooperación transfronteriza y dar lugar a planteamientos de resolución ineficaces y, tal vez, opuestos, y a resultados subóptimos a escala de la UE.

Uno de los aspectos más importantes en lo que atañe a las actuaciones dirigidas a preservar la estabilidad financiera es la capacidad de las autoridades para prevenir ( intervención temprana Intervención temprana: medidas tempranas de recuperación (p.ej., captación de capital privado, modificación de las líneas de negocio, enajenación de activos) dirigidas a corregir las irregularidades de los bancos, ayudándoles así a volver a una situación normal de actividad y evitando que los bancos entren en la fase de aplicación de medidas de resolución. ) o gestionar las situaciones de crisis ( resolución Resolución bancaria: medidas de saneamiento de bancos en dificultades (mediante un proceso administrativo o judicial) dirigidas a mantener la estabilidad financiera y la continuidad de los servicios bancarios, y revitalizar el banco. Junto a las técnicas de saneamiento tradicionales, en la resolución bancaria se recurre a instrumentos específicos (p.ej., bancos puente, fusiones forzosas, adquisiciones con ayuda pública, venta parcial de activos) a fin de alcanzar los objetivos antes señalados. El proceso lo gestiona una autoridad de resolución, que puede variar entre Estados miembros (banco central, supervisor financiero, sistema de garantía de depósitos, Ministerio de Finanzas, autoridad especial). ) de los bancos. La intervención de las autoridades puede ser crucial para mantener la estabilidad del conjunto del sistema financiero, garantizar los depósitos de las personas y las empresas, y mantener la continuidad de los sistemas de pagos y de otros servicios financieros básicos.[1][2]

Intervención temprana: medidas tempranas de recuperación (p.ej., captación de capital privado, modificación de las líneas de negocio, enajenación de activos) dirigidas a corregir las irregularidades de los bancos, ayudándoles así a volver a una situación normal de actividad y evitando que los bancos entren en la fase de aplicación de medidas de resolución.

Resolución bancaria: medidas de saneamiento de bancos en dificultades (mediante un proceso administrativo o judicial) dirigidas a mantener la estabilidad financiera y la continuidad de los servicios bancarios, y revitalizar el banco. Junto a las técnicas de saneamiento tradicionales, en la resolución bancaria se recurre a instrumentos específicos (p.ej., bancos puente, fusiones forzosas, adquisiciones con ayuda pública, venta parcial de activos) a fin de alcanzar los objetivos antes señalados. El proceso lo gestiona una autoridad de resolución, que puede variar entre Estados miembros (banco central, supervisor financiero, sistema de garantía de depósitos, Ministerio de Finanzas, autoridad especial).

Algunos supervisores europeos disponen de instrumentos que les permiten intervenir en caso de crisis bancaria, pero dichos instrumentos pueden variar entre Estados miembros, o, en algunos casos, no existir en absoluto. Estas diferencias y lagunas, como son las diferencias legislativas entre Estados miembros y/o la inexistencia de una base legislativa o institucional en algunos países, pueden complicar la gestión transfronteriza eficaz de las crisis bancarias, e incluso ser un impedimento. Si diversas autoridades intervienen en distintos momentos, persiguen objetivos diferentes y utilizan los diferentes instrumentos y medidas según criterios divergentes, supeditando su aplicación a su propia comprensión del problema, los resultados probablemente no serán óptimos.

No existe legislación a escala de la UE que regule la resolución bancaria. Salvo por una serie mínima de competencias de las autoridades de supervisión, cuya finalidad es restablecer la situación de un banco Artículo 136 de la Directiva 2006/48/CE sobre requisitos de capital. , así como algunos cambios recientemente introducidos en la Directiva sobre los requisitos de capital (normas sobre la obligación de alertar a otras autoridades en situaciones de emergencia, coordinación de las actividades de supervisión e intercambio de información en situaciones de emergencia), y disposiciones para el saneamiento y liquidación de las entidades de crédito con sucursales en otros Estados miembros, no existen normas comunitarias que especifiquen de qué modo y en qué condiciones deberían actuar las autoridades en caso de crisis de bancos transfronterizos. La gestión de las crisis se rige casi íntegramente por las legislaciones nacionales. [3]

Artículo 136 de la Directiva 2006/48/CE sobre requisitos de capital.

La divergencia de planteamientos y de instrumentos, y los intereses contrapuestos de las autoridades, redundan previsiblemente en una ineficaz prevención y resolución de las crisis, con resultados subóptimos a escala de la UE. Al mismo tiempo, esto puede dar lugar a soluciones más costosas para los ciudadanos y contribuyentes de la UE, ya que el rescate de bancos transfronterizos de importancia sistémica puede ser extremadamente costoso, frente al coste de una resolución eficaz realizada en el momento oportuno Unas disposiciones transfronterizas eficaces deberían garantizar resultados óptimos a escala de la UE, atendiendo a los intereses de los afectados de todos los Estados miembros y, por tanto, reduciendo al mínimo los costes globales de todos. . Según las últimas estimaciones del FMI Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk [Respuestas frente a la crisis financiera y cálculo del riesgo sistémico] (Informe de Estabilidad Financiera Mundial), FMI; abril de 2009 , la depreciación del valor de algunos activos a escala mundial, como consecuencia de la crisis, ascenderá a 4,1 billones de dólares en 2010, correspondiendo al sector bancario mundial dos tercios de las pérdidas, la mitad de las cuales (esto es, 1,4 billones de dólares, equivalente al 9 % del PIB de la UE) puede ya imputarse a los bancos europeos. [4][5]

Unas disposiciones transfronterizas eficaces deberían garantizar resultados óptimos a escala de la UE, atendiendo a los intereses de los afectados de todos los Estados miembros y, por tanto, reduciendo al mínimo los costes globales de todos.

Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk [Respuestas frente a la crisis financiera y cálculo del riesgo sistémico] (Informe de Estabilidad Financiera Mundial), FMI; abril de 2009

Debido a la amplitud de sus efectos sobre el sector financiero y el conjunto de la economía, la crisis de un banco internacional importante afectará a una gama muy variada de interesados en toda la UE, a saber:

· las entidades financieras en dificultades, esto es, sus accionistas y empleados;

· las entidades financieras sanas que dependen de la estabilidad financiera;

· los usuarios de servicios financieros, esto es, depositantes, inversores, pensionistas, entidades no financieras y PYME;

· las autoridades públicas, estos es, los supervisores, los bancos centrales y los Ministerios de Finanzas;

· los contribuyentes.

La Comunicación sobre «Un régimen comunitario para la gestión transfronteriza de las crisis en el sector bancario», a la que se adjunta la presente evaluación de impacto, ofrece una panorámica de los problemas, examinándose las medidas de intervención temprana y de resolución de las crisis de los bancos. Dicha Comunicación propone objetivos estratégicos y un planteamiento general. No propone soluciones específicas detalladas por el momento. Así pues, esta evaluación de impacto se centra esencialmente en la definición del problema, la necesidad una actuación comunitaria en este terreno y la determinación de sus objetivos. La Comunicación es de carácter consultivo, por lo que las opciones de actuación se examinan de la forma más genérica posible. Las posibles propuestas de actuación que se deriven de esta consulta serán objeto de una evaluación de impacto posterior y más completa, en el momento oportuno.

2. ¿Está justificada la actuación de la UE por razones de subsidiariedad?

El elevado grado de integración del mercado bancario de la UE hace necesaria una intervención a escala de la UE en este ámbito. Los sistemas de resolución de las crisis bancarias siguen siendo de alcance nacional y no son adecuados para las situaciones transfronterizas. En estas circunstancias, la coordinación es previsiblemente complicada y los objetivos de cada autoridad pueden diferir. En consecuencia, el marco jurídico no puede garantizar que los problemas graves de un grupo bancario transfronterizo se resuelvan de forma justa, eficaz y rápida mediante mecanismos sólidos de cooperación.

La implantación de un nuevo régimen que prevea los incentivos necesarios para inducir a la cooperación transfronteriza puede llevarse a cabo de forma más eficaz desde el plano comunitario (esto es especialmente válido a la hora de abordar las diferencias entre los regímenes nacionales de resolución y de insolvencia, y en lo que atañe a los mecanismos de reparto de costes).

3. Objetivos

Desde una perspectiva comunitaria, los objetivos generales de actuación a este nivel podrían ser los siguientes:

· mantener la estabilidad financiera y la confianza en los bancos, evitar el contagio de los problemas;

· reducir al mínimo las pérdidas para la sociedad en su conjunto y, en particular, para los contribuyentes;

· reforzar el mercado interior de servicios bancarios.

En el contexto de una intervención temprana, los objetivos específicos podrían ser los siguientes:

· desarrollar instrumentos y parámetros para detectar problemas en bancos e intervenir en una fase temprana;

· garantizar una eficaz cooperación entre los supervisores financieros nacionales responsables de los bancos transfronterizos en situación de crisis.

En el contexto de las medidas de resolución bancaria, los objetivos específicos podrían ser los siguientes:

· desarrollar instrumentos y parámetros que garanticen que los bancos transfronterizos sean objeto de medidas de saneamiento y de resolución de forma oportuna y sólida;

· mejorar la cooperación de las autoridades nacionales de resolución a fin de llegar a soluciones óptimas a escala de la UE;

· lograr que las medidas de resolución bancaria resulten seguras y previsibles para todos los interesados;

· garantizar la continuidad de los servicios bancarios básicos durante la resolución.

4. Opciones de actuación

A efectos de la presente evaluación de impacto, el examen de las opciones se limita a un análisis general de la introducción de un nuevo régimen y de las posibles alternativas. Se examinan también una serie de aspectos en torno al nuevo régimen, aunque sin favorecer o proponer medidas concretas. La lista de opciones de actuación no está cerrada, y si, a través de la consulta a los interesados, surgieran nuevas opciones, podrían analizarse posteriormente, cuando la Comisión formule propuestas formales.

Consideraciones generales sobre la necesidad de un nuevo régimen de resolución bancaria

La Comunicación parte de la base de que se necesita un régimen comunitario de resolución de crisis bancarias. Tal régimen debe abordar las deficiencias que han sido ampliamente expuestas en la definición del problema, y debe concebirse de manera que satisfaga una serie de objetivos establecidos de común acuerdo sobre qué tratamiento dar a los bancos en dificultades. Esta opción se compara con otras dos opciones posibles. La primera de ellas constituye un escenario básico, con arreglo al cual la cooperación transfronteriza en la resolución de crisis bancarias se haría conforme a los mecanismos voluntarios recogidos en el Memorando de Acuerdo de 2008, en conjunción con las normas recientemente introducidas en la Directiva sobre requisitos de capital, que prevén colegios para los grupos bancarios transfronterizos, nuevas obligaciones en materia de alertas y de intercambio de información, y disposiciones sobre la toma conjunta de decisiones. La segunda opción sería reducir el tamaño de los grupos bancarios transfronterizos a fin de gestionar las crisis más eficazmente dentro de los regímenes nacionales vigentes: se analizan las ventajas y desventajas de esta última opción, enfatizando, en particular, que exigiría modificar el Tratado, y un aumento del coste de los servicios bancarios.

Intervención temprana

Se examinan opciones en relación con tres ámbitos de actuación generales: opciones para abordar las diferencias en cuanto a los parámetros que desencadenan las actuaciones de supervisión, opciones en relación con las diferencias entre instrumentos y opciones para resolver la discordancia entre las responsabilidades nacionales y la naturaleza internacional de la actividad bancaria.

En lo que atañe a los parámetros que desencadenan las actuaciones de supervisión , se analizan dos posibilidades frente al escenario básico. De un lado, la posibilidad de armonizar un conjunto mínimo de indicadores de alerta rápida y establecer disposiciones para un análisis común, con vistas a facilitar la cooperación, de tal modo que sea posible llegar a respuestas conjuntas manteniendo un grado suficiente de flexibilidad y discrecionalidad. De otro, la posibilidad de desarrollar un conjunto de rigurosos parámetros que determinen automáticamente el momento en que sería necesaria la actuación supervisora, a fin de disponer de un marco claro (y no discrecional) en el que se encuadrarían las actuaciones coordinadas de supervisión.

Por lo que respecta a las diferencias entre instrumentos de intervención temprana , se analizan dos posibles opciones frente al escenario básico. Una de ellas consistiría en completar los instrumentos previstos en el artículo 136 de la Directiva sobre requisitos de capital con otros adicionales, de los que actualmente no disponen las autoridades de todos los Estados miembros, por ejemplo: competencias para exigir un plan de recuperación, planes de liquidación como medida precautoria frente a la posible quiebra de un grupo bancario, o mayores competencias por lo que atañe a la gestión de los bancos. La otra opción sería acordar un conjunto único de instrumentos de intervención temprana plenamente armonizados. Esta segunda opción tiene la ventaja de que eliminaría las diferencias entre autoridades, pero también la desventaja de que podría ser muy difícil de poner en práctica, vistas las diferencias generales existentes entre los sistemas de supervisión y jurídicos.

En relación con la discordancia entre las responsabilidades nacionales y la naturaleza internacional de la actividad bancaria, el escenario básico supondría basarse en el Memorando de Acuerdo de 2008, si bien los cambios que está previsto introducir en la arquitectura de supervisión darían un papel más activo a la Autoridad Bancaria Europea, que está previsto crear en breve. Otra posible opción sería basarse en los cambios recientes, pero desarrollar también normas que exijan que los supervisores adopten decisiones conjuntas a partir de un análisis común y un plan de recuperación común presentado por la sociedad matriz para el conjunto del grupo.

Resolución bancaria

Se examinan las posibles opciones frente a los problemas detectados en los siguientes cinco ámbitos generales de actuación: instrumentos y parámetros para la resolución bancaria, discordancia entre las responsabilidades de las autoridades nacionales y la naturaleza internacional de la actividad bancaria, obstáculos más generales (legislación sobre sociedades y sobre insolvencia) para la resolución bancaria, financiación de las medidas de resolución transfronteriza y continuidad de los servicios bancarios.

En lo que atañe a los instrumentos y parámetros de resolución , se examina el desarrollo de un conjunto mínimo de instrumentos (competencia para organizar la adquisición por el sector privado, cesión de activos y pasivos a un banco puente, u opción banco sano/banco tóxico, venta con ayuda pública de parte del negocio a un comprador del sector privado, o nacionalización) que permitan a las autoridades de resolución intervenir rápida y eficazmente. Cabría añadir estos instrumentos a los ya existentes a escala nacional (opción que resultaría más fácil, pero que no acabaría con las diferencias/discrepancias entre los sistemas nacionales), o desarrollar un conjunto de instrumentos único para todas las autoridades nacionales, que se utilizaría en las mismas condiciones (opción que comportaría extensas modificaciones de las legislaciones nacionales en materia de resolución).

En relación con la discordancia entre las responsabilidades nacionales y la naturaleza internacional de la actividad bancaria , se analiza la posibilidad de desarrollar mecanismos de cooperación entre las autoridades de resolución (a partir de una serie de disposiciones jurídicamente vinculantes) y entre las autoridades judiciales (tribunales y agentes concursales). Cabría implantar un marco de coordinación para la cooperación y el intercambio de información (basado en nuevas normas comunitarias) o, más ambiciosamente, una coordinación más dirigida de los procedimientos nacionales aplicables a los grupos de entidades, a cargo de un administrador o un liquidador principal. Se examinan también la posibilidad de asignar a un órgano de la UE (posiblemente la nueva Autoridad Bancaria Europea) una función en la resolución de las crisis de entidades transfronterizas, y las dificultades que ello plantea.

En cuanto a las opciones frente a obstáculos más generales , se analiza si es necesario o no modificar la legislación de sociedades a fin de que las autoridades de resolución puedan anular ciertos derechos de los accionistas (con sujeción a mecanismos de indemnización y de recurso), y si cabría también modificar las legislaciones sobre insolvencia al objeto de que la crisis de un banco pueda resolverse mediante un procedimiento especial, o de poder emprender la resolución del conjunto del grupo. Además, se examina si, para los grupos bancarios transfronterizos, es necesario un régimen de insolvencia independiente y completo, que sustituya a los regímenes nacionales y permita el saneamiento o la liquidación integrada del grupo. Este enfoque plantearía también importantes problemas.

Con respecto a las opciones sobre la financiación de la resolución transfronteriza , se analizan una serie de posibilidades, que no se excluyen entre sí, tales como el fomento de soluciones de financiación que pasen por el sector privado, mediante ajustes de la legislación sobre sociedades y sobre insolvencia; el establecimiento de disposiciones destinadas a facilitar la cesión de activos dentro del grupo una vez iniciado el procedimiento de insolvencia; el estudio de la viabilidad de utilizar los sistemas de garantía de depósito para funciones distintas de la de pago de indemnizaciones; y el desarrollo de mecanismos de financiación pública a través de un acuerdo que contenga disposiciones claras sobre el reparto de costes.

Por último, en relación con las políticas de apoyo a la continuidad de los servicios bancarios , se exponen diversas medidas destinadas a favorecer la aplicación de ciertos instrumentos de resolución. Se trata, en concreto, de la modificación de la legislación sobre sociedades y sobre insolvencia, con vistas a garantizar la continuidad en la prestación de los servicios de apoyo en el caso de que un banco se escinda (como consecuencia de medidas de resolución que impliquen la creación de un banco puente o la venta parcial de activos); de restricción de los derechos de rescisión durante un plazo breve, a fin de que las autoridades de resolución puedan transferir partes de la actividad a otra entidad (por ejemplo, un banco puente), y de la imposición coordinada de una moratoria al conjunto del grupo bancario.

La presente evaluación de impacto acompaña a una Comunicación de la Comisión que tiene carácter consultivo y está abierta en cuanto a las posibles opciones disponibles. Si la Comisión decidiera formular propuestas concretas de actuación, sería necesario un nuevo análisis más profundo.

[1] Intervención temprana: medidas tempranas de recuperación (p.ej., captación de capital privado, modificación de las líneas de negocio, enajenación de activos) dirigidas a corregir las irregularidades de los bancos, ayudándoles así a volver a una situación normal de actividad y evitando que los bancos entren en la fase de aplicación de medidas de resolución.

[2] Resolución bancaria: medidas de saneamiento de bancos en dificultades (mediante un proceso administrativo o judicial) dirigidas a mantener la estabilidad financiera y la continuidad de los servicios bancarios, y revitalizar el banco. Junto a las técnicas de saneamiento tradicionales, en la resolución bancaria se recurre a instrumentos específicos (p.ej., bancos puente, fusiones forzosas, adquisiciones con ayuda pública, venta parcial de activos) a fin de alcanzar los objetivos antes señalados. El proceso lo gestiona una autoridad de resolución, que puede variar entre Estados miembros (banco central, supervisor financiero, sistema de garantía de depósitos, Ministerio de Finanzas, autoridad especial).

[3] Artículo 136 de la Directiva 2006/48/CE sobre requisitos de capital.

[4] Unas disposiciones transfronterizas eficaces deberían garantizar resultados óptimos a escala de la UE, atendiendo a los intereses de los afectados de todos los Estados miembros y, por tanto, reduciendo al mínimo los costes globales de todos.

[5] Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk [Respuestas frente a la crisis financiera y cálculo del riesgo sistémico] (Informe de Estabilidad Financiera Mundial), FMI; abril de 2009

ET

(...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON|

Brüssel 20.10.2009

SEK(2009) 1390 lõplik

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisatud dokumendile: KOMISJONI TEATIS ELi raamistiku kohta piiriüleseks kriisijuhtimiseks pangandussektoris MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE

{KOM(2009) 561 lõplik} {SEK(2009) 1389} {SEK(2009) 1407}

1. Milles probleem seisneb, keda see kõige enam mõjutab ja miks peab sekkuma avalik sektor?

Finantskriisi ajal pandi karmilt proovile pädevate asutuse võime juhtida nii riigisiseseid kui ka piiriüleseid kriise. ELi finantsturud on aja jooksul läbipõimunud sellisel tasemel, et ühes liikmesriigis tekkinud probleemide mõju krediidiasutustele ei ole võimalik piirata ja isoleerida ning ühes riigis olnud krahhid võivad kiiresti kanduda üle teise liikmesriigi ettevõtetele ja turgudele.

Kuigi piiriüleste pankade tegevus on suurel määral integreeritud (mistõttu tegevusvaldkonnad ja siseteenused on omavahel tihedalt seotud ja neid ei saa eraldada liikmesriikide geograafiliste riigipiiride alusel), on pankade kriisijuhtimine jäänud riigipõhiseks. Seetõttu keskenduvad finantsjärelevalveasutused ja teised pankade kriisi lahendamisega tegelevad asutused piiriülese panga krahhi korral pangandustegevusele, mis toimub vastava riigi territooriumil. See võib raskendada piiriülest koostööd ja tingida ebatõhusate ja võib-olla konkureerivate lähenemisviiside kasutamise, nii et ELi tasandil ei ole võimalik optimaalset tulemust saavutada.

Üks peamisi küsimusi finantsstabiilsuse säilitamiseks võetud meetmete puhul on asutuste võime ennetada pankade kriisiolukordi ( varane sekkumine Varane sekkumine: pangandusjärelevalveasutuste võetavad ennetavad heastavad meetmed (nt erakapitali kogumine, ärisuundade muutmine, varade loovutamine), mille eesmärk on kõrvaldada pankade kõrvalekaldumised seadusest ja seega aidata pankadel taastada normaalne äritegevus ja seeläbi vältida panga jõudmist kriisi. ) või juhtida neid ( kriisi lahendamine Pangakriisi lahendamine: raskustes pankade saneerimine (kas haldus- või juriidiline menetlus), mille eesmärk on säilitada finantsstabiilsus, pangateenuste osutamise järjepidevus ja panga taaselustamine. Lisaks traditsioonilistele saneerimistehnikatele kasutatakse pangakriisi lahendamisel erivahendeid (nt ajutine pank, sunnitud ühinemine, omandamine pädeva asutuse toel, varade osaline müük), et saavutada eespool nimetatud eesmärgid. Protsessi juhib kriisilahendusasutus, mis võib liikmesriikides erineda (riiklik pank, finantsjärelevalveasutus, hoiuste tagamise skeem, rahandusministeerium, spetsiaalne ametiasutus). ). Pädevate asutuste kaasamine võib olla kogu finantssüsteemi stabiilsuse säilitamisel, inimeste ja äriühingute hoiuste kaitsmisel ning maksesüsteemide ja muude peamiste finantsteenuste järjepidevuse tagamisel olulise tähtsusega.[1][2]

Varane sekkumine: pangandusjärelevalveasutuste võetavad ennetavad heastavad meetmed (nt erakapitali kogumine, ärisuundade muutmine, varade loovutamine), mille eesmärk on kõrvaldada pankade kõrvalekaldumised seadusest ja seega aidata pankadel taastada normaalne äritegevus ja seeläbi vältida panga jõudmist kriisi.

Pangakriisi lahendamine: raskustes pankade saneerimine (kas haldus- või juriidiline menetlus), mille eesmärk on säilitada finantsstabiilsus, pangateenuste osutamise järjepidevus ja panga taaselustamine. Lisaks traditsioonilistele saneerimistehnikatele kasutatakse pangakriisi lahendamisel erivahendeid (nt ajutine pank, sunnitud ühinemine, omandamine pädeva asutuse toel, varade osaline müük), et saavutada eespool nimetatud eesmärgid. Protsessi juhib kriisilahendusasutus, mis võib liikmesriikides erineda (riiklik pank, finantsjärelevalveasutus, hoiuste tagamise skeem, rahandusministeerium, spetsiaalne ametiasutus).

Kuigi mitme Euroopa järelevalveasutuse käsutuses on vahendid panganduskriisi sekkumiseks, võivad olemasolevad vahendid liikmesriigiti erineda, kusjuures mõnes liikmesriigis puuduvad need üldse. Need erinevused ja lüngad, sealhulgas erinevused liikmesriikide õigussüsteemides ja/või mõnes riigis õigusliku/institutsionaalse baasi puudulikkus, võivad muuta keerukamaks tõhusa pangakriiside piiriülese lahendamise või seda isegi takistada. Kui eri asutused sekkuvad eri ajal, järgivad nad erinevaid eesmärke ja kasutavad erinevaid vahendeid ja meetmeid, mille kriteeriumid sõltuvad nendepoolsest probleemikäsitlusest, mistõttu ei saavutata suure tõenäosusega optimaalseid tulemusi.

ELi tasandil puuduvad pankade kriisilahendust hõlmavad õigusaktid. Hoolimata järelevalveasutustele antavate miinimumvolituste kehtestamisest, mille eesmärk on panga seisundi taastamine Kapitalinõuete direktiivi 2006/48/EÜ artikkel 136. , millele lisandusid kapitalinõuete direktiivi mõned hiljutised muudatused (eeskirjad teiste asutuste hoiatamise kohta hädaolukordades, selliste situatsioonide korral järelevalvetegevuse ja teabevahetuse koordineerimine), ning selliste krediidiasutuste likvideerimise ja saneerimise korra kehtestamisest, millel on filiaalid teistes liikmesriikides, puudub ELis raamistik, kuidas ja millistel tingimustel peaksid pädevad asutused tegutsema piiriüleselt tegutseva panga kriisi korral. Kriisijuhtimise suhtes kohaldatakse praktiliselt ainult liikmesriikide siseseid õigusi. [3]

Kapitalinõuete direktiivi 2006/48/EÜ artikkel 136.

Ametiasutuste erinevad lähenemisviisid ja vahendid, samuti vastuolulised huvid võivad tingida kriiside ebatõhusa ennetamise ja lahendamise, nii et ELi tasandil ei saavutata soovitud tasemel tulemusi. Vastupidiselt võib see osutuda ELi kodanikele ja maksumaksjatele kulukaks, kuna süsteemselt oluliste piiriüleselt tegutsevate pankade pankrott võib olla palju kulukam kui panga kriisi õigeaegne ja tõhus lahendamine Tõhus piiriülene kord peaks tagama ELi tasandil optimaalse tulemuse, võttes arvesse kõigi liikmesriikide sidusrühmade huve ja seeläbi minimeerima üldisi kogukulusid. . Rahvusvahelise Valuutafondi viimaste hinnangute Rahvusvaheline Valuutafond „Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report)”, aprill 2009 kohaselt ulatuvad kriisiga seotud varade mahakandmised kogu maailmas 2010. aastaks 4,1 triljoni USA dollarini, millest kaks kolmandikku moodustab pangandussektor , millest omakorda pool (või 1,4 triljonit USA dollarit, mis vastab 9 %-le ELi SKPst) on Euroopa pankade kanda.[4][5]

Tõhus piiriülene kord peaks tagama ELi tasandil optimaalse tulemuse, võttes arvesse kõigi liikmesriikide sidusrühmade huve ja seeläbi minimeerima üldisi kogukulusid.

Rahvusvaheline Valuutafond „Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report)”, aprill 2009

Kuna suure rahvusvahelise panga kriis mõjutab suurel määral finantssektorit ja kogu majandust, mõjutab see suurt hulka sidusrühmi kogu ELis, st järgmisi:

· raskustes olevaid finantseerimisasutusi, sealhulgas nende aktsionäre ja töötajaid;

· heas seisus olevaid finantseerimisasutusi, mille tegevus sõltub finantsstabiilsusest;

· finantsteenuste kasutajaid, sealhulgas hoiustajaid, investoreid, pensionäre ja muid kui rahandusettevõtteid, väikesi ja keskmise suurusega ettevõtteid;

· riiklikke asutusi, sealhulgas järelevalveasutusi, keskpanku ja rahandusministeeriume;

· maksumaksjaid.

Teatises „ELi raamistik piiriüleseks kriisijuhtimiseks pangandussektoris”, millele käesolev mõjuhinnang on lisatud, esitatakse ülevaade probleemidest ning valdkonnad, mida praegu seoses varase sekkumise ja pankade kriisilahendusega uuritakse. Teatises tehakse ettepanekud poliitikaeesmärkide ja üldise lähenemisviisi kohta. Siiski ei pakuta selles etapis üksikasjalikke poliitilisi lahendusi. Seega keskendutakse käesolevas mõjuhinnangus eelkõige probleemi määratlemisele ja selles valdkonnas võetavate ELi meetmete vajadusele ja eesmärkidele. Võttes arvesse teatise nõuandvat iseloomu, kaalutakse poliitikavõimalusi üksnes üldjoontes. Nõuandmise käigus saadavaid poliitikaettepanekuid käsitletakse sobival ajal järgmises ja põhjalikumas mõjuhinnangus.

2. Kas ELi meetmed on subsidiaarsuse põhimõttel õigustatud?

ELi tasandil tuleb kõnealuses valdkonnas sekkuda ELi pangandusturu integreerituse tõttu. Pangakriisidega tegelevad süsteemid jäävad riigipõhiseks ja need ei võimalda tegeleda piiriüleste situatsioonidega. Sellistes olukordades koostöö korraldamine on keeruline ja asutuste eesmärgid võivad erineda. Seetõttu ei suuda õigusraamistik tagada, et piiriülese pangandusgrupi kriitilised probleemid lahendatakse õiglaselt, tõhusalt ja kasulikult hästitoimiva koostöökorra alusel.

Uut raamistikku on võimalik piiriülest koostööd käsitlevate algatustega tugevdada kõige tõhusamalt Euroopa tasandil (eelkõige on see nii riikide kriisilahenduskordade ja maksejõuetusraamistike erinevuste kõrvaldamise ja kulude jagamise korra puhul).

3. Eesmärgid

ELi seisukohast võivad ELi tasandil võetavate meetmete üldised eesmärgid olla järgmised:

· säilitada pankade finantsstabiilsus ja usaldus, vältida probleemide levikut;

· minimeerida maksumaksjate ja kogu ühiskonna kahjusid;

· tugevdada pangandusteenuste siseturgu.

Varase sekkumise kontekstis võiksid erieesmärgid olla järgmised:

· töötada välja vahendid ja läved pankade probleemide avastamiseks ja varaseks sekkumiseks;

· tagada tõhus koostöö riiklike finantsjärelevalveasutuste vahel, kes vastutavad kriisi korral piiriüleste pankade eest.

Seoses panga kriisi lahendamisega võiksid erieesmärgid olla järgmised:

· töötada välja vahendid ja läved piiriüleste pankade õigeaegse ja tõhusa saneerimise ja kriisi lahendamise tagamiseks;

· parandada riikide nende ametiasutuste koostööd, kes vastutavad kriisilahenduse eest, et pakkuda parimaid lahendusi ELi tasandil;

· kõikidele sidusrühmadele selguse ja prognoositavuse loomine seoses panga kriisi lahendamisega;

· tagada kriisi lahendamise ajal peamiste pangateenuste osutamise jätkumine.

4. Poliitikavalikud

Käesoleva mõjuhinnangu jaoks analüüsitud võimalused piirdusid uue raamistiku kasutuselevõtmise ja selle alternatiivide üldise hindamisega. Samuti käsitletakse valdkondi, mida uus raamistik võiks hõlmata, kuid ei eelistata konkreetseid meetmeid ega tehta nende ettepanekuid. Poliitikavõimaluste loetelu ei ole lõplik ning juhul, kui sidusrühmadega konsulteerides peaks tehtama täiendavaid ettepanekuid, võib neid kaaluda hiljem, kui komisjon esitab konkreetsed ettepanekud.

Pankade kriisi lahendamise uue raamistiku vajaduse üldised põhjused

Teatises lähtutakse seisukohast, et ELi tasandil on vaja kriisilahendusraamistikku. See peaks hõlmama probleemide määratlemise käigus tuvastatud puudujääkide kõrvaldamist ning aitama saavutada ühiselt kokkulepitud eesmärke, kuidas tegeleda raskustes pankadega. Seda võimalust võrreldakse kahe alternatiivse võimalusega. Esimene neist on põhistsenaarium, mille puhul piiriülene koostöö panga kriisi lahendamisel sõltub vabatahtlikest kokkulepetest, mis on sätestatud 2008. aasta vastastikuse mõistmise memorandumis; kombineerituna kapitalinõuete direktiivi uute nõuetega, millega luuakse piiriüleste pangandusgruppide kolleegiumid, uued kohustused seoses häire ja teabevahetusega ning sätted ühise otsustamise kohta. Teine võimalus oleks eraldada piiriülesed pangandusgrupi osad, et juhtida kriisi tõhusamalt kehtivate riiklike kordade alusel. Selle viimase võimaluse plusse ja miinuseid hinnatakse, võttes eriti arvesse asjaolu, et selle võimaluse jaoks tuleks muuta asutamislepingut ja selle kasutamise korral suureneks pangandusteenuste hinnad.

Varane sekkumine

Kaalutakse võimalusi seoses kolme laia poliitikavaldkonnaga: võimalused käsitleda järelevalvemeetmete rakendamise lävede erinevusi, võimalused käsitleda erinevusi vahendite vahel ning riigipõhiste vastutusvaldkondade ja pangandussektori globaalse iseloomu mittekattumist.

Järelevalvemeetmete võtmise lävede puhul kaalutakse lisaks põhistsenaariumile kahte alternatiivi. Üks hõlmaks varase hoiatuse indikaatorite miinimumarvu ühtlustamist ja ühtse hindamise raamistiku väljatöötamist, et lihtsustada koostööd sedavõrd, et oleks võimalik ühiselt reageerida, kuid säilitada seejuures piisav paindlikkus ja asjakohasus. Teine hõlmaks järelevalvemeetmete selge (aga mitte piirava) raamistiku tagamiseks karmide automaatsete lävede väljatöötamist, mille ületamisel tuleb võtta järelevalvemeetmeid.

E rinevuste puhul varase sekkumise võimalustes kaalutakse põhistsenaariumi kõrval kahte võimalust.Esimese võimaluse puhul täiendataks kapitalinõuete direktiivi artiklis 136 loendatud võimalusi lisavõimalustega, mida kõigi liikmesriikide asutused ei saa praegu kasutada, nt õigus nõuda saneerimis- või likvideerimiskava, et ennetada pangandusgrupi võimalikku pankrotti, või laiendatud õigused seoses panga juhtimisega. Teise võimalusena kaaluti kokkuleppimist varase sekkumise täielikult ühtlustatud vahendites. Selle võimaluse puhul on eeliseks asutustevaheliste erinevuste kõrvaldamine, puuduseks aga keeruline rakendamine, võttes arvesse järelevalve- ja õigussüsteemide üldisi erinevusi.

E rinevuste puhul riikide vastutuses ja panganduse ülemaailmses olemuses toetub põhistsenaarium 2008. aasta vastastiku mõistmise memorandumile, kuigi kavandatud muudatused järelevalvestruktuuris annaksid aktiivsema rolli peagi loodavale Euroopa Pangandusjärelevalve Asutusele. Alternatiivse võimaluse korral tuleks lähtuda viimastest muudatustest, kuid välja tuleks töötada eeskirjad, mis nõuaks järelevalveasutuste ühist otsustamist ühiste hinnangute alusel ja ühist saneerimiskava, mille esitab emaettevõte kogu grupi kohta tervikuna.

Pangakriisi lahendamine

Kaaluti lahendusi järgmise viie laia poliitikavaldkonna probleemide lahendamiseks: pangakriisi lahendamise vahendid ja meetmete võtmise läved, riikide ametiasutuste vastutusvaldkondade ja panganduse ülemaailmse olemuse mittekattumine, suuremad takistused panga kriisi lahendamisel (äriühinguõigus, maksejõuetusõigus), piiriüleste pankade kriisi lahendamise rahastamine ja pangateenuste osutamise jätkumine.

K riisilahendusvahendite ja lävede puhul kaaluti minimaalse hulga vahendite väljatöötamist (õigus korraldada panga omandamine erasektori ostja poolt, kanda varad ja kohustised üle ajutisse panka või heade varade või halbade varadega panka, toetada osa äritegevuse müüki erasektori ostjale või natsionaliseerida), mille eesmärk on võimaldada kriisilahendusasutustel sekkuda kiiresti ja tõhusalt. Sellised vahendid võiksid kas täiendada riikides kasutatavaid vahendeid (mis oleks lihtsam lahendus, kuid jätaks alles erinevused riikide kasutatavate vahendite vahel) või tuleks alternatiivina töötada välja rida ühtseid vahendeid kõigi riiklike asutuste jaoks ja mida kasutataks samadel tingimustel (st kriisilahendust käsitlevaid riikide õigusi tuleb muuta suurel määral).

E rinevuste puhul riikide vastutuse ulatuse ja panganduse ülemaailmse iseloomu vahel kaaluti kriisilahendusasutuste (õiguslikult siduvate kohustuste alusel) ja õigusasutuste (kohtud ja maksejõuetushaldurid) koostöökorra väljatöötamist. See võiks hõlmata koordineerivat raamistikku koostöö ja teabevahetuse kohta (ELi eeskirjade alusel) või seoses grupi majandusüksustega (ambitsioonikamat) suunatumat riiklike menetluste koordineerimist juhtiva halduri või likvideerija poolt. Samuti kaaluti ELi asutuse (tõenäoliselt Euroopa Pangandusjärelevalve Asutus) rakendamise võimalust, tehes talle ülesandeks piiriüleste asutuste kriisi lahendamise.

S uuremate probleemide lahendamise võimaluste puhul kaaluti, kas tuleb muuta äriühinguõigust, et anda kriisilahendusasutustele õigus mitte järgida aktsionäride teatavaid õigusi (kuid seda asjakohase kompensatsiooni või hüvitamissüsteemi rakendamise korral), ning kas tuleks muuta ka maksejõuetusõigust, et oleks võimalik lahendada raskustes panga kriis erikorra alusel, või käsitleda kriisi lahendamisel panka tervikuna. Samuti kaaluti, kas piiriüleste pangandusgruppide puhul on vaja eraldiseisvat ja sõltumatut maksejõuetuskorda, mis asendaks riikides kasutatavad korrad, et oleks võimalik piiriülest gruppi saneerida või integreeritult likvideerida. Ka see lähenemisviis kujutaks endast märkimisväärset väljakutset.

V õimaluste puhul toetada piiriülese kriisilahenduse rahastamist kaaluti mitut võimalikku ja vastastikku üksteist mittevälistavat võimalust, sealhulgas erasektorit hõlmavaid lahendusi äriühingu- ja maksejõuetusõiguste kohandamise teel, ning võttes kasutusele raamistiku, millega lihtsustatakse grupisisest varade ülekantavust pärast maksejõuetusmenetluse alustamist; peale selle uuriti võimalust kasutada hoiuste tagamise skeemi laiemalt tavapärasest rahastamismehhanismist ning töötada kulude jagamise selge korra alusel välja avaliku sektori rahastamissüsteem.

Lõpetuseks, pangandusteenuste osutamise järjepidevust toetava poliitika puhul kaaluti võimalikke meetmeid teatavate kriisilahendusvahendite rakendamiseks. Need hõlmavad äriühingu- ja maksejõuetusõiguse muutmist, et tagada tugiteenuste osutamine panga jagamise korral (kriisilahenduse korral, kui kasutatakse ajutist panka või varade osalist müüki); lõpetamisõiguste piiramist lühikese perioodiga, et võimaldada kriisilahendusasutusel kanda osa äritegevusest üle teise majandusüksusesse (nt ajutisse panka), ja kogu pangandusgrupi moratooriumi koordineeritud algatamist.

Käesolev mõjuhinnang toetab komisjoni teatist, mis on nõuandvat laadi ja avatud võimalikele lahendustele. Kui komisjon peaks otsustama teha konkreetse poliitikaettepaneku, on vaja täiendavat hindamist.

[1] Varane sekkumine: pangandusjärelevalveasutuste võetavad ennetavad heastavad meetmed (nt erakapitali kogumine, ärisuundade muutmine, varade loovutamine), mille eesmärk on kõrvaldada pankade kõrvalekaldumised seadusest ja seega aidata pankadel taastada normaalne äritegevus ja seeläbi vältida panga jõudmist kriisi.

[2] Pangakriisi lahendamine: raskustes pankade saneerimine (kas haldus- või juriidiline menetlus), mille eesmärk on säilitada finantsstabiilsus, pangateenuste osutamise järjepidevus ja panga taaselustamine. Lisaks traditsioonilistele saneerimistehnikatele kasutatakse pangakriisi lahendamisel erivahendeid (nt ajutine pank, sunnitud ühinemine, omandamine pädeva asutuse toel, varade osaline müük), et saavutada eespool nimetatud eesmärgid. Protsessi juhib kriisilahendusasutus, mis võib liikmesriikides erineda (riiklik pank, finantsjärelevalveasutus, hoiuste tagamise skeem, rahandusministeerium, spetsiaalne ametiasutus).

[3] Kapitalinõuete direktiivi 2006/48/EÜ artikkel 136.

[4] Tõhus piiriülene kord peaks tagama ELi tasandil optimaalse tulemuse, võttes arvesse kõigi liikmesriikide sidusrühmade huve ja seeläbi minimeerima üldisi kogukulusid.

[5] Rahvusvaheline Valuutafond „Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report)”, aprill 2009

FR

(...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES|

Bruxelles, le 20.10.2009

SEC(2009) 1390 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT

accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, À LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES ET À LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE concernant un cadre de l’Union européenne pour la gestion des crises transfrontalières dans le secteur bancaire {COM(2009) 561 final} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. quel est le problème, qui est le plus concerné, pourquoi l’intervention des pouvoirs publics est-elle nécessaire?

Au cours de la crise financière actuelle, l’aptitude des autorités à gérer des crises tant nationales que transfrontalières a été mise à rude épreuve. Les marchés financiers à l’intérieur de l’UE sont devenus tellement intégrés que les effets, sur les établissements de crédit, de problèmes survenus dans un État membre ne peuvent pas toujours être contenus et isolés, et que des chocs de portée nationale peuvent rapidement se transmettre aux opérateurs et aux marchés d’autres États membres.

Alors que l’exploitation de banques transfrontalières est devenue extrêmement intégrée (avec comme corollaire un entrelacement des lignes d’activité et des services internes tellement poussé qu’il n’est plus possible de les séparer avec efficacité selon les frontières géographiques des États membres), la gestion des crises bancaires reste nationale. Par conséquent, si une banque transfrontalière fait faillite, les autorités de surveillance financière et les autres autorités (de résolution) se concentrent uniquement sur les activités ayant pour cadre leur territoire respectif. Cela risque de compliquer la coopération transfrontalière et de déboucher sur des approches de résolution inefficaces et potentiellement concurrentes, ainsi que sur des résultats non optimaux au niveau de l’UE.

L’un des aspects les plus importants des actions destinées à maintenir la stabilité financière est l’aptitude des autorités à anticiper ( intervention précoce Intervention précoce: actions correctives précoces des autorités de surveillance du secteur bancaires (par exemple: mobilisation de capitaux privés, modification de lignes d’activité, cession d’actifs) qui visent à remédier à des irrégularités au niveau d’une banque et, partant, à aider celle-ci à revenir à leur activité économique normale, et à éviter de devoir passer à la phase de résolution de défaillance. ) ou à gérer les situations de crise des banques ( résolution de défaillance bancaire Résolution des défaillances bancaires: assainissement d’une banque en difficulté (dans le cadre d’une procédure administrative ou judiciaire) qui vise à maintenir la stabilité financière et la continuité des services bancaires et à revitaliser la banque. Outre les techniques d’assainissement traditionnelles, la résolution des défaillances bancaires fait appel à des instruments spécifiques (par exemple banque relais, fusion forcée, aide au rachat, vente partielle d’actifs) pour atteindre les objectifs précités. La procédure est gérée par une «autorité de résolution» qui peut être différente d’un État membre à l’autre (banque nationale, autorité de surveillance financière, système de garantie des dépôts, ministère des finances, autorité spéciale). ). L’intervention des autorités peut être cruciale pour maintenir la stabilité du système financier dans son ensemble, protéger les dépôts des particuliers et des entreprises et assurer la continuité des systèmes de paiement et d’autres services financiers de base.[1][2]

Intervention précoce: actions correctives précoces des autorités de surveillance du secteur bancaires (par exemple: mobilisation de capitaux privés, modification de lignes d’activité, cession d’actifs) qui visent à remédier à des irrégularités au niveau d’une banque et, partant, à aider celle-ci à revenir à leur activité économique normale, et à éviter de devoir passer à la phase de résolution de défaillance.

Résolution des défaillances bancaires: assainissement d’une banque en difficulté (dans le cadre d’une procédure administrative ou judiciaire) qui vise à maintenir la stabilité financière et la continuité des services bancaires et à revitaliser la banque. Outre les techniques d’assainissement traditionnelles, la résolution des défaillances bancaires fait appel à des instruments spécifiques (par exemple banque relais, fusion forcée, aide au rachat, vente partielle d’actifs) pour atteindre les objectifs précités. La procédure est gérée par une «autorité de résolution» qui peut être différente d’un État membre à l’autre (banque nationale, autorité de surveillance financière, système de garantie des dépôts, ministère des finances, autorité spéciale).

Bien qu’un certain nombre d’autorités de surveillance en Europe disposent d’instruments leur permettant d’intervenir dans une crise bancaire, les instruments existants peuvent être différents d’un État membre à l’autre, quand ils ne font pas totalement défaut. Ces différences et carences, y compris les différences législatives entre États membres et/ou l’absence de cadre législatif/institutionnel dans certains pays, sont susceptibles de compliquer, voire d’entraver la gestion transfrontalière efficace d’une crise bancaire. Si différentes autorités interviennent à des stades différents, poursuivent des objectifs différents et recourent à des instruments et mesures différents, dont l’application est conditionnée par des critères différents en fonction de leur propre compréhension du problème, les résultats ne seront probablement pas optimaux.

Il n’existe pas de dispositions législatives régissant la résolution de défaillance bancaire au niveau de l’UE. Mis à part l’introduction d’un ensemble minimal de pouvoirs pour les autorités de surveillance, visant à rétablir la situation d’une banque À l’article 136 de la directive «exigences de fonds propres» 2006/48/CE. , associée à certains changements récents de la directive «exigences de fonds propres» (règles concernant l’alerte des autres autorités dans les situations d’urgence, la coordination des activités de surveillance et l’échange d’informations dans les situations d’urgence) et l’instauration de mécanismes pour la liquidation et l’assainissement d’établissements de crédit ayant des succursales dans d’autres États membres, il n’existe pas, au niveau de l’UE, de cadre qui définisse comment, et dans quelles conditions, les autorités devraient agir en cas de crise survenant dans une banque transfrontalière. La gestion des crises est presque entièrement régie par la législation nationale.[3]

À l’article 136 de la directive «exigences de fonds propres» 2006/48/CE.

Il y a de fortes chances pour que les approches et instruments divergents, ainsi que les intérêts conflictuels entre autorités, rendent inefficaces la prévention et la résolution des crises et aboutissent à des résultats non optimaux au niveau de l’UE. Cet état de fait peut à son tour alourdir les coûts pour les citoyens et contribuables de l’UE, étant donné que le renflouement de banques transfrontalières revêtant une importance systémique peut s’avérer extrêmement coûteux par rapport au coût d’une résolution de défaillance efficace menée en temps utile Des mécanismes transfrontaliers efficaces devraient produire un résultat optimal au niveau de l’UE, tenant compte des intérêts des parties concernées dans tous les États membres et réduisant donc autant que possible le coût global. . D’après les estimations les plus récentes du FMI FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), avril 2009. , les réductions de valeur liées à la crise sur les actifs provenant du monde entier atteindront 4 100 milliards USD d’ici à 2010, deux tiers des pertes devant être supportées par le secteur bancaire mondial, dont la moitié (ou 1 400 milliards USD, correspondant à 9 % du PIB de l’UE) est désormais attribuable à des banques européennes.[4][5]

Des mécanismes transfrontaliers efficaces devraient produire un résultat optimal au niveau de l’UE, tenant compte des intérêts des parties concernées dans tous les États membres et réduisant donc autant que possible le coût global.

FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), avril 2009.

En raison de ses effets de grande ampleur sur le secteur financier et l’ensemble de l’économie, une crise frappant une grande banque internationale touchera un vaste éventail de parties concernées dans toute l’UE, à savoir:

· les établissements financiers confrontés à des difficultés, y compris leur actionnariat et leur personnel;

· les établissements financiers en bonne santé qui sont tributaires de la stabilité financière;

· les utilisateurs de services financiers, parmi lesquels les déposants, les investisseurs, les retraités, les sociétés non financières, les PME;

· les pouvoirs publics, y compris les autorités de surveillance, les banques centrales et les ministères des finances;

· les contribuables.

La communication intitulée «Un cadre de l’Union européenne pour la gestion des crises transfrontalières dans le secteur bancaire», que la présente analyse d’impact accompagne, présente une vue d’ensemble des problèmes et les domaines où des mesures d’intervention précoce et de résolution de défaillance bancaire sont à l’examen. Elle propose des objectifs stratégiques et une approche globale. À ce stade, elle ne propose pas de solutions détaillées spécifiques. Dès lors, la présente analyse d’impact se concentre sur la définition du problème, la nécessité d’une action au niveau de l’UE dans ce domaine et les objectifs d’une telle action. Compte tenu de la nature consultative de la communication, les options ne sont examinées qu’au sens le plus large. Les propositions ultérieures susceptibles de se faire jour à la suite de la consultation feront l’objet d’une analyse d’impact plus approfondie au stade approprié.

2. L’action de l’UE se justifie-t-elle pour des raisons de subsidiarité?

Une action à l’échelon européen est indispensable dans ce domaine, compte tenu du degré élevé d’intégration du marché bancaire au sein de l’UE. Les systèmes de gestion des crises à l’intérieur d’établissements bancaires restent de portée nationale et sont mal adaptés à la gestion de situations transfrontalières. La coordination dans ces circonstances risque d’être complexe et les objectifs poursuivis par chaque autorité peuvent être différents. Par conséquent, le cadre juridique ne permet pas de garantir que les problèmes critiques qui touchent un groupe bancaire transfrontalier seront résolus de manière équitable, efficace et rapide grâce à des mécanismes de coopération solides.

Soutenir l’instauration d’un nouveau cadre en introduisant les incitations nécessaires pour stimuler la coopération transfrontalière est une tâche qui peut être entreprise avec la plus grande efficacité à l’échelon européen (surtout lorsqu’il s’agit de traiter les différences entre les cadres nationaux de résolution de défaillance et d’insolvabilité, ainsi que d’élaborer des mécanismes de partage des charges).

3. Objectifs

Dans la perspective de l’UE, les objectifs généraux d’une action à l’échelon de l’UE pourraient être les suivants:

· maintenir la stabilité financière et la confiance dans les établissements bancaires, éviter la contagion des problèmes;

· réduire au minimum les pertes pour la société dans son ensemble et notamment pour les contribuables;

· renforcer le marché intérieur des services bancaires.

Dans le contexte de l’intervention précoce, les objectifs spécifiques pourraient être les suivants:

· élaborer des instruments et des éléments déclenchants pour détecter les problèmes dans les établissements bancaires et intervenir à un stade précoce;

· assurer, en cas de crise, une coopération efficace entre les autorités nationales de surveillance financière responsables de banques transfrontalières.

En ce qui concerne la résolution de défaillance bancaire, les objectifs spécifiques pourraient être les suivants:

· élaborer des instruments et éléments déclenchants pour assurer l’assainissement de banques transfrontalières et la résolution de leur défaillance d’une manière énergique et opportune;

· améliorer la coopération des autorités nationales de résolution de défaillance bancaire afin d’aboutir à des solutions optimales à l’échelle de l’UE;

· assurer la sécurité et la prévisibilité en matière de résolution de défaillance bancaire pour toutes les parties concernées;

· assurer la continuité des services bancaires de base au cours de la procédure de résolution.

4. Options

Aux fins de la présente analyse d’impact, l’examen des options se limite à une évaluation générale concernant l’introduction d’un nouveau cadre et les autres solutions possibles. Différents domaines susceptibles d’être traités dans un nouveau cadre sont également passés en revue, mais sans qu’aucune mesure concrète ne soit favorisée ou proposée. La liste des options n’est pas limitative, et la consultation des parties intéressées devrait mettre au jour d’autres options, qui pourront être évaluées ultérieurement, lorsque la Commission soumettra des propositions fermes.

Considérations générales sur la nécessité d’un nouveau cadre de résolution de défaillance bancaire

Le point de départ de la communication est qu’un cadre de résolution de défaillance bancaire est nécessaire à l’échelon de l’UE. Ce cadre devrait remédier aux lacunes qui ont été largement mises en évidence dans le cadre de la définition du problème, et il devrait être conçu de manière à satisfaire à un ensemble commun d’objectifs dans la manière de traiter les banques en difficulté. Cette option est comparée à deux autres options envisageables: la première est le scénario de référence, selon lequel la coopération transfrontalière en matière de résolution de défaillance bancaire dépendrait de mécanismes volontaires définis dans le protocole d’accord de 2008, combinés aux règles nouvelles introduites dans la directive «exigences de fonds propres», qui mettent en place des collèges pour les groupes bancaires transfrontaliers, de nouvelles obligations en matière d’alerte et d’échange d’informations et des dispositions sur la prise de décision conjointe. La seconde option consisterait à réduire la taille des groupes bancaires transfrontaliers pour permettre une gestion de crise plus efficace en vertu des régimes nationaux actuels. Les avantages et inconvénients de cette dernière option ont été évalués, en insistant sur le fait qu’elle nécessiterait une modification du traité et qu’elle entraînerait une hausse du coût des services bancaires.

Intervention précoce

Les options relatives à trois domaines d’action principaux sont étudiées: options visant à traiter les différences dans le mode de déclenchement des actions des autorités de surveillance, options visant à traiter les différences relatives aux instruments, et options visant à remédier au décalage entre les responsabilités nationales et la nature mondialisée de l’activité bancaire.

En ce qui concerne les éléments déclenchants de l’action des autorités de surveillance , deux alternatives au scénario de référence sont étudiées. La première impliquerait d’harmoniser un ensemble minimal d’indicateurs d’alerte précoce et d’élaborer un cadre pour l’évaluation commune comme moyen de faciliter la coopération, pour permettre des réponses conjointes tout en maintenant un degré de flexibilité et une marge d’appréciation suffisants. La seconde impliquerait d’élaborer un ensemble d’éléments déclenchants automatiques contraignants, qui détermineraient un point à partir duquel les autorités de surveillance devraient agir – afin de constituer un cadre clair (mais non discrétionnaire) dans lequel une intervention coordonnée des autorités de surveillance prendrait place.

Pour ce qui est des différences entre les instruments d’intervention précoce , deux options possibles sont étudiées hormis le scénario de référence. La première compléterait les instruments figurant à l’article 136 de la directive CRD par des instruments supplémentaires qui ne sont pas à la disposition des autorités dans tous les États membres actuellement – comme le pouvoir d’exiger la soumission d’un plan de redressement, ou de plans de liquidation à titre de précaution en cas de faillite d’un groupe bancaire, ou des pouvoirs accrus à l’égard de la direction des banques. La seconde option envisagée est un accord sur un ensemble unique d’instruments d’intervention précoce totalement harmonisés. L’approche de cette seconde option a l’avantage d’éliminer les différences entre autorités, mais elle pourrait être très difficile à mettre en œuvre, étant donné les différences générales entre les systèmes juridiques et de surveillance.

S’agissant du décalage entre les responsabilités nationales et la nature mondialisée de l’activité bancaire , le scénario de référence implique de s’appuyer sur le protocole d’accord de 2008, bien que les modifications prévues de l’architecture de surveillance accordent un rôle plus actif à l’Autorité bancaire européenne qui devrait être créée prochainement. Une autre option serait de reprendre les modifications récentes tout en élaborant des règles qui exigeraient que les autorités de surveillance prennent des décisions conjointes sur la base d’une évaluation commune et d’un plan de redressement commun présenté par la société mère pour l’ensemble du groupe.

Résolution de défaillance bancaire

Des options pour remédier aux problèmes répertoriés dans les cinq grands domaines d’action suivants sont étudiées: instruments de résolution de défaillance bancaire et éléments déclenchants, décalage entre la responsabilité des autorités nationales et la nature mondialisée de l’activité bancaire, obstacles à la résolution de défaillance bancaire au sens large (droit des sociétés, droit de l’insolvabilité), financement de la résolution transfrontalière, continuité des services bancaires.

En ce qui concerne les instruments de résolution de défaillance bancaire et les éléments déclenchants , il est envisagé d’élaborer un ensemble minimal d’instruments (pouvoirs d’organiser le rachat par un acquéreur du secteur privé, de transférer des éléments d’actif et de passif à une banque relais ou à une banque assainie et une structure de défaisance, aide à la vente d’une partie de l’activité à un acquéreur du secteur privé, ou nationalisation) conçu pour permettre une intervention rapide et efficace des autorités de résolution. Ces instruments pourraient compléter des instruments nationaux existants (une solution plus pratique, mais qui laisserait subsister des différences/discordances entre les arsenaux de mesures nationaux). Une autre solution serait de mettre au point un ensemble d’instruments communs à toutes les autorités nationales et utilisés dans les mêmes conditions (ce qui implique la nécessité de modifications considérables des législations nationales en matière de résolution de défaillance bancaire).

Pour ce qui est du décalage entre les responsabilités nationales et la nature mondialisée de l’activité bancaire , la réflexion porte sur l’élaboration de mécanismes de coopération entre autorités de résolution bancaire (sur la base d’un ensemble d’obligations juridiquement contraignantes) ainsi qu’entre autorités judiciaires (tribunaux et administrateurs judiciaires). Une solution envisagée implique un cadre de coordination pour la coopération et l’échange d’information (s’appuyant sur de nouvelles règles de l’UE) ou – option plus ambitieuse – une coordination plus ciblée des procédures nationales en relation avec les entités d’un groupe par un administrateur ou liquidateur principal. La possibilité de confier à un organisme de l’UE (éventuellement la nouvelle Autorité bancaire européenne) un rôle dans la résolution de la défaillance d’un établissement transfrontalier, ainsi que les difficultés inhérentes à cette solution, sont également étudiés.

S’agissant des options destinées à traiter les obstacles au sens large , il est examiné si le droit des sociétés doit être modifié pour permettre aux autorités de résolution de passer outre certains droits des actionnaires (moyennant des mécanismes d’indemnisation et de recours appropriés) et si la législation en matière d’insolvabilité peut aussi être modifiée pour permettre la résolution de la défaillance d’une banque en difficulté dans le cadre d’une procédure spéciale, ou la résolution de la défaillance du groupe dans son ensemble. Une autre question étudiée est de savoir si un régime de l’insolvabilité distinct et autonome pour les groupes bancaires transfrontaliers, qui se substituerait aux régimes nationaux, est nécessaire pour permettre l’assainissement ou la liquidation intégrés de tels groupes. Cette approche poserait elle aussi de sérieuses difficultés.

En ce qui concerne les options destinées à soutenir le financement de la résolution de défaillance dans un contexte transfrontalier , un certain nombre d’options non mutuellement exclusives sont examinées, parmi lesquelles le soutien de solutions de financement impliquant le secteur privé grâce à des adaptations du droit des sociétés et de la législation en matière d’insolvabilité, l’introduction d’un cadre destiné à faciliter le transfert d’actifs intragroupe après l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité, l’étude de la faisabilité d’utiliser les systèmes de garantie des dépôts au-delà de leur fonction traditionnelle de «tiroir-caisse» et l’élaboration de mécanismes de financement public via un accord sur des mécanismes clairs de partage des charges.

Enfin, à propos des politiques destinées à soutenir la continuité des services bancaires , des mesures possibles pour faciliter l’application de certains instruments de résolution sont examinées. Il s’agit notamment de modifications du droit des sociétés et du droit de l’insolvabilité pour assurer la poursuite de services de support en cas de scission d’une banque (à la suite d’une stratégie de résolution impliquant le recours à une banque relais ou la vente partielle d’actifs); de la restriction, pour une courte période, des droits de clôture afin de laisser du temps à l’autorité de résolution pour transférer des pans d’activité à une autre entité (telle qu’une banque relais) et de l’imposition coordonnée d’un moratoire pour l’ensemble d’un groupe bancaire.

La présente analyse d’impact soutient une communication de la Commission qui a, par nature, un caractère consultatif et ouvert quant aux options qui pourraient être poursuivies. D’autres évaluations plus approfondies seront nécessaires si la Commission décide de présenter des propositions concrètes.

[1] Intervention précoce: actions correctives précoces des autorités de surveillance du secteur bancaires (par exemple: mobilisation de capitaux privés, modification de lignes d’activité, cession d’actifs) qui visent à remédier à des irrégularités au niveau d’une banque et, partant, à aider celle-ci à revenir à leur activité économique normale, et à éviter de devoir passer à la phase de résolution de défaillance.

[2] Résolution des défaillances bancaires: assainissement d’une banque en difficulté (dans le cadre d’une procédure administrative ou judiciaire) qui vise à maintenir la stabilité financière et la continuité des services bancaires et à revitaliser la banque. Outre les techniques d’assainissement traditionnelles, la résolution des défaillances bancaires fait appel à des instruments spécifiques (par exemple banque relais, fusion forcée, aide au rachat, vente partielle d’actifs) pour atteindre les objectifs précités. La procédure est gérée par une «autorité de résolution» qui peut être différente d’un État membre à l’autre (banque nationale, autorité de surveillance financière, système de garantie des dépôts, ministère des finances, autorité spéciale).

[3] À l’article 136 de la directive «exigences de fonds propres» 2006/48/CE.

[4] Des mécanismes transfrontaliers efficaces devraient produire un résultat optimal au niveau de l’UE, tenant compte des intérêts des parties concernées dans tous les États membres et réduisant donc autant que possible le coût global.

[5] FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), avril 2009.

HU

(...PICT...)|AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA|

Brüsszel, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 végleges

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM

amely a következő dokumentumot kíséri: A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE a banki ágazatban a határokon átnyúló válságkezelés európai uniós keretéről A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA

{COM(2009) 561 végleges} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. Milyen problémáról van szó, kit érint leginkább és miért van szükség állami beavatkozásra?

A mostani pénzügyi válság kemény próbának vetette alá a hatóságok válságkezelési képességét belföldi és határokon átnyúló helyzetekben egyaránt. Az EU-n belüli pénzügyi piacok olyan mértékben integrálttá váltak, hogy az egyik tagállamban felmerülő problémák hitelintézetekre gyakorolt hatását nem mindig lehet visszafogni és elszigetelni, és így a belföldi megrázkódtatások gyorsan átterjedhetnek más tagállamok vállalkozásaira és piacaira.

A határokon átnyúló bankok működése ugyan nagymértékben integrálttá vált (azzal az eredménnyel, hogy az üzletágak és belső szolgáltatások mélyen összekapcsolódnak és nem választhatók szét hatékonyan a tagállamok földrajzi határai mentén), a bankok válságkezelése nemzeti szinten maradt. Következésképpen a határokon átnyúló bank csődje esetén a pénzügyi felügyeletek és más (rendezést végző) hatóságok csak a saját illetékességi területükön elhelyezkedő tevékenységekre koncentrálnak. Ez bonyolíthatja a határokon átnyúló együttműködést, valamint eredménytelen és esetleg egymással versengő rendezési megközelítésekhez, és uniós szinten az optimálistól elmaradó eredményekhez vezethet.

A pénzügyi stabilitás fenntartására irányuló intézkedésekkel kapcsolatos egyik legfontosabb kérdés a hatóságok banki válsághelyzetek megelőzésére ( korai beavatkozás Korai beavatkozás: banki felügyeletek korai kiigazító intézkedései (például magántőke bevonása, üzletágak módosítása, eszközök átruházása), amelyek célja a bankok szabálytalanságainak korrekciója, és ezáltal a bankok hozzásegítése a szokásos üzletmenethez való visszatéréshez, valamint annak elkerülése, hogy a bankok rendezési szakaszba kerüljenek. ) vagy kezelésére ( rendezés Bankrendezés: a nehézségekkel küzdő bankok reorganizációja (adminisztratív vagy bírósági eljárással), amelynek célja a pénzügyi stabilitás és a banki szolgáltatások folytonosságának fenntartása és a bank revitalizálása. A hagyományos reorganizációs technikákon túlmenően a bankrendezés egyedi eszközöket használ (például hídbankok, kényszeregyesítés, támogatott felvásárlás, részleges eszközértékesítés) a fenti célok eléréséhez. A folyamatot a bankrendező hatóság irányítja, amely a tagállamokban eltérő lehet (nemzeti bank, pénzügyi felügyelet, betétbiztosítási rendszer, pénzügyminisztérium, speciális hatóság). ) irányuló képessége. A hatóságok bevonása döntő fontosságú a teljes pénzügyi rendszer stabilitásának fenntartása, a lakosság és a vállalkozások betéteinek védelme, valamint a fizetési rendszerek folytonosságának és egyéb alapvető pénzügyi szolgáltatásoknak a fenntartása szempontjából.[1][2]

Korai beavatkozás: banki felügyeletek korai kiigazító intézkedései (például magántőke bevonása, üzletágak módosítása, eszközök átruházása), amelyek célja a bankok szabálytalanságainak korrekciója, és ezáltal a bankok hozzásegítése a szokásos üzletmenethez való visszatéréshez, valamint annak elkerülése, hogy a bankok rendezési szakaszba kerüljenek.

Bankrendezés: a nehézségekkel küzdő bankok reorganizációja (adminisztratív vagy bírósági eljárással), amelynek célja a pénzügyi stabilitás és a banki szolgáltatások folytonosságának fenntartása és a bank revitalizálása. A hagyományos reorganizációs technikákon túlmenően a bankrendezés egyedi eszközöket használ (például hídbankok, kényszeregyesítés, támogatott felvásárlás, részleges eszközértékesítés) a fenti célok eléréséhez. A folyamatot a bankrendező hatóság irányítja, amely a tagállamokban eltérő lehet (nemzeti bank, pénzügyi felügyelet, betétbiztosítási rendszer, pénzügyminisztérium, speciális hatóság).

Bár számos európai felügyelet rendelkezik eszközökkel a banki válságba való beavatkozáshoz, a meglévő eszközök tagállamról tagállamra eltérőek lehetnek, vagy néhány esetben egyáltalán nem is léteznek. A tagállamok közötti eltérések és szakadékok, köztük a jogi eltérések és/vagy néhány országban a jogszabályi/intézményi alapok hiánya, alkalmas arra, hogy bonyolítsa vagy akár akadályozza a banki válság határokon átnyúló hatékony kezelését. Ha a különböző hatóságok eltérő időpontokban avatkoznak be, különböző célokat követnek és különböző kritériumok mellett különböző eszközöket és intézkedéseket használnak, a problémáról alkotott saját képüknek megfelelően alakítva az alkalmazásukat, akkor az eredmények valószínűleg nem lesznek optimálisak.

Nem létezik a bankrendezést szabályozó uniós szintű jogszabály. Azontúl, hogy a felügyeleti hatóságok egy adott banki helyzet helyreállítását célzó minimális hatáskört kaptak A 2006/48/EK tőkekövetelmény-irányelv 136. cikkében. , amelyhez a tőkekövetelmény-irányelv néhány újabb módosítása társult (a többi hatóság vészhelyzeti riasztására, a felügyeleti tevékenységek koordinációjára és a vészhelyzeti információcserére vonatkozó szabályok), valamint azontúl, hogy létrejött a más tagállamokban fiókteleppel rendelkező hitelintézetek felszámolására és reorganizációjára vonatkozó szabályozás, nem létezik olyan uniós keret, amely meghatározza, hogy a hatóságok hogyan és milyen feltételek közt lépjenek fel a határokon átnyúló bankoknál felmerülő válság esetén. A válságok kezelésére majdnem teljes mértékben nemzeti jogszabályok irányadók. [3]

A 2006/48/EK tőkekövetelmény-irányelv 136. cikkében.

Az eltérő megközelítések és eszközök, és a hatóságok ellentétes érdekei valószínűsíthetően eredménytelen válságmegelőzéshez és -rendezéshez vezetnek és uniós szinten az optimálistól elmaradó eredményt hoznak. Ez viszont az uniós polgárok és adófizetők számára költségesebb következményekkel jár, mivel a rendszerszinten fontos, határokon átnyúló bankok megmentése rendkívül költséges lehet a kellő időben történő és hatékony rendezés költségéhez képest A hatékony határokon átnyúló intézkedéseknek uniós szinten optimális eredményt kell biztosítaniuk, figyelembe véve az összes tagállam érdekeltjeinek érdekét, és így minimálisra csökkentve a teljes költséget. . Az IMF IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk, Global Financial Stability Report (Válasz a pénzügyi válságra és a rendszerkockázat mérése, Globális Pénzügyi Stabilitási Jelentés), 2009. április legújabb becslései szerint a világszerte termelt eszközök válsághoz kapcsolódó leírása 2010-re eléri a 4,1 billió USD-t, és a globális banki ágazat viseli várhatóan a veszteségek két harmadát, amelynek fele (azaz 1,4 billió USD, ami az EU GDP-jének 9%-ával egyenlő) jelenleg európai bankoknak tulajdonítható.[4][5]

A hatékony határokon átnyúló intézkedéseknek uniós szinten optimális eredményt kell biztosítaniuk, figyelembe véve az összes tagállam érdekeltjeinek érdekét, és így minimálisra csökkentve a teljes költséget.

IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk, Global Financial Stability Report (Válasz a pénzügyi válságra és a rendszerkockázat mérése, Globális Pénzügyi Stabilitási Jelentés), 2009. április

Valamely nagyméretű nemzetközi bank válsága – a pénzügy ágazatra és az egész gazdaságra kifejtett átfogó hatása miatt – az érdekeltek igen széles körét fogja érinteni EU-szerte, nevezetesen:

· a nehézségekkel küzdő pénzügyi intézményeket, beleértve részvényeseiket és alkalmazottaikat;

· a pénzügyi stabilitástól függő egészséges pénzügyi intézményeket;

· a pénzügyi szolgáltatások felhasználóit, beleértve a betéteseket, befektetőket, nyugdíjasokat, valamint a nem pénzügyi társaságokat és kkv-kat;

· az állami hatóságokat, köztük a felügyeleteket, központi bankokat és a pénzügyminisztériumokat;

· az adófizetőket.

Az e hatásvizsgálat által kísért, uniós szintű bankrendezési keretről szóló közlemény áttekintést ad a problémákról és a korai beavatkozási intézkedésekkel és a bankrendezéssel kapcsolatban vizsgált területekről. A közlemény szakpolitikai célkitűzéseket és átfogó megközelítést javasol. Ebben a szakaszban nem javasol konkrét részletes szakpolitikai megoldásokat. Következésképpen ez a hatásvizsgálat elsődlegesen a problémameghatározásra és e területen az uniós szintű fellépés szükségességére és célkitűzéseire összpontosít. A közlemény konzultatív jellege miatt a szakpolitikai lehetőségek mérlegelésére csak a legtágabb értelemben kerül sor. Az e konzultáció eredményeként később kialakuló szakpolitikai javaslatok további és részletesebb hatásvizsgálat tárgyát képezik a megfelelő szakaszban.

2. Indokolt-e az uniós szintű fellépés a szubszidiaritás elve alapján?

Az EU-n belüli bankpiac nagyfokú integrációja fényében szükség van európai szintű fellépésre. A bankokon belüli válságokkal foglalkozó rendszerek továbbra is nemzeti szintűek és nem alkalmasak a határokon átnyúló helyzetek kezelésére. Ilyen körülmények között a koordináció valószínűleg bonyolult, és az egyes hatóságok által követett célok eltérőek lehetnek. Következésképpen a jogi keret nem tudja biztosítani, hogy a határokon átnyúló bankcsoportban felmerülő kritikus problémákat szilárd együttműködési mechanizmusok révén tisztességesen, hatékonyan és célszerűen megoldják.

Az új keretnek a határokon átnyúló együttműködés kiváltásához szükséges ösztönzők bevezetésével történő alátámasztása olyan feladat, amelyet a leghatékonyabban európai szinten lehet elvégezni (ez különösen igaz a nemzeti rendezési és fizetésképtelenségi keretek közötti különbségek kezelése és a tehermegosztás szabályozása tekintetében).

3. Célok

Az EU szempontjából az uniós szintű fellépés általános célkitűzései a következők lehetnek:

· a pénzügyi stabilitás és a bankokba vetett bizalom fenntartása, a problémák átterjedésének elkerülése;

· a társadalom egészét, és különösen az adófizetőket érő veszteségek minimalizálása;

· a banki szolgáltatások belső piacának erősítése.

A korai beavatkozás összefüggésében konkrét célok lehetnek a következők:

· a banki problémák feltárását és a korai beavatkozást szolgáló eszközök és kiváltó küszöbértékek kialakítása;

· a határokon átnyúló bankokért felelős nemzeti pénzügyi felügyeletek között válsághelyzetben hatékony együttműködés biztosítása.

A bankrendezés tekintetében konkrét célkitűzések lehetnek a következők:

· a határokon átnyúló bankok időben történő és határozott reorganizációját és rendezését biztosító eszközök és kiváltó küszöbértékek kialakítása;

· az uniós szinten optimális megoldások érdekében a nemzeti bankrendezési hatóságok közötti együttműködés javítása;

· biztonság és kiszámíthatóság megteremtése a bankrendezés körül, minden érdekelt számára;

· a rendezés alatt az alapvető banki szolgáltatások folytonosságának biztosítása.

4. Szakpolitikai lehetőségek

E hatásvizsgálat céljára a lehetőségek elemzése az új keret bevezetésének és alternatíváinak általános értékelésére korlátozódik. Az új keret kapcsán tárgyalható számos területről is szó esik - de konkrét intézkedések előnyben részesítése vagy javaslása nélkül. A szakpolitikai lehetőségek listája nyitott; ha az érdekeltekkel folytatott konzultáció eredményeképp további lehetőségek merülnek fel, ezeket később, a Bizottság konkrét javaslattételének szakaszában lehet értékelni.

Általános megfontolások egy új bankrendezési keret szükségességét illetően

A közlemény kiindulópontja az, hogy uniós szinten bankrendezési keretre van szükség. A keretnek a problémameghatározás során részletesen megállapított hiányosságok rendezése a célja, és úgy kell kialakítani, hogy teljesüljenek a nehézségekkel küzdő bankok kezelése tekintetében közösen megállapított célok. Ezzel a lehetőséggel két másik lehetőség áll szemben. Az első az alapforgatókönyv, amely azt jelenti, hogy a bankrendezés során a határokon átnyúló együttműködés a 2008. évi egyetértési megállapodásban meghatározott önkéntes intézkedésektől függ, társulva a tőkekövetelmény-irányelvben újonnan bevezetett szabályokkal, amelyek a határokon átnyúló bankcsoportok kollégiumait, új riasztási és információcsere-kötelezettségeket és a közös döntéshozatalról szóló rendelkezéseket vezetnek be. A második alternatíva a határokon átnyúló bankcsoportok méretcsökkentése annak érdekében, hogy a jelenlegi nemzeti szabályozások keretében hatékonyabban lehessen kezelni a válságot. Ez utóbbi lehetőség előnyeinek és hátrányainak értékelésekor különös hangsúly helyeződik arra, hogy egy ilyen lehetőség megkívánná a Szerződés módosítását és felhajtaná a banki szolgáltatások árait.

Korai beavatkozás

Három széles szakpolitikai területtel kapcsolatos lehetőség merül fel: a felügyeleti intézkedések kiváltásának módjában fennálló eltérések kezelésére irányuló lehetőségek, az eszközök eltérésének kezelésére irányuló lehetőségek és a nemzeti felelősségi körök, illetve a banki üzletág globális jellege közötti eltolódás kezelésére irányuló lehetőségek.

A felügyeleti intézkedések kiváltása tekintetében az alapforgatókönyv két alternatíváját vesszük figyelembe: Az első korai figyelmeztető mutatók egy minimális készletének összehangolását és egy közös értékelési keret kialakítását jelentené, amely megkönnyítené az együttműködést azáltal, hogy – kellő mértékű rugalmasság és a mérlegelési jog fenntartása mellett – lehetővé teszi a közös reagálást. A második megoldás olyan szigorú automatikus kiváltó küszöbértékek kidolgozása, amelyek meghatározzák azt a pontot, ahol már szükség van a felügyeleti intézkedésre – ezáltal egy olyan egyértelmű (de nem diszkrecionális) keret jön létre, amelyben összehangolt felügyeleti intézkedésekre kerülhet sor.

A korai beavatkozás eszközei közötti eltérések tekintetében az alapforgatókönyvön túl két lehetőség merül fel: Az egyik a tőkekövetelmény-irányelv 136. cikkében felsorolt eszközöket egészítené ki olyan további eszközökkel, amelyek nem állnak minden tagállam rendelkezésére – például a bankcsoport esetleges csődjével szembeni óvintézkedésként rendezési terv, vagy bezárási terv benyújtásának előírását lehetővé tévő hatáskörrel, vagy a bank vezetőségével szembeni erősebb hatáskörrel. A másik figyelembe vett alternatíva egyetlen, teljesen összehangolt korai beavatkozási eszközrendszer elfogadása. Ennek a második lehetőségnek az az előnye, hogy egy ilyen megközelítés megszüntetné a hatóságok közötti eltéréseket, de hátránya, hogy a felügyeleti és jogi rendszerek általános különbségei miatt igen nehezen lenne megvalósítható.

A nemzeti felelősségi körök, illetve a banki üzletág globális jellege közötti eltolódás tekintetében az alapforgatókönyv a 2008. évi egyetértési megállapodást tartaná fenn, bár a felügyeleti struktúra tervezett változása aktívabb szerepet biztosítana a hamarosan létrehozandó Európai Bankfelügyeleti Hatóság számára. Alternatív lehetőségként építeni lehet a közelmúltbeli változásokra, olyan szabályok kidolgozása mellett, amelyek előírják a felügyeletek számára, hogy közös értékelés és az anyavállalat által a csoport egésze tekintetében benyújtott közös helyreállítási terv alapján közösen hozzanak határozatokat.

Bankrendezés

Az alábbi öt széles szakpolitikai területen azonosított problémák megoldásához került sor lehetőségek megfontolására: bankrendezési eszközök és kiváltó küszöbértékek, a nemzeti felelősségi körök, illetve a banki üzletág globális jellege közötti eltolódás, a bankrendezés szélesebb körű akadályai (társasági, fizetésképtelenségi jog), határokon átnyúló rendezés finanszírozása és a banki szolgáltatások folytonossága.

A bankrendezési eszközök és kiváltó küszöbértékek tekintetében figyelmet kap egy minimális eszközkészlet (magánszférabeli vásárló általi felvásárlás megszervezésére, az eszközök és kötelezettségek hídbankba vagy jó bankba/rossz bankba való áthelyezésére, az üzlet egy részének magánszférabeli vásárló számára történő támogatott értékesítésére vagy államosítására feljogosító hatáskör) kialakítása, amely lehetővé teszi a rendezést végző hatóságok általi gyors és hatékony beavatkozást. Ezek az eszközök vagy kiegészíthetik a meglévő nemzeti eszközöket (ami az intézkedés könnyebbik módja lenne, de fenntartaná a nemzeti eszköztárak eltéréseit/ellentmondásait), vagy másik lehetőségként minden nemzeti hatóság számára közös eszköztárat lehetne kialakítani és ugyanazokkal a feltételekkel alkalmazni (vagyis a rendezésről szóló nemzeti jog kiterjedt módosítására lenne szükség).

A nemzeti felelősségi körök, illetve a banki üzletág globális jellege közötti eltolódás tekintetében felmerül a rendezést végző hatóságok közötti (jogilag kötelező erejű kötelezettségek alapján), valamint igazságügyi hatóságok (bíróságok és felszámolók) közötti együttműködési mechanizmusok kialakítása. Ebbe beletartozhatna az együttműködés és az információcsere (új uniós szabályokkal alátámasztott) koordinálása, vagy (nagyratörőbben) a csoportokkal kapcsolatos nemzeti eljárások irányítottabb koordinálása egy vezető tisztviselő vagy felszámoló által. Figyelmet kap az a lehetőség és kihívás, amelyet egy határokon átnyúló intézmény rendezésében egy uniós szervre (lehetőleg az új Európai Bankfelügyeleti Hatóságra) bízott szerep jelent.

A szélesebb körű akadályok kezelésének lehetőségei tekintetében megfontolandó, hogy módosítani kell-e a társasági jogot annak érdekében, hogy a rendezést végző hatóságok felülbírálhassanak bizonyos részvényesi jogokat (megfelelő kártalanítási és jogorvoslati mechanizmusok meglétével), és hogy módosíthatók-e a fizetésképtelenségi jogszabályok is, lehetővé téve egy nehézségekkel küzdő bank speciális eljárás keretében történő rendezését, vagy a csoport egészére irányuló rendezés lebonyolítását. Megfontolandó továbbá, hogy egy határokon átnyúló csoport integrált átszervezéséhez vagy felszámolásához szükség van-e a nemzeti szabályozások helyébe lépő, a határokon átnyúló bankcsoportokra vonatkozó külön és önálló fizetésképtelenségi szabályozásra. Ez a kezdeményezés is számottevő kihívást jelentene.

A határokon átnyúló rendezés finanszírozását támogató lehetőségek tekintetében számos lehetséges és egymást kölcsönösen nem kizáró lehetőség megfontolására kerül sor, ideértve a társasági és fizetésképtelenségi jog módosítása révén a magánszférabeli finanszírozási megoldások támogatását, a fizetésképtelenségi eljárás megindítását követően a csoporton belüli eszközátruházást megkönnyítő keret bevezetését, a betétbiztosítási rendszerek hagyományos pénztárfunkcióján túli alkalmazhatóságának feltárását és egyértelmű tehermegosztási intézkedésekre vonatkozó megállapodás révén közfinanszírozási intézkedések kialakítását.

Végül a banki szolgáltatások folytonosságát támogató szakpolitikák tekintetében megfontolandók olyan lehetséges intézkedéseket, amelyek támogatják bizonyos rendezési eszközök alkalmazását. Ezek közé tartozik a bank szétválasztása esetén (hídbank bevonásával vagy az eszközök részleges értékesítésével történő rendezés eredményeként) a támogató szolgáltatások folytatódó nyújtásának biztosítása érdekében a társasági és fizetésképtelenségi jog módosítása; a felmondási jog rövid ideig tartó korlátozása, időt biztosítva a rendezést végző hatóságnak arra, hogy az üzlet egyes részeit másik jogalanyra ruházza át (például hídbankra), valamint egy bankcsoportot átfogóan összehangolt moratórium kiszabása.

Ez a hatásvizsgálat egy konzultatív jellegű és a választható lehetőségeket tekintve nyitott bizottsági közleményt támogat. Ha a Bizottság konkrét szakpolitikai javaslatok előterjesztése mellett dönt, további és részletesebb értékelésre lesz szükség.

[1] Korai beavatkozás: banki felügyeletek korai kiigazító intézkedései (például magántőke bevonása, üzletágak módosítása, eszközök átruházása), amelyek célja a bankok szabálytalanságainak korrekciója, és ezáltal a bankok hozzásegítése a szokásos üzletmenethez való visszatéréshez, valamint annak elkerülése, hogy a bankok rendezési szakaszba kerüljenek.

[2] Bankrendezés: a nehézségekkel küzdő bankok reorganizációja (adminisztratív vagy bírósági eljárással), amelynek célja a pénzügyi stabilitás és a banki szolgáltatások folytonosságának fenntartása és a bank revitalizálása. A hagyományos reorganizációs technikákon túlmenően a bankrendezés egyedi eszközöket használ (például hídbankok, kényszeregyesítés, támogatott felvásárlás, részleges eszközértékesítés) a fenti célok eléréséhez. A folyamatot a bankrendező hatóság irányítja, amely a tagállamokban eltérő lehet (nemzeti bank, pénzügyi felügyelet, betétbiztosítási rendszer, pénzügyminisztérium, speciális hatóság).

[3] A 2006/48/EK tőkekövetelmény-irányelv 136. cikkében.

[4] A hatékony határokon átnyúló intézkedéseknek uniós szinten optimális eredményt kell biztosítaniuk, figyelembe véve az összes tagállam érdekeltjeinek érdekét, és így minimálisra csökkentve a teljes költséget.

[5] IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk, Global Financial Stability Report (Válasz a pénzügyi válságra és a rendszerkockázat mérése, Globális Pénzügyi Stabilitási Jelentés), 2009. április

IT

(...PICT...)|COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE|

Bruxelles, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 definitivo

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Documento di accompagnamento alla COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE relativa a un quadro europeo per la gestione transfrontaliera delle crisi nel settore bancario SINTESI DELLA VALUTAZIONE DELL’IMPATTO

{COM(2009) 561 definitivo} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. Definizione del problema, individuazione dei maggiori interessati e necessità di un intervento pubblico

Nel corso dell’attuale crisi finanziaria la capacità delle autorità pubbliche di gestire la crisi, sia a livello interno che in un contesto transfrontaliero, è stata messa a dura prova. Nell’Unione europea i mercati finanziari sono ormai così integrati che anche se insorgono problemi in un solo Stato membro non sempre è possibile contenerne e isolarne le ripercussioni sugli istituti di credito, cosicché il contraccolpo di una crisi nazionale si può trasmettere rapidamente alle imprese e ai mercati degli altri Stati membri.

A fronte di un funzionamento altamente integrato delle banche che operano a livello transfrontaliero, con una conseguente profonda interconnessione tra linee aziendali e servizi interni, difficilmente separabili e riconducibili ai confini geografici degli Stati membri, la gestione della crisi del settore bancario è rimasta prettamente nazionale. Ne consegue che in caso di fallimento di una banca che opera a livello transfrontaliero, le autorità di vigilanza finanziaria e quelle preposte alla risoluzione dei casi di fallimento si limiteranno alle operazioni situate all’interno dei loro rispettivi territori. Questo rischia di complicare la collaborazione transfrontaliera e far emergere approcci di risoluzione inefficaci o perfino confliggenti, con risultati non ottimali a livello UE.

Uno degli aspetti più importanti da affrontare per mantenere la stabilità finanziaria è quello della capacità delle autorità di prevenire ( intervento precoce Intervento precoce: provvedimenti correttivi precoci adottati dalle autorità di vigilanza (ricorso al capitale privato, modifica delle linee aziendali, cessione di attivi) per correggere le irregolarità e aiutare le banche a riprendere le loro normali attività, evitando di entrare nella fase della risoluzione. ) o di gestire le situazioni di crisi delle banche ( interventi di risoluzione Intervento di risoluzione: risanare le banche in difficoltà (nell’ambito di un procedimento amministrativo o giudiziario) per mantenerne la stabilità finanziaria, la continuità dei servizi e per dare nuovo slancio alle loro attività. Oltre alle tecniche tradizionali di risanamento, gli interventi di risoluzione si avvalgono di strumenti specifici (ad esempio il ricorso a banche ponte, fusioni forzate, acquisti assistiti, parziale vendita di attivi) per raggiungere i suddetti obiettivi. La procedura è gestita da un’autorità di risoluzione che può variare a seconda degli Stati membri (banca centrale, autorità di vigilanza, sistema di garanzia dei depositi, ministero delle finanze, autorità speciale). ). L’intervento delle autorità può essere cruciale per mantenere la stabilità dell’intero sistema finanziario, proteggere i depositi dei cittadini e delle imprese e garantire la continuità dei sistemi di pagamento e di altri servizi finanziari di base.[1][2]

Intervento precoce: provvedimenti correttivi precoci adottati dalle autorità di vigilanza (ricorso al capitale privato, modifica delle linee aziendali, cessione di attivi) per correggere le irregolarità e aiutare le banche a riprendere le loro normali attività, evitando di entrare nella fase della risoluzione.

Intervento di risoluzione: risanare le banche in difficoltà (nell’ambito di un procedimento amministrativo o giudiziario) per mantenerne la stabilità finanziaria, la continuità dei servizi e per dare nuovo slancio alle loro attività. Oltre alle tecniche tradizionali di risanamento, gli interventi di risoluzione si avvalgono di strumenti specifici (ad esempio il ricorso a banche ponte, fusioni forzate, acquisti assistiti, parziale vendita di attivi) per raggiungere i suddetti obiettivi. La procedura è gestita da un’autorità di risoluzione che può variare a seconda degli Stati membri (banca centrale, autorità di vigilanza, sistema di garanzia dei depositi, ministero delle finanze, autorità speciale).

Benché alcune autorità di vigilanza europee dispongano di strumenti per intervenire in caso di crisi del settore bancario, tali strumenti possono variare da Stato membro a Stato membro e in certi casi non esistere del tutto. Queste differenze e lacune, che comprendono anche differenze di tipo normativo tra Stati membri oppure l’assenza di una base legislativa/istituzionale in certi paesi, sono suscettibili di complicare e addirittura di ostacolare la gestione efficiente di una crisi bancaria transfrontaliera. Se intervengono autorità diverse in momenti diversi, perseguendo obiettivi diversi e usando strumenti e provvedimenti diversi, basati su criteri diversi di applicazione in funzione di una diversa concezione del problema, è chiaro che i risultati che ne derivano non potranno essere ottimali.

A livello dell’UE non esiste un quadro regolamentare che disciplini la risoluzione nel settore bancario. A parte l’introduzione di un insieme minimo di competenze delle autorità di vigilanza allo scopo di risanare la situazione di una banca Articolo 136 della direttiva sui requisiti patrimoniali 2006/48/CE. , insieme ad alcune modifiche recenti della direttiva sui requisiti patrimoniali (norme che prevedono di allertare le altre autorità in situazioni di emergenza, il coordinamento delle attività di vigilanza e lo scambio di informazioni in situazione d’emergenza) e l’istituzione di meccanismi di liquidazione e risanamento degli istituti di credito con succursali in altri Stati membri, non esiste un quadro comunitario che stabilisca in che modo e a quali condizioni le autorità debbano agire se sopraggiunge una crisi in una banca la cui attività è transfrontaliera. La gestione delle crisi è disciplinata quasi interamente dalle leggi nazionali. [3]

Articolo 136 della direttiva sui requisiti patrimoniali 2006/48/CE.

Impostazioni e strumenti divergenti, accanto a interessi confliggenti tra le autorità, rischiano di rendere inefficace la prevenzione delle crisi e la loro risoluzione e di sortire risultati non ottimali a livello UE. Questo può inoltre aggravare i costi a carico dei cittadini e dei contribuenti europei dato che il salvataggio di banche transnazionali di importanza sistemica può rivelarsi estremamente più costoso di quanto non lo sarebbe una risoluzione efficace e tempestiva Un dispositivo transfrontaliero efficace dovrebbe garantire un risultato ottimale a livello UE tenendo conto degli interessi delle parti interessate in tutti gli Stati membri e minimizzando il costo globale. . Secondo le ultime stime del FMI FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), aprile 2009. le svalutazioni di attivi connesse alle crisi a livello mondiale raggiungeranno 4 100 miliardi di dollari entro il 2010: di queste perdite due terzi saranno a carico del settore bancario mondiale, la metà delle quali (1 400 miliardi di dollari, pari al 9% del Pil dell’UE) è attualmente imputabile alla banche europee.[4][5]

Un dispositivo transfrontaliero efficace dovrebbe garantire un risultato ottimale a livello UE tenendo conto degli interessi delle parti interessate in tutti gli Stati membri e minimizzando il costo globale.

FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), aprile 2009.

Per i suoi effetti considerevoli sul settore finanziario e sull’intera economia, una crisi che coinvolga una grande banca internazionale avrà ripercussioni per tutta una serie di parti interessate in tutta l’UE, come:

· gli istituti finanziari in difficoltà, compresi i loro azionisti e dipendenti;

· gli istituti finanziari in buona salute, le cui attività dipendono dalla stabilità finanziaria;

· gli utenti dei servizi finanziari, come i depositanti, gli investitori, i pensionati, le società non finanziarie, le PMI;

· le autorità pubbliche, comprese le autorità di vigilanza, le banche centrali e i ministeri delle finanze;

· i contribuenti.

La comunicazione relativa a un Quadro europeo per la gestione delle crisi nel settore bancario, a cui la presente valutazione dell’impatto è acclusa, presenta una panoramica dei problemi e dei settori presi in esame nell’ambito dell’adozione di misure precoci di intervento e di risoluzione delle crisi nel settore bancario. Vi si delineano gli obiettivi politici e un approccio generale, ma non si propongono, in questa fase, soluzioni specifiche e dettagliate. Per questo la presente valutazione dell’impatto verte innanzitutto sulla definizione del problema e sulla necessità e sugli obiettivi di un’azione a livello europeo in questo settore. Data la natura consultiva della comunicazione, le opzioni delineate sono affrontate solo a grandi linee. Sarà effettuata un’ulteriore e più approfondita valutazione dell’impatto, al momento opportuno, in base alle eventuali proposte emerse in esito a tale consultazione.

2. Giustificazione di un’azione europea in base al principio della sussidiarietà

In considerazione dell’alto grado di integrazione del mercato bancario all’interno dell’UE è senz’altro necessaria un’azione a livello europeo. I dispositivi di gestione delle crisi nel settore bancario restano di portata nazionale e non sono idonei ad affrontare situazioni transnazionali. In queste circostanze il coordinamento appare complesso e gli obiettivi perseguiti dalle singole autorità possono essere divergenti. Ne consegue che il quadro normativo non può garantire che le criticità che colpiscono un gruppo bancario transfrontaliero possano essere risolte in maniera equa, efficace e rapida attraverso solidi dispositivi di collaborazione.

Propugnare un nuovo quadro che preveda gli incentivi necessari a indurre una collaborazione transfrontaliera è un compito che può essere svolto nella maniera più efficace a livello europeo (questo vale, in particolare, se si tiene conto delle differenze tra le strategie di risoluzione attuate a livello nazionale, i sistemi applicati in caso di insolvenza e le disposizioni relative alla ripartizione degli oneri).

3. Obiettivi

Da una prospettiva europea gli obiettivi generali di un’azione a livello UE potrebbero essere i seguenti:

· mantenere la stabilità finanziaria e la fiducia nelle banche, evitando fenomeni di contagio;

· minimizzare le perdite a carico della società intera e in particolare dei contribuenti;

· rafforzare il mercato interno dei servizi bancari.

Nell’ambito dell’intervento precoce gli obiettivi specifici sarebbero:

· sviluppare strumenti e dispositivi che permettano di individuare i problemi esistenti nelle banche e di intervenire in una fase precoce;

· garantire una collaborazione efficace tra le autorità nazionali di vigilanza competenti per le banche transnazionali in situazioni di crisi.

Gli obiettivi specifici a livello di risoluzione potrebbero essere i seguenti:

· sviluppare strumenti e dispositivi che permettono di risanare le banche che operano a livello transfrontaliero e di risolvere i problemi con tempestività ed efficacia;

· migliorare la collaborazione tra le autorità nazionali a cui compete tale risoluzione in modo da ottenere soluzioni ottimali a livello UE;

· creare presupposti di certezza e di prevedibilità in relazione alle strategie di risoluzione nel settore bancario per tutte le categorie interessate;

· garantire la continuità dei servizi bancari di base nel corso del processo di risoluzione.

4. Opzioni strategiche

Ai fini della presente valutazione dell’impatto, l’analisi delle opzioni si limita ad una valutazione generale degli effetti dell’introduzione di un nuovo quadro e delle alternative. Sono presi in esame anche determinati aspetti che il nuovo quadro dovrebbe affrontare, senza tuttavia favorire o proporre misure concrete. L’elenco delle opzioni non è esaustivo e le eventuali ulteriori opzioni emerse dalla consultazione delle parti interessate saranno valutate in una fase ulteriore, nel momento in cui la Commissione presenti proposte concrete.

Osservazioni generali sulla necessità di un nuovo quadro di risoluzione nel settore bancario

La comunicazione parte dal presupposto che sia necessario un quadro a livello della UE per la risoluzione delle crisi del settore bancario. Tale quadro dovrebbe affrontare le varie lacune individuate nell’ambito della definizione del problema ed essere concepito in modo da raggiungere un insieme convenuto di obiettivi sulle modalità con cui vanno fronteggiati i problemi delle banche in difficoltà. Quest’opzione è messa a confronto con altre due opzioni alternative. La prima è lo scenario di riferimento, ossia che la collaborazione transfrontaliera nella risoluzione dei problemi del settore bancario dipenderebbe dagli accordi volontari contenuti nel memorandum d’intesa del 2008, insieme alle norme di recente introduzione nella direttiva sui requisiti patrimoniali che prevede l’istituzione di collegi di vigilanza dei gruppi bancari ad attività transfrontaliera, nuovi obblighi di allerta e scambio di informazioni e disposizioni sull’adozione congiunta di decisioni. La seconda alternativa sarebbe quella di ridurre le dimensioni dei gruppi bancari transnazionali per poter gestire in modo più efficace le crisi nell’ambito dei vigenti regimi nazionali. I vantaggi e gli svantaggi di quest’ultima opzione vengono valutati tenendo conto in particolare del fatto che una simile opzione presupporrebbe una modifica del trattato e farebbe schizzare verso l’alto i costi dei servizi bancari.

Intervento precoce

Sono prese in considerazione le opzioni relative a tre grandi aree: le opzioni per affrontare le diverse modalità che portano all’intervento dell’attività di vigilanza, le opzioni per affrontare le differenze negli strumenti utilizzati e le opzioni per affrontare lo scollamento tra le competenze nazionali e la globalizzazione delle attività bancarie.

Per quanto riguarda l’attivazione della vigilanza , si esaminano due alternative allo scenario di riferimento. La prima presupporrebbe l’armonizzazione di un numero minimo di indici di allarme precoce e lo sviluppo di un quadro di valutazione comune per agevolare la collaborazione in modo da sollecitare risposte comuni, pur mantenendo un grado sufficiente di flessibilità e discrezionalità. La seconda alternativa sarebbe l’elaborazione di una serie fissa di dispositivi che determinano automaticamente il momento in cui è necessario l’intervento delle autorità di vigilanza, in modo da fornire un quadro chiaro (ma senza margine di discrezionalità) per l’intervento coordinato delle autorità di vigilanza.

Per quanto riguarda le differenze tra gli strumenti di intervento precoce , si esaminano due possibili opzioni oltre allo scenario di base. La prima prevede l’aggiunta, agli strumenti elencati nell’articolo 136 della direttiva sui requisiti patrimoniali, di strumenti supplementari di cui attualmente non dispongono le autorità di tutti gli Stati membri, come la facoltà di richiedere la presentazione di un piano di risanamento, di piani di liquidazione come misura precauzionale per l’eventuale fallimento di un gruppo bancario o maggiori poteri nei confronti della direzione delle banche. L’alternativa esaminata è l’adozione di un insieme unico di strumenti di intervento precoce pienamente armonizzati. La seconda opzione ha il vantaggio che tale approccio contribuirebbe a eliminare le differenze tra le autorità, ma lo svantaggio di essere di difficilissima attuazione date le differenze generali tra i sistemi di vigilanza e giuridici.

Per quanto riguarda lo scollamento tra responsabilità a livello nazionale e natura globale dell’attività bancaria , lo scenario di riferimento dipende dall’adozione del memorandum d’intesa del 2008, benché le modifiche previste all’architettura delle autorità di vigilanza conferirebbero un ruolo più attivo all’Autorità bancaria europea di prossima creazione. L’alternativa sarebbe di basarsi sulle recenti modifiche e di sviluppare anche norme che impongono ai responsabili della vigilanza di adottare decisioni congiunte in base ad una valutazione comune e a un piano comune di risanamento presentato dalla società madre per l’intero gruppo.

Risoluzione nel settore bancario

Sono valutate le opzioni per fronteggiare i problemi individuati nei seguenti cinque grandi settori: strumenti e dispositivi di risoluzione dei problemi nel settore bancario, scollamento tra responsabilità a livello nazionale e natura globale dell’attività bancaria, ostacoli più ampi alle attività di risoluzione (diritto societario, normativa in materia di insolvenza), il finanziamento della risoluzione transfrontaliera e la continuità dei servizi bancari

Per quanto riguarda gli strumenti e dispositivi di risoluzione nel settore bancario si analizza lo sviluppo di una serie minima di strumenti (il potere di organizzare l’acquisizione da parte di acquirenti del settore privato, di trasferire gli attivi e passivi ad una banca ponte oppure da una “good bank” a una “bad bank”, vendita assistita di parte delle attività ad un acquirente del settore privato o nazionalizzazione) che permettono un intervento efficace e rapido delle autorità preposte alla risoluzione. Tali strumenti potrebbero essere complementari a quelli esistenti a livello nazionale (il che sarebbe più agevole da attuare, ma lascerebbe invariate le differenze/discrepanze tra gli strumenti a disposizione dei singoli Stati) o, in alternativa, si potrebbe sviluppare una serie di strumenti comuni a tutte le autorità nazionali, da usare alle stesse condizioni (il che implica la necessità di modifiche profonde alle normative nazionali in materia di risoluzione).

Per quanto riguarda lo scollamento tra le competenze nazionali e la natura globale delle attività bancarie , si analizza lo sviluppo di dispositivi di cooperazione tra le autorità preposte alla risoluzione (in base a una serie di obblighi vincolanti) come pure tra le autorità giudiziarie (tribunali e curatori fallimentari). Ciò potrebbe comportare l’esistenza di un quadro di coordinamento per la cooperazione e lo scambio di informazioni (sostenuto dalle nuove norme europee), oppure (in modo più ambizioso) un coordinamento più diretto dei procedimenti nazionali nei confronti di singole entità dei gruppi da parte di un amministratore principale o di un liquidatore. Si è esaminata anche la possibilità (e le connesse problematiche) di affidare ad un organo europeo (eventualmente la nuova autorità bancaria europea) una serie di competenze nella risoluzione per gli istituti bancari ad attività transfrontaliera.

Per quanto riguarda le opzioni miranti a far fronte agli ostacoli più ampi, si è esaminato se sia necessario modificare il diritto societario per permettere alle autorità preposte alla risoluzione di non tener conto di determinati diritti degli azionisti (con idonei meccanismi di indennizzo e di ricorso) e se sia anche necessario modificare la normativa in materia di insolvenza per permettere la risoluzione dei problemi di una banca in difficoltà attraverso un procedimento speciale o per poter affrontare la risoluzione della crisi dell’intero gruppo bancario. Si è anche analizzato se sia necessario un regime separato e autonomo da applicare in caso di insolvenza ai gruppi bancari transnazionali, che si sostituisca ai regimi nazionali, per permettere un risanamento integrato o la liquidazione di un gruppo transfrontaliero. Anche quest’approccio non sarebbe privo di problemi.

Per quanto riguarda l’opzione relativa al finanziamento della risoluzione transfrontaliera si è esaminata una serie di opzioni possibili, che non si escludono a vicenda, come ad esempio il sostegno di soluzioni di finanziamento provenienti dal settore privato attraverso modifiche del diritto societario e della normativa in materia di insolvenza, la creazione di un quadro che agevoli la trasferibilità degli attivi all’interno del gruppo dopo l’avvio di una procedura di insolvenza, esplorando la fattibilità del ricorso al sistema di garanzia dei depositi al di là della sua tradizionale funzione di “cassa” e sviluppando modalità di finanziamento pubblico attraverso un accordo chiaro sulla ripartizione degli oneri.

Infine per quanto riguarda il sostegno alla continuità dei servizi bancari, si prendono in esame le misure possibili per sostenere l’applicazione di determinati strumenti di risoluzione. Tali misure comprendono modifiche al diritto societario e in materia di insolvenza che permettono la continuità dei servizi di supporto in caso di suddivisione di una banca (ad esempio in esito ad una risoluzione che preveda una banca ponte o la vendita parziale degli attivi), la restrizione dei diritti di recesso per un breve periodo per dare alle autorità preposte alla risoluzione il tempo di trasferire parti dell’impresa ad un’altra entità (come ad esempio una banca ponte) e l’imposizione coordinata di una moratoria per l’intero gruppo bancario.

La valutazione dell’impatto è a favore di una comunicazione della Commissione di natura consultiva e aperta alle possibili opzioni da seguire. Sarà necessaria una valutazione più approfondita non appena la Commissione decida di presentare proposte concrete.

[1] Intervento precoce: provvedimenti correttivi precoci adottati dalle autorità di vigilanza (ricorso al capitale privato, modifica delle linee aziendali, cessione di attivi) per correggere le irregolarità e aiutare le banche a riprendere le loro normali attività, evitando di entrare nella fase della risoluzione.

[2] Intervento di risoluzione: risanare le banche in difficoltà (nell’ambito di un procedimento amministrativo o giudiziario) per mantenerne la stabilità finanziaria, la continuità dei servizi e per dare nuovo slancio alle loro attività. Oltre alle tecniche tradizionali di risanamento, gli interventi di risoluzione si avvalgono di strumenti specifici (ad esempio il ricorso a banche ponte, fusioni forzate, acquisti assistiti, parziale vendita di attivi) per raggiungere i suddetti obiettivi. La procedura è gestita da un’autorità di risoluzione che può variare a seconda degli Stati membri (banca centrale, autorità di vigilanza, sistema di garanzia dei depositi, ministero delle finanze, autorità speciale).

[3] Articolo 136 della direttiva sui requisiti patrimoniali 2006/48/CE.

[4] Un dispositivo transfrontaliero efficace dovrebbe garantire un risultato ottimale a livello UE tenendo conto degli interessi delle parti interessate in tutti gli Stati membri e minimizzando il costo globale.

[5] FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), aprile 2009.

NL

(...PICT...)|COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN|

Brussel, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 definitief

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Begeleidend document bij de MEDEDELING VAN DE COMMISSIE betreffende een EU-kader voor grensoverschrijdende crisisbeheersing in de banksector SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

{COM(2009) 561 definitief} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. Wat is het probleem, wie wordt het meest getroffen, waarom is overheidsinterventie nodig?

In de loop van de financiële crisis is het vermogen van autoriteiten om crises zowel binnenlands als in grensoverschrijdende situaties te beheersen zwaar op de proef gesteld. De financiële markten binnen de EU zijn dermate geïntegreerd dat de effecten op kredietinstellingen van problemen die zich in de ene lidstaat voordoen niet steeds onder controle te houden en te isoleren zijn en binnenlandse schokken snel voor ondernemingen en markten in andere lidstaten voelbaar kunnen worden.

Hoewel het beheer van grensoverschrijdende banken in hoge mate geïntegreerd is (met het gevolg dat bedrijfsactiviteiten en interne diensten nauw verweven zijn en volgens nationale grenzen niet efficiënt te scheiden zijn), is de crisisbeheersing van banken nationaal gebleven. Het gevolg daarvan is dat bij een grensoverschrijdend bankfaillissement financiële toezichthouders en andere (afwikkelings)autoriteiten zicht slechts op de op hun grondgebied uitgeoefende activiteiten zullen concentreren. Dit kan grensoverschrijdende samenwerking compliceren en tot inefficiënte en mogelijk concurrerende afwikkelingsbenaderingen en suboptimale activiteiten op EU-niveau leiden.

Een van de belangrijkste punten betreffende maatregelen om de financiële stabiliteit te bewaren, is het vermogen van autoriteiten om preventief op te treden ( vroegtijdige interventie Vroegtijdige interventie: vroegtijdige remediërende maatregelen van banktoezichthouders (bv. bijeenbrengen van privékapitaal, wijzigen van bedrijfsactiviteiten, afstoten van activa) die gericht zijn op het corrigeren van onregelmatigheden bij banken en vandaar het helpen van banken naar een normale bedrijfsvoering terug te keren en het voorkomen dat banken in het afwikkelingsstadium komen. ) of crisissituaties bij banken te beheersen ( afwikkeling Bankafwikkeling: sanering van noodlijdende banken (in het kader van een administratieve of gerechtelijk procedure) gericht op het bewaren van financiële stabiliteit, de continuïteit van bankdiensten en het revitaliseren van de bank. Naast traditionele saneringstechnieken worden bij bankafwikkeling specifieke instrumenten gebruikt (bv. overbruggingsbanken, gedwongen fusie, ondersteunde overname, gedeeltelijke verkoop van activa) om genoemde doelstellingen te bereiken. Het proces wordt geleid door een afwikkelingsautoriteit, die per lidstaat kan verschillen (nationale bank, financieel toezichthouder, depositogarantiestelsel, ministerie van Financiën, speciale autoriteit). ). De rol van de autoriteiten kan van cruciaal belang zijn om de stabiliteit van het gehele financiële stelsel te bewaren, de deposito’s van mensen en ondernemingen te beschermen en de continuïteit van betalingssystemen en andere financiële basisdiensten te verzekeren.[1][2]

Vroegtijdige interventie: vroegtijdige remediërende maatregelen van banktoezichthouders (bv. bijeenbrengen van privékapitaal, wijzigen van bedrijfsactiviteiten, afstoten van activa) die gericht zijn op het corrigeren van onregelmatigheden bij banken en vandaar het helpen van banken naar een normale bedrijfsvoering terug te keren en het voorkomen dat banken in het afwikkelingsstadium komen.

Bankafwikkeling: sanering van noodlijdende banken (in het kader van een administratieve of gerechtelijk procedure) gericht op het bewaren van financiële stabiliteit, de continuïteit van bankdiensten en het revitaliseren van de bank. Naast traditionele saneringstechnieken worden bij bankafwikkeling specifieke instrumenten gebruikt (bv. overbruggingsbanken, gedwongen fusie, ondersteunde overname, gedeeltelijke verkoop van activa) om genoemde doelstellingen te bereiken. Het proces wordt geleid door een afwikkelingsautoriteit, die per lidstaat kan verschillen (nationale bank, financieel toezichthouder, depositogarantiestelsel, ministerie van Financiën, speciale autoriteit).

Hoewel een aantal Europese toezichthouders over instrumenten beschikt om in een bankcrisis te interveniëren, kunnen die instrumenten per lidstaat verschillen of in sommige gevallen volledig ontbreken. Deze verschillen en lacunes, daaronder begrepen wetgevingsverschillen tussen lidstaten en/of het ontbreken van een wetgevende/institutionele grondslag in sommige landen, kunnen de efficiënte grensoverschrijdende behandeling van een bankcrisis compliceren en zelfs hinderen. Indien verschillende autoriteiten op verschillende tijdstippen interveniëren, uiteenlopende doelstellingen nastreven en verschillende instrumenten en maatregelen inzetten voor de toepassing waarvan zij uiteenlopende criteria hanteren afhankelijk van hun inschatting van het probleem, zullen de resultaten waarschijnlijk suboptimaal zijn.

Er is op EU-niveau geen wetgeving betreffende de afwikkeling van banken. Afgezien van een minimumpakket bevoegdheden voor toezichthoudende autoriteiten gericht op het herstellen van een situatie bij een bank In artikel 136 van de richtlijn kapitaalvereisten 2006/48/EG. , gekoppeld aan een aantal recente wijzigingen van de RKV (regels voor de waarschuwing van andere autoriteiten in noodsituaties, coördinatie van toezichtactiviteiten en uitwisseling van informatie in noodsituaties) en regelingen voor de liquidatie en sanering van kredietinstellingen met bijkantoren in andere lidstaten, bestaat er geen EU-kader waarin is vastgesteld op welke wijze en onder welke voorwaarden autoriteiten bij het ontstaan van een crisis bij een grensoverschrijdende bank moeten optreden. De beheersing van crises wordt nagenoeg geheel bij nationale wetgeving geregeld.[3]

In artikel 136 van de richtlijn kapitaalvereisten 2006/48/EG.

De uiteenlopende benaderingen en instrumenten en conflicterende belangen van autoriteiten zullen waarschijnlijk tot inefficiënte crisispreventie en -oplossing en suboptimale resultaten op EU-niveau leiden. Een en ander kan op zijn beurt de kosten voor de EU-burgers en –belastingbetalers verzwaren aangezien de kosten van de redding van systeemrelevante grensoverschrijdende banken veel hoger kunnen zijn dan die van een tijdige en effectieve afwikkeling Effectieve grensoverschrijdende regelingen moeten, rekening houdend met de belangen van stakeholders in alle lidstaten, een resultaat waarborgen dat optimaal is op EU-niveau en aldus de totale kosten minimaliseren. . Volgens de jongste ramingen van het IMF IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), april 2009. zullen de crisisgerelateerde afschrijvingen op activa mondiaal 4,1 biljoen dollar bereiken in 2010 en zal de mondiale banksector naar verwachting ongeveer twee derde van de verliezen dragen, waarvan de helft (of 1,4 biljoen dollar, hetgeen gelijk staat met 9% van het bbp van de EU) thans aan Europese banken toe te rekenen is.[4][5]

Effectieve grensoverschrijdende regelingen moeten, rekening houdend met de belangen van stakeholders in alle lidstaten, een resultaat waarborgen dat optimaal is op EU-niveau en aldus de totale kosten minimaliseren.

IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), april 2009.

Wegens de brede impact ervan op de financiële sector en de gehele economie zal een crisis bij een grote internationale bank invloed hebben op een zeer grote verscheidenheid van stakeholders over heel de EU, d.w.z.:

· financiële instellingen in moeilijkheden, met inbegrip van hun aandeelhouders en werknemers;

· gezonde financiële instellingen die afhankelijk zijn van financiële stabiliteit;

· gebruikers van financiële diensten, met inbegrip van depositohouders, beleggers, gepensioneerden en niet-financiële ondernemingen, kmo’s;

· overheidsinstanties, met inbegrip van toezichthouders, centrale banken en ministeries van Financiën;

· belastingbetalers.

In de mededeling betreffende een EU-kader voor grensoverschrijdende crisisbeheersing in de banksector die door onderhavige effectbeoordeling wordt begeleid, wordt een overzicht gegeven van de problemen, de in verband met vroegtijdige-interventiemaatregelen en afwikkeling van banken onderzochte gebieden. Er worden beleidsdoelstellingen en een totaalaanpak in voorgesteld. Er worden in dit stadium geen specifieke gedetailleerde beleidsoplossingen in voorgesteld. De voorliggende effectbeoordeling spitst zich bijgevolg toe op de probleembeschrijving, de noodzaak van maatregelen op EU-niveau op dit gebied en de doelstellingen ervan. Gezien het consultatieve karakter van de mededeling worden beleidsopties enkel in zeer ruime zin bekeken. Beleidsvoorstellen die uit deze raadpleging voortkomen, zullen in het passende stadium aan een nadere en diepgaandere effectbeoordeling worden onderworpen.

2. Zijn maatregelen van de EU gerechtvaardigd op gronden van subsidiariteit?

Maatregelen op Europees niveau op dit gebied zijn vereist gezien de hoge graad van integratie van de bankmarkt binnen de EU. De systemen voor het aanpakken van crises binnen banken blijven nationaal georiënteerd en zijn niet berekend op grensoverschrijdende situaties. Coördinatie zal in dergelijke omstandigheden waarschijnlijk ingewikkeld zijn en de doelstellingen die door elke autoriteit worden nagestreefd kunnen verschillen. Bijgevolg kan het wettelijke kader niet waarborgen dat bij een grensoverschrijdende bankgroep rijzende kritieke problemen via robuuste samenwerkingsregelingen rechtvaardig, doeltreffend en snel worden opgelost.

Het ondersteunen van een nieuw kader door het creëren van de nodige motivatie voor grensoverschrijdende samenwerking is een taak die het doeltreffendst op Europees niveau kan worden ondernomen (dit geldt in het bijzonder voor de aanpak van verschillen tussen nationale afwikkelings- en insolventiekaders alsmede regelingen voor lastenverdeling).

3. Doelstellingen

Vanuit EU-oogpunt kunnen de algemene doelstellingen van maatregelen op EU-niveau als volgt zijn:

· bewaren van financiële stabiliteit en vertrouwen in banken, voorkomen dat problemen zich uitbreiden;

· minimaliseren van verliezen voor de samenleving als geheel en de belastingbetaler in het bijzonder;

· versterken van de interne markt voor bankdiensten.

In de context van vroegtijdige interventie kunnen de specifieke doelstellingen als volgt zijn:

· ontwikkelen van instrumenten en triggers om problemen bij banken op te sporen en in een vroeg stadium te interveniëren;

· zorgen voor efficiënte samenwerking in crisissituaties tussen nationale financiële toezichthouders die bevoegd zijn voor grensoverschrijdende banken.

Voor bankafwikkeling kunnen de specifieke doelstellingen als volgt zijn:

· ontwikkelen van instrumenten en triggers om de sanering en afwikkeling van grensoverschrijdende banken op tijdige en robuuste wijze te verzekeren;

· verbeteren van de samenwerking van nationale afwikkelingsautoriteiten om tot optimale oplossingen op EU-niveau te komen;

· creëren van zekerheid en voorspelbaarheid rond bankafwikkeling voor alle stakeholders;

· verzekeren van de continuïteit van basisbankdiensten tijdens de afwikkeling.

4. Beleidsopties

In het kader van de onderhavige effectbeoordeling beperkt de analyse van opties zich tot een algemene beoordeling van de invoering van een nieuw raamwerk en de alternatieven. Ook wordt een aantal gebieden bekeken die in een nieuw raamwerk aan bod kunnen komen, maar zonder voor bepaalde concrete maatregelen een voorkeur uit te spreken noch concrete maatregelen voor te stellen. De lijst van beleidsopties is niet exhaustief en mochten naar aanleiding van de stakeholdersraadpleging nieuwe opties naar voren komen, dan kunnen deze in een later stadium worden beoordeeld wanneer de Commissie met concrete voorstellen komt.

Algemene beschouwingen over de noodzaak van een nieuw raamwerk voor bankafwikkeling

Het uitgangspunt van de mededeling is dat een raamwerk voor bankafwikkeling nodig is op EU-niveau. Dit moet dienen voor het verhelpen van de tekortkomingen die in het kader van de probleembeschrijving op grote schaal zijn vastgesteld en dermate zijn opgezet dat het beantwoordt aan een gemeenschappelijk overeengekomen pakket doelstellingen over de wijze waarop noodlijdende banken dienen te worden behandeld. Deze optie wordt met twee alternatieve opties vergeleken. De eerste is het basisscenario, dat inhoudt dat grensoverschrijdende samenwerking voor bankafwikkeling afhangt van in het memorandum van overeenstemming van 2008 vastgestelde vrijwillige regelingen gekoppeld aan de onlangs ingevoerde regels van de richtlijn kapitaalvereisten op grond waarvan colleges voor grensoverschrijdende bankgroepen, nieuwe verplichtingen inzake waarschuwing en informatie-uitwisseling en bepalingen over gezamenlijke besluitvorming zijn ingesteld. Het tweede alternatief is het verkleinen van grensoverschrijdende bankgroepen om een doeltreffender crisisbeheersing op grond van de huidige nationale regelingen mogelijk te maken. Van deze laatste optie worden de voor- en nadelen onderzocht, met speciale aandacht voor het feit dat deze optie een wijziging van het Verdrag vereist en de kosten van de bankdiensten opdrijft.

Vroegtijdige interventie

Er worden opties betreffende drie brede beleidsgebieden bekeken: opties om verschillen in de wijze waarop toezichtmaatregelen in gang worden gezet te behandelen, opties om verschillen in instrumentarium te behandelen en opties om het niet afgestemd zijn van de nationale bevoegdheden op het mondiale karakter van het bankbedrijf te behandelen.

Met betrekking tot de triggers voor het nemen van toezichtmaatregelen worden twee alternatieven voor het basisscenario bekeken. Het ene scenario houdt in dat een minimumpakket van indicatoren voor vroegtijdige waarschuwing wordt geharmoniseerd en een kader voor gemeenschappelijke beoordeling wordt ontwikkeld als middel om de samenwerking dermate te vergemakkelijken dat gezamenlijke reacties mogelijk worden, maar voldoende flexibiliteit en handelingsvrijheid blijven bestaan. Het tweede scenario houdt de ontwikkeling in van een pakket harde automatische triggers die het punt bepalen waarop toezichtmaatregelen moeten worden genomen – teneinde een duidelijk (maar niet-discretionair) kader te creëren waarbinnen gecoördineerde toezichtmaatregelen worden genomen.

Met betrekking tot de verschillen tussen instrumenten voor vroegtijdige interventie worden naast het basisscenario twee mogelijke opties bekeken. De ene optie houdt in dat de in artikel 136 van de RKV opgesomde instrumenten worden aangevuld met additionele instrumenten die momenteel niet voor de autoriteiten in alle lidstaten beschikbaar zijn – zoals bevoegdheden tot het verplicht stellen van de indiening van een herstelplan en afbouwplannen als voorzorg tegen een mogelijk faillissement van een bankgroep of verruimde bevoegdheden ten aanzien van het bestuur van banken. De tweede optie die wordt bekeken is het overeenkomen van één pakket volledig geharmoniseerde instrumenten voor vroegtijdige waarschuwing. Deze tweede optie heeft het voordeel dat door een dergelijke aanpak verschillen tussen autoriteiten zullen wegvallen, maar het nadeel dat zij gezien de algemene verschillen tussen de toezicht- en rechtsstelsels zeer moeilijk te implementeren is.

Met betrekking tot het niet afgestemd zijn van de nationale bevoegdheden op het mondiale karakter van het bankbedrijf houdt het basisscenario in dat men uitgaat van het memorandum van overeenstemming van 2008, hoewel de geplande wijzigingen van de toezichtarchitectuur een actievere rol van de weldra op te richten Europese Bankautoriteit met zich mee zullen brengen. Een alternatieve optie is dat op de recente wijzigingen wordt voortgebouwd, maar tevens regels worden ontwikkeld op grond waarvan de toezichthouders gezamenlijke besluiten moeten nemen op basis van een gemeenschappelijke beoordeling en een door de moederonderneming voor de groep als geheel ingediend gemeenschappelijk herstelplan.

Afwikkeling van banken

Er worden opties bekeken om op de volgende vijf brede beleidsgebieden vastgestelde problemen aan te pakken: instrumenten en triggers voor de afwikkeling van banken, het niet afgestemd zijn van de nationale bevoegdheden op het mondiale karakter van het bankbedrijf, bredere hinderpalen (vennootschaps-, insolventierecht) voor de afwikkeling van banken, de financiering van grensoverschrijdende afwikkeling en de continuïteit van bankdiensten.

Met betrekking tot instrumenten en triggers voor bankafwikkeling wordt aandacht besteed aan de ontwikkeling van een minimumpakket instrumenten (bevoegdheden om stappen te ondernemen voor de overname door een koper uit de privésector, om activa en passiva aan een overbruggingsbank of een “good bank/bad bank” over te dragen, ondersteunde verkoop van een deel van de activiteiten aan een koper uit de privésector, of nationalisatie) om een snel en effectief optreden door de afwikkelingsautoriteiten mogelijk te maken. Dergelijke instrumenten kunnen als aanvulling dienen op bestaande nationale instrumenten (hetgeen een gemakkelijkere weg is die echter de verschillen/discrepanties tussen de bestaande nationale instrumentaria laat voortbestaan) of anders kan voor alle nationale autoriteiten een gemeenschappelijk instrumentarium worden ontwikkeld en onder dezelfde voorwaarden gebruikt (hetgeen inhoudt dat de nationale afwikkelingswetgeving op grote schaal moet worden gewijzigd).

In verband met het niet afgestemd zijn van de nationale bevoegdheden op het mondiale karakter van het bankbedrijf wordt aandacht besteed aan het ontwikkelen van samenwerkingsregelingen tussen afwikkelingsautoriteiten (op basis van een pakket juridisch bindende verplichtingen) alsmede tussen gerechtelijke autoriteiten (rechtbanken en insolventiepractici). Dit kan leiden tot de instelling van een coördinatiekader voor samenwerking en uitwisseling van informatie (geflankeerd door nieuwe EU-regels) of (ambitieuzer) tot een meer gestuurde coördinatie van nationale procedures met betrekking tot groepsentiteiten door een leidend beheerder of vereffenaar. Er wordt eveneens aandacht besteed aan de mogelijkheid en uitdagingen om een EU-orgaan (mogelijk de nieuwe Europese Bankautoriteit) met een rol in de afwikkeling van een grensoverschrijdende instelling te belasten.

In verband met opties om bredere hinderpalen aan te pakken, wordt aandacht besteed aan de vraag of het vennootschapsrecht moet worden gewijzigd om afwikkelingsautoriteiten in staat te stellen bepaalde rechten van de aandeelhouders terzijde te schuiven (maar mits passende mechanismen voor herstel en compensatie worden ingesteld) en of ook het insolventierecht kan worden gewijzigd om de afwikkeling van een noodlijdende bank op grond van een speciale procedure mogelijk te maken of in de afwikkeling van de groep als geheel te voorzien. Er wordt eveneens aandacht besteed aan de vraag of een afzonderlijke en autonome insolventieregeling voor grensoverschrijdende bankgroepen die de nationale regelingen vervangt nodig is om een geïntegreerde sanering of liquidatie van een grensoverschrijdende groep mogelijk te maken. Deze aanpak zou eveneens een grote uitdaging vormen.

Met betrekking tot opties om de financiering van grensoverschrijdende afwikkeling te ondersteunen wordt een aantal mogelijke en elkaar niet wederzijds uitsluitende opties bekeken, inclusief de ondersteuning van financieringsoplossingen waarbij de privésector betrokken is via aanpassingen van het vennootschaps- en insolventierecht, invoering van een kader om de groepsinterne activaoverdracht na de aanvang van een insolventieprocedure te vergemakkelijken, onderzoek van de haalbaarheid van het inschakelen van DGS'en naast hun traditionele kasfunctie en ontwikkeling van overheidsfinancieringsregelingen via een overeenkomst over duidelijke lastenverdelingsregelingen.

Ten slotte worden met betrekking tot beleid ter ondersteuning van de continuïteit van bankdiensten mogelijke maatregelen ter ondersteuning van de toepassing van bepaalde afwikkelingsinstrumenten bekeken. Daartoe behoren wijzigingen van het vennootschaps- en insolventierecht om de voortgezette levering van ondersteuningsdiensten te waarborgen wanneer een bank wordt opgesplitst (als gevolg van een afwikkeling die het gebruik van een overbruggingsbank of de gedeeltelijke verkoop van activa inhoudt), beperking van beëindigingsrechten gedurende een korte periode om de afwikkelingsautoriteit de tijd te geven delen van een onderneming aan een andere entiteit (zoals een overbruggingsbank) over te dragen en het gecoördineerd opleggen van een moratorium aan de gehele bankgroep.

Deze effectbeoordeling ondersteunt een mededeling van de Commissie die consultatief is van aard en openlaat welke opties zullen worden gevolgd. Diepgaandere beoordelingen zullen nodig zijn mocht de Commissie besluiten met concrete beleidsvoorstellen te komen.

[1] Vroegtijdige interventie: vroegtijdige remediërende maatregelen van banktoezichthouders (bv. bijeenbrengen van privékapitaal, wijzigen van bedrijfsactiviteiten, afstoten van activa) die gericht zijn op het corrigeren van onregelmatigheden bij banken en vandaar het helpen van banken naar een normale bedrijfsvoering terug te keren en het voorkomen dat banken in het afwikkelingsstadium komen.

[2] Bankafwikkeling: sanering van noodlijdende banken (in het kader van een administratieve of gerechtelijk procedure) gericht op het bewaren van financiële stabiliteit, de continuïteit van bankdiensten en het revitaliseren van de bank. Naast traditionele saneringstechnieken worden bij bankafwikkeling specifieke instrumenten gebruikt (bv. overbruggingsbanken, gedwongen fusie, ondersteunde overname, gedeeltelijke verkoop van activa) om genoemde doelstellingen te bereiken. Het proces wordt geleid door een afwikkelingsautoriteit, die per lidstaat kan verschillen (nationale bank, financieel toezichthouder, depositogarantiestelsel, ministerie van Financiën, speciale autoriteit).

[3] In artikel 136 van de richtlijn kapitaalvereisten 2006/48/EG.

[4] Effectieve grensoverschrijdende regelingen moeten, rekening houdend met de belangen van stakeholders in alle lidstaten, een resultaat waarborgen dat optimaal is op EU-niveau en aldus de totale kosten minimaliseren.

[5] IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), april 2009.

DA

(...PICT...)|KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER|

Bruxelles, den 20.10.2009

SEK(2009) 1390 endelig

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

Ledsagedokument til MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN om en EU-ramme for grænseoverskridende krisestyring i banksektoren RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

{KOM(2009) 561 endelig} {SEK2009) 1389} {SEK2009) 1407}

1. hvad er problemet, hvem påvirkes mest, og hvorfor er offentlig indgriben påkrævet?

Under denne finanskrise er myndighedernes evne til krisestyring såvel internt som grænseoverskridende blevet sat på en alvorlig prøve. De finansielle markeder i EU er blevet integreret i en sådan grad, at indvirkningen på kreditinstitutter af problemer, der opstår i en medlemsstat, ikke altid kan begrænses og isoleres, og at interne chok hurtigt kan sprede sig til virksomheder og markeder i andre medlemsstater.

Driften af grænseoverskridende banker er blevet meget integreret (med det resultat, at forretningsområder og interne tjenester er så indbyrdes forbundne, at det ikke er muligt effektivt at adskille dem langs medlemsstaternes geografiske grænser), hvorimod krisestyring af banker stadig foregår nationalt. Som følge heraf vil finanstilsyn og andre (sanerings-) myndigheder i tilfælde af en grænseoverskridende bankkonkurs kun koncentrere sig om transaktioner inden for deres respektive områder. Dette kan gøre grænseoverskridende samarbejde kompliceret og føre til ineffektive og sågar konkurrerende saneringstilgange og mindre optimale resultater på EU-plan.

Et af de vigtigste spørgsmål i forbindelse med indsatsen for at bevare finansiel stabilitet er myndighedernes evne til at foregribe ( tidlig indgriben Tidlig indgriben: banktilsynsmyndigheders tidlige afhjælpende tiltag (f.eks. tilvejebringelse af privat kapital, ændring af forretningsområder, afhændelse af aktiver), som har til formål at rette op på uregelmæssigheder i banker og siden bistå dem i at vende tilbage til normal forretningsgang og forhindre, at de bliver saneringsmodne. ) eller håndtere bankers krisesituationer ( sanering Banksanering: omstrukturering af nødlidende banker (i enten en administrativ eller juridisk proces) med det formål at bevare finansiel stabilitet, opretholde banktjenesteydelser og genoprette banken. Ud over traditionelle omstruktureringsteknikker benytter man i forbindelse med banksanering bestemte værktøjer (f.eks. brobanker, tvungen fusion, støtte til opkøb, delvis salg af aktiver) for at nå ovennævnte målsætninger. Processen håndteres af en saneringsmyndighed, som kan variere fra medlemsstat til medlemsstat (nationalbank, finanstilsyn, indskudsgarantiordning, finansministerium, særlig myndighed). ). Inddragelse af myndigheder kan være afgørende for at bevare stabiliteten i hele det finansielle system, for at beskytte personers og virksomheders indskud og for at opretholde kontinuiteten i betalingssystemerne og andre grundlæggende finansielle tjenesteydelser.[1][2]

Tidlig indgriben: banktilsynsmyndigheders tidlige afhjælpende tiltag (f.eks. tilvejebringelse af privat kapital, ændring af forretningsområder, afhændelse af aktiver), som har til formål at rette op på uregelmæssigheder i banker og siden bistå dem i at vende tilbage til normal forretningsgang og forhindre, at de bliver saneringsmodne.

Banksanering: omstrukturering af nødlidende banker (i enten en administrativ eller juridisk proces) med det formål at bevare finansiel stabilitet, opretholde banktjenesteydelser og genoprette banken. Ud over traditionelle omstruktureringsteknikker benytter man i forbindelse med banksanering bestemte værktøjer (f.eks. brobanker, tvungen fusion, støtte til opkøb, delvis salg af aktiver) for at nå ovennævnte målsætninger. Processen håndteres af en saneringsmyndighed, som kan variere fra medlemsstat til medlemsstat (nationalbank, finanstilsyn, indskudsgarantiordning, finansministerium, særlig myndighed).

Skønt en række europæiske tilsyn ligger inde med værktøjer til at gribe ind i forbindelse med en bankkrise, kan de eksisterende værktøjer være forskellige medlemsstaterne imellem, og i visse tilfælde findes der slet ingen. Disse forskelle og huller, herunder forskelle medlemsstaterne imellem på det lovmæssige område og/eller mangel på et lovgrundlag/institutionelt grundlag i visse lande, kan komplicere og endog hindre effektiv grænseoverskridende håndtering af en bankkrise. Hvis forskellige myndigheder griber ind på forskellige tidspunkter, forfølger forskellige målsætninger og benytter forskellige værktøjer og foranstaltninger ud fra forskellige kriterier om deres anvendelse og ud fra deres egen forståelse af problemet, bliver resultaterne sandsynligvis mindre optimale.

Der findes ingen regler på EU-plan for banksanering. Ud over indførelse af et sæt af minimumsbeføjelser for tilsynsmyndigheder med det formål at genoprette en situation i en bank Artikel 136 i direktiv 2006/48/EF (kapitalkravsdirektivet). , en række nylige ændringer af kapitalkravsdirektivet (regler om at advare andre myndigheder i krisesituationer, samordning af tilsynsaktiviteter og informationsudveksling i krisesituationer) og indførelse af ordninger for likvidation og omstrukturering af kreditinstitutter med filialer i andre medlemsstater findes der ingen EU-ramme for, hvordan og på hvilke betingelser myndigheder skal handle, hvis der opstår en krise i en grænseoverskridende bank. Denne krisestyring er næsten udelukkende omfattet af national lovgivning. [3]

Artikel 136 i direktiv 2006/48/EF (kapitalkravsdirektivet).

De forskellige myndigheders divergerende tilgange og værktøjer og modstridende interesser fører sandsynligvis til ineffektiv kriseforebyggelse og sanering og mindre optimale resultater på EU-plan. Dette kan igen føre til dyrere løsninger for EU-borgerne og skatteyderne, da redning af systemisk vigtige grænseoverskridende banker kan være yderst bekostelig i forhold til en rettidig og effektiv sanering Effektive grænseoverskridende ordninger bør sikre et resultat, der er optimalt på EU-plan, og som tager hensyn til interessenters interesser i alle medlemsstater og dermed minimerer de samlede omkostninger. . Ifølge de seneste beregninger fra IMF IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), april 2009. vil afskrivninger på aktiver i forbindelse med krisen globalt nå op på 4,1 billion USD i 2010, hvor den samlede banksektor forventes at bære omkring to tredjedele af tabene, og heraf må halvdelen (eller 1,4 billion, svarende til 9 % af EU's BNP) nu tilskrives europæiske banker.[4][5]

Effektive grænseoverskridende ordninger bør sikre et resultat, der er optimalt på EU-plan, og som tager hensyn til interessenters interesser i alle medlemsstater og dermed minimerer de samlede omkostninger.

IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), april 2009.

Som følge af de omfattende konsekvenser for finanssektoren og hele økonomien berører en krise i en stor international bank en meget bred vifte af interessenter i hele EU:

· finansielle institutioner i vanskeligheder, herunder aktionærer og ansatte

· sunde finansielle institutioner, som er afhængige af finansiel stabilitet

· brugere af finansielle tjenesteydelser, herunder indskydere, investorer, pensionister, ikke-finansielle selskaber og SMV’er

· offentlige myndigheder, herunder tilsyn, centralbanker og finansministerier

· skatteydere.

Meddelelsen om en banksaneringsramme for EU, som denne konsekvensanalyse ledsager, giver et overblik over problemerne og over, hvilke områder der er ved at blive undersøgt i forbindelse med foranstaltninger til tidlig indgriben og banksanering. Heri opstilles politikmål og en samlet tilgang. I meddelelsen opstilles ikke specifikke detaljerede politikløsninger på dette stadium. I denne konsekvensanalyse sættes der derfor først og fremmest fokus på problemafgrænsning og behovet for og målene med en indsats på EU-plan på dette område. Da meddelelsen er et høringsdokument, betragtes politikmuligheder kun i meget bred forstand. Hvis der som følge af denne høring kommer yderligere politikforslag frem, vil de senere indgå i en mere omfattende konsekvensanalyse på et passende tidspunkt.

2. Er en EU-indsats berettiget ud fra subsidiaritetsprincippet?

En indsats på EU-plan er påkrævet på dette område, eftersom bankmarkedet i høj grad er integreret inden for EU. De systemer, der findes til håndtering af kriser i banker, er nationale og ikke velegnede til grænseoverskridende situationer. Samordning risikerer under sådanne forhold at blive kompliceret, og de enkelte myndigheders målsætninger kan tilmed være forskellige. Som følge heraf kan lovrammen ikke sikre, at kritiske problemer i en grænseoverskridende bankkoncern vil blive løst retfærdigt, effektivt og prompte gennem solide samarbejdsordninger.

At understøtte en ny ramme med indførelse af incitamenter, som er nødvendige for at skabe grænseoverskridende samarbejde, er en opgave, som mest effektivt kan løses på EU-plan (dette gør sig især gældende i forbindelse med håndtering af forskelle mellem nationale sanerings- og insolvensrammer samt for ordninger vedrørende byrdefordeling).

3. Målsætninger

Set ud fra et EU-perspektiv kunne de generelle målsætninger for indsatsen på EU-plan være:

· at bevare finansiel stabilitet og tillid til bankerne og undgå, at problemerne breder sig

· at minimere tab for samfundet som helhed og navnlig for skatteyderne

· at styrke det indre marked for banktjenesteydelser.

I forbindelse med tidlig indgriben kunne de specifikke målsætninger være:

· at udvikle værktøjer og udløsende mekanismer til at afsløre problemer i banker og gribe ind på et tidligt tidspunkt

· at sikre et effektivt samarbejde mellem nationale finanstilsyn, der er ansvarlige for grænseoverskridende banker i krisesituationer.

For så vidt angår banksanering kunne specifikke målsætninger være:

· at udvikle værktøjer og udløsende mekanismer til at sikre omstrukturering og sanering af grænseoverskridende banker på en rettidig og solid måde

· at udbygge samarbejdet mellem nationale saneringsmyndigheder for at opnå optimale løsninger på EU-plan

· at skabe sikkerhed og forudsigelighed omkring banksaneringer for alle interessenter

· at opretholde banktjenesteydelser under saneringer.

4. Politikvalgmuligheder

I denne konsekvensanalyse er gennemgangen af muligheder begrænset til en generel analyse af indførelsen af en ny ramme og alternativerne. En række områder, som kunne falde ind under den nye ramme, betragtes også, men uden at der foretages en prioritering eller foreslås nogen konkrete foranstaltninger. Listen med politikvalgmuligheder er ikke lukket, og hvis yderligere muligheder dukker op som følge af høringen af interessenter, kan disse blive gennemgået på et senere tidspunkt, når Kommissionen fremsætter endelige forslag.

Generelle betragtninger over behovet for en ny banksaneringsramme

Udgangspunktet for meddelelsen er, at der er behov for en ramme for banksanering på EU-plan. Den skulle tage højde for de mangler, som er blevet nøje indkredset som led i problemafgrænsningen, og den skulle udformes på en sådan måde, at den opfylder et i fællesskab fastsat sæt af målsætninger om, hvordan man håndterer kriseramte banker. Denne mulighed sammenlignes med to alternative muligheder. Det første alternativ er grundscenarioet, som ville betyde, at grænseoverskridende samarbejde vedrørende banksanering ville afhænge af frivillige ordninger, jf. aftalememorandummet for 2008, og nyligt indførte regler i kapitalkravsdirektivet, som etablerer kollegier af tilsynsførende for grænseoverskridende bankkoncerner, nye forpligtelser til varsling og udveksling af oplysninger og bestemmelser om fælles beslutningstagning. Det andet alternativ ville være at nedbringe grænseoverskridende bankkoncerners størrelse for bedre at kunne håndtere kriser mere effektivt under nuværende nationale ordninger. Fordele og ulemper ved denne sidste valgmulighed vurderes, og det understreges, at sådan en valgmulighed ville kræve en traktatændring og drive omkostningerne ved banktjenesteydelser i vejret.

Tidlig indgriben

Der ses nærmere på mulighederne i forbindelse med tre brede politikområder: mulighederne for at afhjælpe forskellene mellem den måde, tilsynsvirksomhed udløses på, mulighederne for at afhjælpe forskelle, for så vidt angår værktøjer, og mulighederne for at afhjælpe den manglende overensstemmelse mellem nationalt ansvar og bankvirksomheds globale karakter.

For så vidt angår den måde, tilsynsvirksomhed udløses på, betragtes to alternativer til grundscenarioet. Det ene ville medføre harmonisering af et minimumssæt af tidlig varsling-indikatorer og etablering af en ramme for fælles vurdering som et middel til at fremme samarbejde og muliggøre fælles løsninger, men bibeholde en tilstrækkelig grad af fleksibilitet og skønsmæssig beføjelse. Det andet ville omfatte udvikling af et sæt af hårde, automatiske udløsende mekanismer og fastsættelse af et punkt, hvor tilsynsvirksomhed er påkrævet, for at opstille en klar (men fast) ramme, hvorunder samordnet tilsynsvirksomhed finder sted.

For så vidt angår forskelle mellem værktøjer til tidlig indgriben , betragtes – ud over grundscenarioet - to andre muligheder. Den ene mulighed ville supplere de værktøjer, som er opført i artikel 136 i kapitalkravsdirektivet, med yderligere værktøjer, der ikke i øjeblikket er tilgængelige for myndighederne i alle medlemsstater – såsom beføjelser til at kræve, at der forelægges en saneringsplan og afviklingsplaner som en forebyggende indsats mod en bankkoncerns mulige konkurs eller øgede beføjelser over for en banks ledelse. Den anden mulighed er enighed om et enkelt sæt af fuldt harmoniserede værktøjer til tidlig indgriben. Denne anden mulighed har den fordel, at en sådan tilgang ville afskaffe forskelle mellem myndigheder, men den ulempe, at den kan være meget svær at gennemføre i betragtning af de generelle forskelle mellem tilsynssystemer og retssystemer.

For så vidt angår den manglende overensstemmelse mellem nationalt ansvar og bankvirksomheds globale karakter , ville grundscenarioet bygge på aftalememorandummet for 2008, skønt de planlagde ændringer af tilsynsstrukturen ville tillægge Den Europæiske Bankmyndighed, som snart oprettes, en mere aktiv rolle. En alternativ mulighed ville være at bygge på de nylige ændringer, men også at udarbejde regler, som ville kræve, at tilsynsmyndighederne skulle tage fælles beslutninger på grundlag af en fælles vurdering og en fælles saneringsplan forelagt af moderselskabet for koncernen som helhed.

Banksanering

Der ses nærmere på mulighederne for at håndtere indkredsede problemer på følgende fem brede politikområder: banksaneringsværktøjer og udløsende mekanismer, manglende overensstemmelse mellem nationale myndigheders ansvar og bankvirksomheds globale natur, større hindringer (selskabsret, insolvenslovgivning) for banksanering, finansiering af grænseoverskridende sanering og opretholdelse af banktjenesteydelser.

For så vidt angår banksaneringsværktøjer og udløsende mekanismer , overvejes det at udvikle et minimumssæt af værktøjer (beføjelser til at arrangere opkøb ved en køber i den private sektor, til at overføre aktiver og passiver til en brobank eller god bank/dårlig bank, støtte til salg af en del af virksomheden til en køber i den private sektor eller nationalisering), som er udformet således, at de sætter saneringsmyndighederne i stand til at yde en hurtig og effektiv indsats. Sådanne værktøjer kunne enten supplere eksisterende nationale værktøjer (hvilket ville være en lettere fremgangsmåde, men ville betyde fortsatte forskelle/uoverensstemmelser mellem de nationale værktøjssæt), eller man kunne udvikle et fælles værktøjssæt for alle nationale myndigheder og anvende det på samme vilkår (i så fald ville det blive nødvendigt væsentligt at ændre national lovgivning om sanering).

For så vidt angår manglende overensstemmelse mellem nationale myndigheders ansvar og bankvirksomheds globale karakter , overvejes det at udvikle samarbejdsordninger mellem saneringsmyndigheder (på grundlag af et sæt af juridisk bindende forpligtelser) og mellem retslige myndigheder (domstole og kuratorer). Dette kunne medføre en samordnet ramme for samarbejde og udveksling af oplysninger (med støtte i nye EU-regler) eller (mere ambitiøst) en mere styret samordning af nationale procedurer i forbindelse med koncernenheder ved en ledende administrator eller likvidator. Den mulighed og udfordring overvejes også, nemlig at give et EU-organ (f.eks. Den (nye) Europæiske Bankmyndighed) en rolle i saneringen af en grænseoverskridende institution.

For så vidt angår mulighederne for at håndtere større hindringer , overvejes det, om der er behov for at ændre selskabsretten for at give saneringsmyndigheder mulighed for at tilsidesætte visse aktionærrettigheder (betinget af passende kompensation og klagemuligheder), og om insolvenslovgivningen også burde ændres for at skabe mulighed for sanering af en kriseramt bank efter en særlig procedure eller foretage saneringen af koncernen som helhed. Det overvejes også, om der er behov for en separat og selvstændig insolvensordning for grænseoverskridende bankkoncerner til erstatning for nationale ordninger for at skabe mulighed for en integreret omstrukturering eller likvidation af en grænseoverskridende koncern. Denne tilgang ville også indebære betydelige udfordringer.

For så vidt angår mulighederne for at støtte finansiering af grænseoverskridende sanering , overvejes en række valgmuligheder, som ikke gensidigt udelukker hinanden, herunder støtte til finansieringsløsninger i den private sektor gennem justeringer af selskabsretten og insolvenslovgivningen, indførelse af en ramme til fremme af koncernintern overførsel af aktiver efter indledning af en insolvensprocedure, undersøgelse af muligheden for at anvende indskudsgarantiordninger til andet end deres traditionelle kassefunktion og etablering af offentlige finansieringsordninger gennem en aftale om klare byrdefordelingsordninger.

Endelig overvejes, for så vidt angår politikker til støtte for opretholdelse af banktjenesteydelser , mulige foranstaltninger til støtte for anvendelsen af visse saneringsværktøjer. Disse omfatter ændringer af selskabsretten og insolvenslovgivningen for at sikre opretholdelse af hjælpetjenester i tilfælde af, at en bank opsplittes (som følge af sanering ved hjælp af en brobank eller delvis salg af aktiver); begrænsning af retten til at lukke en virksomhed i en kort periode for at give saneringsmyndighederne tid til at overføre dele af virksomheden til en anden enhed (som f.eks. en brobank) og en samordnet indførelse af et moratorium i en bankkoncern.

Denne konsekvensanalyse ledsager en kommissionsmeddelelse, der lægger op til høring og er åben, for så vidt angår de muligheder, som kunne finde anvendelse. Der vil blive behov for en yderligere og mere omfattende analyse, hvis Kommissionen beslutter at fremsætte konkrete politikforslag.

[1] Tidlig indgriben: banktilsynsmyndigheders tidlige afhjælpende tiltag (f.eks. tilvejebringelse af privat kapital, ændring af forretningsområder, afhændelse af aktiver), som har til formål at rette op på uregelmæssigheder i banker og siden bistå dem i at vende tilbage til normal forretningsgang og forhindre, at de bliver saneringsmodne.

[2] Banksanering: omstrukturering af nødlidende banker (i enten en administrativ eller juridisk proces) med det formål at bevare finansiel stabilitet, opretholde banktjenesteydelser og genoprette banken. Ud over traditionelle omstruktureringsteknikker benytter man i forbindelse med banksanering bestemte værktøjer (f.eks. brobanker, tvungen fusion, støtte til opkøb, delvis salg af aktiver) for at nå ovennævnte målsætninger. Processen håndteres af en saneringsmyndighed, som kan variere fra medlemsstat til medlemsstat (nationalbank, finanstilsyn, indskudsgarantiordning, finansministerium, særlig myndighed).

[3] Artikel 136 i direktiv 2006/48/EF (kapitalkravsdirektivet).

[4] Effektive grænseoverskridende ordninger bør sikre et resultat, der er optimalt på EU-plan, og som tager hensyn til interessenters interesser i alle medlemsstater og dermed minimerer de samlede omkostninger.

[5] IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), april 2009.

BG

(...PICT...)|КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ|

Брюксел, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 окончателен

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

Придружителен документ към СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА относно рамка на ЕС за трансгранично управление на кризи в банковия сектор ОБОБЩЕНИЕ НА ОЦЕНКАТА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

{COM(2009) 561 окончателен} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. В какво се състои проблемът, кой е най-силно засегнат и защо е необходима публична намеса?

В хода на настоящата финансова криза на тежко изпитание бе подложена способността на органите да управляват кризи както на национално, така и на трансгранично равнище. Финансовите пазари в рамките на ЕС са до такава степен интегрирани, че последиците за кредитните институции от проблеми, случващи се в една държава-членка, невинаги могат да бъдат овладени и изолирани и националните сътресения могат бързо да се пренесат към предприятия и пазари в други държави-членки.

Въпреки че дейността на трансграничните банки е силно интегрирана (вследствие на което линиите на дейност и вътрешните услуги са дълбоко взаимосвързани и не могат да се разделят ефективно съобразно географските граници на държавите-членки), управлението на кризи при банките е все още на национално равнище. В резултат на това при настъпване на фалит на трансгранична банка финансовите надзорници и други органи (за разрешаване на проблеми на банки) се концентрират единствено върху оперативната дейност, осъществявана в рамките на съответните им територии. Това може да усложни трансграничното сътрудничество и да доведе до неефективни и вероятно конкурентни подходи на разрешаване на проблеми на банките, както и до неоптимални резултати на равнище ЕС.

Един от най-важните проблеми, свързани с усилията за поддържане на финансова стабилност, е способността на органите да действат предварително ( ранна намеса Ранна намеса: ранни коригиращи действия на банкови надзорници (напр. увеличение на частния капитал, промяна на линиите на дейност, продажба на активи), които имат за цел отстраняване на нередностите в банките и по този начин са насочени към подпомагане на банките да възстановят нормален режим на работа и да избегнат необходимостта от оздравителни мерки. ) или да овладяват кризисните ситуации ( да разрешават проблеми Разрешаване на проблемите на банка: реорганизация на банки в затруднение (в административен или съдебен процес), което е насочено към поддържане на финансовата стабилност, непрекъснатост на банковите услуги и възобновяване на жизнеспособността на банката. В допълнение към традиционните техники за реорганизация, разрешаването на проблемите на банките използва специфични инструменти (напр. „мостови“ банки, принудително сливане, подпомагано придобиване, частична разпродажба на активи) за постигане на горните цели. Процесът се управлява от орган за разрешаване на проблемите на банките, който може да е различен в отделните държави-членки (централна банка, финансов надзорник, схема за гарантиране на депозити, финансово министерство, специален орган). ) на банките. Участието на органи може да бъде от съществена значение за поддържане на стабилността на цялата финансова система, за защита на депозитите на физически и юридически лица и за поддържане на непрекъснатостта на платежните системи и други основни финансови услуги.[1][2]

Ранна намеса: ранни коригиращи действия на банкови надзорници (напр. увеличение на частния капитал, промяна на линиите на дейност, продажба на активи), които имат за цел отстраняване на нередностите в банките и по този начин са насочени към подпомагане на банките да възстановят нормален режим на работа и да избегнат необходимостта от оздравителни мерки.

Разрешаване на проблемите на банка: реорганизация на банки в затруднение (в административен или съдебен процес), което е насочено към поддържане на финансовата стабилност, непрекъснатост на банковите услуги и възобновяване на жизнеспособността на банката. В допълнение към традиционните техники за реорганизация, разрешаването на проблемите на банките използва специфични инструменти (напр. „мостови“ банки, принудително сливане, подпомагано придобиване, частична разпродажба на активи) за постигане на горните цели. Процесът се управлява от орган за разрешаване на проблемите на банките, който може да е различен в отделните държави-членки (централна банка, финансов надзорник, схема за гарантиране на депозити, финансово министерство, специален орган).

Въпреки че редица европейски надзорни органа разполагат с инструменти за намеса при банкова криза, наличните инструменти могат да се различават в отделните държави-членки или в някои случаи могат въобще да не съществуват. Тези различия и пропуски, включително различия в законодателството между отделните държави-членки и/или липса на законодателна/институционална основа в някои държави, биха могли да усложнят и дори да възпрепятстват ефективното трансгранично справяне с една банкова криза. Ако различните органи се намесват по различно време, стремят се към различни цели и използват различни инструменти и мерки с различни критерии за определяне на тяхното приложение съгласно тяхното собствено разбиране на проблема, е твърде вероятно резултатите да не са оптимални.

На равнище ЕС не съществува законодателство, което регулира разрешаването на проблеми на банките. Освен въвеждането на минимален набор от насочени към оздравяването на дадена банка правомощия за надзорните органи В член 136 от Директивата за капиталовите изисквания (Директива 2006/48/ЕО). , заедно с някои скорошни промени в Директивата за капиталовите изисквания (правила относно предупреждаването на други органи при спешни случаи, координирането на надзорни дейности и размяната на информация при спешни случаи) и установяването на процедури за ликвидация и реорганизация на кредитни институции с клонове в други държави-членки, не съществува рамка на ЕС, която да разпорежда как и при какви условия следва да действат органите в случай на криза, възникваща в трансгранична банка. Управлението на кризи почти изцяло се регулира от национални закони. [3]

В член 136 от Директивата за капиталовите изисквания (Директива 2006/48/ЕО).

Различните подходи и инструменти, както и конфликтите на интереси между органите вероятно ще доведат до неефективно предотвратяване и разрешаване на кризи и няма да постигнат оптимални резултати на равнище ЕС. Това от своя страна може да породи по-скъпоструващи последствия за гражданите и данъкоплатците на ЕС, тъй като гарантирането на ликвидността на трансгранични банки със системно значение може да е изключително скъпо в сравнение с разходите за навременно и ефективно разрешаване на проблеми на банките Ефективни трансгранични споразумения следва да гарантират резултат, който е оптимален на равнище ЕС, вземайки предвид интересите на заинтересованите страни във всички държави-членки и по този начин свеждайки до минимум цялостните разходи. . Според последните оценки на МВФ МВФ, Реагиране на финансовата криза и измерване на системния риск (Доклад относно световната финансова стабилност), април 2009 г. свързаното с кризата обезценяване на активи, което е настъпило на глобално равнище, ще достигне 4,1 трилиона USD до 2010 г., като се очаква световната банкова индустрия да понесе около две трети от загубите, половината от които (или 1,4 трилиона USD, което отговаря на 9 % от БВП на ЕС) сега се приписват на европейски банки.[4][5]

Ефективни трансгранични споразумения следва да гарантират резултат, който е оптимален на равнище ЕС, вземайки предвид интересите на заинтересованите страни във всички държави-членки и по този начин свеждайки до минимум цялостните разходи.

МВФ, Реагиране на финансовата криза и измерване на системния риск (Доклад относно световната финансова стабилност), април 2009 г.

Поради широкото въздействие на големите банки върху финансовия сектор и икономиката като цяло една криза в голяма международна банка ще засегне много широк спектър от заинтересовани страни в ЕС, в това число:

· финансови институции, изправени пред затруднения, включително техните акционери и служители;

· устойчиви финансови институции, които са зависими от финансовата стабилност;

· потребители на финансови услуги, включително вложители, инвеститори, пенсионери и нефинансови дружества, МСП;

· публични органи, включително надзорници, централни банки и финансови министерства;

· данъкоплатци.

Съобщението относно „Рамка на ЕС за разрешаване на проблемите на банките“, което настоящата оценка на въздействието придружава, представя преглед на проблемите в разгледаните области, свързани с мерки за ранна намеса и разрешаване на проблемите на банките. То предлага цели на политиката и цялостен подход, но на този етап не предлага конкретни изчерпателни политически решения. Поради това настоящата оценка на въздействието се фокусира основно върху определянето на проблема и необходимостта от и целите на действието на равнище ЕС в тази област. С оглед на консултативния характер на съобщението възможностите за политика са разгледани само в най-общ смисъл. Евентуални последващи предложения за политика, които възникнат в резултат на тази консултация, ще са предмет на допълнителна и по-цялостна оценка на въздействието на подходящия етап.

2. Оправдано ли е действие на равнище на ЕС въз основа на принципа на субсидиарност?

В тази област е необходимо действие на европейско равнище с оглед на високата степен на интеграция на банковия пазар в рамките на ЕС. Системите за справяне с банкови кризи са все още на национално равнище и не са достатъчно пригодени за справяне с трансгранични проблеми. Вероятно е координирането при такива обстоятелства да бъде усложнено и преследваните от всеки орган цели да се различават. Вследствие на това правната рамка не е в състояние да гарантира, че критични проблеми, възникващи в трансгранична банкова група, ще бъдат решавани ефективно, навременно и в достатъчна степен чрез ефикасни споразумения за сътрудничество.

Утвърждаването на нова рамка чрез въвеждането на стимули, необходими за насърчаване на трансгранично сътрудничество, е задача, която може да се предприеме най-ефективно на европейско равнище (това важи най-вече по отношение на преодоляване на различията между националните рамки за разрешаване на проблемите на банките и обявяването в несъстоятелност, както и споразуменията за споделяне на тежестта).

3. Цели

От гледна точка на ЕС, общите цели на действието на равнище ЕС биха били:

· поддържане на финансова стабилност и доверие в банките, избягване на ефекта на доминото;

· свеждане до минимум на загубите за обществеността като цяло и особено за данъкоплатците;

· укрепване на вътрешния пазар на банкови услуги.

В контекста на ранната намеса специфични цели биха били:

· разработване на инструменти и задвижващи механизми за разкриване на проблеми в банки и намеса на ранен етап;

· гарантиране на ефективно сътрудничество между национални финансови надзорници, отговорни за трансгранични банки в кризисни ситуации.

За разрешаването на проблемите на банки специфичните цели биха били:

· разработване на инструменти и задвижващи механизми за гарантиране на реорганизиране и разрешаване на проблемите на трансгранични банки по навременен и устойчив начин;

· подобряване на сътрудничеството между национални органи за разрешаване на проблемите на банки с цел предоставяне на оптимални решения на равнище ЕС;

· установяване на сигурност и предсказуемост около разрешаването на проблеми на банките за всички заинтересовани страни;

· гарантиране на непрекъснатост на основни банкови услуги по време на процеса на разрешаване на проблемите на банките.

4. Варианти на политика

За целите на настоящата оценка на въздействието анализът на вариантите е ограничен до обща оценка на въвеждането на нова рамка и алтернативните възможности. Разгледани са и няколко области, които могат да се ръководят от нова рамка — но без изказване на предпочитание или предлагане на някакви конкретни мерки. Списъкът с вариантите на политика не е окончателен и, в случай че изникнат допълнителни възможности в резултат на консултацията със заинтересованите страни, те могат да бъдат оценени на по-късен етап, когато Комисията ще направи конкретни предложения.

Общи съображения по отношение на необходимостта от нова рамка за разрешаване на проблемите на банки

Отправната точка на съобщението е, че е необходима рамка на равнище ЕС за разрешаване на проблемите на банки. Тя следва да обръща внимание на недостатъците, които са били установени в голям мащаб като част от определянето на проблема и да бъде устроена по такъв начин, че да изпълнява общопризнат набор от цели относно начина за преодоляване на затрудненията на банки. Тази възможност е сравнена с две други възможности. Първата от тях представлява основният сценарий, според който трансграничното сътрудничество за разрешаване на проблемите на банки би зависело от доброволните споразумения, установени в Меморандума за разбирателство от 2008 г., заедно с нововъведените правила в Директивата за капиталовите изисквания, с които се създават колегиуми за трансгранични банкови групи, нови задължения за предупреждаване и обмен на информация и разпоредби за съвместно вземане на решения. Втората възможност би била намаляване на размера на трансграничните банкови групи с цел по-ефективно управление на кризи съгласно текущите национални схеми. Преимуществата и недостатъците на тази втора възможност са оценени, като се подчертава фактът, че една такава възможност би изисквала промяна в Договора и би повишила цените на банковите услуги.

Ранна намеса

Разгледани са възможности, свързани с три обширни области на политика: възможности за преодоляване на различията между начините, по които се въвеждат мерки от надзорните органи, възможности за преодоляване на различията между инструментите и възможности за преодоляване на разминаването между националните отговорности и глобалния характер на банковата дейност.

По отношение на въвеждането на мерки от надзорните органи са разгледани две алтернативи на основния сценарий. Едната би включила хармонизиране на минимален набор от показатели за ранно предупреждение и разработване на рамка за обща оценка като средство за улесняване на сътрудничеството по такъв начин, че да позволи съвместни реакции, но да поддържа достатъчна степен на гъвкавост и свобода на действие. Втората алтернатива би включила разработване на набор от напълно автоматични задвижващи механизми, които да определят момента, в който е необходимо да се предприемат мерки за надзор — с цел предоставяне на ясна (но недискреционна) рамка, съгласно която да се провеждат координирани надзорни действия.

По отношение на различията между инструментите за ранна намеса , извън основния сценарий са разгледани две възможности. Едната би добавила към инструментите, изброени в член 136 от Директивата за капиталовите изисквания, допълнителни инструменти, които в момента не са достъпни за органите във всички държави-членки — като правомощия за изискване на предаването на план за възстановяване, планове за съкращаване на дейността като предохранителна мярка срещу евентуален фалит на банкова група или засилени правомощия на ръководствата на банките. Разгледаната алтернатива се изразява в споразумение за единен набор от напълно хармонизирани инструменти за ранна намеса. Тази втора възможност има преимуществото, че един такъв подход би премахнал различията между органите, но и недостатъка, че би могло да е много трудно тя да бъде приложена с оглед на основните различия между надзорните и правните системи.

По отношение на разминаването между националните отговорности и глобалния характер на банковата дейност , основният сценарий би включил позоваване на Меморандума за разбирателство от 2008 г., въпреки че планираните промени на устройството на надзорните органи биха придали по-активна роля на Европейския банков орган, чието създаване предстои. Алтернативна възможност би се изразила в надграждане върху скорошните промени, но също и в разработване на правила, които биха задължили надзорните органи да взимат съвместни решения въз основа на обща оценка и общ план за възстановяване, предадени за групата като цяло от дружеството майка.

Разрешаване на проблемите на банки

Разгледани са възможности за справяне с набелязаните проблеми в следните пет обширни области на политика: инструменти и задвижващи механизми за разрешаване на проблемите на банки, разминаването между отговорността на националните органи и глобалния характер на банковата дейност, по-обширни пречки (дружествено право, законова уредба относно несъстоятелността) пред разрешаването на проблемите на банки, финансиране на трансграничното разрешаване на проблемите и непрекъснатост на банковите услуги.

По отношение на инструментите и задвижващите механизми за разрешаване на проблемите на банки е обърнато внимание на разработването на минимален набор от инструменти (правомощия за организиране на придобиване от страна на купувач от частния сектор, за прехвърляне на активи и пасиви към „мостова“ банка или „добра“/„лоша“ банка, подпомагана продажба на част от дейността на купувач от частния сектор, или национализация), чието предназначение е да позволят бърза и ефективна намеса от страна на органите за разрешаване на проблемите. Такива инструменти биха допълнили съществуващи национални инструменти (което би било по-лесен начин на действие, но би запазило различията/несъответствията между националните инструменти) или като друга възможност би могло да се разработи набор от общи инструменти за всички национални органи, който да се използва при еднакви условия (което означава, че биха били необходими обширни промени на националното законодателство относно разрешаването на проблеми на банките).

По отношение на разминаването между националните отговорности и глобалния характер на банковата дейност е обърнато внимание на разработването на споразумения за сътрудничество между органите за разрешаване на проблеми (въз основата на набор от законово обвързващи задължения), както и между съдебни органи (съдилища и синдици). Това би могло да включва координационна рамка за сътрудничество и обмен на информация (подкрепена от нови правила на ЕС), или (по-амбициозен вариант) по-организирана координация на национални процедури във връзка с дружества в дадена група от главен синдик или ликвидатор. Също така е разгледана възможността, както и свързаните с нея предизвикателства, за ангажиране на орган на ЕС (вероятно новия Европейски банков орган) с участие в разрешаването на проблеми на трансгранична институция.

По отношение на възможностите за преодоляване на по-обширните пречки е обърнато внимание на това дали е необходимо изменение на дружественото право с цел да се позволи на органите за разрешаване на проблемите да надхвърлят определени права на акционерите (като подлежат на съответните механизми за компенсация и обезщетение) и дали законите за несъстоятелност също могат да бъдат изменени с цел да се позволи разрешаването на проблемите на банка в затруднение съгласно специална процедура, или за справяне с разрешаването на проблемите на групата като цяло. Също така е обърнато внимание на това дали за осъществяването на интегрирана реорганизация или ликвидация на трансгранична група е необходим отделен и самостоятелен режим на несъстоятелност за трансгранични банкови групи, заменящ националните режими. Този подход също би довел до значителни предизвикателства.

По отношение на възможностите за подпомагане на финансирането на трансгранично разрешаване на проблемите са разгледани няколко евентуални варианта, които не са взаимно изключващи се, включително лансирането на решения за финансиране от частния сектор чрез приспособяване на дружественото право и законовата уредба относно несъстоятелността, въвеждането на рамка за улесняване на вътрешногруповата прехвърляемост на активи след започването на производство по несъстоятелност, изследването на приложимостта за използване на схеми за гарантиране на депозити извън тяхната традиционна функция на „касички“ и разработването на процедури за публично финансиране чрез споразумение за ясни процедури за споделяне на тежестта.

Накрая, по отношение на политиките за подпомагане на непрекъснатостта на банковите услуги са разгледани възможни мерки за подпомагане на прилагането на някои инструменти за разрешаване на проблемите на банките. Те включват промени в дружественото право и законовата уредба относно несъстоятелността с цел гарантиране на непрекъснато предоставяне на услуги в случай на разделяне на банка (в резултат на разрешаване на проблемите, включващо „мостова“ банка или частична разпродажба на активи); краткосрочно ограничаване на правата за прекратяване, за да се осигури на органа за разрешаване на проблемите необходимото време за прехвърляне на части от дейността към друго дружество (като „мостова“ банка), както и координирано налагане на мораториум в цялата банкова група.

Настоящата оценка на въздействието е в допълнение към Съобщението на Комисията, което е с консултативен характер и е отворено по отношение на възможни варианти, които биха могли да бъдат преследвани.Ако Комисията реши да направи конкретни предложения за политика, ще бъде необходима допълнителна оценка.

[1] Ранна намеса: ранни коригиращи действия на банкови надзорници (напр. увеличение на частния капитал, промяна на линиите на дейност, продажба на активи), които имат за цел отстраняване на нередностите в банките и по този начин са насочени към подпомагане на банките да възстановят нормален режим на работа и да избегнат необходимостта от оздравителни мерки.

[2] Разрешаване на проблемите на банка: реорганизация на банки в затруднение (в административен или съдебен процес), което е насочено към поддържане на финансовата стабилност, непрекъснатост на банковите услуги и възобновяване на жизнеспособността на банката. В допълнение към традиционните техники за реорганизация, разрешаването на проблемите на банките използва специфични инструменти (напр. „мостови“ банки, принудително сливане, подпомагано придобиване, частична разпродажба на активи) за постигане на горните цели. Процесът се управлява от орган за разрешаване на проблемите на банките, който може да е различен в отделните държави-членки (централна банка, финансов надзорник, схема за гарантиране на депозити, финансово министерство, специален орган).

[3] В член 136 от Директивата за капиталовите изисквания (Директива 2006/48/ЕО).

[4] Ефективни трансгранични споразумения следва да гарантират резултат, който е оптимален на равнище ЕС, вземайки предвид интересите на заинтересованите страни във всички държави-членки и по този начин свеждайки до минимум цялостните разходи.

[5] МВФ, Реагиране на финансовата криза и измерване на системния риск (Доклад относно световната финансова стабилност), април 2009 г.

PL

(...PICT...)|KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH|

Bruksela, dnia 20.10.2009

SEK(2009) 1390 wersja ostateczna

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument uzupełniający KOMUNIKAT KOMISJI Unijne ramy transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

{KOM(2009) 561 wersja ostateczna} {SEK(2009) 1389} {SEK(2009) 1407}

1. Na czym polega problem, kto jest nim najbardziej dotknięty i dlaczego konieczna jest interwencja publiczna?

Trwający kryzys finansowy stanowi dla organów publicznych poważną próbę w kategoriach zarządzania sytuacjami kryzysowymi zarówno w skali krajowej, jak i transgranicznej. Integracja rynków finansowych w UE jest już posunięta tak daleko, że skutki problemów występujących w jednym państwie członkowskim, odczuwane przez instytucje kredytowe, nie zawsze mogą zostać ograniczone i wyizolowane, a wstrząsy wewnętrzne mogą się z łatwością przenosić na przedsiębiorstwa i rynki w innych państwach członkowskich.

Podczas gdy działalność banków transgranicznych została w wysokim stopniu zintegrowana (w wyniku czego powstały głębokie wzajemne powiązania między obszarami działalności i usługami wewnętrznymi, których nie można skutecznie rozdzielić wzdłuż granic geograficznych państw członkowskich), zarządzanie sytuacjami kryzysowymi w sektorze bankowym nadal pozostaje w gestii poszczególnych krajów. W konsekwencji, w przypadku upadłości banku transgranicznego, organy nadzoru finansowego i inne organy prowadzące działania naprawcze koncentrują się wyłącznie na działalności prowadzonej na terytorium podlegającym ich odpowiednim kompetencjom. Może to komplikować współpracę transgraniczną i prowadzić do nieskutecznych bądź też konkurujących ze sobą koncepcji działań naprawczych, a także odbiegających od optimum wyników na szczeblu całej UE.

Jedną z najważniejszych kwestii w zakresie działań mających na celu utrzymanie stabilności finansowej jest zdolność organów publicznych do podjęcia działań jeszcze przed wystąpieniem sytuacji kryzysowej w sektorze bankowym ( wczesna interwencja Wczesna interwencja: inicjowane zawczasu przez organy nadzoru bankowego działania zaradcze (np. pozyskanie dodatkowego kapitału wśród inwestorów prywatnych, zmiana profilu działalności, zbycie aktywów), które służą zlikwidowaniu nieprawidłowości w sytuacji banków, a tym samym pomagają im przywrócić normalny bieg działalności oraz uniknąć konieczności sięgnięcia po procedury naprawcze. ) lub do właściwego zarządzania taką sytuacją ( procedury naprawcze Procedury naprawcze: reorganizacja banków znajdujących się w trudnej sytuacji (w ramach postępowania administracyjnego lub sądowego), której celem jest utrzymanie stabilności finansowej, ciągłości świadczenia usług bankowych oraz rewitalizacja banku. Oprócz tradycyjnych technik reorganizacji w ramach procedur naprawczych stosowane są również szczególne narzędzia (np. banki pomostowe, wymuszone połączenia, wspomagane przejęcia, częściowe zbycie aktywów). Procesem tym zarządza organ prowadzący procedury naprawcze, przy czym w zależności od przyjętych rozwiązań krajowych może to być bank centralny, organ nadzoru finansowego, system gwarantowania depozytów, ministerstwo finansów lub organ specjalny. ). Interwencja organów publicznych może być nieodzowna dla utrzymania stabilności całego systemu finansowego, ochrony depozytów obywateli i przedsiębiorstw oraz utrzymania ciągłości systemów płatności i pozostałych podstawowych usług finansowych.[1][2]

Wczesna interwencja: inicjowane zawczasu przez organy nadzoru bankowego działania zaradcze (np. pozyskanie dodatkowego kapitału wśród inwestorów prywatnych, zmiana profilu działalności, zbycie aktywów), które służą zlikwidowaniu nieprawidłowości w sytuacji banków, a tym samym pomagają im przywrócić normalny bieg działalności oraz uniknąć konieczności sięgnięcia po procedury naprawcze.

Procedury naprawcze: reorganizacja banków znajdujących się w trudnej sytuacji (w ramach postępowania administracyjnego lub sądowego), której celem jest utrzymanie stabilności finansowej, ciągłości świadczenia usług bankowych oraz rewitalizacja banku. Oprócz tradycyjnych technik reorganizacji w ramach procedur naprawczych stosowane są również szczególne narzędzia (np. banki pomostowe, wymuszone połączenia, wspomagane przejęcia, częściowe zbycie aktywów). Procesem tym zarządza organ prowadzący procedury naprawcze, przy czym w zależności od przyjętych rozwiązań krajowych może to być bank centralny, organ nadzoru finansowego, system gwarantowania depozytów, ministerstwo finansów lub organ specjalny.

Szereg europejskich organów nadzoru dysponuje wprawdzie narzędziami umożliwiającymi interwencję w sytuacji kryzysu bankowego, instrumenty te są jednak różne w poszczególnych państwach członkowskich, a czasami brak ich w ogóle. Występujące braki i różnice, obejmujące także różnice prawne między państwami członkowskimi, a ewentualnie również brak podstaw prawnych lub instytucjonalnych w niektórych krajach, mogą potencjalnie skomplikować bądź nawet uniemożliwić skuteczne transgraniczne działania w sytuacji kryzysu bankowego. Jeżeli różne organy interweniują w różnym czasie, dążą do osiągnięcia różniących się celów i stosują odmienne narzędzia i środki, obwarowane różnymi warunkami uzależniającymi ich zastosowanie od postrzegania danego problemu przez właściwy organ, należy się liczyć z tym, że rezultaty takiego działania nie będą optymalne.

Na szczeblu UE nie istnieją żadne przepisy prawne regulujące procedury naprawcze w stosunku do banków. Oprócz wprowadzenia minimalnych uprawnień dla organów nadzoru, które mają służyć przywróceniu prawidłowej sytuacji banku W art. 136 dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (dyrektywa 2006/48/WE). , w połączeniu z niektórymi najnowszymi zmianami dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (przepisy dotyczące powiadamiania innych organów w sytuacjach nadzwyczajnych, koordynacja działań nadzorczych i wymiana informacji w sytuacjach nadzwyczajnych) i ustanowieniem przepisów dotyczących likwidacji i reorganizacji instytucji kredytowych posiadających oddziały w innych państwach członkowskich, nie istnieją żadne unijne ramy określające w jaki sposób i na jakich warunkach organy publiczne powinny postępować w przypadku kryzysu banku transgranicznego. Zarządzanie sytuacjami kryzysowymi jest niemal w całości regulowane przepisami krajowymi. [3]

W art. 136 dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (dyrektywa 2006/48/WE).

Rozbieżne koncepcje i narzędzia, a także sprzeczne interesy poszczególnych organów publicznych, mogą prowadzić do braku skuteczności w zapobieganiu sytuacjom kryzysowym i ich rozwiązywaniu oraz do nienajlepszych wyników na poziomie unijnym. To z kolei może oznaczać wyższe koszty dla europejskich obywateli i podatników, gdyż ratowanie ważnych pod względem systemowym banków transgranicznych może być nadzwyczaj kosztowne w porównaniu z uruchomieniem we właściwym momencie skutecznego postępowania naprawczego Skuteczne transgraniczne zarządzanie sytuacją kryzysową powinno prowadzić do rezultatu najkorzystniejszego na szczeblu UE, przy uwzględnieniu interesów zainteresowanych stron we wszystkich państwach członkowskich, a tym samym zminimalizowaniu łącznych kosztów dla ogółu. . Według najnowszych szacunków MFW MFW, „Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report)”, kwiecień 2009 r. , do roku 2010 dokonywane w wyniku kryzysu odpisy z tytułu utraty wartości aktywów sięgną 4,1 bln USD w skali światowej, przy czym około dwie trzecie tych strat poniesie światowy sektor bankowy, a w jego obrębie połowa tej sumy (czyli 1,4 bln USD, co odpowiada 9 % unijnego PKB) przypada na banki europejskie.[4][5]

Skuteczne transgraniczne zarządzanie sytuacją kryzysową powinno prowadzić do rezultatu najkorzystniejszego na szczeblu UE, przy uwzględnieniu interesów zainteresowanych stron we wszystkich państwach członkowskich, a tym samym zminimalizowaniu łącznych kosztów dla ogółu.

MFW, „Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report)”, kwiecień 2009 r.

Ze względu na daleko sięgające skutki dla sektora finansowego i całej gospodarki, kryzys dużego międzynarodowego banku dotknie najróżniejsze grupy zainteresowanych stron w całej UE, do których należą:

· instytucje finansowe znajdujące się w trudnej sytuacji, w tym ich akcjonariusze oraz pracownicy;

· niedoświadczające trudności instytucje finansowe, których działalność jest uzależniona od ogólnej stabilności finansowej;

· podmioty korzystające z usług finansowych, w tym deponenci, inwestorzy, emeryci, przedsiębiorstwa niefinansowe, małe i średnie przedsiębiorstwa;

· organy publiczne, w tym organy nadzoru, banki centralne i ministerstwa finansów;

· podatnicy.

Komunikat „Unijne ramy transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym”, któremu towarzyszy niniejsza ocena skutków, zawiera przegląd problemów oraz obszarów poddawanych analizie w związku z kwestiami wczesnej interwencji oraz procedur naprawczych wobec banków. Przedstawiono w nim cele polityczne i ogólne podejście, ale na tym etapie nie zawiera on propozycji szczegółowych rozwiązań. Co za tym idzie, w niniejszej ocenie skutków skoncentrowano się zasadniczo na definicji problemu oraz potrzebie podjęcia w tym obszarze działań na szczeblu UE, jak również na celach takich działań. W obliczu konsultacyjnego charakteru komunikatu warianty strategiczne są omawiane jedynie bardzo ogólnie. Wszelkie ewentualne wnioski dotyczące polityki, które wyłonią się w wyniku tych konsultacji, zostaną we właściwym momencie poddane dodatkowej i bardziej szczegółowej ocenie skutków.

2. Czy działania na szczeblu UE są uzasadnione w świetle zasady pomocniczości?

W świetle znacznego stopnia integracji sektora bankowego w UE, w przedmiotowym obszarze konieczne są działania na szczeblu unijnym. Systemy służące radzeniu sobie z kryzysami bankowymi mają w dalszym ciągu charakter krajowy i są nieprzystosowane do rozwiązywania problemów mających charakter transgraniczny. W takich okolicznościach koordynacja może być utrudniona, a cele, do osiągnięcia których dążą poszczególne organy, mogą się różnić. W konsekwencji ramy prawne nie stanowią gwarancji, że krytyczne problemy występujące w obrębie transgranicznej grupy bankowej zostaną szybko, skutecznie i sprawiedliwie rozwiązane na podstawie solidnych i stabilnych ustaleń dotyczących współpracy.

Wsparcie nowych ram poprzez wprowadzenie zachęt niezbędnych dla pobudzenia współpracy transgranicznej stanowi zadanie, które najskuteczniej można zrealizować na szczeblu wspólnotowym (w szczególności w odniesieniu do rozwiązania problemu różnic między krajowymi ramami w zakresie postępowania naprawczego i postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności, jak również w przypadku podziału obciążeń).

3. Cele

Z perspektywy UE ogólne cele działań podejmowanych na szczeblu unijnym mogłyby obejmować:

· utrzymanie stabilności finansowej oraz zaufania do banków, zapobiegnięcie rozprzestrzenianiu się problemów (efektowi domina);

· zminimalizowanie strat dla ogółu społeczeństwa, a w szczególności dla podatników;

· wzmocnienie wewnętrznego rynku usług bankowych.

W kontekście wczesnej interwencji cele szczególne mogłyby obejmować:

· opracowanie narzędzi oraz określenie warunków progowych służących do wczesnego wykrywania problemów w bankach i umożliwiających wczesną interwencję;

· zapewnienie w sytuacjach kryzysowych sprawnej współpracy między krajowymi organami nadzoru finansowego odpowiedzialnymi za banki transgraniczne.

Jeśli chodzi o procedury naprawcze, cele szczególne mogłyby obejmować:

· opracowanie narzędzi oraz określenie warunków progowych zapewniających sprawną reorganizację i likwidację banków transgranicznych;

· ulepszenie współpracy krajowych organów prowadzących procedury naprawcze celem osiągnięcia najkorzystniejszych rozwiązań na szczeblu UE;

· zagwarantowanie wszystkim zainteresowanym stronom pewności i przewidywalności w odniesieniu do procedur naprawczych w sektorze bankowym;

· zapewnienie ciągłości świadczenia podstawowych usług bankowych w trakcie prowadzenia postępowania naprawczego.

4. Warianty strategiczne

Na potrzeby niniejszej oceny skutków analiza wariantów strategicznych ogranicza się do ogólnej oceny wprowadzenia nowych ram prawnych oraz istniejących w tym zakresie alternatyw. Uwzględniono również kilka obszarów, które mogą być rozpatrywane w kontekście nowych ram, jednak bez preferowania określonych środków bądź ich proponowania. Wykaz wariantów strategicznych ma charakter otwarty, tak więc jeżeli w wyniku konsultacji z zainteresowanymi stronami pojawią się inne możliwości, mogą one zostać ocenione na późniejszym etapie, kiedy Komisja przedstawi konkretne wnioski legislacyjne.

Ogólne uwagi na temat konieczności stworzenia nowych ram postępowania naprawczego wobec banków

Punkt wyjścia komunikatu stanowi stwierdzenie konieczności stworzenia unijnych ram postępowania naprawczego wobec banków. Powinny one zaradzić brakom, których znaczna liczba została stwierdzona w trakcie definiowania problemu, i powinny zostać zaprojektowane tak, by umożliwić osiągnięcie wspólnie uzgodnionych celów w zakresie sposobu postępowania z bankami znajdującymi się w trudnej sytuacji. Wariant ten jest porównywany z dwoma wariantami alternatywnymi. Pierwszym jest scenariusz podstawowy, zgodnie z którym współpraca transgraniczna w zakresie postępowania naprawczego wobec banków byłaby uzależniona od opartych na zasadzie dobrowolności uzgodnień określonych w protokole ustaleń z 2008 r., w połączeniu z nowowprowadzonymi przepisami dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych dotyczącymi utworzenia kolegiów nadzoru nad transgranicznymi grupami bankowymi, a także nowych obowiązków w zakresie powiadamiania i wymiany informacji oraz wspólnego podejmowania decyzji. Drugą alternatywą byłoby ograniczenie wielkości istniejących transgranicznych grup bankowych, tak by sprawniej uporać się z sytuacjami kryzysowymi przy pomocy istniejących przepisów krajowych. Wady i zalety tego wariantu są oceniane ze szczególnym uwzględnieniem faktu, iż jego realizacja wymagałaby zmiany Traktatu i prowadziłaby do wzrostu kosztów usług bankowych.

Wczesna interwencja

Rozważa się warianty dotyczące trzech dużych obszarów polityki: opcje dotyczące uwzględnienia różnic między warunkami podejmowania działań przez organy nadzoru; opcje dotyczące uwzględnienia różnic między dostępnymi narzędziami; oraz opcje dotyczące uwzględnienia rozbieżności między kompetencjami krajowymi a globalnym charakterem działalności bankowej.

W odniesieniu do progów warunkujących podjęcie działań przez organy nadzoru , rozważane są dwie alternatywy w stosunku do scenariusza podstawowego. Jedna z nich polegałaby na harmonizacji minimalnego zbioru wskaźników wczesnego ostrzegania oraz opracowaniu ram wspólnych ocen jako środków na tyle ułatwiających współpracę, że możliwe stanie się wspólne reagowanie, przy jednoczesnym utrzymaniu wystarczającego zakresu elastyczności i uznaniowości. Druga alternatywa obejmowałaby opracowanie szeregu sztywnych progów, których przekroczenie automatycznie wywołuje podjęcie działań przez organy nadzoru – tak by stworzyć jasne, pozbawione elementów uznaniowości ramy, w których następowałyby skoordynowane działania organów nadzoru.

W odniesieniu do różnic między narzędziami wczesnej interwencji , obok scenariusza podstawowego rozważane są dwa możliwe warianty. Jeden polegałby na uzupełnieniu narzędzi wymienionych w art. 136 dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych dodatkowymi narzędziami, które w chwili obecnej nie są dostępne organom we wszystkich państwach członkowskich – należą do nich uprawnienia do zobowiązania instytucji do przedstawienia planu przywrócenia prawidłowej sytuacji finansowej, planu ewentualnej likwidacji jako środka ostrożności na wypadek możliwej upadłości grupy bankowej lub zwiększone uprawnienia przysługujące wobec kierownictwa banku. Drugi wariant alternatywny obejmowałby uzgodnienie wspólnego zbioru w pełni zharmonizowanych narzędzi wczesnej interwencji. Wariant ten posiada tę zaletę, iż podejście takie wyeliminowałoby różnice między poszczególnymi organami; wadą jest natomiast, iż jego wdrożenie mogłoby się okazać niezwykle trudne w obliczu zasadniczych różnic między systemami nadzoru, a także systemami prawnymi.

W odniesieniu do rozbieżności między kompetencjami krajowymi a globalnym charakterem działalności bankowej , scenariusz podstawowy oznaczałby oparcie się na protokole ustaleń z 2008 r., aczkolwiek planowane zmiany struktury nadzoru bankowego w Europie przewidują bardziej aktywną rolę mającego wkrótce powstać Europejskiego Organu Nadzoru Bankowego. Alternatywą byłoby oparcie się na najnowszych zmianach, ale jednocześnie opracowanie przepisów, które wymagałyby od organów nadzoru podejmowania wspólnych decyzji na podstawie wspólnej oceny i wspólnego planu przywrócenia prawidłowej sytuacji finansowej, przedstawianego przez spółkę dominującą w imieniu całej grupy bankowej.

Procedury naprawcze

Rozważane są warianty w odniesieniu do rozwiązania problemów stwierdzonych w następujących pięciu dużych obszarach polityki: narzędzia postępowania naprawczego i warunki ich uruchamiania, rozbieżności między kompetencjami krajowymi a globalnym charakterem działalności bankowej, trudności szerszej natury (prawo spółek, prawo upadłościowe), finansowanie transgranicznych procedur naprawczych oraz ciągłość świadczenia usług bankowych.

W odniesieniu do narzędzi stosowanych w ramach procedur naprawczych i warunków ich uruchamiania , rozważa się opracowanie minimalnego zbioru narzędzi (takich jak uprawnienia do zorganizowania przejęcia przez podmiot z sektora prywatnego, uprawnienia do przeniesienia aktywów i pasywów do banku pomostowego lub banku zachowującego dobre aktywa, względnie banku likwidującego złe aktywa, wspomagana sprzedaż części prowadzonej działalności nabywcy z sektora prywatnego, nacjonalizacja), pomyślanego w celu umożliwienia szybkiej i skutecznej interwencji organów prowadzących procedury naprawcze. Narzędzia takie mogłyby albo uzupełniać istniejące narzędzia krajowe (co byłoby prostszym rozwiązaniem, ale oznaczałoby utrzymanie różnic między instrumentami dostępnymi w poszczególnych krajach) albo też można by opracować zbiór wspólnych narzędzi dla wszystkich organów krajowych, z których korzystano by na tych samych zasadach (co pociągałoby za sobą konieczność dokonania znacznych zmian w krajowych przepisach dotyczących postępowania naprawczego).

W odniesieniu do rozbieżności między kompetencjami krajowymi a globalnym charakterem działalności bankowej , rozważa się opracowanie uzgodnień dotyczących współpracy między organami prowadzącymi procedury naprawcze (na podstawie zbioru prawnie wiążących zobowiązań), jak również między organami wymiaru sprawiedliwości (sądami i syndykami). Mogłoby to prowadzić do stworzenia ram służących koordynacji współpracy i wymiany informacji (w oparciu o nowe przepisy unijne) lub – co stanowiłoby ambitniejsze rozwiązanie – bardziej ukierunkowanej koordynacji postępowań krajowych dotyczących poszczególnych jednostek wchodzących w skład grupy przez wiodącego kuratora lub likwidatora. Rozważa się również możliwość (oraz związane z tym wyzwania) powierzenia organowi unijnemu (np. nowemu Europejskiemu Organowi Nadzoru Bankowego) zadań związanych ze stosowaniem procedur naprawczych w odniesieniu do transgranicznej instytucji finansowej.

W odniesieniu do wariantów dotyczących trudności szerszej natury rozważa się kwestię, czy konieczna jest zmiana prawa spółek, tak by umożliwić organom prowadzącym procedury naprawcze ograniczenie określonych praw akcjonariuszy (ale z zastrzeżeniem odpowiednich mechanizmów odszkodowawczych i odwoławczych), oraz czy należałoby też dokonać zmiany prawa upadłościowego, tak by na podstawie szczególnej procedury umożliwić przeprowadzenie postępowania naprawczego wobec banku znajdującego się w trudnej sytuacji, względnie wobec całej grupy bankowej. Rozważa się również, czy w odniesieniu do transgranicznych grup bankowych niezbędne jest odrębne postępowanie w przypadku stwierdzenia niewypłacalności, które zastępowałoby regulacje krajowe i umożliwiało zintegrowaną reorganizację lub likwidację tego rodzaju grupy. Również ta koncepcja pociągałaby za sobą istotne wyzwania.

W odniesieniu do finansowania transgranicznych procedur naprawczych rozważa się szereg możliwych, niewykluczających się wzajemnie wariantów, w tym wspieranie rozwiązań w zakresie finansowania przez sektor prywatny poprzez zmiany w prawie spółek i prawie upadłościowym, wprowadzenie ram ułatwiających wewnątrzgrupowe transfery aktywów po wszczęciu postępowania w przypadku stwierdzenia niewypłacalności, zbadanie możliwości wykorzystania systemów gwarantowania depozytów w zakresie szerszym niż ich tradycyjna funkcja pokrywania zaistniałych strat, a także opracowanie publicznych systemów finansowania poprzez uzgodnienie jasnych mechanizmów podziału obciążeń.

Wreszcie, w odniesieniu do wspierania ciągłości świadczenia usług bankowych , rozważa się ewentualne środki wspierające stosowanie określonych narzędzi postępowania naprawczego. Obejmują one: zmiany prawa spółek i prawa upadłościowego celem zapewnienia ciągłości świadczenia usług w sytuacji podziału banku (w wyniku skorzystania z procedur naprawczych obejmujących takie rozwiązania jak bank pomostowy lub częściowe zbycie aktywów); krótkoterminowe ograniczenie praw do wypowiedzenia umów, tak by umożliwić organowi prowadzącemu procedury naprawcze przeniesienie części działalności do innej jednostki (takiej jak bank pomostowy) oraz skoordynowane ogłoszenie moratorium wobec całej grupy bankowej.

Niniejsza ocena skutków uzupełnia komunikat Komisji, który ma charakter konsultacyjny i otwarty w odniesieniu do możliwych wariantów działania wartych dalszej uwagi. Pogłębiona ocena skutków będzie niezbędna, jeżeli Komisja postanowi przedłożyć wnioski w sprawie konkretnych środków.

[1] Wczesna interwencja: inicjowane zawczasu przez organy nadzoru bankowego działania zaradcze (np. pozyskanie dodatkowego kapitału wśród inwestorów prywatnych, zmiana profilu działalności, zbycie aktywów), które służą zlikwidowaniu nieprawidłowości w sytuacji banków, a tym samym pomagają im przywrócić normalny bieg działalności oraz uniknąć konieczności sięgnięcia po procedury naprawcze.

[2] Procedury naprawcze: reorganizacja banków znajdujących się w trudnej sytuacji (w ramach postępowania administracyjnego lub sądowego), której celem jest utrzymanie stabilności finansowej, ciągłości świadczenia usług bankowych oraz rewitalizacja banku. Oprócz tradycyjnych technik reorganizacji w ramach procedur naprawczych stosowane są również szczególne narzędzia (np. banki pomostowe, wymuszone połączenia, wspomagane przejęcia, częściowe zbycie aktywów). Procesem tym zarządza organ prowadzący procedury naprawcze, przy czym w zależności od przyjętych rozwiązań krajowych może to być bank centralny, organ nadzoru finansowego, system gwarantowania depozytów, ministerstwo finansów lub organ specjalny.

[3] W art. 136 dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (dyrektywa 2006/48/WE).

[4] Skuteczne transgraniczne zarządzanie sytuacją kryzysową powinno prowadzić do rezultatu najkorzystniejszego na szczeblu UE, przy uwzględnieniu interesów zainteresowanych stron we wszystkich państwach członkowskich, a tym samym zminimalizowaniu łącznych kosztów dla ogółu.

[5] MFW, „Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report)”, kwiecień 2009 r.

LT

(...PICT...)|EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA|

Briuselis, 20.10.2009

SEK(2009) 1390 galutinis

KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS

pridedamas prie KOMISIJOS KOMUNIKATAS dėl ES bankų sektoriaus tarpvalstybinių krizių valdymo sistemos POVEIKIO VERTINIMO SANTRAUKA

{KOM(2009) 561 galutinis} {SEK(2009) 1389} {SEK(2009) 1407}

1. Kokia yra problema, kam ji aktualiausia, kodėl reikalinga viešoji intervencija?

Finansų krizės metu buvo rimtai išbandytas valdžios institucijų gebėjimas valdyti krizes tiek nacionaliniu, tiek tarpvalstybiniu mastu. ES finansų rinkos yra taip integruotos, kad vienoje valstybėje narėje kilusių problemų poveikį kredito įstaigoms ne visada galima suvaldyti ir izoliuoti, ir vidaus sukrėtimai gali greitai persiduoti kitų valstybių narių įmonėms ir rinkoms.

Nors tarpvalstybinių bankų veikla tapo labai integruota (dėl to verslo linijos ir vidaus paslaugos yra tarpusavyje stipriai susijusios ir negali būti veiksmingai atskirtos valstybių narių geografinėmis sienomis), bankų krizės tebevaldomos nacionaliniu mastu. Dėl to, sutrikus tarpvalstybinio banko veiklai, finansų priežiūros institucijos ir kitos (bankų problemų sprendimo) institucijos sutelks dėmesį tik į jų atitinkamose teritorijose vykdomą veiklą. Tai gali apsunkinti tarpvalstybinį bendradarbiavimą ir dėl to gali būti taikomi neveiksmingi bei galimai konkuruojantys bankų problemų sprendimo metodai ir pasiekiami ne tokie optimalūs rezultatai ES mastu.

Vienas iš svarbiausių klausimų, susijusių su finansinio stabilumo palaikymo veiksmais, yra valdžios institucijų gebėjimas užkirsti kelią bankų krizinėms situacijoms ( ankstyva intervencija Ankstyva intervencija – ankstyvi bankų priežiūros institucijų taisomieji veiksmai (pvz., privataus kapitalo pritraukimas, verslo linijų modifikavimas, turto perleidimas), kuriais siekiama ištaisyti pažeidimus bankuose ir taip padėti bankams grįžti prie normalaus darbo ir išvengti bankų problemų sprendimo etapo. ) arba jas valdyti ( bankų problemų sprendimas Bankų problemų sprendimas – sunkumų patiriančių bankų reorganizavimas (administraciniu arba teisminiu keliu), kuriuo siekiama užtikrinti finansinį stabilumą, banko paslaugų tęstinumą ir banko atgaivinimą. Be tradicinių reorganizavimo metodų, bankų problemų sprendimui naudojamos specifinės priemonės (pvz., laikini bankai, priverstinis susijungimas, su nacionalinių valdžios institucijų pagalba vykdomas įsigijimas, dalinis turto pardavimas) pirmiau minėtiems tikslams pasiekti. Procesą valdo bankų problemų sprendimo institucija, kuri gali būti skirtinga valstybėse narėse (nacionalinis bankas, finansų priežiūros institucija, indėlių garantijų sistema, finansų ministerija, speciali institucija). ).[1][2]

Ankstyva intervencija – ankstyvi bankų priežiūros institucijų taisomieji veiksmai (pvz., privataus kapitalo pritraukimas, verslo linijų modifikavimas, turto perleidimas), kuriais siekiama ištaisyti pažeidimus bankuose ir taip padėti bankams grįžti prie normalaus darbo ir išvengti bankų problemų sprendimo etapo.

Bankų problemų sprendimas – sunkumų patiriančių bankų reorganizavimas (administraciniu arba teisminiu keliu), kuriuo siekiama užtikrinti finansinį stabilumą, banko paslaugų tęstinumą ir banko atgaivinimą. Be tradicinių reorganizavimo metodų, bankų problemų sprendimui naudojamos specifinės priemonės (pvz., laikini bankai, priverstinis susijungimas, su nacionalinių valdžios institucijų pagalba vykdomas įsigijimas, dalinis turto pardavimas) pirmiau minėtiems tikslams pasiekti. Procesą valdo bankų problemų sprendimo institucija, kuri gali būti skirtinga valstybėse narėse (nacionalinis bankas, finansų priežiūros institucija, indėlių garantijų sistema, finansų ministerija, speciali institucija).

Valdžios institucijų dalyvavimas gali būti lemiamas palaikant visos finansų sistemos stabilumą, apsaugant asmenų ir įmonių indėlius ir užtikrinant mokėjimo sistemų ir kitų pagrindinių finansinių paslaugų tęstinumą. Nors daugelis Europos priežiūros institucijų turi priemonių, skirtų bankų krizei įveikti, esamos priemonės gali būti skirtingos įvairiose valstybėse narėse, o kai kuriais atvejais jų gali iš viso nebūti. Šie skirtumai ir atotrūkiai, įskaitant valstybių narių teisės aktų skirtumus ir (arba) įstatyminės (institucinės) bazės kai kuriose šalyse nebuvimą, gali apsunkinti ir netgi trukdyti veiksmingai tarpvalstybiniu mastu valdyti bankų krizes. Jei skirtingos institucijos imasi veiksmų skirtingu metu, siekia skirtingų tikslų ir naudoja skirtingas priemones, kurias taiko remdamosi skirtingais kriterijais, atsižvelgdamos į tai, kaip jos supranta problemą, rezultatai greičiausiai bus ne tokie optimalūs.

Bankų problemų sprendimą reglamentuojančių ES lygio teisės aktų nėra. Be nustatytų minimalių priežiūros institucijų įgaliojimų, skirtų situacijai banke ištaisyti Kapitalo poreikių direktyvos 2006/48/EB 136 straipsnyje. , kartu su kai kuriais neseniai padarytais Kapitalo poreikių direktyvos (KPD) pakeitimais (kitų institucijų įspėjimo kritinėse situacijose, priežiūros veiklos koordinavimo ir keitimosi informacija kritinėse situacijose taisyklės) ir kitose valstybėse narėse filialus turinčių kredito įstaigų likvidavimo ir reorganizavimo tvarkos, nėra ES lygio sistemos, kuria būtų nustatyta, kaip ir kokiomis sąlygomis turėtų veikti institucijos kilus krizei tarpvalstybiniame banke. Krizių valdymas beveik visiškai reglamentuojamas nacionaliniais teisės aktais. [3]

Kapitalo poreikių direktyvos 2006/48/EB 136 straipsnyje.

Dėl skirtingų metodų ir priemonių bei susikertančių institucijų interesų krizės prevencija ir bankų problemų sprendimas gali būti neveiksmingi ir rezultatai ES lygiu gali būti ne tokie optimalūs. Tai savo ruožtu gali turėti brangiau kainuojančių pasekmių ES piliečiams ir mokesčių mokėtojams, nes svarbių tarpvalstybinių bankų sanavimas gali kainuoti labai brangiai, palyginti su laiku ir veiksmingai vykdomo bankų problemų sprendimo išlaidomis Veiksminga tarpvalstybine tvarka turėtų būti užtikrintas ES lygiu optimalus rezultatas, atsižvelgiant į suinteresuotųjų šalių interesus visose valstybėse narėse, ir taip būtų mažinamos bendros išlaidos. . Pagal naujausius TVF TVF, „Reakcija į finansų krizę ir sisteminės rizikos įvertinimas“ (Pasaulio finansinio stabilumo apžvalga), 2009 m. balandis. skaičiavimus su krize susijęs turto vertės sumažėjimas visame pasaulyje iki 2010 m. sudarys 4,1 trilijono USD; manoma, kad pasaulio bankų sektoriui teks apie du trečdaliai nuostolių, kurių pusė (1,4 trilijono USD arba 9 % ES BVP) šiuo metu priskiriama Europos bankams.[4][5]

Veiksminga tarpvalstybine tvarka turėtų būti užtikrintas ES lygiu optimalus rezultatas, atsižvelgiant į suinteresuotųjų šalių interesus visose valstybėse narėse, ir taip būtų mažinamos bendros išlaidos.

TVF, „Reakcija į finansų krizę ir sisteminės rizikos įvertinimas“ (Pasaulio finansinio stabilumo apžvalga), 2009 m. balandis.

Dėl didelės įtakos finansų sektoriui ir visai ekonomikai, krizė dideliame tarptautiniame banke turės poveikio daugeliui suinteresuotųjų šalių visoje ES, t. y.:

· sunkumų patiriančioms finansų įstaigoms, įskaitant jų akcininkus ir darbuotojus;

· gerai veikiančioms finansų įstaigoms, kurios priklauso nuo finansinio stabilumo;

· finansinių paslaugų naudotojams, įskaitant indėlininkus, investuotojus, pensininkus ir ne finansų įmones, MVĮ;

· valdžios institucijoms, įskaitant priežiūros institucijas, centrinius bankus ir finansų ministerijas;

· mokesčių mokėtojams.

Komunikate „Bankų problemų sprendimo sistema ES“, prie kurio pridedamas šis poveikio vertinimas, apžvelgiamos problemos ir nagrinėjamos sritys, susijusios su ankstyvos intervencijos priemonėmis ir bankų problemų sprendimu. Jame siūlomi politikos tikslai ir bendras požiūris. Šiame etape konkrečių išsamių politinių sprendimų nesiūloma. Todėl šiame poveikio vertinime daugiausia dėmesio skiriama problemai apibrėžti ir ES lygio veiksmų šioje srityje poreikiui ir tikslams nustatyti. Atsižvelgiant į šio komunikato konsultacinį pobūdį politikos galimybės nagrinėjamos tik labai bendrai. Visų politikos pasiūlymų, kurie bus parengti po šios konsultacijos, poveikis bus toliau ir išsamiau vertinamas tinkamu metu.

2. Ar ES veiksmai pagrįsti subsidiarumo požiūriu?

Atsižvelgiant į didelį bankų rinkos integracijos laipsnį ES, šioje srityje reikia ES lygio veiksmų. Bankų krizėms įveikti skirtos sistemos vis dar yra nacionalinio masto ir nepritaikytos spręsti tarpvalstybinių problemų. Tokiomis aplinkybėmis koordinavimas greičiausiai bus sudėtingas, ir kiekvienos institucijos tikslai gali skirtis. Dėl to teisine sistema negalima užtikrinti, kad esminės problemos, kylančios tarpvalstybinėje bankų grupėje, būtų sąžiningai, veiksmingai ir tikslingai sprendžiamos pasitelkus tvirtus bendradarbiavimo susitarimus.

Naujos sistemos stiprinimas sukuriant paskatas, reikalingas tarpvalstybiniam bendradarbiavimui skatinti, yra uždavinys, kurį veiksmingiausiai galima įgyvendinti Europos lygiu (tai ypač pasakytina apie nacionalinių bankų problemų sprendimo ir nemokumo sistemų skirtumų šalinimą bei naštos pasidalijimo tvarką).

3. Tikslai

Žvelgiant iš ES perspektyvos, bendrieji ES lygio veiksmų tikslai gali būti tokie:

· išlaikyti finansinį stabilumą ir pasitikėjimą bankais, vengti problemų plitimo;

· kiek įmanoma sumažinti visos visuomenės ir ypač mokesčių mokėtojų nuostolius;

· stiprinti banko paslaugų vidaus rinką.

Konkretūs ankstyvos intervencijos tikslai galėtų būti tokie:

· sukurti priemones ir kriterijus, kuriuos naudojant būtų galima anksti nustatyti problemas bankuose ir jas spręsti;

· užtikrinti veiksmingą nacionalinių finansų priežiūros institucijų, atsakingų už tarpvalstybinius bankus, bendradarbiavimą kritinėse situacijose.

Konkretūs bankų problemų sprendimo tikslai galėtų būti tokie:

· sukurti priemones ir kriterijus, kuriuos naudojant būtų galima laiku ir patikimai užtikrinti tarpvalstybinių bankų reorganizaciją ir problemų sprendimą;

· gerinti nacionalinių bankų problemų sprendimo institucijų bendradarbiavimą siekiant optimalių ES lygio sprendimų;

· sprendžiant bankų problemas suteikti visoms suinteresuotosioms šalims tikrumo ir apsaugoti nuo netikėtumų;

· užtikrinti pagrindinių banko paslaugų tęstinumą bankų problemų sprendimo metu.

4. Politikos galimybės

Atliekant šį poveikio vertinimą galimybių analizė apsiriboja bendru naujos sistemos įvedimo ir alternatyvų vertinimu. Taip pat aptariamos kelios sritys, kurioms gali būti taikoma nauja sistemą, tačiau neteikiant pirmenybės ir nesiūlant jokių konkrečių priemonių. Politikos galimybių sąrašas nėra baigtinis, ir jeigu po suinteresuotųjų šalių konsultacijų atsiras naujų galimybių, jas bus galima įvertinti vėlesniame etape, kai Komisija teiks konkrečius pasiūlymus.

Bendras naujos bankų problemų sprendimo sistemos poreikio aptarimas

Komunikato išeities taškas yra bankų problemų sprendimo ES lygiu sistemos būtinybė. Ji turėtų padėti šalinti trūkumus, kurie buvo aiškiai nustatyti apibrėžiant problemą, ir turėtų atitikti bendrai numatytus tikslus sprendžiant sunkumų patiriančių bankų problemas. Ši galimybė lyginama su dviem alternatyviomis galimybėmis. Pirmoji yra pagrindinis scenarijus, pagal kurį tarpvalstybinis bendradarbiavimas sprendžiant bankų problemas priklausytų nuo savanoriškų susitarimų, numatytų 2008 m. susitarimo memorandume, bei Kapitalo poreikių direktyvoje įvestų naujų taisyklių, pagal kurias numatomos tarpvalstybinių bankų grupių kolegijos, nauji įspėjimų ir keitimosi informacija įsipareigojimai ir nuostatos dėl bendrų sprendimų priėmimo. Antroji alternatyva būtų sumažinti tarpvalstybines bankų grupes, kad būtų galima efektyviau valdyti krizes galiojant esamoms nacionalinėms tvarkoms. Pastarosios galimybės pranašumai ir trūkumai įvertinti ypač pabrėžiant tai, kad pasirinkus tokią galimybę reikėtų keisti Sutartį ir padidėtų bankų paslaugų kainos.

Ankstyva intervencija

Apsvarstytos galimybės, susijusios su trimis bendrosiomis politikos sritimis: galimybės spręsti priežiūros veiksmų pradžios kriterijų skirtumų klausimą, galimybės spręsti priemonių skirtumų klausimą ir galimybės spręsti nacionalinių įsipareigojimų ir globalaus bankų veiklos pobūdžio neatitikimo klausimą.

Priežiūros veiksmų pradžios kriterijų atžvilgiu svarstomos dvi alternatyvos pagrindiniam scenarijui. Pagal vieną iš jų būtų suderintas minimalus ankstyvo įspėjimo rodiklių sąrašas ir sukurta bendro vertinimo sistema kaip priemonė bendradarbiavimui skatinti, kad būtų galima imtis bendrų atsakomųjų veiksmų kartu išlaikant pakankamą lankstumą ir veiksmų laisvę. Pagal antrąją alternatyvą būtų nustatyti griežti automatiniai kriterijai, kurie leistų nustatyti, kuriuo momentu reikia imtis priežiūros veiksmų, siekiant užtikrinti aiškią (bet ne savarankišką) sistemą, pagal kurią būtų imamasi koordinuotų priežiūros veiksmų.

Ankstyvos intervencijos priemonių skirtumų atžvilgiu, be pagrindinio scenarijaus svarstomos dvi galimos alternatyvos. Pagal vieną jų KPD 136 straipsnyje išvardytos priemonės būtų papildytos priemonėmis, kurios šiuo metu nėra prieinamos institucijoms visose valstybėse narėse, kaip antai įgaliojimas reikalauti pateikti atkūrimo planą, likvidavimo planus – tai būtų apsauga nuo galimo bankų grupės veiklos sutrikimo arba sustiprinti bankų valdymo įgaliojimai. Svarstoma alternatyva yra bendras visiškai suderintų ankstyvos intervencijos priemonių paketas. Šios antros galimybės pranašumas yra tas, kad būtų pašalinti institucijų skirtumai, o trūkumas – kad ją gali būti labai sunku įgyvendinti, turint omenyje bendro pobūdžio priežiūros ir teisinių sistemų skirtumus.

Nacionalinių įsipareigojimų ir globalaus bankų veiklos pobūdžio neatitikimo atžvilgiu pagal pagrindinį scenarijų reikėtų remtis 2008 m. susitarimo memorandumu, nors numatomais priežiūros sistemos pakeitimais aktyvesnis vaidmuo būtų suteikiamas Europos bankininkystės institucijai, kuri netrukus bus įkurta. Kita galimybė būtų pasinaudoti pastarojo meto pokyčiais, bet taip pat kurti taisykles, pagal kurias priežiūros institucijos turėtų priimti bendrus sprendimus, remdamosi bendru įvertinimu ir bendru atkūrimo planu, kurį patronuojančioji įmonė pateikia už visą grupę.

Bankų problemų sprendimas

Svarstomos galimybės spręsti problemas, nustatytas šiose penkiose politikos srityse: bankų problemų sprendimo priemonės ir kriterijai, nacionalinių institucijų įsipareigojimų ir globalaus bankų veiklos pobūdžio neatitikimas, bendresnio pobūdžio bankų problemų sprendimo kliūtys (bendrovių teisė, nemokumo teisės aktai), tarpvalstybinio bankų problemų sprendimo finansavimas ir banko paslaugų tęstinumas.

Bankų problemų sprendimo priemonių ir kriterijų atžvilgiu svarstoma galimybė parengti būtiniausių priemonių, skirtų veiksmingai bankų problemų sprendimo institucijos intervencijai, paketą (įgaliojimai organizuoti pardavimą privataus sektoriaus pirkėjui, perduoti turtą ir įsipareigojimus laikinajam bankui arba „geram“ bankui („blogam“ bankui), verslo dalies pardavimas privataus sektoriaus pirkėjui valdžios institucijoms tarpininkaujant arba nacionalizacija). Tokios priemonės galėtų papildyti esamas nacionalines priemones (tai būtų lengvesnis būdas, tačiau nacionalinių priemonių paketų skirtumai (neatitikimai) išliktų) arba galėtų būti sukurtas bendrų priemonių paketas visoms nacionalinėms institucijoms, naudojamas tomis pačiomis sąlygomis (tai reikštų, kad būtų reikalingi dideli nacionalinių teisės aktų dėl bankų problemų sprendimo pakeitimai).

Nacionalinių įsipareigojimų ir globalaus bankų verslo pobūdžio neatitikimo atžvilgiu svarstoma galimybė (remiantis teisiškai privalomais įsipareigojimais) parengti bankų problemų sprendimo institucijų bei teisminių institucijų (teismų ir nemokumo specialistų) bendradarbiavimo tvarką. Tam gali reikėti sukurti bendradarbiavimo ir keitimosi informacija koordinavimo sistemą (paremtą naujomis ES taisyklėmis) arba (siekiant didesnių tikslų) vadovaujantis administratorius arba likvidatorius turėtų kryptingiau koordinuoti nacionalinius procesinius veiksmus, susijusius su grupės subjektais. Taip pat svarstoma galimybė patikėti ES institucijai (galbūt naujajai Europos bankininkystės institucijai) spręsti tarpvalstybinės įstaigos problemas ir su tuo susiję uždaviniai.

Kalbant apie galimybes šalinti bendresnio pobūdžio kliūtis , svarstoma, ar reikia keisti bendrovių teisę, kad bankų problemų sprendimo institucijos galėtų nepaisyti kai kurių akcininkų teisių (tačiau taikant atitinkamą kompensavimo ir žalos atitaisymo mechanizmą), ir ar nemokumo įstatymai taip pat gali būti pakeisti, kad būtų galima imtis sunkumų patiriančio banko problemų sprendimo taikant specialią procedūrą arba kad būtų galima imtis visos grupės kaip visumos problemų sprendimo. Taip pat svarstoma, ar reikalingas atskiras ir savarankiškas nacionalinius režimus keičiantis nemokumo režimas tarpvalstybinėms bankų grupėms, kad būtų įmanoma tarpvalstybinės grupės integruota reorganizacija arba likvidavimas. Šis būdas taip pat keltų nemažai iššūkių.

Tarpvalstybinio bankų problemų sprendimo finansavimo pagalbos atžvilgiu svarstomos kelios galimos ir viena kitai neprieštaraujančios galimybės, įskaitant paramą privataus sektoriaus finansavimo sprendimams pakoreguojant bendrovių teisę ir nemokumo teisės aktus, pradėjus nemokumo procedūrą grupės turto perleidimui palengvinti skirtos sistemos įvedimą, platesnio indėlių garantijų sistemos panaudojimo negu tradicinei kasos funkcijai atlikti galimybės tyrimą ir viešojo finansavimo susitarimus taikant aiškaus naštos pasidalijimo tvarką.

Galiausiai banko paslaugų tęstinumo palaikymo politikos atžvilgiu svarstomos galimos priemonės, skirtos kai kurių bankų problemų sprendimo priemonių taikymui paremti. Jos apima bendrovių teisės ir nemokumo teisės aktų pakeitimus siekiant užtikrinti nenutrūkstamą paslaugų teikimą tuo atveju, kai bankas skaidomas (dėl bankų problemų sprendimo steigiant laikinąjį banką arba parduodant dalį turto); veiklos nutraukimo teisių apribojimą trumpam laikui siekiant suteikti bankų problemų sprendimo institucijai laiko perkelti dalį veiklos į kitą subjektą (tokį kaip laikinasis bankas) ir koordinuotą moratoriumo taikymą visai bankų grupei.

Šis poveikio vertinimas papildo Komisijos komunikatą, kuris yra konsultacinio pobūdžio ir suteikia laisvę rinktis iš įvairių esamų galimybių. Jei Komisija nuspręstų pateikti konkrečių politikos pasiūlymų, bus reikalingas tolesnis ir išsamesnis vertinimas.

[1] Ankstyva intervencija – ankstyvi bankų priežiūros institucijų taisomieji veiksmai (pvz., privataus kapitalo pritraukimas, verslo linijų modifikavimas, turto perleidimas), kuriais siekiama ištaisyti pažeidimus bankuose ir taip padėti bankams grįžti prie normalaus darbo ir išvengti bankų problemų sprendimo etapo.

[2] Bankų problemų sprendimas – sunkumų patiriančių bankų reorganizavimas (administraciniu arba teisminiu keliu), kuriuo siekiama užtikrinti finansinį stabilumą, banko paslaugų tęstinumą ir banko atgaivinimą. Be tradicinių reorganizavimo metodų, bankų problemų sprendimui naudojamos specifinės priemonės (pvz., laikini bankai, priverstinis susijungimas, su nacionalinių valdžios institucijų pagalba vykdomas įsigijimas, dalinis turto pardavimas) pirmiau minėtiems tikslams pasiekti. Procesą valdo bankų problemų sprendimo institucija, kuri gali būti skirtinga valstybėse narėse (nacionalinis bankas, finansų priežiūros institucija, indėlių garantijų sistema, finansų ministerija, speciali institucija).

[3] Kapitalo poreikių direktyvos 2006/48/EB 136 straipsnyje.

[4] Veiksminga tarpvalstybine tvarka turėtų būti užtikrintas ES lygiu optimalus rezultatas, atsižvelgiant į suinteresuotųjų šalių interesus visose valstybėse narėse, ir taip būtų mažinamos bendros išlaidos.

[5] TVF, „Reakcija į finansų krizę ir sisteminės rizikos įvertinimas“ (Pasaulio finansinio stabilumo apžvalga), 2009 m. balandis.

DE

(...PICT...)|KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN|

Brüssel, den 20.10.2009

SEK(2009) 1390 endgültig

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG

Begleitdokument zur MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS, DEN EUROPÄISCHEN GERICHTSHOF UND DIE EUROPÄISCHE ZENTRALBANK Ein EU-Rahmen für grenzübergreifendes Krisenmanagement im Bankensektor {KOM(2009) 561 endgültig} {SEK(2009) 1389} {SEK(2009) 1407}

1. Worin besteht das Problem, wer ist am stärksten betroffen, warum ist eine öffentliche Intervention erforderlich?

Im Verlauf dieser Finanzkrise wurde die Fähigkeit der Behörden in Bezug auf innerstaatliches als auch grenzübergreifendes Krisenmanagement einer harten Prüfung unterzogen. Die EU-Finanzmärkte sind mittlerweile so stark integriert, dass die Auswirkungen der in einem Mitgliedstaat auftretenden Probleme auf Kreditinstitute nicht immer begrenzt und isoliert werden und innerstaatliche Erschütterungen rasch auf Unternehmen und Märkte in anderen Mitgliedstaaten übergreifen können.

Während der Betrieb von grenzübergreifend tätigen Banken stark integriert worden ist (mit dem Ergebnis, dass Geschäftsfelder und interne Dienste eng miteinander verflochten sind und nicht effektiv entlang der geografischen Grenzen von Mitgliedstaaten getrennt werden können), wird das Krisenmanagement der Banken weiterhin national betrieben. Daher werden beim Zusammenbruch einer grenzübergreifend tätigen Bank die Finanzaufsicht und andere (mit der Abwicklung befasste) Behörden sich nur auf die Tätigkeit in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet konzentrieren. Dadurch kann sich die grenzübergreifende Zusammenarbeit schwieriger gestalten und möglicherweise miteinander konkurrierende Lösungsansätze und suboptimale Ergebnisse auf EU-Ebene sind nicht ausgeschlossen.

Eines der wichtigsten Themen in Zusammenhang mit Maßnahmen zur Erhaltung der Finanzstabilität ist die Fähigkeit der Behörden, bereits im Vorfeld von Krisensituationen bei Banken tätig zu werden ( frühzeitiges Eingreifen Frühzeitiges Eingreifen: frühzeitige Abhilfemaßnahmen der Bankenaufsicht (z. B. Beschaffung von Privatkapital, Änderung der Geschäftsfelder, Veräußerung von Vermögenswerten), deren Ziel es ist, Unregelmäßigkeiten bei Banken zu beseitigen und somit die Banken bei der Rückkehr zur normalen Geschäftstätigkeit zu unterstützen und zu vermeiden, dass Banken in die Sanierungsphase eintreten. ) oder sie zu managen ( Abwicklung Abwicklung im Bankensektor: Reorganisation in Schwierigkeiten befindlicher Banken (in einem administrativen oder gerichtlichen Verfahren), deren Ziel der Erhalt der Finanzstabilität, die Kontinuität der Bankdienstleistungen und die Wiederbelebung der Bank sind. Ergänzend zu herkömmlichen Reorganisationstechniken werden hierfür besondere Instrumente (z. B. Brückenbanken, Zwangsverschmelzung, unterstützter Erwerb, teilweise Veräußerung von Vermögenswerten) eingesetzt. Das Verfahren wird von der mit der Abwicklung befassten Behörde (je nach Mitgliedstaat Nationalbank, Finanzaufsicht, Einlagensicherungssystem, Finanzministerium, Sonderbehörde) verwaltet. ). Die Einbeziehung von Behörden kann unabdingbar sein für den Erhalt der Stabilität des gesamten Finanzsystems, für den Schutz der Einlagen von Personen und Unternehmen sowie für die Aufrechterhaltung der Kontinuität der Zahlungssysteme und anderer grundlegender Finanzdienste.[1][2]

Frühzeitiges Eingreifen: frühzeitige Abhilfemaßnahmen der Bankenaufsicht (z. B. Beschaffung von Privatkapital, Änderung der Geschäftsfelder, Veräußerung von Vermögenswerten), deren Ziel es ist, Unregelmäßigkeiten bei Banken zu beseitigen und somit die Banken bei der Rückkehr zur normalen Geschäftstätigkeit zu unterstützen und zu vermeiden, dass Banken in die Sanierungsphase eintreten.

Abwicklung im Bankensektor: Reorganisation in Schwierigkeiten befindlicher Banken (in einem administrativen oder gerichtlichen Verfahren), deren Ziel der Erhalt der Finanzstabilität, die Kontinuität der Bankdienstleistungen und die Wiederbelebung der Bank sind. Ergänzend zu herkömmlichen Reorganisationstechniken werden hierfür besondere Instrumente (z. B. Brückenbanken, Zwangsverschmelzung, unterstützter Erwerb, teilweise Veräußerung von Vermögenswerten) eingesetzt. Das Verfahren wird von der mit der Abwicklung befassten Behörde (je nach Mitgliedstaat Nationalbank, Finanzaufsicht, Einlagensicherungssystem, Finanzministerium, Sonderbehörde) verwaltet.

Zwar verfügt eine Reihe Europäischer Aufsichtsbehörden über Instrumente für das Eingreifen in einer Bankenkrise, doch unterscheiden sich diese von einem Mitgliedstaat zum anderen bzw. in einigen Mitgliedstaaten gibt es überhaupt keine Instrumente. Diese Unterschiede und Lücken, die sich auch auf legislative Unterschiede zwischen Mitgliedstaaten und/oder eine mangelnde legislative/institutionelle Grundlage in einigen Ländern erstrecken, haben das Potenzial, die Bankenkrise weiter zu komplizieren und sogar den wirksamen grenzübergreifenden Umgang mit einer Bankenkrise zu verhindern. Werden unterschiedliche Behörden zu unterschiedlichen Zeitpunkten tätig, verfolgen sie unterschiedliche Ziele und nutzen sie unterschiedliche Instrumente und Maßnahmen anhand unterschiedlicher Kriterien, deren Anwendung sie entsprechend ihrem eigenen Problemverständnis gestalten, so werden die Ergebnisse wahrscheinlich suboptimal ausfallen.

Auf EU-Ebene gibt es keine Rechtsvorschriften für die Abwicklung von Banken. Abgesehen von der Einführung von Mindestbefugnissen für die Aufsichtsbehörden, die darauf ausgerichtet sind, der Krisenlage einer Bank abzuhelfen In Artikel 136 der Eigenkapitalrichtlinie 2006/48/EG. , in Kombination mit einigen neueren Änderungen der Eigenkapitalrichtlinie (Regeln für die Warnung anderer Behörden in Notfällen, Koordinierung der Aufsichtstätigkeit und Austausch von Informationen in Notfällen) und der Regelung von Liquidierung und Reorganisation von Kreditinstituten mit Zweigniederlassungen in anderen Mitgliedstaaten besteht kein EU-Rahmen, in dem geregelt ist, wie und unter welchen Bedingungen Behörden im Fall einer Krise einer grenzübergreifenden tätigen Bank handeln sollten. Das Krisenmanagement ist fast ausschließlich durch nationale Rechtsvorschriften geregelt. [3]

In Artikel 136 der Eigenkapitalrichtlinie 2006/48/EG.

Die unterschiedlichen Konzepte und Instrumente sowie widersprüchliche Interessen der Behörden werden wahrscheinlich zu ineffizienter Krisenprävention und -lösung sowie suboptimalen Ergebnissen auf EU-Ebene führen. Dies wiederum kann für die europäischen Bürger und Steuerzahler teuer werden, da die Sanierung systemisch wichtiger grenzübergreifend tätiger Banken im Vergleich zu einer frühzeitigen und effektiven Lösung extrem kostspielig sein kann Effektives grenzübergreifendes Management sollte ein auf EU-Ebene optimales Ergebnis gewährleisten, unter Berücksichtigung der Interessen der betroffenen Parteien in allen Mitgliedstaaten, damit die Gesamtkosten für alle möglichst gering gehalten werden. . Nach letzten Schätzungen des IWF IWF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), April 2009 werden die krisenbedingten Abschreibungen auf weltweit erzeugte Vermögenswerte 2010 bei 4,1 Trillionen US-Dollar liegen; die Bankenindustrie hat voraussichtlich zwei Drittel zu tragen, wovon die Hälfte (bzw. 1,4 Trillionen US-Dollar entsprechen 9 % des BIP der EU) nun europäischen Banken zugerechnet werden kann.[4][5]

Effektives grenzübergreifendes Management sollte ein auf EU-Ebene optimales Ergebnis gewährleisten, unter Berücksichtigung der Interessen der betroffenen Parteien in allen Mitgliedstaaten, damit die Gesamtkosten für alle möglichst gering gehalten werden.

IWF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), April 2009

Aufgrund ihrer weitreichenden Folgen für den Finanzsektor und die gesamte Volkswirtschaft betrifft die Krise einer internationalen Großbank zahlreiche Interessengruppen in der gesamten EU:

· in Schwierigkeiten befindliche Finanzinstitute, einschließlich ihrer Anteilseigner und Beschäftigten;

· gesunde Finanzinstitute, die auf Finanzstabilität angewiesen sind;

· Nutzer von Finanzdiensten, einschließlich Einleger, Investoren, Ruhegehaltsempfänger und Nichtfinanzunternehmen, KMU;

· öffentliche Behörden, einschließlich Aufsichtsbehörden, Zentralbanken und Finanzministerien;

· Steuerzahler.

Die Mitteilung „Ein EU-Rahmen für grenzübergreifendes Krisenmanagement im Bankensektor“, der diese Folgenabschätzung beigefügt ist, gibt einen Überblick über die Probleme und die in Zusammenhang mit frühzeitigem Eingreifen und der Abwicklung im Bankensektor geprüften Bereiche. Darin werden Politikziele und ein Gesamtkonzept, jedoch in dieser Phase keine detaillierten Lösungen vorgeschlagen. Daher liegt der Schwerpunkt dieser Folgenabschätzung in erster Linie auf der Problemdefinition und dem Bedarf an bzw. den Zielen der einschlägigen Maßnahmen auf EU-Ebene. Angesichts des konsultativen Charakters der Mitteilung werden Handlungsoptionen nur sehr allgemein angesprochen. Etwaige Politikvorschläge als Ergebnis dieser Konsultation werden zu gegebener Zeit Gegenstand einer weiteren und gründlicheren Folgenabschätzung sein.

2. Ist die EU-Maßnahme aus Gründen der Subsidiarität gerechtfertigt?

Die Maßnahme auf EU-Ebene in diesem Bereich ist angesichts des hohen Integrationsgrads des EU-Bankenmarkts erforderlich. Systeme, die sich mit Bankenkrisen befassen, sind weiterhin national ausgerichtet und ungeeignet für grenzübergreifende Fälle. Die Koordinierung ist unter diesen Umständen kompliziert und die von den einzelnen Behörden verfolgten Ziele weichen möglicherweise voneinander ab. Daher kann der rechtliche Rahmen nicht gewährleisten, dass in einer grenzübergreifend tätigen Bankengruppe auftretende kritische Probleme gerecht, effektiv und zügig durch tragfähige Kooperationsvereinbarungen gelöst werden.

Die Unterstützung eines neuen Rahmens durch die Einführung von Anreizen für die grenzübergreifende Zusammenarbeit kann am effektivsten auf EU-Ebene erfolgen (dies gilt insbesondere im Hinblick auf den Umgang mit den Unterschieden zwischen nationalen Lösungsstrategien und Insolvenzsystemen sowie auf die Lastenteilung).

3. Ziele

Unter EU-Gesichtspunkten könnten die allgemeinen Ziele von Maßnahmen auf EU-Ebene wie folgt lauten:

· Erhaltung der finanziellen Stabilität und des Vertrauens in Banken, Ausbreitung der Probleme verhindern;

· Verluste für die Gesamtgesellschaft und insbesondere die Steuerzahler minimieren;

· Stärkung des Binnenmarktes für Bankdienstleistungen.

Im Rahmen des frühzeitigen Eingreifens könnten besondere Ziele sein:

· die Entwicklung von Instrumenten und Auslöseschwellen, um Probleme in Banken frühzeitig erkennen und eingreifen zu können;

· die Gewährleistung einer effizienten Zusammenarbeit zwischen den für grenzübergreifend tätige Banken zuständigen nationalen Finanzaufsichtsbehörden in Krisensituationen.

Besondere Ziele im Rahmen der Abwicklung im Bankensektor könnten lauten:

· Entwicklung von Instrumenten und Auslöseschwellen zur Gewährleistung der rechtzeitigen und tragfähigen Reorganisation und Abwicklung bei grenzübergreifend tätigen Banken;

· Verbesserung der Zusammenarbeit der nationalen, mit der Abwicklung befassten Behörden, im Hinblick auf optimale Lösungen auf EU-Ebene;

· Schaffung von Sicherheit und Vorhersehbarkeit für alle Interessengruppen in Zusammenhang mit der Abwicklung im Bankensektor;

· Gewährleistung der Kontinuität von grundlegenden Bankdienstleistungen während der Abwicklung.

4. Handlungsoptionen

Für die Zwecke dieser Folgenabschätzung beschränkt sich die Analyse von Optionen auf eine allgemeine Bewertung der Einführung eines neuen Rechtsrahmens und der diesbezüglichen Alternativen. Berücksichtigt werden ferner einige Bereiche, die innerhalb eines neuen Rahmens auch behandelt werden könnten, jedoch ohne konkreten Maßnahmen den Vorzug zu geben oder sie vorzuschlagen. Die Liste der Handlungsoptionen ist nicht erschöpfend. Sollten sich als Ergebnis der Konsultation der Interessengruppen weitere Optionen abzeichnen, so können sie zu einem späteren Zeitpunkt bewertet werden, wenn die Kommission konkrete Vorschläge unterbreitet.

Allgemeine Überlegungen zum Bedarf an einem neuen Abwicklungsmechanismus für den Bankensektor

Ausgangspunkt der Mitteilung ist der Bedarf an einem neuen Abwicklungsmechanismus für den Bankensektor auf EU-Ebene. Er sollte die im Rahmen der Problemdefinition festgestellten Mängel behandeln und so ausgestaltet sein, dass vereinbarte Ziele für den Umgang mit in Schwierigkeiten befindlichen Banken erreicht werden. Diese Option wird mit zwei alternativen Optionen verglichen. Die erste ist das Basisszenario, nach dem die grenzübergreifende Zusammenarbeit bei der Abwicklung im Bankensektor von den im Memorandum of Understanding von 2008 genannten freiwilligen Vereinbarungen abhängen würde, kombiniert mit einigen durch die Eigenkapitalrichtlinie neu eingeführten Regeln: Aufsichtskollegien für grenzübergreifend tätige Bankengruppen, neue Pflichten in Bezug auf Warnungen und Informationsaustausch sowie Bestimmungen für die gemeinsame Beschlussfassung. Die zweite Alternative wäre, grenzübergreifend tätige Bankengruppen aufzulösen, um die Krise gemäß den derzeit geltenden nationalen Vorschriften effizienter bewältigen zu können. Die Vor- und Nachteile dieser letztgenannten Option werden unter besonderer Berücksichtigung der Tatsache bewertet, dass eine solche Option eine Änderung des EG-Vertrags erfordern und die Kosten der Bankdienstleistungen in die Höhe treiben würde.

Frühzeitiges Eingreifen

Optionen für drei große Politikbereiche werden erwogen: Optionen für den Umgang mit den unterschiedlichen Arten, Maßnahmen auszulösen, Optionen für den Umgang mit unterschiedlichen Instrumenten und Optionen für den Umgang mit den Diskrepanzen zwischen nationalen Zuständigkeiten und dem globalen Charakter des Bankengeschäfts.

Bezüglich der Auslöseschwellen für Aufsichtsmaßnahmen werden zwei Alternativen des Basisszenarios erwogen. Bei der einen ginge es um die Harmonisierung einer Mindestzahl von Warnungsindikatoren und die Entwicklung eines gemeinsamen Bewertungsrahmens, um die Zusammenarbeit so zu erleichtern, dass gemeinsame Reaktionen – unter Erhaltung eines ausreichenden Grads an Flexibilität und Ermessen – möglich sind. Bei der zweiten Alternative würden eine Reihe von strengen automatischen Auslöseschwellen entwickelt, die den Punkt bestimmen, an dem Aufsichtsmaßnahmen erforderlich sind – um einen klaren (nichtdiskretionären) Rahmen für koordinierte Aufsichtsmaßnahmen zu schaffen.

In Bezug auf die Unterschiede zwischen Instrumenten für das frühzeitige Eingreifen werden über das Basisszenario hinaus zwei mögliche Optionen erwogen. Bei der einen würden die in Artikel 136 der Eigenkapitalrichtlinie genannten Instrumente durch weitere ergänzt, die den Behörden in allen Mitgliedstaaten derzeit nicht zur Verfügung stehen – beispielsweise die Befugnis, die Vorlage eines Sanierungsplans oder die Erstellung von Auslaufplänen als Vorsichtsmaßnahme gegenüber dem möglichen Zusammenbruch der Bankengruppe zu verlangen, oder mehr Befugnisse gegenüber dem Bankenmanagement. Die Alternative wäre die Vereinbarung eines einzigen Satzes vollständig harmonisierter Instrumente für das frühzeitige Eingreifen. Diese zweite Option hat den Vorteil, dass ein solcher Ansatz die Unterschiede zwischen den Behörden beseitigen würde; der Nachteil ist jedoch, dass er angesichts der allgemeinen Unterschiede zwischen den Aufsichts- und den Rechtssystemen möglicherweise sehr schwer umzusetzen wäre.

Was die Diskrepanz zwischen nationalen Zuständigkeiten und dem globalen Charakter des Bankengeschäfts betrifft, so würde das Basisszenario sich auf das Memorandum of Understanding von 2008 stützen, obgleich die geplanten Änderungen der Aufsichtsstruktur eine aktivere Rolle für die in Kürze entstehende Europäische Bankaufsichtsbehörde vorsehen. Eine alternative Option würde auf den jüngsten Änderungen aufbauen, aber auch neue Regeln entwickeln, die es erfordern würden, dass die Aufsichtsbehörden auf der Grundlage einer gemeinsamen Bewertung und eines gemeinsamen Sanierungsplans, den das Mutterunternehmen für die gesamte Bankengruppe vorlegt, gemeinsame Beschlüsse fassen.

Abwicklung von Banken

Folgende Optionen für den Umgang mit den festgestellten Problemen in fünf großen Politikbereichen werden erwogen: Instrumente für die Abwicklung von Banken, die Diskrepanz zwischen nationalen Zuständigkeiten und dem globalen Charakter des Bankengeschäfts, umfassendere Hindernisse (Gesellschaftsrecht, Insolvenzrecht) für die Abwicklung von Banken, die Finanzierung der grenzübergreifenden Abwicklung und die Kontinuität der Bankdienstleistungen.

Im Hinblick auf die Instrumente und Auslöseschwellen für die Abwicklung von Banken wird die Entwicklung von Mindestbefugnissen (Befugnis, den Erwerb durch den Privatsektor zu arrangieren, Vermögenswerte und Verbindlichkeiten auf eine Brückenbank oder eine „good bank/bad bank“ zu übertragen, die unterstützte Veräußerung eines Teils der Geschäftstätigkeit an einen privaten Erwerber oder die Verstaatlichung durchzuführen) erwogen, damit die für die Abwicklung zuständigen Behörden rasch und effektiv intervenieren können. Solche Instrumente könnten entweder bestehende nationale Instrumente ersetzen (was die einfachere Lösung wäre, aber dazu beitragen würde, das Unterschiede/Diskrepanzen zwischen nationalen Instrumenten bestehen) oder alternativ könnte ein Satz gemeinsamer Instrumente für alle nationalen Behörden entwickelt und unter den gleichen Bedingungen eingesetzt werden (d.h. umfassende Änderungen der nationalen Rechtsvorschriften für die Abwicklung wären erforderlich).

Was die Diskrepanz zwischen nationalen Zuständigkeiten und dem globalen Charakter des Bankengeschäfts betrifft, so werden Kooperationsvereinbarungen zwischen den für die Abwicklung zuständigen Behörden (auf der Grundlage von rechtsverbindlichen Verpflichtungen) und zwischen den Justizbehörden (Gerichte und Insolvenzverwalter) in Betracht gezogen. Daraus könnte sich ein Koordinierungsrahmen für die Zusammenarbeit und den Austausch von Informationen (gestützt durch neue EU-Vorschriften) ergeben oder (ehrgeiziger) eine zielgerichtetere Koordinierung der nationalen Verfahren für die Einheiten einer Gruppe durch einen federführenden Verwalter oder Abwickler. In Betracht gezogen wird auch die Möglichkeit und die damit verbundenen Herausforderungen, eine EU-Einrichtung (möglicherweise die neue Europäische Bankaufsichtsbehörde), in die Abwicklung einer grenzübergreifend tätigen Bank einzubeziehen.

Was die Optionen für den Umgang mit umfassenderen Hindernissen betrifft, so wird darüber nachgedacht, ob das Gesellschaftsrecht geändert werden muss, damit die Abwicklungsbehörden sich über bestimmte Rechte der Aktionäre hinwegsetzen können (jedoch vorbehaltlich angemessener Rechtsschutz- und Entschädigungsmechanismen) und ob möglicherweise auch das Insolvenzrecht geändert werden muss, um ein besonderes Verfahren für die Abwicklung einer in Schwierigkeiten geratenen Bank bzw. die Abwicklung der Bankengruppe als Ganzes zu ermöglichen. Ferner wird darüber nachgedacht ob für grenzübergreifend tätige Bankengruppen eine gesonderte oder eigenständige Insolvenzregelung, die nationale Regelungen ersetzt, im Hinblick auf eine integrierte Reorganisation oder Liquidation erforderlich ist. Auch dieser Ansatz brächte erhebliche Herausforderungen mit sich.

Als Optionen für eine finanzielle Unterstützung der grenzübergreifenden Abwicklung werden eine Reihe möglicher, einander gegenseitig nicht ausschließender Optionen in Betracht gezogen, beispielsweise die Förderung von Finanzierungslösungen des Privatsektors durch Anpassungen des Gesellschafts- und Insolvenzrechts oder die Einführung eines Rahmens zur Erleichterung der Übertragung von Vermögenswerten innerhalb der Gruppe nach der Einleitung des Insolvenzverfahrens. Ferner wird geprüft, ob es durchführbar ist, die Generaldirektionen über ihre herkömmliche Kassenfunktion hinaus einzubeziehen und durch eine klare Lastenteilungsvereinbarung öffentliche Finanzierungssysteme zu entwickeln.

Hinsichtlich der Maßnahmen zur Unterstützung der Kontinuität der Bankdienstleistungen wird darüber nachgedacht, wie die Anwendung bestimmter Abwicklungsinstrumente unterstützt werden kann. Dazu zählen Änderungen des Gesellschafts- und Insolvenzrechts, um die Kontinuität der Diensterbringung für den Fall zu gewährleisten, dass eine Bank aufgeteilt wird (als Ergebnis einer Abwicklung unter Beteiligung einer Brückenbank oder teilweise Veräußerung der Vermögenswerte), die Einschränkung des Kündigungsrechts für einen kurzen Zeitraum, damit die Abwicklungsbehörde Zeit hat, einen Teil der Geschäftstätigkeit auf eine andere Einheit (beispielsweise eine Brückenbank) zu übertragen, sowie die koordinierte Verhängung eines Moratoriums über eine Bankengruppe.

Diese Folgenabschätzung ergänzt eine Mitteilung der Kommission, die einen konsultativen und offenen Charakter in Bezug auf mögliche Optionen hat. Eine weitere Folgenabschätzung wird erforderlich, sofern die Kommission konkrete Maßnahmen vorschlägt.

[1] Frühzeitiges Eingreifen: frühzeitige Abhilfemaßnahmen der Bankenaufsicht (z. B. Beschaffung von Privatkapital, Änderung der Geschäftsfelder, Veräußerung von Vermögenswerten), deren Ziel es ist, Unregelmäßigkeiten bei Banken zu beseitigen und somit die Banken bei der Rückkehr zur normalen Geschäftstätigkeit zu unterstützen und zu vermeiden, dass Banken in die Sanierungsphase eintreten.

[2] Abwicklung im Bankensektor: Reorganisation in Schwierigkeiten befindlicher Banken (in einem administrativen oder gerichtlichen Verfahren), deren Ziel der Erhalt der Finanzstabilität, die Kontinuität der Bankdienstleistungen und die Wiederbelebung der Bank sind. Ergänzend zu herkömmlichen Reorganisationstechniken werden hierfür besondere Instrumente (z. B. Brückenbanken, Zwangsverschmelzung, unterstützter Erwerb, teilweise Veräußerung von Vermögenswerten) eingesetzt. Das Verfahren wird von der mit der Abwicklung befassten Behörde (je nach Mitgliedstaat Nationalbank, Finanzaufsicht, Einlagensicherungssystem, Finanzministerium, Sonderbehörde) verwaltet.

[3] In Artikel 136 der Eigenkapitalrichtlinie 2006/48/EG.

[4] Effektives grenzübergreifendes Management sollte ein auf EU-Ebene optimales Ergebnis gewährleisten, unter Berücksichtigung der Interessen der betroffenen Parteien in allen Mitgliedstaaten, damit die Gesamtkosten für alle möglichst gering gehalten werden.

[5] IWF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), April 2009

LV

(...PICT...)|EIROPAS KOPIENU KOMISIJA|

Briselē, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 galīgā redakcija

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS

Pavaddokuments KOMISIJAS PAZIŅOJUMAM par ES satvaru pārrobežu krīzes vadībai banku nozarē IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS

{COM(2009) 561 galīgā redakcija} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. Kāda ir problēma, ko tā visvairāk skar, kāpēc nepieciešama publiskā sektora intervence?

Šī finanšu krīze ir bijis smags pārbaudījums pārvaldes iestāžu spējām pārvarēt krīzes gan iekšzemē, gan pārrobežu situācijās. Eiropas Savienībā ir notikusi tik plaša finanšu tirgu integrācija, ka vienas dalībvalsts kredītiestāžu problēmu sekas ne vienmēr var ierobežot un izolēt, un satricinājumi vienas valsts ietvaros var drīz vien sākt ietekmēt uzņēmumus un tirgus citās dalībvalstīs.

Lai gan pārrobežu banku darbība ir kļuvusi ļoti integrēta (tās rezultāts ir uzņēmējdarbības virzienu un iekšējo pakalpojumu cieša savstarpēja saistība, ko nav iespējams efektīvi nodalīt, izmantojot dalībvalstu ģeogrāfiskās robežas), banku krīžu vadība joprojām atrodas valstu pārziņā. Tāpēc, ja bankrotētu pārrobežu banka, finanšu uzraudzības iestādes un citas (noregulējuma) iestādes galveno uzmanību pievērstu tikai tām darbībām, kas notiek attiecīgās valsts teritorijā. Tas var sarežģīt pārrobežu sadarbību un novest pie neefektīvām un, iespējams, konkurējošām noregulējuma pieejām un neoptimāliem rezultātiem ES līmenī.

Viens no svarīgākajiem jautājumiem attiecībā uz darbībām finanšu stabilitātes saglabāšanai ir iestāžu spēja veikt apsteidzošas darbības ( agrīna intervence Agrīna intervence: banku uzraudzības iestāžu agrīnas korektīvas darbības (piemēram, privāta kapitāla piesaistīšana, uzņēmējdarbības virzienu modificēšana, aktīvu pārdošana), kuru mērķis ir banku pārkāpumu novēršana, tādējādi palīdzot bankām atgriezties pie normālas uzņēmējdarbības un nepieļaujot to nokļūšanu noregulējuma posmā. ) vai banku krīzes situāciju vadību ( noregulējums Bankas noregulējums: grūtībās nonākušu banku reorganizācija (izmantojot vai nu administratīvu, vai tiesas procesu) ar mērķi saglabāt finanšu stabilitāti, banku pakalpojumu nepārtrauktību un „atdzīvināt” banku. Lai sasniegtu iepriekš minētos mērķus, papildus tradicionālajiem reorganizācijas paņēmieniem, banku noregulējumā izmanto īpašus instrumentus (piemēram, pagaidu bankas, piespiedu apvienošana, iegāde ar finanšu atbalstu, daļēja aktīvu pārdošana). Šo procesu pārvalda noregulējuma iestādes, un dažādās dalībvalstīs tās var atšķirties (valsts banka, finanšu uzraudzības iestāde, depozītu garantijas shēma, finanšu iestāde, īpaša iestāde). ). Pārvaldes iestāžu iesaistīšanās var būt izšķiroša, lai saglabātu visas finanšu sistēmas stabilitāti, aizsargātu iedzīvotāju un uzņēmumu noguldījumus un saglabātu maksājumu sistēmu un citu finanšu pamatpakalpojumu nepārtrauktību.[1][2]

Agrīna intervence: banku uzraudzības iestāžu agrīnas korektīvas darbības (piemēram, privāta kapitāla piesaistīšana, uzņēmējdarbības virzienu modificēšana, aktīvu pārdošana), kuru mērķis ir banku pārkāpumu novēršana, tādējādi palīdzot bankām atgriezties pie normālas uzņēmējdarbības un nepieļaujot to nokļūšanu noregulējuma posmā.

Bankas noregulējums: grūtībās nonākušu banku reorganizācija (izmantojot vai nu administratīvu, vai tiesas procesu) ar mērķi saglabāt finanšu stabilitāti, banku pakalpojumu nepārtrauktību un „atdzīvināt” banku. Lai sasniegtu iepriekš minētos mērķus, papildus tradicionālajiem reorganizācijas paņēmieniem, banku noregulējumā izmanto īpašus instrumentus (piemēram, pagaidu bankas, piespiedu apvienošana, iegāde ar finanšu atbalstu, daļēja aktīvu pārdošana). Šo procesu pārvalda noregulējuma iestādes, un dažādās dalībvalstīs tās var atšķirties (valsts banka, finanšu uzraudzības iestāde, depozītu garantijas shēma, finanšu iestāde, īpaša iestāde).

Lai gan vairākām Eiropas uzraudzības iestādēm ir pieejami instrumenti, kas ļauj veikt intervenci banku krīzes laikā, dažādās dalībvalstīs šie instrumenti var būt atšķirīgi vai arī to var nebūt nemaz. Šīs atšķirības un nesaskaņas, tostarp tiesību aktu atšķirības dalībvalstīs un/vai tiesību aktu/institucionālās bāzes trūkums dažās valstīs var sarežģīt un pat kavēt banku krīzes efektīvu risināšanu pārrobežu mērogā. Ja dažādās pārvaldes iestādes veic intervenci dažādos laikos, cenšas sasniegt dažādus mērķus un izmanto atšķirīgus instrumentus un pasākumus, pamatojoties uz atšķirīgu kritēriju piemērošanu atbilstīgi savai izpratnei par problēmu, rezultāti, visticamāk, nebūs optimāli.

ES līmenī nav tiesību aktu par banku noregulējumu. Izņemot minimālo pilnvaru kopuma piešķiršanu uzraudzības iestādēm nolūkā atjaunot situāciju bankā Kapitāla prasību Direktīvas 2006/48/EK 136. pantā. apvienojumā ar dažām nesenām CRD (noteikumi par citu iestāžu brīdināšanu ārkārtas situācijās, uzraudzības darbību koordinēšanu un informācijas apmaiņu ārkārtas situācijās) izmaiņām un pasākumu sagatavošanu tādu kredītiestāžu likvidācijai un reorganizācijai, kurām ir filiāles citās dalībvalstīs, nav ES satvara, kurā būtu noteikts, kā un ar kādos apstākļos iestādēm jārīkojas, ja pārrobežu bankā rodas krīzes situācija. Krīžu vadību gandrīz pilnībā regulē valstu tiesību akti. [3]

Kapitāla prasību Direktīvas 2006/48/EK 136. pantā.

Atšķirīgās pieejas un instrumenti, kā arī iestāžu pretrunīgās intereses, visticamāk, novedīs pie krīzes neefektīvas novēršanas un noregulējuma, neļaujot ES līmenī sasniegt optimālus rezultātus. Tas, savukārt, var radīt lielākas izmaksas ES iedzīvotājiem un nodokļu maksātājiem, jo sistēmiski svarīgu pārrobežu banku glābšana var būt ārkārtīgi dārga salīdzinājumā ar savlaicīga un efektīva noregulējuma izmaksām Efektīviem pārrobežu pasākumiem jānodrošina optimāls rezultāts ES līmenī, ņemot vērā ieinteresēto aprindu intereses visās dalībvalstīs un tādējādi visiem iesaistītajiem samazinot vispārējās izmaksas. . Saskaņā ar SVF SVF, Reaģēšana uz finanšu krīzi un sistēmiskā riska mērījumi (Ziņojums par finanšu stabilitāti pasaulē), 2009. gada aprīlis. jaunākajiem aprēķiniem ar krīzi saistītu aktīvu norakstīšanas apjoms visā pasaulē līdz 2010. gadam sasniegs USD 4,1 triljonus, un sagaidāms, ka banku nozares kopējie zaudējumi būs aptuveni divas trešdaļas no šīs summas, bet puse no minētajām divām trešdaļām (t.i., USD 1,4 triljoni, kas atbilst 9 % no ES IKP) patlaban attiecas uz Eiropas bankām.[4][5]

Efektīviem pārrobežu pasākumiem jānodrošina optimāls rezultāts ES līmenī, ņemot vērā ieinteresēto aprindu intereses visās dalībvalstīs un tādējādi visiem iesaistītajiem samazinot vispārējās izmaksas.

SVF, Reaģēšana uz finanšu krīzi un sistēmiskā riska mērījumi (Ziņojums par finanšu stabilitāti pasaulē), 2009. gada aprīlis.

Tā kā tās būtiski ietekmē finanšu sektoru un ekonomiku kopumā, krīze lielā starptautiskā bankā ietekmēs plašu ieinteresēto aprindu loku visā ES, proti:

· grūtībās nonākušas finanšu iestādes, tostarp to akcionārus un darbiniekus,

· stabilas finanšu iestādes, kuru darbība pamatojas uz finanšu stabilitāti,

· finanšu pakalpojumu lietotājus, tostarp noguldītājus, ieguldītājus, pensionārus un tādus uzņēmumus, kas nav finanšu uzņēmumi, kā arī MVU,

· valsts iestādes, tostarp uzraudzības iestādes, centrālās bankas un finanšu ministrijas,

· nodokļu maksātājus.

Paziņojumā par banku noregulējuma satvaru ES, kuru šis ietekmes novērtējums papildina, ir iekļauts pārskats par problēmām un pētāmajām jomām saistībā ar agrīniem intervences pasākumiem un banku noregulējumu. Tajā ir ierosināti politikas mērķi un vispārēja pieeja. Pašlaik tajā nav ierosināti konkrēti, detalizēti politiski risinājumi. Tādējādi šajā ietekmes novērtējumā uzmanība ir vērsta galvenokārt uz problēmas definēšanu un nepieciešamību pēc ES līmeņa rīcības un tās mērķiem šajā jomā. Ņemot vērā šā paziņojuma konsultatīvo būtību, politisko risinājumu varianti ir apsvērti tikai ļoti plašā izteiksmē. Visiem turpmākiem politikas priekšlikumiem, ko piedāvās pēc šīs apspriešanās, attiecīgā posmā tiks veikts papildu un padziļināts ietekmes novērtējums.

2. Vai ES rīcība atbilst subsidiaritātes principam?

Rīcība Eiropas līmenī šajā jomā ir nepieciešama, ņemot vērā banku tirgus spēcīgo integrāciju ES. Katrai valstij joprojām ir savas sistēmas banku krīžu risināšanai, un tās ir slikti piemērotas pārrobežu situāciju risināšanai. Visticamāk, ka koordinēšana šādos apstākļos būs sarežģīta, un var atšķirties mērķi, kurus katra iestāde cenšas sasniegt. Tāpēc tiesiskais regulējums nevar nodrošināt, ka pārrobežu banku grupā radušās kritiskas problēmas tiks atrisinātas godīgi, efektīvi un izdevīgi, izmantojot stabilus sadarbības pasākumus.

Jaunās sistēmas stiprināšana, ieviešot nepieciešamos stimulus pārrobežu sadarbības veicināšanai, ir uzdevums, ko visefektīvāk var veikt Eiropas līmenī (jo īpaši saistībā ar atšķirību novēršanu starp nacionālajām noregulējuma un maksātnespējas sistēmām, kā arī pasākumiem sloga dalīšanai).

3. Mērķi

Raugoties no ES viedokļa, vispārīgie ES līmeņa rīcības mērķi varētu būt šādi:

· saglabāt finanšu stabilitāti un uzticību bankām, novērst problēmu izplatīšanos,

· samazināt zaudējumus sabiedrībai kopumā un jo īpaši nodokļu maksātājiem,

· nostiprināt banku pakalpojumu iekšējo tirgu.

Agrīnas intervences kontekstā konkrēti mērķi varētu būt šādi:

· izstrādāt instrumentus un kritērijus problēmu atklāšanai bankās un veikt intervenci agrīnā posmā,

· nodrošināt efektīvu sadarbību starp nacionālajām finanšu uzraudzības iestādēm, kas atbildīgas par pārrobežu bankām krīzes situācijās,

Banku noregulējuma kontekstā konkrēti mērķi varētu būt šādi:

· izstrādāt instrumentus un kritērijus, lai nodrošinātu pārrobežu banku reorganizāciju un noregulējumu savlaicīgā un stabilā veidā,

· uzlabot sadarbību starp nacionālajām noregulējuma iestādēm, lai nodrošinātu optimālus risinājumus ES līmenī,

· visām ieinteresētajām aprindām nodrošināt noteiktību un paredzamību saistībā ar banku noregulējumiem,

· noregulējuma laikā nodrošināt banku pakalpojumu nepārtrauktību.

4. Politikas varianti

Šajā ietekmes novērtējumā ir veikts tikai vispārīgs variantu analīzes novērtējums saistībā ar jauna satvara ieviešanu un alternatīvām. Ir apsvērtas arī vairākas jomas, uz kurām varētu attiekties jaunais satvars, tomēr nedodot priekšroku nekādiem konkrētiem pasākumiem un tādus neierosinot. Politikas risinājumu variantu saraksts nav galīgs un, ja pēc apspriedēm ar ieinteresētajām aprindām, rastos vēl citi varianti, tos varētu novērtēt vēlākā posmā, kad Komisija izteiks konkrētus priekšlikumus.

Vispārīgi apsvērumi par nepieciešamību pēc jaunas banku noregulējuma sistēmas

Paziņojums pamatojas uz to, ka ir nepieciešama ES līmeņa banku noregulējuma sistēma. Tai vajadzētu novērst nepilnības, kas plaši konstatētas, definējot problēmu, un to vajadzētu veidot tā, lai sasniegtu kopīgi saskaņotus mērķus saistībā ar risinājumu rašanu grūtībās nonākušām bankām. Šis variants tiek salīdzināts ar diviem alternatīviem variantiem. Pirmais ir pamatscenārijs, kas nozīmētu, ka pārrobežu sadarbība banku noregulējumam būtu atkarīga no brīvprātīgiem pasākumiem, kas izklāstīti 2008. gada saprašanās memorandā, apvienojumā ar nesen ieviestajiem noteikumiem Kapitāla prasību direktīvā, ar kuriem nosaka kolēģijas pārrobežu banku grupām, jaunus brīdināšanas un informācijas apmaiņas pienākumus un noteikumus par kopīgu lēmumu pieņemšanu. Otra alternatīva būtu samazināt pārrobežu banku grupu lielumu, lai pārvaldītu krīzes efektīvāk, izmantojot pašreizējos valstu režīmus. Tiek izvērtētas šā varianta priekšrocības un trūkumi, īpašu uzmanību pievēršot faktam, ka šāda varianta īstenošanai būtu jāgroza Līgums un ka tas paaugstinātu banku pakalpojumu izmaksas.

Agrīna intervence

Tiek apsvērti varianti saistībā ar trim plašām politikas jomām: varianti, kā novērst atšķirības starp uzraudzības darbību iniciēšanas veidu, varianti, kā novērst atšķirības starp instrumentiem, un varianti, kā novērst nesaskaņotību starp valstu pienākumiem un banku uzņēmējdarbības globalitāti.

Attiecībā uz kritērijiem uzraudzības darbību uzsākšanai tiek aplūkotas divas pamatscenārija alternatīvas. Viena ir saistīta ar agrīnās brīdināšanas indikatoru minimālā kopuma saskaņošanu un sistēmas izstrādāšanu kopīgai novērtēšanai, kas būtu līdzeklis sadarbības veicināšanai tādā veidā, lai ļautu kopīgi reaģēt, saglabājot pietiekamu elastīgumu un rīcības brīvību. Otra alternatīva būtu izstrādāt precīzi definētu, automātisku kritēriju kopumu, lai noteiktu, kad jāuzsāk uzraudzības darbība — lai nodrošinātu precīzu (bet nediskrecionāru) sistēmu, saskaņā ar kuru notiktu saskaņotas uzraudzības darbības.

Attiecībā uz atšķirībām starp agrīnās intervences instrumentiem papildus pamatscenārijam tiek aplūkoti divi iespējami varianti. Viens no tiem papildinātu CRD 136. pantā uzskaitītos instrumentus ar papildu instrumentiem, kas patlaban nav pieejami iestādēm visās dalībvalstīs, piemēram, pilnvaras pieprasīt iesniegt atveseļošanas plāna iesniegšanu, likvidēšanas plānus kā piesardzības pasākumu pret iespējamu banku grupas bankrotu vai papildu pilnvaras saistībā ar banku pārvaldību. Apsvērtā alternatīva ir nolīgums par pilnībā saskaņotu agrīnās intervences instrumentu vienotu kopumu. Šī otrā varianta priekšrocība ir tas, ka šāda pieeja novērstu atšķirības starp iestādēm, bet trūkums būtu, iespējams, ļoti sarežģīta īstenošana, ņemot vērā vispārīgas atšķirības starp uzraudzības un tiesiskajām sistēmām.

Attiecībā uz nesaskaņotību starp valstu pienākumiem un banku uzņēmējdarbības globālo būtību pamatscenārijs balstītos uz 2008. gada saprašanās memoranda izmantošanu, lai gan plānotie uzraudzības sistēmas grozījumi piešķirtu aktīvāku lomu drīzumā izveidojamajai Eiropas Banku iestādei. Alternatīvs variants būtu pamatoties uz nesenajiem grozījumiem, kā arī izstrādāt noteikumus, saskaņā ar kuriem uzraudzības iestādēm būtu jāpieņem kopīgi lēmumi, pamatojoties uz saskaņotu novērtējumu un kopīgu atveseļošanas plānu, ko mātesuzņēmums iesniedzis par grupu kopumā.

Banku noregulējums

Tiek apsvērti varianti, kā risināt konstatētās problēmas šādās piecās plašās politikas jomās: banku noregulējuma instrumenti un kritēriji, nesaskaņotība starp nacionālo iestāžu pienākumiem un banku uzņēmējdarbības globālo būtību, plašāki šķēršļi (uzņēmējdarbības, maksātnespējas tiesību akti) banku noregulējuma panākšanai, pārrobežu risinājumu finansēšana un banku pakalpojumu nepārtrauktība.

Attiecībā uz banku noregulējuma instrumentiem un kritērijiem tiek apsvērta minimālā instrumentu kopuma izstrāde (pilnvaras organizēt pārdošanu privātā sektora pircējam, pārvest aktīvus un pasīvus uz pagaidu banku vai labu/sliktu banku, atbalstīta uzņēmējdarbības daļas pārdošana privātā sektora pircējam vai nacionalizācija), kas paredzēti, lai noregulējuma iestādes varētu ātri un efektīvi veikt intervenci. Šādi instrumenti varētu vai nu papildināt esošos nacionālos instrumentus (kas būtu vieglāks ceļš, bet saglabātos atšķirības/pretrunas starp spēkā esošajiem nacionālajiem instrumentiem), vai arī varētu tikt izstrādāts kopīgu instrumentu kopums visām nacionālajām iestādēm izmantošanai ar vienādiem nosacījumiem (kas nozīmē, ka būtu nepieciešami būtiski grozījumi valstu tiesību aktos par noregulējumu).

Attiecībā uz nesaskaņotību starp valstu pienākumiem un banku uzņēmējdarbības globālo būtību tiek apsvēra sadarbības pasākumu izstrādāšana starp noregulējuma iestādēm (pamatojoties uz juridiski saistošu pienākumu kopumu). Tas varētu nozīmēt koordinēšanas sistēmu sadarbībai un informācijas apmaiņai (ko papildina ar jauniem ES noteikumiem) vai (vērienīgāk) precīzāku valstu rīcības koordinēšanu attiecībā uz grupām galvenā administratora vai likvidatora vadībā. Tiek apsvērta arī iespēja un grūtības saistībā ar ES struktūrvienības (iespējams, jaunā Eiropas Banku iestāde) iesaistīšanu pārrobežu iestādes noregulējuma rašanā.

Attiecībā uz variantiem novērst plašākus šķēršļus ir apsvērts, vai nepieciešams grozīt uzņēmējdarbības tiesību aktus, lai ļautu noregulējuma iestādēm neievērot noteiktas akcionāru tiesības (tomēr izmantojot atbilstīgus kompensācijas un atlīdzināšanas mehānismus), un vai maksātnespējas tiesību aktus arī varētu grozīt, lai pieļautu grūtībās nonākušas bankas noregulējumu, izmantojot īpašu procedūru, vai lai varētu rast noregulējumu kopā visai grupai. Tiek apsvērts arī, vai ir vajadzīgs atsevišķs un neatkarīgs maksātnespējas režīms pārrobežu banku grupām, kas aizstātu nacionālos režīmus, lai īstenotu pārrobežu grupas integrētu reorganizāciju vai likvidāciju. Arī šī pieeja būtu sarežģīta.

Attiecībā uz variantiem pārrobežu noregulējuma finansiālam atbalstam ir apsvērti vairāki savstarpēji neizslēdzoši varianti, tostarp privātā sektora finansējuma risinājumu atbalsts, veicot grozījumus uzņēmējdarbības un maksātnespējas tiesību aktos, ieviešot sistēmu, lai veicinātu aktīvu pārceļamību grupas ietvaros pēc maksātnespējas procedūras uzsākšanas, izpētot DGS izmantošanas noderīgumu papildus to tradicionālajai kases funkcijai un izstrādājot publiskā finansējuma pasākumus, kas pamatojas uz nolīgumu par precīzi noteiktiem sloga dalīšanas pasākumiem.

Visbeidzot, attiecībā uz politiku banku pakalpojumu nepārtrauktības atbalstam ir apsvērti iespējami pasākumi, lai atbalstītu noteiktu noregulējuma instrumentu piemērošanu. Tajos ietilpst uzņēmējdarbības un maksātnespējas tiesību aktu grozījumi, lai nodrošinātu nepārtrauktu atbalsta pakalpojumu nodrošinājumu gadījumā, ja banku sadala (tāda noregulējuma rezultāts, kas saistīts ar pagaidu banku vai aktīvu daļēju pārdošanu); īslaicīga likvidācijas tiesību ierobežošana, lai noregulējuma iestādei būtu laiks pārcelt uzņēmējdarbības daļas uz citu uzņēmumu (piemēram, pagaidu banku) un moratorija koordinēta noteikšana visā bankas grupā.

Šis ietekmes novērtējums papildina Komisijas paziņojumu, kas ir konsultatīvs un atvērts dokuments attiecībā uz iespējamajiem variantiem, kurus varētu īstenot. Ja Komisija nolems izteikt konkrētus politikas priekšlikumus, būs vajadzīgi papildu novērtējumi.

[1] Agrīna intervence: banku uzraudzības iestāžu agrīnas korektīvas darbības (piemēram, privāta kapitāla piesaistīšana, uzņēmējdarbības virzienu modificēšana, aktīvu pārdošana), kuru mērķis ir banku pārkāpumu novēršana, tādējādi palīdzot bankām atgriezties pie normālas uzņēmējdarbības un nepieļaujot to nokļūšanu noregulējuma posmā.

[2] Bankas noregulējums: grūtībās nonākušu banku reorganizācija (izmantojot vai nu administratīvu, vai tiesas procesu) ar mērķi saglabāt finanšu stabilitāti, banku pakalpojumu nepārtrauktību un „atdzīvināt” banku. Lai sasniegtu iepriekš minētos mērķus, papildus tradicionālajiem reorganizācijas paņēmieniem, banku noregulējumā izmanto īpašus instrumentus (piemēram, pagaidu bankas, piespiedu apvienošana, iegāde ar finanšu atbalstu, daļēja aktīvu pārdošana). Šo procesu pārvalda noregulējuma iestādes, un dažādās dalībvalstīs tās var atšķirties (valsts banka, finanšu uzraudzības iestāde, depozītu garantijas shēma, finanšu iestāde, īpaša iestāde).

[3] Kapitāla prasību Direktīvas 2006/48/EK 136. pantā.

[4] Efektīviem pārrobežu pasākumiem jānodrošina optimāls rezultāts ES līmenī, ņemot vērā ieinteresēto aprindu intereses visās dalībvalstīs un tādējādi visiem iesaistītajiem samazinot vispārējās izmaksas.

[5] SVF, Reaģēšana uz finanšu krīzi un sistēmiskā riska mērījumi (Ziņojums par finanšu stabilitāti pasaulē), 2009. gada aprīlis.

MT

(...PICT...)|KUMMISSJONI TAL-KOMUNITAJIET EWROPEJ|

Brussel 20.10.2009

SEG(2009) 1390 finali

DOKUMENT TA’ ĦIDMA TAL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI

Dokument anċillari għall- KOMUNIKAZZJONI MILL-KUMMISSJONI dwar Qafas tal-UE għall-Immaniġġjar Transkonfinali tal-Kriżijiet fis-Settur Bankarju SOMMARJU TAL-VALUTAZZJONI TAL-IMPATT

{KUMM(2009) 561 finali} {SEG(2009) 1389} {SEG(2009) 1407}

1. x’inhi l-problema, lil min taffettwa l-iktar u għaliex huwa neċessarju intervent pubbliku?

Matul din il-kriżi finanzjarja, il-kapaċità tal-awtoritajiet li jimmaniġjaw il-kriżijiet kemm domestiċi kif ukoll f'sitwazzjonijiet transkonfinali ġiet ippruvata sew. Is-swieq finanzjarji fl-UE tant saru integrati li l-effetti, ta' problemi li jseħħu fi Stat Membru wieħed, fuq l-istituzzjonijiet tal-kreditu ma jkunx dejjem jistgħu jiġu kkontenuti u iżolati u xokkijiet domestiċi malajr jistgħu jiġu trażmessi lil kumpaniji u swieq fi Stati Membri oħra.

Filwaqt li l-operat tal-banek transkonfinali sar integrat ħafna, (bir-riżultat li l-linji tan-negozju u s-servizzi interni huma interkonessi sew u ma jistgħux jiġu sseparati b'mod effiċjenti skont il-fruntieri ġeografiċi tal-Istati Membri), l-immaniġġjar tal-kriżijiet tal-banek baqa' nazzjonali. B'konsegwenza, fil-każ ta' falliment ta' bank transkonfinali, is-superviżuri finanzjarji u awtoritajiet oħra (ta' risoluzzjoni) jikkonċentraw biss fuq l-operazzjonijiet li jinsabu fit-territorji respettivi tagħhom. Dan jista' jikkomplika l-kooperazzjoni transkonfinali u jwassal għal approċċi ineffiċjenti u possibbilment f'approċċi kuntrarji għar-risoluzzjoni kif ukoll għal riżultati anqas minn ottimali fil-livell tal-UE.

Waħda mill-aktar kwistjonijiet importanti marbuta mal-azzjonijiet sabiex tinżamm l-istabbiltà finanzjarja hija l-kapaċità tal-awtoritajiet li jipprevjenu ( intervent bikri Intervent bikri: kwalunkwe azzjoni ta' rimedju mis-superviżuri bankarji (eż. il-ġenerazzjoni tal-kapital privat, modifiki tal-linji tan-negozju, ċessjoni tal-assi) bil-għan li jiġu kkoreġuti l-irregolaritajiet fil-banek u b'hekk jgħinu lill-banek jirritornaw lura lejn l-iżvolġiment ordinarju tan-negozju u jiġi evitat li l-banek jaslu sal-istadju ta' risoluzzjoni. ) jew li jimmaniġġjaw sitwazzjonijiet ta' kriżi ( risoluzzjoni Risoluzzjoni bankarja: ir-riorganizzazzjoni tal-banek f'diffikultà (bi proċess amministrattiv jew ġudizzjarji) bil-għan li tinżamm l-istabbiltà finanzjarja, il-kontinwità tas-servizzi bankarji u r-rivitalizzazzjoni tal-banek. Barra t-tekniki tradizzjonali tar-riorganizzazzjoni, fir-risoluzzjoni tal-banek jintużaw għodod speċifiċi (eż. banek likwidaturi (bridge banks), fużjonijiet sfurżati, akkwiżizzjonijiet assistiti, bejgħ parzjali ta' assi) sabiex jintlaħqu l-għanijiet ta' hawn fuq. Il-proċess huwa mmaniġġjat minn awtorità ta' risoluzzjoni, li tista' tkun differenti fl-Istati Membri (banek nazzjonali, superviżuri finanzjarji, skema ta’ garanzija ta’ depożiti, ministeru tal-finanzi, awtorità speċjali). ) fil-banek. L-involviment tal-awtoritajiet jista' jkun kruċjali biex tinżamm l-istabbiltà tas-sistema finanzjarja sħiħa, għall-protezzjoni tad-depożiti tan-nies u l-kumpaniji u biex tinżamm il-kontinwità tas-sistemi tal-ħlas u servizzi finanzjarji bażiċi oħra.[1][2]

Intervent bikri: kwalunkwe azzjoni ta' rimedju mis-superviżuri bankarji (eż. il-ġenerazzjoni tal-kapital privat, modifiki tal-linji tan-negozju, ċessjoni tal-assi) bil-għan li jiġu kkoreġuti l-irregolaritajiet fil-banek u b'hekk jgħinu lill-banek jirritornaw lura lejn l-iżvolġiment ordinarju tan-negozju u jiġi evitat li l-banek jaslu sal-istadju ta' risoluzzjoni.

Risoluzzjoni bankarja: ir-riorganizzazzjoni tal-banek f'diffikultà (bi proċess amministrattiv jew ġudizzjarji) bil-għan li tinżamm l-istabbiltà finanzjarja, il-kontinwità tas-servizzi bankarji u r-rivitalizzazzjoni tal-banek. Barra t-tekniki tradizzjonali tar-riorganizzazzjoni, fir-risoluzzjoni tal-banek jintużaw għodod speċifiċi (eż. banek likwidaturi (bridge banks), fużjonijiet sfurżati, akkwiżizzjonijiet assistiti, bejgħ parzjali ta' assi) sabiex jintlaħqu l-għanijiet ta' hawn fuq. Il-proċess huwa mmaniġġjat minn awtorità ta' risoluzzjoni, li tista' tkun differenti fl-Istati Membri (banek nazzjonali, superviżuri finanzjarji, skema ta’ garanzija ta’ depożiti, ministeru tal-finanzi, awtorità speċjali).

Minkejja li għadd ta' superviżuri Ewropej għandhom għodod disponibbli biex jintervjenu fi kriżi bankarja, l-għodod li jeżistu fl-Istati Membri jistgħu jkunu differenti, jew f'xi każijiet lanqas biss jeżistu. Dawn id-differenzi u d-diskrepanzi, fosthom id-differenzi leġiżlattivi bejn l-Istati Membri u/jew in-nuqqas ta' bażi leġiżlattiva/istituzzjonali f'xi pajjiżi, għandhom il-potenzjal li jikkumplikaw jekk mhux jostakolaw l-immaniġġjar transkonfinali effiċjenti ta' kriżi bankarja. Jekk awtoritajiet differenti jintervjenu fi żminijiet differenti, ifittxu għanijiet differenti u jużaw għodod u miżuri differenti b'kriterji differenti u jikkundizzjonaw l-applikazzjoni tagħhom skont kif jifhmu l-problema huma, ir-riżultati x'aktarx li jkunu anqas minn ottimali.

Ma hemmx leġiżlazzjoni fil-livell tal-UE li tirregola r-risoluzzjoni bankarja. Minn barra l-introduzzjoni ta' sett minimu ta' setgħat għall-awtoritajiet superviżorji bil-għan li titreġġa' lura sitwazzjoni f'bank Fl-Artikolu 136 tad-Direttiva 2006/48/KE dwar ir-Rekwiżiti tal-Kapital [traduzzjoni mhux uffiċjali]. , flimkien ma' xi tibdil reċenti fid-Direttiva dwar ir-Rekwiżiti tal-Kapital (regoli dwar it-twissija lill-awtoritajiet l-oħra f'sitwazzjoni ta' emerġenza, koordinazzjoni tal-attivitajiet ta' superviżjoni u skambju ta' informazzjoni f'sitwazzjonijiet ta' emerġenza) u tistabbilixxi arranġamenti għall-istralċ u r-riorganizzazzjoni tal-istituzzjonijiet ta' kreditu b'fergħat fi Stati Membri oħra, l-ebda qafas tal-UE ma jeżisti li jistabbilixxi kif u taħt liema kundizzjonijiet l-awtoritajiet għandhom jaġxxu f'każ ta' kriżi li tinħoloq minn bank transkonfinali. L-immaniġġjar tal-kriżijiet huwa rregolat kważi kollu kemm hu mil-liġijiet nazzjonali. [3]

Fl-Artikolu 136 tad-Direttiva 2006/48/KE dwar ir-Rekwiżiti tal-Kapital [traduzzjoni mhux uffiċjali].

L-approċċi u l-għodod differenti, u l-interessi konfliġġenti bejn l-awtoritajiet x'aktarx li twassal għal ineffiċjenza fil-prevenzjoni u r-risoluzzjoni tal-kriżijiet u trendi riżultati anqas minn ottimali fil-livell tal-UE. Dan imbagħad jista' jipproduċi spiża ogħla fuq iċ-ċittadini tal-UE u fuq dawk li jħallsu t-taxxi, peress li s-salvataġġ ta' banek transkonfinali ta' importanza sistematika jista' jkun estremament għoli meta mqabbel mal-kost ta' risoluzzjoni f'waqtha u effettiva Arranġamenti transkonfinali effikaċi għandhom jiżguraw riżultat li jkun ottimali fil-livell tal-UE filwaqt li jqisu l-interessi tal-partijiet interessati fl-Istati Membri kollha, u għalhekk jimminimizzaw il-kost totali. . Skont l-aħħar stimi tal-FMI IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report) , April 2009 , it-tnaqqis tal-valur tal-assi madwar id-dinja kollha u li hu marbut mal-kriżi ser jilħaq $ 4.1 triljun sal-2010, bl-industrija bankarja dinjija mistennija li ġġarrab xi żewġ terzi tat-telf kollu, li nofshom (jew $1.4 triljun, ekwivalenti għal-9 % tal-PGD tal-UE) issa huwa attribwibbli għall-Banek Ewropej.[4][5]

Arranġamenti transkonfinali effikaċi għandhom jiżguraw riżultat li jkun ottimali fil-livell tal-UE filwaqt li jqisu l-interessi tal-partijiet interessati fl-Istati Membri kollha, u għalhekk jimminimizzaw il-kost totali.

IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report) , April 2009

Minħabba l-firxa wiesgħa tal-impatt tagħhom fuq is-settur finanzjarju u l-ekonomija kollha, kriżi f'bank internazzjonali kbir taffettwa firxa wiesgħa ħafna ta' partijiet interessati madwar l-UE kollha, jiġifieri:

· L-istituzzjonijiet finanzjarji li għaddejjin minn diffikultajiet, inkluż l-azzjonisti u l-impjegati tagħhom;

· L-istituzzjonijiet finanzjarjament b'saħħithom li jiddependu fuq l-istabbiltà finanzjarja;

· L-utenti tas-servizzi finanzjarji, inklużi d-depożitarji, l-investituri, il-pensjonanti, u l-kumpaniji mhux finanzjarji; l-SMEs;

· L-awtoritajiet pubbliċi, inklużi s-superviżuri, il-banek ċentrali u l-ministeri tal-finanzi;

· Kontribwenti.

Il-Komunikazzjoni dwar "Qafas ta' Risoluzzjoni Bankarja għall-UE", li din il-valutazzjoni tal-impatt qiegħda takkumpanja, toffri deskrizzjoni fil-qosor tal-problemi, l-oqsma li qed jiġu eżaminati b'rabta ma' miżuri ta' intervent bikri u r-risoluzzjoni bankarja. Tipproponi miri ta' politika u approċċ ġenerali. Ma tipproponix soluzzjoni politika speċifika u dettaljata f'dan l-istadju. Konsegwentament, il-valutazzjoni tal-impatt tiffoka primarjament fuq id-definizzjoni tal-problema u l-miri, u l-bżonn tagħhom, għal azzjoni fil-livell tal-UE f'dan il-qasam. Fid-dawl tan-natura konsultattiva tal-Komunikazzjoni, l-alternattivi politiċi jitqiesu biss fl-aktar termini wiesgħa. Kwalunkwe proposta politika sussegwenti li tfeġġ b'riżultat ta' din il-konsultazzjoni ser tgħaddi minn valutazzjoni ulterjuri u aktar bir-reqqa fl-istadju xieraq.

2. Azzjoni tal-UE hija ġġustifikata abbażi tas-sussidjarjetà?

Azzjoni fil-livell Ewropew f'dan il-qasam hija meħtieġa fid-dawl tal-livell għoli ta' integrazzjoni tas-suq bankarju fi ħdan l-UE. Is-sistemi biex jiġu indirizzati l-kriżijiet fil-banek għadhom fuq bażi nazzjonali u mhumiex adattati biex jindirizzaw sitwazzjonijiet transkonfinali. Il-koordinazzjoni f'dawn iċ-ċirkustanzi x'aktarx li tkun ikkumplikata u l-miri li jpoġġu l-awtoritajiet jistgħu jkunu differenti. Bħala konsegwenza, il-qafas legali ma jistgħax jiżgura li problemi kritiċi li jinqalgħu f'xi grupp bankarju transkonfinali jiġu solvuti b'mod ġust, effikaċi u bla telf ta' żmien permezz ta' arranġamenti ta' kooperazzjoni robusti.

Qafas ġdid bl-introduzzjoni tal-inċentivi meħtieġa biex tiġi stimulata l-kooperazzjoni transkonfinali huwa sostnut permezz ta' kompitu li jista' jsir bl-aktar mod effiċjenti fil-livell Ewropew (dan huwa partikolarment minnu fir-rigward tal-indirizzar tad-differenzi bejn ir-risoluzzjoni nazzjonali u l-oqfsa ta' insolvenza kif ukoll l-arranġamenti dwar il-kondiviżjoni tal-piżijiet).

3. Għanijiet

Mill-perspettiva tal-UE, l-għanijiet ġenerali tal-azzjoni fil-livell tal-UE jistgħu jkunu li:

· Tinżamm l-istabbiltà finanzjarja u l-kunfidenza fil-banek, jiġi evitat il-kontaġju tal-problemi;

· Jiġi mminimizzat it-telf għas-soċjetà kollha u speċjalment għall-kontribwenti;

· Jissaħħaħ is-suq intern għas-servizzi bankarji.

Fil-kuntest tal-intervent bikri, il-miri speċifiċi jistgħu jkunu li:

· Jiġu żviluppati għodod u skattaturi biex jiġu skoperti l-problemi fil-banek u jkun hemm intervent fi stadju bikri

· Tiġi żgurata l-kooperazzjoni effiċjenti bejn is-superviżuri finanzjarji nazzjonali responsabbli għall-banek transkonfinali f'sitwazzjonijiet ta' kriżi.

Għar-risoluzzjoni bankarja, il-miri speċifiċi jistgħu jkunu li:

· Jiġu żviluppati għoddod u skattaturi biex tiġi żgurata r-riorganizzazzjoni u r-risoluzzjoni ta' banek transkonfinali b'manjiera f'waqtha u robusta;

· Titjieb il-kooperazzjoni tal-awtoritajiet nazzjonali ta' risoluzzjoni ħalli jippreżentaw l-aħjar soluzzjonijiet fil-livell UE;

· Tinħoloq iċ-ċertezza u l-previdibbiltà madwar ir-risoluzzjoni bankarja għall-partijiet interessati kollha;

· Tiġi żgurata l-kontinwità tas-servizzi bankarji bażiċi matul risoluzzjoni

4. Alternattivi ta' politika

Għall-għanijiet ta' din il-valutazzjoni tal-impatt, l-analiżi tal-alternattivi hija limitata għal valutazzjoni ġenerali dwar l-introduzzjoni ta' qafas ġdid u l-alternattivi. Għadd ta' oqsma li jistgħu jiġu indirizzati taħt qafas ġdid qed jitqiesu wkoll - iżda mingħajr ma tiġi ppreferuta jew proposta l-ebda miżura konkreta. Il-lista tal-alternattivi ta' politika mhijiex magħluqa u jekk ifeġġu alternattivi oħra b'riżultat tal-konsultazzjonijiet mal-partijiet interessati dawn jistgħu jiġu vvalutati fi stadju aktar tard meta l-Kummissjoni tagħmel il-proposti tagħha.

Konsiderazzjonijiet Ġenerali dwar il-ħtieġa ta' qafas ġdid ta' risoluzzjoni bankarja

Il-punt tat-tluq tal-Komunikazzjoni huwa li l-qafas tar-risoluzzjoni bankarja jeħtieġlu jkun fil-livell tal-UE. Għandu jindirizza n-nuqqasijiet li ġew identifikati estenżivament fid-definizzjoni tal-problema, u għandu jitfassal b'mod li jissodisfa sett ta' miri maqbula b'mod komuni dwar kif għandhom jiġu indirizzati l-banek f'diffikultà. Din l-alternattiva hija mqabbla ma' żewġ alternattivi oħra. L-ewwel waħda hija x-xenerju bażi, li jfisser li l-kooperazzjoni transkonfinali għar-risoluzzjoni bankarja tkun tiddependi fuq arranġamenti volontarji stabbiliti fil-Memorandum ta' Ftehim tal-2008 (MtF) flimkien mar-regoli li għadhom kif ġew introdotti fid-Direttiva dwar ir-Rekwiżiti tal-Kapital li tistabbilixxi kulleġġi għall-gruppi bankarji transkonfinali, obbligu ġdid għall-iskambju tal-informazzjoni u dispożizzjoni dwar it-teħid konġunt tad-deċiżjonijiet. It-tieni alternattiva hija li jiċċekknu l-gruppi bankarji transkonfinali sabiex il-kriżijiet jiġu mmaniġġjati b'mod aktar effikaċi skont is-sistemi nazzjonali attwali. Il-vantaġġi u l-iżvantaġġi tal-aħħar alternattiva huma vvalutati, b'attenzjoni partikolari għall-fatt li din l-alternattiva tkun teħtieġ bidla fit-Trattat u żżid il-kost tas-servizzi bankarji.

Intervent bikri

Qegħdin jitqiesu alternattivi marbuta ma' tliet oqsma politiċi wiesgħa: alternattivi li jindirizzaw id-differenzi ta' bejn kif jinbdew l-azzjonijiet superviżorji, alternattivi biex jiġu indirizzati d-differenzi fl-għodod u alternattivi biex jiġi indirizzat in-nuqqas ta' allinjament bejn ir-responsabbiltajiet nazzjonali u n-natura globali tal-kummerċ bankarju.

Fir-rigward ta' skattaturi tal-azzjonijiet superviżorji , qed jitqiesu żewġ alternattivi għax-xenarju bażi. Waħda tinvolvi l-armonizzazzjoni ta' sett ta' indikaturi għat-twissija bikrija u l-iżvilupp ta' qafas għall-valutazzjoni komuni bħala mezz biex tiġi ffaċilitata l-kooperazzjoni b'tali mod li tippermetti rispons konġunt iżda li żżomm grad suffiċjenti ta' flessibbiltà u diskrezzjoni. It-tieni tinvolvi l-iżvilupp ta' sett ta' skattaturi awtomatiċi u fissi li jiddeterminaw il-punt li fih tkun meħtieġa azzjoni superviżorja - sabiex jinħoloq qafas ċar (iżda bla diskrezzjoni) li fih jitwettqu l-azzjonijiet superviżorji koordinati.

Fir-rigward tad- differenzi bejn l-għodod tal-intervent bikri , lil hinn mill-kunsiderazzjoni tax-xenarju bażi tqiesu żewġ alternattivi. Waħda tkun tissupplimenta l-għodod elenkati fl-Artikolu 136 tad-Direttiva dwar ir-Rekwiżiti tal-Kapital b'għodod addizzjonali li attwalment mhumiex disponibbli fl-Istati Membri kollha - bħal mhuma s-setgħat li tintalab is-sottomissjoni ta' pjan ta' restorazzjoni, jiċċekknu l-pjanijiet bħala prekawzjoni kontra l-possibbiltà ta' falliment ta' grupp bankarju jew jissaħħu s-setgħat fuq il-maniġment bankarju. L-alternattiva meqjusa hija li jiġi miftiehem sett waħdieni ta' għodod ta' intervent bikri armonizzati bis-sħiħ. It-tieni alternattiva għandha l-vantaġġ li tali approċċ jelimina d-differenzi bejn l-awtoritajiet, iżda l-iżvantaġġ li jista' jkun diffiċli ħafna biex tiġi implimentata minħabba d-differenzi ġenerali bejn is-sistemi superviżorji u legali.

Fir-rigward tan- nuqqas ta' allinjament bejn ir-responsabbiltajiet nazzjonali u n-natura globali tal-kummerċ bankarju , ix-xenarju bażi jkun jinvolvi dependenza fuq il-MtF tal-2008, għalkemm it-tibdiliet pjanati fl-istruttura superviżorja għandhom joħolqu rwol aktar attiv għall-Awtorità Bankarja Ewropea li dalwaqt tiġi kkreata. Alternattiva oħra tista' tkun li jkompli jinbena fuq it-tibdiliet reċenti, iżda li jiġu żviluppati wkoll regoli li jkunu jeħtieġu lis-superviżuri jieħdu deċiżjonijiet konġunti abbażi ta' valutazzjoni komuni u pjan komuni ta' restorazzjoni sottomess mill-kumpanija prinċipali għall-grupp kollu.

Risoluzzjoni bankarja

Qegħdin jitqiesu alternattivi biex jiġu indirizzati l-problemi identifikati fil-ħames oqsma politiċi wiesgħa li ġejjin: l-għodod u l-iskattaturi tar-risoluzzjoni bankarja, in-nuqqas ta' allinjament bejn ir-responsabbiltajiet nazzjonali u n-natura globali tal-kummerċ bankarju, l-ostakoli usa' (il-liġi tal-kumpaniji, tal-insolvenza) fir-risoluzzjoni bankarja, il-finanzjament tar-risoluzzjoni transkonfinali u l-kontinwità tas-servizzi bankarji.

Fir-rigward tal- għodod u l-iskattaturi tar-risoluzzjoni bankarja , qiegħed jiġi kkunsidrat l-iżvilupp ta' sett minimu ta' għodod (setgħat biex titwettaq akwiżizzjoni minn xerrej mis-settur privat, biex jiġu ttrasferiti assi u obbligazzjonijiet għand bank likwidatur jew għand bank tajjeb/bank ħażin, bejgħ assistit ta' parti min-negozju lil xerrej mis-settur privat, jew nazzjonalizzazzjoni) imfassal sabiex jippermetti intervent ħafif u effikaċi minn awtoritajiet superviżorji. Dawn l-għodod jew jissupplimentaw għodod nazzjonali eżistenti (li tkun azzjoni eħfef biex titwettaq imma li tħalli differenzi/diskerpanzi bejn l-għodod nazzjonali fis-seħħ), jew inkella jista' jiġi żviluppat sett ta' għodod komuni għall-awtoritajiet nazzjonali kollha u jintuża taħt l-istess kundizzjonijiet (li jfisser li jkunu meħtieġa tibdiliet estenżivi fil-liġijiet nazzjonali tar-risoluzzjoni).

Fir-rigward tan- nuqqas ta' allinjament bejn ir-responsabbiltajiet nazzjonali u n-natura globali tal-kummerċ bankarju , qiegħed jitqies l-iżvilupp ta' arranġamenti ta' kooperazzjoni bejn l-awtoritajiet tar-risoluzzjoni (abbażi ta' sett ta' obbligi legalment vinkolanti), kif ukoll bejn l-awtoritajiet ġuridiċi (qrati u kuraturi tal-insolvenza). Dan jista' jinvolvi qafas ta' koordinament għall-kooperazzjoni u l-iskambju tal-informazzjoni (sostnut minn regoli ġodda tal-UE), jew (aktar ambizzjożament) koordinament aktar dirett tal-proċedimenti marbuta ma' entitajiet ta' gruppi minn amministratur mexxej jew likwidatur. Qiegħda wkoll titqies il-possibbiltà u l-isfidi li jingħata rwol lil xi entità tal-UE (possibbilment l-Awtorità Bankarja Ewropea l-ġdida) fir-risoluzzjoni ta' istituzzjonijiet transkonfinali.

Fir-rigward tal-alternattivi biex jiġu indirizzati l- ostakoli usa' , qiegħed jitqies jekk il-liġi tal-kumpaniji jeħtiġilhiex tiġi emendata sabiex tippermettti lill-awtoritajiet tar-risoluzzjoni jieħdu preċedenza fuq ċerti drittijiet tal-azzjonisti (iżda għandu jkun hemm kumpens xieraq u mekkaniżmu ta' rimedju), kif ukoll jekk il-liġijiet tal-insolvenza jistgħux jiġu emendati wkoll ħalli jippermettu r-risoluzzjoni ta' bank f'diffikultà skont proċedura speċjali, jew biex ikunu jistgħu jindirizzaw ir-risoluzzjoni tal-grupp sħiħ. Qiegħed jitqies ukoll jekk hijiex meħtieġa sistema ta' insolvenza separata u awtonoma għall-gruppi bankarji transkonfinali, li tieħu post is-sistemi nazzjonali ħalli tkun tista' ssir riorganizzazzjoni integrata jew l-istralċ ta' grupp transkonfinali. Dan l-approċċ jippreżenta sfidi konsiderevoli wkoll.

Fir-rigward tal- alternattivi biex jiġi sostnut il-finanzjament tar-risoluzzjonijiet transkonfinali , qegħdin jitqiesu għadd ta' alternattivi possibbli u li ma jeskludux lil xulxin, fosthom għajnuna għal soluzzjonijiet ta' finanzjament mis-settur privat permezz ta' aġġustamenti fil-liġi tal-kumpaniji u l-insolvenza, l-introduzzjoni ta' qafas li jiffaċilita t-trasferibbiltà tal-assi fi ħdan l-istess grupp wara l-bidu ta' proċedura ta' insolvenza, l-esplorazzjoni tal-fattibbiltà li l-DĠ jintużaw lil hinn mill-funzjoni tradizzjonali tagħhom ta' kaxxa tal-flus u l-iżvilupp ta' arranġamenti għall-finanzjar pubbliku permezz ta' ftehim ċar tal-kondiviżjoni tal-piżijiet.

Finalment, fir-rigward tal- politiki ta' sostenn għall-kontinwità tas-servizzi bankarji , qegħdin jitqiesu miżuri possibbli ħalli tkun megħjuna l-applikazzjoni ta' ċerti għodod ta' risoluzzjoni. Dawn jinkludu modifiki fil-liġi tal-kumpaniji u l-insolvenza ħalli jiġi żgurat l-għoti kontinwu ta' għajnuna lis-servizzi f'każ li bank jiġi maqsum (b'riżultat ta' risoluzzjoni li tinvolvi bank likwidatur jew bejgħ parzjali tal-assi); restrizzjoni tad-drittijiet tat-terminazzjoni għal perjodu qasir ħalli l-awtorità ta' risoluzzjoni jkollha ż-żmien tittrasferixxi partijiet min-negozju lil entità oħra (bħal mhu bank likwidatur) u impożizzjoni koordinata ta' moratorju fuq grupp bankarju kollu kemm hu.

Din il-valutazzjoni tal-impatt issostni Komunikazzjoni tal-Kummissjoni li hija ta' natura konsultattiva u miftuħa fir-rigward tal-alternattivi possibbli li jistgħu jiġi segwiti. Jekk il-Kummissjoni tiddeċiedi li tippreżenta proposti konkreti ta' politika ser tkun meħtieġa valutazzjoni aktar fil-fond.

[1] Intervent bikri: kwalunkwe azzjoni ta' rimedju mis-superviżuri bankarji (eż. il-ġenerazzjoni tal-kapital privat, modifiki tal-linji tan-negozju, ċessjoni tal-assi) bil-għan li jiġu kkoreġuti l-irregolaritajiet fil-banek u b'hekk jgħinu lill-banek jirritornaw lura lejn l-iżvolġiment ordinarju tan-negozju u jiġi evitat li l-banek jaslu sal-istadju ta' risoluzzjoni.

[2] Risoluzzjoni bankarja: ir-riorganizzazzjoni tal-banek f'diffikultà (bi proċess amministrattiv jew ġudizzjarji) bil-għan li tinżamm l-istabbiltà finanzjarja, il-kontinwità tas-servizzi bankarji u r-rivitalizzazzjoni tal-banek. Barra t-tekniki tradizzjonali tar-riorganizzazzjoni, fir-risoluzzjoni tal-banek jintużaw għodod speċifiċi (eż. banek likwidaturi (bridge banks), fużjonijiet sfurżati, akkwiżizzjonijiet assistiti, bejgħ parzjali ta' assi) sabiex jintlaħqu l-għanijiet ta' hawn fuq. Il-proċess huwa mmaniġġjat minn awtorità ta' risoluzzjoni, li tista' tkun differenti fl-Istati Membri (banek nazzjonali, superviżuri finanzjarji, skema ta’ garanzija ta’ depożiti, ministeru tal-finanzi, awtorità speċjali).

[3] Fl-Artikolu 136 tad-Direttiva 2006/48/KE dwar ir-Rekwiżiti tal-Kapital [traduzzjoni mhux uffiċjali].

[4] Arranġamenti transkonfinali effikaċi għandhom jiżguraw riżultat li jkun ottimali fil-livell tal-UE filwaqt li jqisu l-interessi tal-partijiet interessati fl-Istati Membri kollha, u għalhekk jimminimizzaw il-kost totali.

[5] IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report) , April 2009

SK

(...PICT...)|KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV|

Brusel, 20.10.2009

SEK(2009) 1390 v konečnom znení

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

Sprievodný dokument k OZNÁMENIE KOMISIE o rámci EÚ pre cezhraničné krízové riadenie v bankovom sektore ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU

{COM(2009) 561 v konečnom znení} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. Aký je problém, kto je najviac postihnutý, prečo je potrebný zásah štátu?

Počas tejto finančnej krízy bola schopnosť orgánov riadiť krízu v domácich i cezhraničných podmienkach vystavená vážnej skúške. Finančné trhy v rámci EÚ sa integrovali do takej miery, že problémy, ktoré vzniknú v jednom členskom štáte a majú vplyv na úverové inštitúcie, nie je možné vždy riešiť a izolovať a domáce otrasy sa môžu rýchlo preniesť na firmy a trhy v iných členských štátoch.

Zatiaľ čo prevádzka cezhraničných bánk sa stala vysoko integrovanou (pričom výsledok je taký, že obchodné zamerania a vnútorné služby sú navzájom úzko prepojené a nie je možné ich efektívne oddeliť pozdĺž zemepisných hraníc členských štátov), krízové riadenie bánk zostalo na vnútroštátnej úrovni. V dôsledku toho v prípade zlyhania niektorej cezhraničnej banky sa finančný dohľad a iné orgány (ktoré hľadajú riešenie problémov) sústredia iba na prevádzky umiestnené na svojich príslušných územiach. To môže sťažiť cezhraničnú spoluprácu a viesť k neefektívnym a prípadne aj konkurenčným prístupom k riešeniu a k výsledkom, ktoré nie sú optimálne na úrovni EÚ.

Jednou z najdôležitejších otázok týkajúcich sa krokov na zachovanie finančnej stability je schopnosť orgánov predvídať ( včasná intervencia Včasná intervencia: včasné opatrenia orgánov bankového dohľadu na nápravu nedostatkov (napr. získavanie súkromného kapitálu, zmena obchodných zameraní, odpredaj aktív), ktoré sú zamerané na korekciu nezrovnalostí bánk, a tým im pomáhajú vrátiť sa k obvyklému chodu prevádzky a vyhnúť sa krízovej situácii banky. ) alebo riadiť krízové situácie ( riešenie problémov Riešenie problémov banky: reorganizácia nezdravých bánk (cez administratívny alebo súdny proces), ktorá je zameraná na zachovanie finančnej stability, kontinuity bankových služieb a oživenie banky. Okrem tradičných reorganizačných metód riešenie problémov banky zahŕňa osobitné nástroje (napr. preklenovacie banky, vynútené fúzie, asistované akvizície, čiastočný predaj aktív) na dosiahnutie uvedených cieľov. Tento proces riadi orgán na riešenie problémov, ktorý môže byť v členských štátoch rôzny (národná banka, orgán pre finančný dohľad, program na ochranu vkladov, ministerstvo financií, osobitný orgán). ) v bankách. Angažovanosť orgánov môže byť rozhodujúca na zachovanie stability celého finančného systému, na ochranu vkladov jednotlivcov a spoločností a na udržanie kontinuity platobných systémov a ostatných základných finančných služieb.[1][2]

Včasná intervencia: včasné opatrenia orgánov bankového dohľadu na nápravu nedostatkov (napr. získavanie súkromného kapitálu, zmena obchodných zameraní, odpredaj aktív), ktoré sú zamerané na korekciu nezrovnalostí bánk, a tým im pomáhajú vrátiť sa k obvyklému chodu prevádzky a vyhnúť sa krízovej situácii banky.

Riešenie problémov banky: reorganizácia nezdravých bánk (cez administratívny alebo súdny proces), ktorá je zameraná na zachovanie finančnej stability, kontinuity bankových služieb a oživenie banky. Okrem tradičných reorganizačných metód riešenie problémov banky zahŕňa osobitné nástroje (napr. preklenovacie banky, vynútené fúzie, asistované akvizície, čiastočný predaj aktív) na dosiahnutie uvedených cieľov. Tento proces riadi orgán na riešenie problémov, ktorý môže byť v členských štátoch rôzny (národná banka, orgán pre finančný dohľad, program na ochranu vkladov, ministerstvo financií, osobitný orgán).

Hoci mnohé európske orgány pre dohľad majú k dispozícii nástroje na zasahovanie pri bankovej kríze, existujúce nástroje môžu byť v rôznych členských štátoch odlišné, alebo v niektorých prípadoch nemusia existovať vôbec. Tieto rozdiely a nedostatky vrátane rozdielov v právnych predpisoch medzi jednotlivými členskými štátmi a/alebo chýbajúcej legislatívnej/inštitucionálnej základne v niektorých krajinách potenciálne sťažujú a dokonca zabraňujú efektívnemu cezhraničnému riešeniu bankovej krízy. Ak rôzne orgány vykonávajú zásahy v rôznom čase, sledujú rôzne ciele a používajú rôzne nástroje a opatrenia, pričom ich uplatňovanie je podmienené rôznymi kritériami podľa toho, ako tieto orgány problém chápu, výsledky pravdepodobne nebudú optimálne.

Na úrovni EÚ neexistujú právne predpisy, ktorými by sa upravovalo riešenie problémov bánk. Okrem zavedenia minimálneho súboru právomocí dohľadu zameraných na ozdravenie situácie banky V článku 136 smernice o kapitálových požiadavkách 2006/48/ES. v spojení s niektorými nedávnymi zmenami v smernici o kapitálových požiadavkách (pravidlá varovania iných orgánov v núdzových situáciách, koordinácia činností dohľadu a výmena informácií v núdzových situáciách) a zavedenia úprav na likvidáciu a reorganizáciu úverových inštitúcií s pobočkami v iných členských štátoch, neexistuje žiadny rámec EÚ, ktorým by sa ustanovilo, ako a za akých podmienok by mali orgány konať v prípade krízy, ktorá vznikne v cezhraničnej banke. Krízové riadenie sa takmer v plnej miere riadi vnútroštátnymi právnymi predpismi.[3]

V článku 136 smernice o kapitálových požiadavkách 2006/48/ES.

Rozdielne prístupy a nástroje a konfliktné záujmy orgánov budú pravdepodobne viesť k neefektívnej ochrane pred krízou a jej riešeniu a k neoptimálnym výsledkom na úrovni EÚ. To zasa môže vyvolať nákladnejšie následky pre obyvateľov EÚ a daňových poplatníkov, keďže pomoc na záchranu systémovo významných cezhraničných bánk môže byť mimoriadne nákladná v porovnaní s nákladmi na včasné a účinné riešenie situácie Účinnými cezhraničnými dohodami by sa mal zabezpečiť výsledok, ktorý by bol optimálny na úrovni EÚ so zreteľom na záujmy zainteresovaných strán vo všetkých členských štátoch, a minimalizovali by sa tak celkové náklady. . Podľa najnovších odhadov MMF MMF, Odpoveď na finančnú krízu a meranie systémového rizika (Správa o globálnej finančnej stabilite), apríl 2009. zníženie hodnoty globálne vytvorených aktív v súvislosti s krízou dosiahne do roku 2010 úroveň 4,1 bilióna USD, pričom sa predpokladá, že asi dve tretiny strát bude znášať globálne bankové odvetvie, z čoho polovicu (alebo 1,4 bilióna USD, rovná sa 9 % HDP EÚ) teraz tvoria európske banky.[4][5]

Účinnými cezhraničnými dohodami by sa mal zabezpečiť výsledok, ktorý by bol optimálny na úrovni EÚ so zreteľom na záujmy zainteresovaných strán vo všetkých členských štátoch, a minimalizovali by sa tak celkové náklady.

MMF, Odpoveď na finančnú krízu a meranie systémového rizika (Správa o globálnej finančnej stabilite), apríl 2009.

Vzhľadom na ich rozsiahly vplyv na finančné odvetvie a celé hospodárstvo kríza vo veľkej medzinárodnej banke zasiahne veľmi širokú škálu zainteresovaných strán v celej EÚ, t. j.:

· finančné inštitúcie, ktoré čelia ťažkostiam, vrátane ich akcionárov a zamestnancov,

· zdravé finančné inštitúcie, ktoré sa opierajú o finančnú stabilitu,

· používateľov finančných služieb vrátane vkladateľov, investorov, poberateľov dôchodkov, nefinančné spoločnosti a MSP,

· štátne orgány vrátane orgánov dohľadu, centrálnych bánk a ministerstiev financií,

· daňových poplatníkov.

V oznámení „Rámec EÚ pre riešenie problémov v bankách“, ktoré je pripojené k tomuto posúdeniu vplyvu, sa predkladá prehľad problémov, oblasti skúmania v súvislosti s včasnými intervenčnými opatreniami a s riešením problémov bánk. Navrhujú sa v ňom ciele politiky a celkový prístup. V tejto etape sa nenavrhujú žiadne osobitné podrobné riešenia politiky. V dôsledku toho sa toto posúdenie vplyvu zameriava predovšetkým na vymedzenie problému a na potrebu krokov i ciele krokov na úrovni EÚ v tejto oblasti. Vzhľadom na poradný charakter oznámenia sa možnosti politiky posudzujú iba v najvšeobecnejšom kontexte. Všetky následné návrhy politiky, ktoré by sa objavili ako výsledok tejto poradnej činnosti, sa v primeranom čase podrobia ďalšiemu a dôkladnejšiemu posúdeniu vplyvu.

2. Je opatrenie EÚ opodstatnené z dôvodu subsidiarity?

Opatrenie na európskej úrovni v tejto oblasti sa vyžaduje vzhľadom na vysoký stupeň integrácie bankového trhu v rámci EÚ. Systémy na riešenie kríz v bankách sú naďalej založené na vnútroštátnej báze a sú zle prispôsobené na riešenie cezhraničných situácií. Koordinácia za týchto okolností bude pravdepodobne zložitá a ciele, ktoré sleduje každý orgán, sa môžu líšiť. V dôsledku toho právny rámec nevie zabezpečiť, aby sa kritické problémy, ktoré vzniknú v cezhraničnej bankovej skupine, riešili spravodlivo, účinne a vhodne prostredníctvom rozsiahlych dohôd v oblasti spolupráce.

Podpora nového rámca zavedením stimulov potrebných na vyvolanie cezhraničnej spolupráce je úloha, ktorú možno najúčinnejšie zvládnuť na európskej úrovni (toto osobitne platí pre urovnanie rozdielov medzi vnútroštátnym rámcom na riešenie problémov a rámcom pre platobnú neschopnosť, ako aj pre mechanizmy o rozdelení bremena).

3. Ciele

Z pohľadu EÚ všeobecné ciele opatrení na úrovni EÚ by mohli byť takéto:

· zachovať finančnú stabilitu a dôveru v banky, zabrániť šíreniu problémov „nákazou“,

· minimalizovať straty pre spoločnosť ako celok a najmä pre daňových poplatníkov,

· posilniť vnútorný trh pre bankové služby.

Z hľadiska včasnej intervencie by konkrétne ciele mohli byť takéto:

· vyvinúť nástroje a spúšťacie mechanizmy na zisťovanie problémov v bankách a na včasný zásah,

· zabezpečiť efektívnu spoluprácu medzi vnútroštátnymi orgánmi pre finančný dohľad zodpovednými za cezhraničné banky v krízových situáciách.

Na riešenie problémov v bankách by osobitné ciele mohli byť tieto:

· vyvinúť nástroje a spúšťacie mechanizmy na zabezpečenie reorganizácie a riešenia problémov cezhraničných bánk včasným a účinným spôsobom,

· skvalitniť spoluprácu vnútroštátnych orgánov na riešenie problémov s cieľom dosiahnuť optimálne riešenia na úrovni EÚ,

· vytvoriť prostredie istoty a predvídateľnosti v súvislosti s riešením problémov bánk pre všetky zainteresované strany,

· zabezpečiť kontinuitu základných bankových služieb počas riešenia problémov.

4. Možnosti politiky

Na účely tohto posúdenia vplyvu sa analýza možností obmedzuje na všeobecné posúdenie zavedenia nového rámca a alternatívnych možností. Zvažuje sa aj niekoľko oblastí, s ktorými sa možno v novom rámci zaoberať, ale bez toho, aby sa zvýhodňovali alebo navrhovali nejaké konkrétne opatrenia. Zoznam možností politiky nie je uzavretý a ak sa objavia ďalšie možnosti ako výsledok porady so zainteresovanými stranami, môžu sa posúdiť neskôr, keď Komisia predloží konečné návrhy.

Všeobecné úvahy o potrebe nového rámca na riešenie problémov bánk

Východiskovým bodom tohto oznámenia je skutočnosť, že na úrovni EÚ existuje potreba rámca na riešenie problémov bánk. Tento by sa mal zaoberať nedostatkami, ktoré sa vo veľkej miere identifikovali ako súčasť vymedzenia problémov, a mal by sa navrhnúť takým spôsobom, aby splnil spoločne schválený súbor cieľov v otázke konania voči nezdravým bankám. Táto možnosť sa porovnáva s dvoma alternatívnymi možnosťami. Prvou je základný scenár, ktorý by znamenal, že cezhraničná spolupráca pri riešení problémov banky by závisela od dobrovoľných dojednaní ustanovených v memorande o porozumení z roku 2008 v spojení s novými pravidlami zavedenými v smernici o kapitálových požiadavkách, kde sa ustanovujú kolégiá pre cezhraničné bankové skupiny, nové povinnosti pre vydávanie výstrah a výmenu informácií a ustanovenia o spoločnom rozhodovaní. Druhou alternatívnou možnosťou by bolo rozčlenenie cezhraničných bankových skupín za účelom efektívnejšieho krízového riadenia v podmienkach súčasných vnútroštátnych režimov. Výhody a nevýhody tejto druhej možnosti sa posudzujú s osobitným dôrazom na skutočnosť, že táto možnosť by si vyžadovala zmenu Zmluvy o ES a zvýšila by cenu bankových služieb.

Včasná intervencia

Posudzujú sa možnosti, ktoré sa týkajú troch rozsiahlych oblastí politiky: možnosti na riešenie rozdielov medzi spôsobom, akým sa uvádzajú do účinnosti opatrenia v oblasti dohľadu, možnosti na riešenie rozdielov v nástrojoch a možnosti na riešenie nesúladu medzi vnútroštátnymi kompetenciami a globálnym charakterom bankových činností.

Pokiaľ ide o spúšťacie mechanizmy opatrení v oblasti dohľadu , uvažuje sa o dvoch alternatívnych možnostiach oproti základnému scenáru. Jedna by si vyžadovala harmonizáciu minimálneho súboru ukazovateľov včasného varovania a vytvorenie rámca pre spoločné posúdenie ako prostriedku na uľahčenie spolupráce tak, aby sa umožnili spoločné reakcie, ale zachoval by sa dostatočný stupeň pružnosti a vlastného úsudku. Druhá možnosť by zahŕňala vytvorenie súboru pevne definovaných automatických spúšťacích mechanizmov na určenie momentu, v ktorom by bolo potrebné vykonať opatrenie v oblasti dohľadu, s cieľom ustanoviť jasný rámec (ale nie na základe vlastného úsudku), v ktorom by sa uskutočňovali koordinované opatrenia v oblasti dohľadu.

Pokiaľ ide o rozdiely medzi nástrojmi včasnej intervencie , okrem základného scenára sa uvažuje o dvoch možnostiach. Jednou by sa doplnili nástroje uvedené v článku 136 smernice o kapitálových požiadavkách o ďalšie nástroje, ktoré v súčasnosti nemajú k dispozícii orgány vo všetkých členských štátoch – ako napr. právomoci vyžadovať predloženie plánu obnovy, plánov likvidácie ako opatrenia proti možnému zlyhaniu bankovej skupiny, alebo rozšírené právomoci voči vedeniu bánk. Uvažuje sa o alternatívnej možnosti, ktorou je dohoda o jedinom súbore plne harmonizovaných nástrojov včasnej intervencie. Výhodou tejto druhej možnosti je, že pri takomto prístupe by sa odstránili rozdiely medzi orgánmi, ale nevýhodou je, že jej vykonávanie by mohlo byť veľmi náročné vzhľadom na všeobecné rozdiely medzi systémom dohľadu a právnym systémom.

Pokiaľ ide o nesúlad medzi vnútroštátnymi zodpovednosťami a globálnym charakterom bankových činností, základný scenár by žiadal vychádzať z memoranda o porozumení z roku 2008, i keď plánovanými zmenami do architektúry dohľadu by sa prisúdila aktívnejšia úloha Európskemu orgánu pre bankovníctvo, ktorý má zanedlho vzniknúť. Alternatívnou možnosťou by bolo stavať na nedávnych zmenách, ale tiež vytvoriť pravidlá, ktoré by si vyžadovali, aby orgány dohľadu prijímali spoločné rozhodnutia na základe spoločného posúdenia a spoločný plán obnovy, ktorý predloží materská spoločnosť za skupinu ako celok.

Riešenie problémov bánk

Uvažuje sa o možnostiach v súvislosti s riešením problémov identifikovaných v týchto piatich rozsiahlych oblastiach politiky: nástroje a spúšťacie mechanizmy na riešenie problémov bánk, nesúlad medzi kompetenciami vnútroštátnych orgánov a globálnym charakterom bankových činností, väčšie prekážky (spoločnosť, zákon o platobnej neschopnosti) na riešenie problémov bánk, financovanie cezhraničného riešenia a kontinuita bankových služieb.

Pokiaľ ide o nástroje a spúšťacie mechanizmy na riešenie problémov bánk , uvažuje sa o vytvorení minimálneho súboru nástrojov (právomoci na dohodnutie akvizície s kupujúcim zo súkromného sektora, prevod aktív a pasív do preklenovacej banky alebo v smere dobrá banka/zlá banka, asistovaný predaj časti podniku kupujúcemu zo súkromného sektora alebo znárodnenie), ktorý by bol navrhnutý tak, aby umožnil rýchly a účinný zásah zo strany orgánov, ktoré vykonávajú riešenie problémov. Tieto nástroje by mohli doplniť existujúce vnútroštátne nástroje (to by bol ľahší postup, ale zostali by rozdiely/nezrovnalosti medzi zavedenými vnútroštátnymi súbormi nástrojov), alebo by sa mohol vytvoriť súbor spoločných nástrojov pre všetky vnútroštátne orgány a používať by sa mohol za rovnakých podmienok (to znamená, že by boli nevyhnutné veľké zmeny vnútroštátnych zákonov).

Pokiaľ ide o nesúlad medzi vnútroštátnymi zodpovednosťami a globálnym charakterom bankových činností , uvažuje sa o vytvorení mechanizmov spolupráce medzi orgánmi, ktoré sú poverené riešením (na základe súboru právne záväzných povinností), ako aj medzi súdnymi orgánmi (súdy a odborníci na platobnú neschopnosť). To by si možno vyžiadalo koordinačný rámec spolupráce a výmeny informácií (s podporou nových pravidiel EÚ) alebo (a to je ambicióznejšia možnosť) adresnejšiu koordináciu vnútroštátnych konaní týkajúcich sa skupinových subjektov zo strany vedúceho správcu alebo likvidátora. Uvažuje sa tiež o možnostiach a problémoch v súvislosti s poverením niektorého orgánu EÚ (možno Európskeho orgánu pre bankovníctvo) úlohami pri riešení problémov cezhraničnej inštitúcie.

Pokiaľ ide o možnosti riešenia väčších prekážok , uvažuje sa o tom, či sa musí zmeniť a doplniť zákon o spoločnostiach tak, aby umožnil orgánom, ktoré sú poverené riešením, potlačiť určité práva akcionárov (ale pod podmienkou vhodných kompenzačných a odškodňovacích mechanizmov), a o tom, či by sa mohli zmeniť a doplniť aj zákony o platobnej neschopnosti, aby sa umožnilo riešenie problémov v nezdravej banke na základe osobitného postupu, alebo aby sa dalo zabezpečiť riešenie problémov skupiny ako celku. Posudzuje sa aj to, či je potrebný osobitný a samostatný režim platobnej neschopnosti pre cezhraničné bankové skupiny, ktorým by sa nahradili vnútroštátne režimy, aby sa umožnila integrovaná reorganizácia alebo likvidácia cezhraničnej skupiny. Aj pri tomto prístupe by sa vynorili značné problémy.

Pokiaľ ide o možnosti na podporu financovania cezhraničného riešenia problémov , posudzuje sa niekoľko možných a navzájom sa nevylučujúcich možností vrátane podpory riešení financovania zo súkromného sektora prostredníctvom úprav zákona o spoločnostiach a platobnej neschopnosti, zavedenia rámca na uľahčenie prevoditeľnosti aktív v rámci skupiny po začatí konkurzného konania, preskúmania uskutočniteľnosti využívania generálnych riaditeľstiev nad rámec ich tradičnej funkcie „peňažného priečinku“ a vytvorenia spôsobu verejného financovania prostredníctvom dohody s jasnými dohodami o rozdelení bremena.

Napokon, pokiaľ ide o politiku na podporu kontinuity bankových služieb , zvažujú sa možné opatrenia na podporu uplatňovania určitých nástrojov na riešenie problémov. K nim patria úpravy zákona o spoločnostiach a platobnej neschopnosti za účelom zabezpečenia kontinuálneho poskytovania podporných služieb v prípade rozdelenia banky (ako výsledku riešenia s účasťou preklenovacej banky alebo čiastočného predaja aktív); obmedzenie práv ukončenia činnosti na krátke obdobie, aby sa orgánu poverenému riešením poskytol časový priestor na prevod časti činností banky na iný subjekt (napr. na preklenovaciu banku) a koordinované uloženie moratória na celú bankovú skupinu.

Toto posúdenie vplyvu je podporný materiál pre oznámenie Komisie, ktorý má poradný charakter a je otvorený, pokiaľ ide o možnosti, ktoré by bolo vhodné použiť. Ďalšie posúdenie, príp. viaceré posúdenia budú potrebné, ak sa Komisia rozhodne pre návrhy konkrétnej politiky.

[1] Včasná intervencia: včasné opatrenia orgánov bankového dohľadu na nápravu nedostatkov (napr. získavanie súkromného kapitálu, zmena obchodných zameraní, odpredaj aktív), ktoré sú zamerané na korekciu nezrovnalostí bánk, a tým im pomáhajú vrátiť sa k obvyklému chodu prevádzky a vyhnúť sa krízovej situácii banky.

[2] Riešenie problémov banky: reorganizácia nezdravých bánk (cez administratívny alebo súdny proces), ktorá je zameraná na zachovanie finančnej stability, kontinuity bankových služieb a oživenie banky. Okrem tradičných reorganizačných metód riešenie problémov banky zahŕňa osobitné nástroje (napr. preklenovacie banky, vynútené fúzie, asistované akvizície, čiastočný predaj aktív) na dosiahnutie uvedených cieľov. Tento proces riadi orgán na riešenie problémov, ktorý môže byť v členských štátoch rôzny (národná banka, orgán pre finančný dohľad, program na ochranu vkladov, ministerstvo financií, osobitný orgán).

[3] V článku 136 smernice o kapitálových požiadavkách 2006/48/ES.

[4] Účinnými cezhraničnými dohodami by sa mal zabezpečiť výsledok, ktorý by bol optimálny na úrovni EÚ so zreteľom na záujmy zainteresovaných strán vo všetkých členských štátoch, a minimalizovali by sa tak celkové náklady.

[5] MMF, Odpoveď na finančnú krízu a meranie systémového rizika (Správa o globálnej finančnej stabilite), apríl 2009.

SL

(...PICT...)|KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI|

Bruselj, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 konč.

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument SPOROČILO KOMISIJE o okviru EU za čezmejno obvladovanje krize v bančnem sektorju POVZETEK OCENE UČINKA

{COM(2009) 561 konč.} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. V čem je težava, kdo je najbolj prizadet, zakaj je potrebno javno posredovanje

V teku te finančne krize je bila sposobnost organov za obvladovanje krize na nacionalni ravni in čezmejni ravni močno preizkušena. Finančni trgi znotraj EU so postali tako povezani, da učinkov na kreditne institucije zaradi težav, ki jih ima ena država članica, ni vedno mogoče kontrolirati in izolirati, ter se nacionalna kriza lahko hitro prenese na podjetja in trge v drugih državah članicah.

Medtem ko je delovanje čezmejnih bank postalo zelo prepleteno (poslovna področja in interne storitve so postali medsebojno zelo povezani ter jih ni mogoče učinkovito ločiti po geografskih mejah držav članic), je obvladovanje bančne krize ostalo domena vsake posamezne države. Zaradi tega se bodo v primeru propada čezmejne banke finančni nadzorni organi in drugi organi (pristojni za reševanje) osredotočili samo na bančne posle na svojem ozemlju. To lahko otežuje čezmejno sodelovanje in privede do neučinkovitih in verjetno konkurenčnih pristopov do reševanja in rezultatov na ravni EU, ki ne bodo optimalni.

Najpomembnejše vprašanje v zvezi z ukrepi za ohranitev finančne stabilnosti je zmožnost organov, da ukrepajo vnaprej ( zgodnje posredovanje Zgodnje posredovanje: cilj zgodnjih sanacijskih ukrepov nadzornih organov bančništva (npr. povečanje zasebnega kapitala, sprememba poslovnih področij, odprodaja sredstev) je odpravljanje nepravilnosti pri bankah in pomoč bankam pri vračanju v normalni poslovni tok in preprečevanje, da bi se za banke moral sprožiti postopek reševanja. ) ali obvladajo krizna stanja ( reševanje Reševanje bank: cilj reorganizacije problematičnih bank (bodisi v upravnem ali sodnem postopku) je ohranitev finančne stabilnosti, nepretrganost bančnih storitev in oživitev bank. Za doseganje zgornjih ciljev se poleg tradicionalnih reorganizacijskih tehnik za reševanje bank uporabljajo posebni instrumenti (npr. premostitvene banke, prisiljena združitev, prevzem s pomočjo nacionalnih organov, delna prodaja sredstev). Postopek upravlja organ, odgovoren za reševanje, ki je lahko v različnih državah članicah različen (nacionalna banka, finančni nadzorni organ, sistem zajamčenih vlog, ministrstvo za finance, posebni organ). ) bank. Sodelovanje organov je lahko ključno za ohranitev stabilnosti celotnega finančnega sistema, zaščito vlog posameznikov in podjetij ter za ohranitev nepretrganosti plačilnih sistemov in drugih osnovnih finančnih storitev.[1][2]

Zgodnje posredovanje: cilj zgodnjih sanacijskih ukrepov nadzornih organov bančništva (npr. povečanje zasebnega kapitala, sprememba poslovnih področij, odprodaja sredstev) je odpravljanje nepravilnosti pri bankah in pomoč bankam pri vračanju v normalni poslovni tok in preprečevanje, da bi se za banke moral sprožiti postopek reševanja.

Reševanje bank: cilj reorganizacije problematičnih bank (bodisi v upravnem ali sodnem postopku) je ohranitev finančne stabilnosti, nepretrganost bančnih storitev in oživitev bank. Za doseganje zgornjih ciljev se poleg tradicionalnih reorganizacijskih tehnik za reševanje bank uporabljajo posebni instrumenti (npr. premostitvene banke, prisiljena združitev, prevzem s pomočjo nacionalnih organov, delna prodaja sredstev). Postopek upravlja organ, odgovoren za reševanje, ki je lahko v različnih državah članicah različen (nacionalna banka, finančni nadzorni organ, sistem zajamčenih vlog, ministrstvo za finance, posebni organ).

Čeprav imajo nekateri evropski nadzorni organi instrumente, s katerimi lahko posežejo v bančno krizo, pa se instrumenti med državami članicami lahko razlikujejo ali jih v nekaterih primerih ni. Te razlike in vrzeli ter zakonodajne razlike med državami članicami in/ali pomanjkanje zakonodajne/institucionalne podlage v nekaterih državah so lahko potencial za oteževanje in celo oviranje učinkovitega čezmejnega obvladovanja bančne krize. Če različni organi posežejo v različnih časovnih obdobjih, zastavljajo različne cilje ter uporabljajo različne instrumente in ukrepe z različnimi merili, ki pogojujejo njihovo uporabo v skladu z njihovim razumevanjem težave, rezultati verjetno ne bodo optimalni.

Na ravni EU ni zakonodaje, ki bi urejala reševanje bank. Razen uvedbe minimalnega niza pooblastil za nadzorne organe, katerih cilj je vzpostavitev prejšnjega stanja banke V členu 136 Direktive o kapitalskih zahtevah 2006/48/ES. , povezane z nekaterimi nedavnimi spremembami direktive o kapitalskih zahtevah (pravila o opozarjanju drugih organov v izrednih razmerah, usklajevanje nadzornih dejavnosti in izmenjava informacij v izrednih razmerah) ter vzpostavitvijo določil za prenehanje in reorganizacijo kreditnih institucij s poslovalnicami v drugih državah članicah, ni okvira EU, ki bi določal, kako in pod kakšnimi pogoji bi morali organi ukrepati v primeru krize čezmejne banke. Obvladovanje krize skoraj v celoti urejajo nacionalni zakoni. [3]

V členu 136 Direktive o kapitalskih zahtevah 2006/48/ES.

Razlikujoči se pristopi in instrumenti ter navzkrižni interesi med organi verjetno vodijo do neučinkovitega preprečevanja in reševanja krize ter dajejo rezultate na ravni EU, ki ne bodo optimalni. To pa lahko poveča stroške za državljane EU in davkoplačevalce, ker je lahko reševanje sistemsko pomembnih čezmejnih bank v primerjavi s stroški pravočasnega in učinkovitega reševanja izredno drago Z učinkovitimi čezmejnimi ureditvami bi morali zagotoviti optimalen rezultat na ravni EU ob upoštevanju interesov zainteresiranih strani v vseh državah članicah in s tem zmanjšanje skupnih stroškov. . Po zadnjih ocenah MDS MDS, odziv na finančno krizo in merjenje sistemskih tveganj (Poročilo o globalni finančni stabilnosti), april 2009. bo zmanjšanje vrednosti svetovnih sredstev zaradi krize do leta 2010 znašalo 4 100 milijard USD, od tega bo po pričakovanju dve tretjini izgub pokril svetovni bančni sektor, polovico od tega (ali 1 400 milijard, kar ustreza 9 % BDP EU) pa evropske banke.[4][5]

Z učinkovitimi čezmejnimi ureditvami bi morali zagotoviti optimalen rezultat na ravni EU ob upoštevanju interesov zainteresiranih strani v vseh državah članicah in s tem zmanjšanje skupnih stroškov.

MDS, odziv na finančno krizo in merjenje sistemskih tveganj (Poročilo o globalni finančni stabilnosti), april 2009.

Zaradi velikega učinka na finančni sektor in celotno gospodarstvo bo kriza v veliki mednarodni banki vplivala na številne zainteresirane strani po vsej EU, to je na:

· finančne institucije, ki se spopadajo s težavami, vključno z njihovimi delničarji in zaposlenimi,

· trdne finančne institucije, ki so odvisne od finančne stabilnosti,

· uporabnike finančnih storitev, vključno z vlagatelji, investitorji, upokojenci in nefinančnimi družbami, malimi in srednjimi podjetji,

· javne organe, vključno z nadzornimi organi, centralnimi bankami in ministrstvi za finance,

· davkoplačevalce.

Sporočilo o „Okviru EU za reševanje bank“, kateremu je priložena ta ocena učinka, prikazuje pregled težav, področja, ki se pregledujejo ter so povezana z zgodnjimi intervencijskimi ukrepi, in reševanje bank. Predlaga cilje politik in splošni pristop. V tej fazi ne predlaga posebnih podrobnih rešitev. Zato se ta ocena učinka prvenstveno osredotoča na opredelitev težav in potrebo po ukrepanju na ravni EU na tem področju ter na cilje takega ukrepanja. Glede na posvetovalno naravo Sporočila so možnosti upoštevane samo v širšem pomenu. Vsi dodatni predlogi politike, ki bodo rezultat tega posvetovanja, bodo v ustrezni fazi predmet nadaljnje in temeljitejše ocene učinka.

2. Ali je ukrep EU utemeljen na subsidiarnosti?

Ukrepi na evropski ravni so na tem področju potrebni z vidika visoke stopnje povezanosti bančnega trga v EU. Sistemi za obvladovanje kriz v bankah še nadalje ostajajo na nacionalni ravni in so slabo prilagojeni za obravnavanje čezmejnih primerov. Usklajevanje v teh razmerah bo verjetno zapleteno, cilji, ki jih zastavljajo organi, pa se lahko razlikujejo. Zaradi tega pravni okvir ne more zagotoviti, da bodo kritične težave v čezmejnih bančnih skupinah rešene pravično, učinkovito in primerno s trdnimi dogovori o sodelovanju.

Podprtje novega okvira z uvedbo spodbud za sprožitev čezmejnega sodelovanja je naloga, ki se jo lahko najbolj učinkovito izvaja na evropski ravni (to še zlasti velja za obravnavanje razlik med reševanjem na nacionalni ravni in okviri insolventnosti ter dogovore za porazdelitev bremena).

3. Cilji

Gledano z vidika EU bi bili splošni cilji ukrepanja na ravni EU:

· ohranjanje finančne stabilnosti in zaupanja v banke, izogibanje širjenja težav,

· zmanjševanje izgub za družbo kot celoto in zlasti davkoplačevalce,

· krepitev notranjega trga bančnih storitev.

Z vidika zgodnjega posredovanja bi bili posebni cilji:

· razvoj instrumentov in sprožilcev za odkrivanje težav v bankah in posredovanje v zgodnji fazi,

· zagotovitev učinkovitega sodelovanja med nacionalnimi finančnimi nadzornimi organi, odgovornimi za čezmejne banke v kriznih situacijah.

Za reševanje bank bi bili posebni cilji:

· razvoj instrumentov in sprožilcev za zagotavljanje pravočasne in trdne reorganizacije in reševanja čezmejnih bank,

· izboljšanje sodelovanja nacionalnih organov, pristojnih za reševanje, da bi našli optimalne rešitve na ravni EU,

· zagotovitev varnosti in predvidljivosti glede reševanja bank za vse zainteresirane strani,

· zagotovitev osnovnih bančnih storitev v času reševanja.

4. Možne politike

Za namen te ocene učinka je analiza možnosti omejena na splošno oceno o uvedbi novega okvira in alternativ. Različna področja, ki bodo verjetno obravnavana v novem okviru, se tudi pregledajo, vendar pri tem ne bo podprt ali predlagan noben konkreten ukrep. Seznam možnih politik ni omejen in če bo pri posvetovanju zainteresiranih strani prišlo do novih možnosti, bodo te ocenjene v kasnejši fazi, ko bo Komisija pripravila trdne predloge.

Splošni dejavniki o potrebi po novem okviru za reševanje bank

Začetna točka Sporočila je, da je okvir za reševanje bank potreben na ravni EU. Obravnavati bi moral pomanjkljivosti, ki so bile v veliki meri ugotovljene v okviru opredelitve težav, in zasnovan bi moral biti tako, da bi izpolnil skupno dogovorjen niz ciljev o tem, kako obravnavati banke v težavah. Ta možnost se primerja z dvema alternativnima možnostma. Prva je osnovni scenarij, po katerem bi bilo čezmejno sodelovanje za reševanje bank odvisno od prostovoljnih dogovorov, določenih v Memorandumu o soglasju (MoU) iz leta 2008, v kombinaciji z novimi pravili iz Direktive o kapitalskih zahtevah, ki uvaja kolegije za čezmejne bančne skupine, nove obveznosti glede opozarjanja in izmenjave informacij ter določbe o skupnem odločanju. Druga možnost bi bila zmanjšanje velikosti čezmejnih bančnih skupin, da bi učinkoviteje obvladovali krize v skladu s sedanjimi nacionalnimi predpisi. Prednosti in pomanjkljivosti te zadnje možnosti so ocenjene s posebnim poudarkom na dejstvu, da bi taka možnost zahtevala spremembo Pogodbe in sprožila zvišanje stroškov bančnih storitev.

Zgodnje posredovanje

Proučujejo se možnosti glede treh širših političnih področij: možnosti za obravnavo razlik med načini, kako se sprožijo nadzorni ukrepi, možnosti za obravnavo razlik med instrumenti in možnosti za obravnavo razlik med odgovornostjo na nacionalni ravni in globalno naravo bančnega poslovanja.

Z ozirom na sprožilce nadzornih ukrepov se proučujeta dve alternativi osnovnemu scenariju. Ena bi zajemala usklajevanje minimalnega niza kazalcev zgodnjega opozarjanja in razvoj okvira za skupno oceno kot sredstvom za olajšanje sodelovanja tako, da bi bili mogoči skupni odzivi, vendar bi se ohranila zadostna stopnja prožnosti in preudarnosti. Druga bi vključevala razvoj niza trdnih samodejnih sprožilcev, ki bi določali točko, na kateri bi se moral pojaviti nadzorni ukrep, da bi se zagotovil jasen (vendar nediskrecijski) okvir, v skladu s katerim bi potekali usklajeni nadzorni ukrepi.

Z ozirom na razlike med zgodnjimi intervencijskimi instrumenti se poleg osnovnega scenarija proučujeta dve možnosti. Prva bi dopolnila instrumente iz člena 136 Direktive o kapitalskih zahtevah z dodatnimi instrumenti, ki trenutno niso na razpolago v vseh državah članicah – kot so pooblastilo za zahtevek za predložitev sanacijskega načrta, načrti za prenehanje kot varnostni ukrep za primer propada bančne skupine ali razširjena pooblastila za vodstvo bank. Druga predvidena možnost je sporazum o enotnem nizu popolnoma usklajenih instrumentov za zgodnje posredovanje. Prednost te druge možnosti je, da bi tak pristop odpravil razlike med organi, pomanjkljivost pa, da bi ga bilo zelo težko izvajati zaradi splošnih razlik med nadzornimi in pravnimi sistemi.

Glede razlik med odgovornostjo na nacionalni ravni in globalno naravo bančnega poslovanja bi osnovni scenarij slonel na Memorandumu o soglasju 2008, čeprav bi načrtovane spremembe nadzorne strukture pripisovale dejavnejšo vlogo evropskemu bančnemu organu, ki bo kmalu ustanovljen. Alternativna možnost bi bila graditi na nedavnih spremembah, vendar tudi razvijati pravila, ki bi zahtevala od nadzornih organov, da sprejemajo skupne odločitve na podlagi skupne ocene in skupni sanacijski načrt, ki bi ga predložila nadrejena družba za skupino kot celoto.

Reševanje bank

Proučujejo se možnosti za obravnavo ugotovljenih težav na petih širših političnih področjih, ki so: instrumenti za reševanje bank in sprožilci, razlike med odgovornostjo nacionalnih organov in globalno naravo bančnega poslovanja, večje ovire (pravo družb, insolvenčno pravo) za reševanje bank, financiranje čezmejnega reševanja in nepretrganost bančnih storitev.

Z ozirom na instrumente reševanja bank in sprožilce se proučuje razvoj minimalnega niza instrumentov (pooblastila za organizacijo odkupa s strani kupca iz zasebnega sektorja, za prenos sredstev in obveznosti na premostitveno banko ali dobro banko/slabo banko, subvencionirana prodaja dela dejavnosti kupcu iz zasebnega sektorja ali nacionalizacija) za hitro in učinkovito posredovanje s strani organov za reševanje. Taki instrumenti bi lahko dopolnili obstoječe nacionalne instrumente (kar bi bila enostavnejša rešitev, vendar bi ostale razlike/neskladnosti med nacionalnimi nizi veljavnih instrumentov) ali pa bi se lahko razvil niz skupnih instrumentov za vse nacionalne organe, ki bi se uporabljal pod enakimi pogoji (kar pomeni, da bi bilo treba sprejeti obširne spremembe nacionalnih zakonov o reševanju bank).

Z ozirom na razlike med nacionalno odgovornostjo in globalno naravo bančnega poslovanja se proučuje razvoj dogovorov o sodelovanju med organi, odgovornimi za reševanje (na podlagi niza pravno zavezujočih obveznosti), ter tudi med pravosodnimi organi (sodišči in stečajnimi upravitelji). To bi vključevalo usklajevalni okvir za sodelovanje in izmenjavo informacij (temelječ na novih pravilih EU) ali (ambicioznejše) bolj usmerjeno usklajevanje nacionalnih postopkov v zvezi s skupinskimi subjekti s strani glavnega upravitelja ali likvidatorja. Proučuje se tudi možnost, da bi zaupali vlogo reševanja čezmejne institucije organu EU (verjetno novemu evropskemu bančnemu organu), in z njo povezani izzivi.

Glede možnosti za obravnavo večjih ovir se proučuje, ali so potrebne spremembe prava družb, da bi se omogočilo organom, pristojnim za reševanje, da prekoračijo nekatere pravice delničarjev (vendar z ustreznimi mehanizmi za nadomestila in odškodnine), ali če se zakonodaja o insolventnosti tudi lahko spremeni, da bi omogočili reševanje banke v težavah v okviru posebnega postopka ali reševanje skupine kot celote. Proučuje se tudi vprašanje, ali je za čezmejne bančne skupine potreben ločen in neodvisen mehanizem insolventnosti, ki bo nadomestil nacionalne mehanizme ter s tem omogočil celostno reorganizacijo ali prenehanje čezmejne skupine. Tudi ta pristop bi pomenil velik izziv.

Z ozirom na možnosti podpore za financiranje čezmejnega reševanja se proučuje določeno število možnih in ne medsebojno izključujočih se možnosti, med njimi podpora reševanju s financiranjem s strani zasebnega sektorja prek prilagoditev prava družb in insolvenčnega prava, z uvedbo okvira za olajšanje prenosa sredstev znotraj skupine po pričetku postopka zaradi insolventnosti, preučitev o izvedljivosti uporabe sheme zajamčenih vlog prek njihove tradicionalne funkcije „blagajne“ in razvoj dogovorov o javnem financiranju prek sporazuma o jasni ureditvi delitve bremena.

V zvezi s politikami za podporo nepretrganosti bančnih storitev se proučujejo možni ukrepi za podporo uporabe nekaterih instrumentov reševanja. Ti vključujejo spremembe prava družb in insolvenčnega prava za zagotovitev nepretrganega zagotavljanja storitev podpore v primeru razdružitve banke (zaradi reševanja, ki vključuje premostitveno banko ali delno prodajo sredstev); omejitev pravic do prenehanja za krajši čas, da bi se omogočilo organu, odgovornemu za reševanje, da prenese dele dejavnosti na drugi subjekt (kot je premostitvena banka), in usklajeno uvedbo moratorija v celotni bančni skupini.

Ta ocena učinka podpira Sporočilo Komisije, ki je posvetovalne narave in odprto glede možnosti, ki bi jih bilo mogoče uporabiti. Če se bo Komisija odločila, da predstavi konkretne politične predloge, bodo potrebne nadaljnje poglobljene ocene.

[1] Zgodnje posredovanje: cilj zgodnjih sanacijskih ukrepov nadzornih organov bančništva (npr. povečanje zasebnega kapitala, sprememba poslovnih področij, odprodaja sredstev) je odpravljanje nepravilnosti pri bankah in pomoč bankam pri vračanju v normalni poslovni tok in preprečevanje, da bi se za banke moral sprožiti postopek reševanja.

[2] Reševanje bank: cilj reorganizacije problematičnih bank (bodisi v upravnem ali sodnem postopku) je ohranitev finančne stabilnosti, nepretrganost bančnih storitev in oživitev bank. Za doseganje zgornjih ciljev se poleg tradicionalnih reorganizacijskih tehnik za reševanje bank uporabljajo posebni instrumenti (npr. premostitvene banke, prisiljena združitev, prevzem s pomočjo nacionalnih organov, delna prodaja sredstev). Postopek upravlja organ, odgovoren za reševanje, ki je lahko v različnih državah članicah različen (nacionalna banka, finančni nadzorni organ, sistem zajamčenih vlog, ministrstvo za finance, posebni organ).

[3] V členu 136 Direktive o kapitalskih zahtevah 2006/48/ES.

[4] Z učinkovitimi čezmejnimi ureditvami bi morali zagotoviti optimalen rezultat na ravni EU ob upoštevanju interesov zainteresiranih strani v vseh državah članicah in s tem zmanjšanje skupnih stroškov.

[5] MDS, odziv na finančno krizo in merjenje sistemskih tveganj (Poročilo o globalni finančni stabilnosti), april 2009.

RO

(...PICT...)|COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE|

Bruxelles, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 final

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

Document de însoțire pentru COMUNICAREA COMISIEI privind un cadru al Uniunii Europene pentru gestionarea crizelor transfrontaliere din sectorul bancar REZUMATUL EVALUĂRII MPACTULUI {COM(2009) 561 final} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. Care este problema, pe cine afectează în cea mai mare măsură și de ce este necesară intervenția publică?

În cursul crizei financiare, capacitatea autorităților de a gestiona situațiile de criză atât pe plan intern, cât și în context transfrontalier a fost pusă la grea încercare. Piețele financiare din UE au atins un grad de integrare atât de ridicat încât efectele problemelor dintr-un stat membru asupra instituțiilor de credit nu pot fi întotdeauna controlate și izolate, iar șocurile interne se pot transmite rapid către firmele și piețele din alte state membre.

Funcționarea băncilor transfrontaliere a atins un grad foarte ridicat de integrare (și, ca urmare a acestei evoluții, liniile de activitate și serviciile interne sunt profund interconectate și nu pot fi separate eficient dincolo de granițele geografice ale statelor membre), însă gestionarea crizelor bancare nu a depășit nivelul național. Prin urmare, în cazul falimentului unei bănci transfrontaliere, organismele de supraveghere financiară și alte autorități responsabile cu soluționarea situațiilor de criză se vor concentra exclusiv asupra operațiunilor aflate pe teritoriile lor. Acest lucru ar putea complica cooperarea transfrontalieră și ar putea conduce la abordări ineficiente și probabil contradictorii în materie de soluționare a situațiilor de criză, precum și la rezultate sub așteptări la nivelul UE.

Una dintre cele mai importante chestiuni referitoare la acțiunile de menținere a stabilității financiare este capacitatea autorităților de a anticipa ( intervenție într-un stadiu incipient Intervenție într-un stadiu incipient: măsuri corectoare rapide luate de organismele de supraveghere bancară (de exemplu, atragerea de capital privat, schimbarea liniilor de activitate, cesionarea activelor) al căror scop este să remedieze neregulile existente în bănci și astfel să le ajute pe acestea din urmă să revină la activitatea economică normală înainte de a fi nevoie să intre în etapa de soluționare a unei situații critice. ) sau de a gestiona ( soluționare Soluționarea situațiilor de criză bancară: reorganizarea băncilor aflate în dificultate (în cadrul unei proceduri administrative sau judiciare) care are drept scop menținerea stabilității financiare, continuitatea serviciilor bancare și revitalizarea băncii. Pe lângă tehnicile clasice de reorganizare, în soluționarea situațiilor de criză bancară se utilizează, pentru a atinge obiectivele menționate anterior, o serie de instrumente specifice (de exemplu băncile-punte fuziunea forțată, achiziția asistată, vânzarea parțială de active). Procedura este gestionată de o autoritate de soluționare a situației de criză, care poate să difere de la un stat membru la altul (bancă națională, organism de supraveghere financiară, schemă de garantare a depozitelor, minister de finanțe, autoritate specială). ) situațiile de criză cu care se confruntă băncile. Implicarea autorităților poate fi crucială pentru menținerea stabilității întregului sistem financiar, pentru protejarea depozitelor cetățenilor și ale firmelor și pentru menținerea continuității sistemelor de plăți și a altor servicii financiare de bază.[1][2]

Intervenție într-un stadiu incipient: măsuri corectoare rapide luate de organismele de supraveghere bancară (de exemplu, atragerea de capital privat, schimbarea liniilor de activitate, cesionarea activelor) al căror scop este să remedieze neregulile existente în bănci și astfel să le ajute pe acestea din urmă să revină la activitatea economică normală înainte de a fi nevoie să intre în etapa de soluționare a unei situații critice.

Soluționarea situațiilor de criză bancară: reorganizarea băncilor aflate în dificultate (în cadrul unei proceduri administrative sau judiciare) care are drept scop menținerea stabilității financiare, continuitatea serviciilor bancare și revitalizarea băncii. Pe lângă tehnicile clasice de reorganizare, în soluționarea situațiilor de criză bancară se utilizează, pentru a atinge obiectivele menționate anterior, o serie de instrumente specifice (de exemplu băncile-punte fuziunea forțată, achiziția asistată, vânzarea parțială de active). Procedura este gestionată de o autoritate de soluționare a situației de criză, care poate să difere de la un stat membru la altul (bancă națională, organism de supraveghere financiară, schemă de garantare a depozitelor, minister de finanțe, autoritate specială).

Mai multe organisme europene de supraveghere dispun de instrumentele necesare pentru a interveni într-o situație de criză bancară, însă aceste instrumente pot fi diferite de la un stat membru la altul, iar în anumite cazuri sunt complet inexistente. Aceste diferențe și lacune, printre care se numără și diferențele de natură legislativă dintre statele membre și/sau lipsa unei baze legislative/instituționale în anumite țări, pot complica și chiar compromite gestionarea transfrontalieră eficientă a crizelor bancare. În cazul în care intervin autorități diferite în momente diferite, care urmăresc obiective diferite și utilizează instrumente și măsuri diferite cu criterii diferite de aplicare, în funcție de modul în care înțelege problema fiecare dintre acestea, rezultatele pot fi sub așteptări.

La nivelul UE nu există legislație care să reglementeze soluționarea situațiilor de criză bancară. Cu excepția introducerii unui set minimal de competențe pentru autoritățile de supraveghere cu scopul de a redresa situația unei bănci La articolul 136 din Directiva 2006/48/EC privind cerințele de capital. , a recentelor modificări aduse CRD (norme cu privire la alertarea altor autorități în situații de criză, coordonarea activităților de supraveghere și schimbul de informații în situații de urgență) și a creării unor mecanisme pentru lichidarea și reorganizarea instituțiilor de credit cu sucursale în alte state membre, nu există un cadru la nivelul UE care să stabilească cum și în ce condiții ar trebui să acționeze autoritățile în cazul unei crize care afectează o bancă transfrontalieră. Gestionarea crizelor este aproape în totalitate reglementată de legislațiile naționale. [3]

La articolul 136 din Directiva 2006/48/EC privind cerințele de capital.

Abordările și instrumentele divergente, precum și interesele diferite ale autorităților ar putea conduce la o prevenire și la o soluționare ineficientă a crizelor și ar putea produce rezultate sub așteptări la nivelul UE. Pe de altă parte, pot exista consecințe costisitoare pentru cetățenii și contribuabilii din UE, iar salvarea băncilor transfrontaliere cu importanță sistemică poate fi extrem de păguboasă în comparație cu costurile antrenate de o soluționare a situațiilor de criză oportună și eficace Mecanismele transfrontaliere eficace ar trebui să garanteze rezultate optime la nivelul UE, luând în considerare interesele părților interesate din toate statele membre și reducând astfel la minimum costurile generale. . Conform ultimelor estimări ale FMI FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), aprilie 2009. , deprecierea, în contextul crizei, a activelor la nivel mondial va atinge 4,1 trilioane USD până în 2010 și se preconizează că sectorul bancar internațional va suporta două treimi din pierderi, dintre care jumătate (1,4 trilioane USD, echivalentul a 9% din PIB-ul UE) sunt puse pe seama băncilor europene.[4][5]

Mecanismele transfrontaliere eficace ar trebui să garanteze rezultate optime la nivelul UE, luând în considerare interesele părților interesate din toate statele membre și reducând astfel la minimum costurile generale.

FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), aprilie 2009.

Din cauza impactului generalizat asupra sectorului financiar și asupra întregii economii, criza unei bănci internaționale mari va afecta numeroase părți interesate din UE, cum ar fi:

· Instituțiile financiare aflate în dificultate, inclusiv acționarii și salariații acestora;

· Instituțiile financiare fără probleme, dar care depind de stabilitatea financiară;

· Utilizatorii de servicii financiare, inclusiv deponenții, investitorii, pensionarii, societățile nefinanciare, IMM-urile;

· Autoritățile publice, inclusiv autoritățile de supraveghere, băncile centrale și ministerele de finanțe:

· Contribuabilii.

Comunicarea „Un cadru al Uniunii Europene pentru gestionarea crizelor transfrontaliere din sectorul bancar”, pe care o însoțește prezentul document, prezintă un rezumat al acestor aspecte, precum și domeniile analizate în care se poate aplica intervenția într-un stadiu incipient și soluționarea situațiilor de criză bancară. Comunicarea propune obiective strategice și o abordare generală, însă nu și soluții detaliate de politică în această etapă. Prin urmare, prezenta evaluare a impactului se axează în primul rând pe definirea problemei, pe necesitatea acțiunii la nivelul UE și pe obiectivele unei astfel de acțiuni în acest domeniu. Având în vedere natura consultativă a comunicării, opțiunile strategice sunt analizate în termeni cât se poate de generali. Propunerile de politică ulterioare care ar putea fi formulate în urma acestei consultări vor face obiectul unei analize a impactului suplimentare și mai detaliate la momentul potrivit.

2. Se justifică acțiunea la nivelul UE pe motive de subsidiaritate?

Acțiunea la nivel european se impune în acest domeniu având în vedere gradul ridicat de integrare a pieței bancare din UE. Sistemele de gestionare a situațiilor de criză bancară sunt limitate la nivel național și nu sunt suficient adaptate pentru a face față situațiilor transfrontaliere. În astfel de împrejurări coordonarea riscă să fie complicată, iar obiectivele urmărite de fiecare autoritate pot fi diferite. În consecință, cadrul legal nu poate garanta că problemele critice cu care se confruntă un grup bancar transfrontalier se vor rezolva în mod corect, eficace și rapid pe baza unor mecanisme solide de cooperare.

Susținerea instaurării unui nou cadru prin introducerea stimulentelor necesare pentru intensificarea cooperării transfrontaliere este o sarcină care poate fi îndeplinită cel mai bine la nivel european (acest lucru este valabil în special în ceea ce privește abordarea diferențelor existente între cadrele naționale de soluționare a situațiilor de criză și de insolvență, precum și în cazul mecanismelor de partajare a responsabilităților).

3. Obiective

Din perspectiva UE, obiectivele generale de acțiune la nivelul UE ar putea fi:

· Menținerea stabilității financiare și a încrederii în bănci, evitarea propagării problemelor;

· Reducerea la minimum a pierderilor pentru societate în ansamblu și în special pentru contribuabili;

· Consolidarea pieței interne a serviciilor bancare.

În contextul intervenției într-un stadiu incipient, obiectivele specifice ar putea fi:

· Elaborarea de instrumente și de elemente declanșatoare în vederea detectării problemelor băncilor într-un stadiu incipient;

· Asigurarea cooperării eficiente între organismele naționale de supraveghere financiară responsabile de băncile transfrontaliere în situații de criză.

În domeniul soluționării situațiilor de criză bancară, obiectivele specifice ar putea fi:

· Elaborarea de instrumente și de elemente declanșatoare pentru a asigura reorganizarea și soluționarea situațiilor de criză cu care se confruntă băncile transfrontaliere în timp util și într-un mod bine articulat;

· Îmbunătățirea cooperării autorităților naționale responsabile de soluționarea situațiilor de criză și formularea de soluții optime la nivelul UE;

· Crearea unui cadru de certitudine și previzibilitate în ceea ce privește soluționarea situațiilor de criză bancară, pentru toate părțile implicate;

· Asigurarea continuității serviciilor bancare de bază pe parcursul procesului de soluționare a crizei.

4. Opțiuni strategice

În sensul prezentei analize a impactului, analiza opțiunilor se limitează la o evaluare generală referitoare la introducerea unui nou cadru și la alternativele existente. Se iau în considerare și o serie de domenii în care se poate acționa pe baza unui nou cadru, însă fără a se privilegia sau a se propune măsuri concrete. Lista opțiunilor strategice rămâne deschisă și, în eventualitatea în care se formulează noi opțiuni ca urmare a consultărilor cu părțile interesate, acestea ar putea fi evaluate într-o etapă ulterioară, când Comisia își va definitiva propunerile.

Observații generale în legătură cu necesitatea unui nou cadru pentru soluționarea situațiilor de criză bancară

Punctul de plecare al comunicării este necesitatea instituirii unui cadru la nivelul UE pentru soluționarea situațiilor de criză bancară. Acest cadru ar trebui să faciliteze soluționarea multiplelor deficiențe identificate cu ocazia definirii problemei și ar trebui astfel conceput încât să ajute la atingerea unor obiective stabilite de comun acord legate de gestionarea problemelor cu care se confruntă băncile. Această opțiune este comparată cu alte două opțiuni posibile. Prima este cea a unui scenariu de referință, ceea ce ar presupune că procesul de cooperare transfrontalieră în scopul soluționării situațiilor de criză bancară ar depinde de acordurile voluntare stabilite prin Memorandumul de înțelegere 2008, coroborate cu normele recent introduse în cadrul Directivei privind cerințele de capital, care prevăd înființarea unor colegii pentru grupurile bancare transfrontaliere, noi obligații legate de sistemele de alertă și de schimb de informații, precum și dispoziții legate de luarea în comun a deciziilor. A doua alternativă ar consta în reducerea dimensiunilor grupurilor bancare transfrontaliere pentru o gestionare mai eficientă a crizelor pe baza regimurilor naționale actuale. Se evaluează avantajele și dezavantajele celei de-a doua opțiuni, cu accent pe faptul că ea ar necesita modificarea tratatului și ar determina o creștere a costurilor serviciilor bancare.

Intervenția într-un stadiu incipient

Se iau în considerare opțiuni legate de trei vaste domenii de politică: opțiuni legate de diferențele dintre modurile de declanșare a acțiunilor de supraveghere, opțiuni referitoare la diferențele existente la nivel de instrumente și opțiuni cu privire la alinierea necorespunzătoare dintre responsabilitățile naționale și caracterul global al activităților bancare.

În ceea ce privește factorii care declanșează acțiunile de supraveghere , se iau în considerare două alternative la scenariul de referință. Una dintre acestea ar presupune armonizarea unui set minimal de indicatori pentru situații de alertă rapidă și elaborarea unui cadru de evaluare comună ca mijloc de facilitare a cooperării astfel încât să fie posibile reacții comune, păstrându-se în același timp un grad suficient de flexibilitate și de discreție. Cea de-a doua implică elaborarea unui set de elemente declanșatoare automate obligatorii, care să determine punctul în care se impune declanșarea acțiunii de supraveghere, în vederea furnizării unui cadru clar (dar nediscreționar) în baza căruia să se poată desfășura acțiuni de supraveghere coordonate.

În ceea ce privește diferențele dintre instrumentele de intervenție într-un stadiu incipient , pe lângă scenariul de referință se iau în considerare două posibile opțiuni. Prima ar completa instrumentele enumerate la articolul 136 din CRD cu noi instrumente care nu se află în prezent la dispoziția autorităților din toate statele membre, cum ar fi competența de a impune elaborarea unui plan de redresare, a unor planuri de încetinire a activității ca măsură de precauție în eventualitatea falimentului unui grup bancar sau competențe sporite în raport cu conducerea băncilor. A doua alternativă luată în considerare este stabilirea de comun acord a unui set unic de instrumente complet armonizate de intervenție într-un stadiu incipient. Această opțiune prezintă avantajul că o astfel de abordare ar elimina diferențele dintre autorități, însă implementarea sa ar fi foarte dificilă având în vedere diferențele generale dintre sistemele juridice și de supraveghere.

În ceea ce privește alinierea necorespunzătoare dintre responsabilitățile naționale și caracterul global al activităților bancare , scenariul de referință ar avea la bază Memorandumul de înțelegere 2008, cu toate că modificările preconizate ale arhitecturii de supraveghere ar acorda un rol mai activ Autorității bancare europene, care urmează să fie înființată în curând. A altă opțiune ar fi să se pornească de la modificările recente, dar în același timp să se elaboreze norme care să le impună organismelor de supraveghere să ia decizii comune pe baza unei evaluări comune și a unui plan comun de redresare prezentat de compania-mamă în numele întregului grup.

Soluționarea situațiilor de criză bancară

Se iau în considerare opțiuni legate de problemele identificate în următoarele cinci mari domenii de politică: instrumente și elemente declanșatoare pentru soluționarea situațiilor de criză bancară, alinierea necorespunzătoare dintre responsabilitățile naționale și caracterul global al activităților bancare, obstacole generale întâmpinate în procesul de soluționare a situațiilor de criză bancară (drept comercial, legea insolvenței), finanțarea soluționării transfrontaliere a crizelor și continuitatea serviciilor bancare.

În ceea ce privește instrumentele și elementele declanșatoare pentru soluționarea situațiilor de criză bancară , se ia în calcul elaborarea unui set minimal de instrumente (competența de a autoriza achiziția de către un cumpărător privat, de a transfera active și datorii către o bancă-punte sau către o bancă bună/bancă rea, vânzarea asistată a unei părți a activității către un cumpărător din sectorul privat sau naționalizarea) conceput pentru a permite intervenția rapidă și eficace de către autoritățile responsabile de soluționarea situațiilor de criză. Aceste instrumente ar putea să completeze instrumentele existente la nivel național (ceea ce ar reprezenta un demers mai puțin dificil, dar care nu ar soluționa problema diferențelor/discrepanțelor dintre sistemele de instrumente naționale actuale) sau ar putea fi elaborat un set comun de instrumente destinat tuturor autorităților naționale care să fie utilizat în aceleași condiții (ceea ce înseamnă că vor fi necesare schimbări importante ale legislației naționale în domeniul soluționării situațiilor de criză).

Cu privire la alinierea necorespunzătoare dintre responsabilitățile naționale și caracterul global al activităților bancare, se analizează dezvoltarea acordurilor de cooperare dintre autoritățile responsabile de soluționarea situațiilor de criză (pe baza unui set de măsuri obligatorii) și dintre autoritățile judiciare (instanțele juridice și persoanele responsabile de procedurile de insolvență). Aceasta ar presupune un cadru de coordonare pentru cooperare și schimb de informații (pe baza unor noi norme europene) sau un proiect mai ambițios în sensul unei coordonări mai directe a procedurilor naționale în raport cu entitățile din cadrul unui grup de către un administrator sau lichidator principal. Se iau, de asemenea, în considerare provocările implicate de posibilul rol al unui organism UE (eventual noua Autoritate bancară europeană) în soluționarea situațiilor de criză cu care se confruntă instituțiile transfrontaliere.

În ceea ce privește opțiunile legate de obstacolele generale , se analizează dacă dreptul comercial trebuie sau nu modificat pentru a permite autorităților responsabile de soluționarea situațiilor de criză să treacă peste anumite drepturi ale acționarilor (sub rezerva unor mecanisme de despăgubire și recurs) și dacă legislația în domeniul insolvenței trebuie sau nu modificată astfel încât să permită soluționarea situației de criză cu care se confruntă o bancă în cadrul unei proceduri speciale sau soluționarea situației de criză a grupului în ansamblu. Se analizează de asemenea și dacă este sau nu necesar un regim de insolvență separat și autonom pentru grupurile bancare transfrontaliere care să le înlocuiască pe cele naționale, permițând reorganizarea sau lichidarea integrată a unui grup transfrontalier. Și această abordare ar presupune provocări destul de serioase.

Referitor la opțiunile de finanțare a procesului de soluționare a situațiilor de criză la nivel transfrontalier , se iau în considerare mai multe opțiuni care nu se exclud reciproc, inclusiv sprijinirea soluțiilor propuse de sectorul privat prin adaptări ale dreptului comercial și ale legislației în materie de insolvență, introducerea unui cadru care să faciliteze transferabilitatea activelor în interiorul unui grup după declanșarea unei proceduri de insolvență, analizarea fezabilității utilizării schemelor de garantare a depozitelor dincolo de funcția lor tradițională de casierie și dezvoltarea unor mecanisme de finanțare publică printr-un acord referitor la mecanisme clare de partajare a responsabilităților.

În fine, în ceea ce privește politicile de sprijinire a continuității serviciilor bancare , se iau în considerare eventuale măsuri destinate să sprijine aplicarea anumitor instrumente de soluționare a situațiilor de criză. Printre acestea se numără modificările dreptului comercial și ale legislației în domeniul insolvenței, astfel încât să se garanteze furnizarea continuă a serviciilor de suport în eventualitatea în care o bancă este divizată (ca urmare a unor măsuri de soluționare a situațiilor de criză care implică o bancă-punte sau vânzarea parțială a activelor), limitarea, pentru o perioadă scurtă de timp, a drepturilor de reziliere pentru a acorda autorității însărcinate cu soluționarea situației de criză timp suficient să transfere părți ale activității către o altă entitate (cum ar fi o bancă-punte) și impunerea coordonată a unui moratoriu la nivelul unui grup bancar.

Prezenta evaluare a impactului vine în sprijinul comunicării Comisiei, document cu caracter consultativ și deschis, în ceea ce privește opțiunile care ar putea fi urmărite. În cazul în care Comisia decide să prezinte propuneri strategice concrete vor fi necesare evaluări suplimentare și mai detaliate.

[1] Intervenție într-un stadiu incipient: măsuri corectoare rapide luate de organismele de supraveghere bancară (de exemplu, atragerea de capital privat, schimbarea liniilor de activitate, cesionarea activelor) al căror scop este să remedieze neregulile existente în bănci și astfel să le ajute pe acestea din urmă să revină la activitatea economică normală înainte de a fi nevoie să intre în etapa de soluționare a unei situații critice.

[2] Soluționarea situațiilor de criză bancară: reorganizarea băncilor aflate în dificultate (în cadrul unei proceduri administrative sau judiciare) care are drept scop menținerea stabilității financiare, continuitatea serviciilor bancare și revitalizarea băncii. Pe lângă tehnicile clasice de reorganizare, în soluționarea situațiilor de criză bancară se utilizează, pentru a atinge obiectivele menționate anterior, o serie de instrumente specifice (de exemplu băncile-punte fuziunea forțată, achiziția asistată, vânzarea parțială de active). Procedura este gestionată de o autoritate de soluționare a situației de criză, care poate să difere de la un stat membru la altul (bancă națională, organism de supraveghere financiară, schemă de garantare a depozitelor, minister de finanțe, autoritate specială).

[3] La articolul 136 din Directiva 2006/48/EC privind cerințele de capital.

[4] Mecanismele transfrontaliere eficace ar trebui să garanteze rezultate optime la nivelul UE, luând în considerare interesele părților interesate din toate statele membre și reducând astfel la minimum costurile generale.

[5] FMI, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), aprilie 2009.

FI

(...PICT...)|EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO|

Bryssel 20.10.2009

SEK(2009) 1390 lopullinen

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja KOMISSION TIEDONANTOON EU:n kehys rajatylittävälle kriisinhallinnalle pankkialalla TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA

{KOM(2009) 561 lopullinen} {SEK(2009) 1389} {SEK(2009) 1407}

1. Mikä on ongelma, keihin se vaikuttaa eniten ja miksi julkset toimet ovat tarpeen?

Viimeaikaisen rahoituskriisin aikana testattiin perustavanlaatuisesti viranomaisten kykyä toteuttaa kansallisia ja rajatylittäviä kriisinhallintatoimia. EU:n rahoitusmarkkinat ovat nykyään niin pitkälle yhdentyneet, että yhdessä jäsenvaltiossa ilmaantuvien ongelmien vaikutuksia luottolaitoksiin ei aina voida torjua ja rajoittaa, jolloin kansalliset kriisit voivat nopeasti levitä muihin yrityksiin ja markkinoille toisissa jäsenvaltioissa

Vaikka rajatylittävien pankkien toiminta on nykyään vahvasti yhdentynyttä (mikä näkyy siinä, että liiketoiminta-alat ja sisäiset palvelut ovat lujasti toisiinsa kytkeytyneitä, eikä niitä voida erottaa toisistaan tehokkaasti jäsenvaltioiden maantieteellisten rajojen mukaisesti), pankkien kriisinhallinta on edelleen jäsenvaltioiden vastuulla. Siksi, kun rajatylittävä pankki menee konkurssiin, rahoitusalan valvontaviranomaiset ja muut (kriisinratkaisusta vastaavat) viranomaiset kohdistavat huomionsa ainoastaan oman maansa alueella sijaitseviin operaatioihin. Tämä saattaa vaikeuttaa rajatylittävää yhteistyötä ja johtaa tehottomiin ja mahdollisesti kilpaileviin kriisinratkaisustrategioihin, jolloin toimilla ei voida saavuttaa optimaalista tulosta.

Yksi kaikkein tärkeimmistä rahoitusvakauden säilyttämisen edellytyksistä on viranomaisten kyky ennakoida ( varhaisen vaiheen toimet Varhaisen vaiheen toimet ovat pankkialan valvontaviranomaisten toteuttamia korjaavia toimia (esimerkiksi pääomapohjan vahvistaminen, liiketoiminta-alueiden muuttaminen ja omaisuuserien luovuttaminen), joilla pyritään ratkaisemaan pankkien ongelmat, jotta ne voivat palata normaaliin liiketoimintaan ja siten välttää kriisinratkaisuvaiheen. ) tai hallita pankkien kriisitilanteita ( kriisinratkaisu Pankkialan kriisinratkaisulla tarkoitetaan vaikeuksiin joutuneiden pankkien tervehdyttämistä (hallinnollisessa tai oikeudellisessa menettelyssä), jonka tavoitteita ovat rahoitusvakaus, pankkipalvelujen jatkuvuus ja pankin elvyttäminen. Pankkialan kriisinratkaisussa käytetään perinteisten tervehdyttämistoimien lisäksi erityisvälineitä (erimerkiksi omaisuudenhoitoyhtiöt, pakkofuusio, avustettu osto ja varojen osittainen myynti) edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Prosessia hallinnoi kriisinratkaisusta vastaava viranomainen, joka voi olla eri viranomainen eri jäsenvaltioissa (esimerkiksi kansallinen pankki, rahoitusalan valvontaviranomainen, talletussuojajärjestelmä, valtiovarainministeriö tai erityinen viranomainen). ). Viranomaisten osallistuminen voi olla ratkaisevan tärkeää koko rahoitusjärjestelmän vakauden säilyttämiseksi, yksityishenkilöiden ja yritysten tekemien talletusten suojaamiseksi sekä maksujärjestelmien ja muiden rahoitusalan peruspalvelujen säilyttämiseksi.[1][2]

Varhaisen vaiheen toimet ovat pankkialan valvontaviranomaisten toteuttamia korjaavia toimia (esimerkiksi pääomapohjan vahvistaminen, liiketoiminta-alueiden muuttaminen ja omaisuuserien luovuttaminen), joilla pyritään ratkaisemaan pankkien ongelmat, jotta ne voivat palata normaaliin liiketoimintaan ja siten välttää kriisinratkaisuvaiheen.

Pankkialan kriisinratkaisulla tarkoitetaan vaikeuksiin joutuneiden pankkien tervehdyttämistä (hallinnollisessa tai oikeudellisessa menettelyssä), jonka tavoitteita ovat rahoitusvakaus, pankkipalvelujen jatkuvuus ja pankin elvyttäminen. Pankkialan kriisinratkaisussa käytetään perinteisten tervehdyttämistoimien lisäksi erityisvälineitä (erimerkiksi omaisuudenhoitoyhtiöt, pakkofuusio, avustettu osto ja varojen osittainen myynti) edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Prosessia hallinnoi kriisinratkaisusta vastaava viranomainen, joka voi olla eri viranomainen eri jäsenvaltioissa (esimerkiksi kansallinen pankki, rahoitusalan valvontaviranomainen, talletussuojajärjestelmä, valtiovarainministeriö tai erityinen viranomainen).

Monilla eurooppalaisilla valvontaviranomaisilla on käytettävissään välineitä toimien toteuttamiseksi pankkikriisin aikana, mutta ne voivat olla hyvin erilaisia. Joissakin jäsenvaltioissa ei ole käytettävissä minkäänlaisia välineitä. Nämä erot, mukaan luettuna jäsenvaltioiden väliset lainsäädäntöerot ja/tai lainsäädännöllisen/institutionaalisen perustan puuttuminen joissakin maissa, voivat monimutkaistaa ja jopa estää pankkikriisin tehokkaan rajatylittävän hallinnan. Jos eri viranomaiset toteuttavat toimia eri vaiheissa, pyrkivät eri tavoitteisiin ja käyttävät eri välineitä ja toimenpiteitä eri perustein, joiden soveltaminen riippuu niiden omasta tavasta hahmottaa ongelma, tulokset eivät todennäköisesti ole parhaat mahdolliset.

EU:ssa ei ole annettu lainsäädäntöä pankkien kriisinratkaisusta. Valvontaviranomaisille on asetettu vähimmäisvaltuudet, joilla pyritään tervehdyttämään pankin tilanne Ks. vakavaraisuusdirektiivin 2006/48/EY 136 artikla. , vakavaraisuusdirektiiviin on äskettäin tehty muutoksia (säännöt kriisitilanteesta varoittamisesta muille viranomaisille, valvontaviranomaisten toimien koordinoinnista ja tietojenvaihdosta kriisitilanteessa) ja käytettävissä on likvidaatio- ja tervehdyttämistoimia sellaisia luottolaitoksia varten, joilla on sivuliikkeitä toisissa jäsenvaltioissa, mutta näiden lisäksi EU:ssa ei ole säädetty kehyksestä, jossa määriteltäisiin, miten ja millä perusteella viranomaisten olisi toimittava, kun rajatylittävä pankki joutuu vaikeuksiin. Kriisinhallinta on siis lähes kokonaan kansallisen lainsäädännön varassa.[3]

Ks. vakavaraisuusdirektiivin 2006/48/EY 136 artikla.

Strategioiden ja välineiden erilaisuus sekä viranomaisten etujen ristiriitaisuus todennäköisesti heikentävät kriisinehkäisy- ja kriisinratkaisutoimia, jolloin tulokset eivät ole parhaat mahdolliset EU:n tasolla. Tämä puolestaan voi koitua kalliiksi EU:n kansalaisille ja veronmaksajille, koska koko järjestelmän kannalta tärkeiden rajatylittävien pankkien tervehdyttäminen voi olla äärimmäisen kallista verrattuna siihen, mitä ajoissa toteutettu tehokas kriisinratkaisu Tehokkailla rajatylittävillä järjestelyillä olisi voitava varmistaa, että tulokset ovat optimaalisia EU:n tasolla, ja lisäksi olisi otettava huomioon sidosryhmien edut kaikissa jäsenvaltioissa. Näin voidaan minimoida kaikille osapuolille koituvat kokonaiskustannukset. tulisi maksamaan. IMF:n IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report) , huhtikuu 2009. uusimpien arvioiden mukaan kriisiin liittyvät varojen arvonalennukset ovat vuoteen 2010 mennessä 4,1 biljoonaa dollaria. Pankkialan odotetaan maksavan tästä summasta kaksi kolmasosaa, josta puolet (1,4 biljoonaa dollaria eli 9 prosenttia suhteessa EU:n BKT:hen) koituu eurooppalaisten pankkien kannettavaksi.[4][5]

Tehokkailla rajatylittävillä järjestelyillä olisi voitava varmistaa, että tulokset ovat optimaalisia EU:n tasolla, ja lisäksi olisi otettava huomioon sidosryhmien edut kaikissa jäsenvaltioissa. Näin voidaan minimoida kaikille osapuolille koituvat kokonaiskustannukset.

IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report) , huhtikuu 2009.

Koska kansainvälisen suurpankin kriisillä on laajakantoisia vaikutuksia rahoitusalalle ja koko kansantalouteen, se koskee EU:ssa monia sidosryhmiä:

· vaikeuksiin joutuneita rahoituslaitoksia, myös niiden osakkaita ja työntekijöitä

· vakavaraisia rahoituslaitoksia, jotka ovat riippuvaisia rahoitusvakaudesta

· rahoituspalvelujen käyttäjiä, myös tallettajia, sijoittajia, eläkkeensaajia, muita kuin rahoitusalan yrityksiä sekä pk-yrityksiä

· viranomaisia, myös valvontaviranomaisia, keskuspankkeja ja valtiovarainministeriöitä

· veronmaksajia.

Tiedonannossa ”EU:n kehys rajatylittävälle kriisinhallinnalle pankkialalla”, jonka oheisasiakirja tämä vaikutusten arviointi on, esitetään yleiskatsaus näihin ongelmiin ja aloihin, joita tarkastellaan varhaisen vaiheen toimien ja pankkialan kriisinratkaisun yhteydessä. Siinä esitetään ehdotuksia poliittisiksi tavoitteiksi ja kokonaisstrategiaksi, muttei vielä yksityiskohtaisia ratkaisuja. Siksi tämän vaikutusten arvioinnin painopisteenä on ensi sijassa ongelmanmäärittely ja EU:n tason toimien tarve ja tavoitteet tällä alalla. Koska tiedonanto on laadittu kuulemista varten, siinä käsitellään toimintavaihtoehtoja vain hyvin yleisellä tasolla. Kuulemisen perusteella mahdollisesti esitettäviä toimenpide-ehdotuksia tarkastellaan perusteellisemmin myöhemmin laadittavassa vaikutusten arvioinnissa.

2. Voidaanko EU:n toimet perustella toissijaisuusperiaatteella?

Koska EU:n sisämarkkinat ovat pitkälle yhdentyneet, tällä alalla on toteutettava EU:n laajuisia toimia. Järjestelmät, joilla hallitaan pankkikriisejä, perustuvat edelleenkin kansalliseen lainsäädäntöön, eivätkä ne sovellu käytettäviksi rajatylittävissä tapauksissa. Koordinointi on tällaisissa olosuhteissa todennäköisesti monimutkaista, ja kunkin viranomaisen tavoitteet voivat olla erilaiset. Siksi oikeuskehyksellä ei voida varmistaa, että rajatylittävissä pankkiryhmittymissä ilmaantuvat kriittiset ongelmat voidaan ratkaista oikeudenmukaisesti, tehokkaasti ja nopeasti vankkojen yhteistyöjärjestelyjen avulla.

Uutta kehystä voitaisiin tukea ottamalla käyttöön rajatylittävän yhteistyön kannustimia. Tämä tapahtuu tehokkaimmin EU:n tasolla (erityisesti, jotta voidaan ottaa huomioon erot kansallisissa kriisinratkaisu- ja maksukyvyttömyysjärjestelmissä sekä taakanjako).

3. Tavoitteet

EU:n näkökulmasta katsottuna EU:n toiminnalla voitaisiin yleisesti pyrkiä

· säilyttämään rahoitusvakaus ja luottamus pankkeihin sekä välttämään ongelmien leviäminen koko alalle

· minimoimaan koko yhteiskunnalle ja erityisesti veronmaksajille koituvat tappiot

· vahvistamaan pankkipalvelujen sisämarkkinoita.

Varhaisen vaiheen toimilla voitaisiin erityisesti pyrkiä

· kehittämään välineitä ja kynnysperusteita, jotta pankkien ongelmat voidaan havaita ja niihin voidaan puuttua ajoissa

· varmistamaan tehokas yhteistyö kriisitilanteissa niiden kansallisten rahoitusalan valvontaviranomaisten välillä, jotka vastaavat rajatylittävistä pankeista.

Pankkialan kriisinratkaisulla voitaisiin erityisesti pyrkiä

· kehittämään välineitä ja kynnysperusteita sen varmistamiseksi, että rajatylittävien pankkien tervehdyttäminen ja kriisinratkaisu tapahtuu nopeasti ja perusteellisesti

· parantamaan kriisinratkaisusta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyötä, jotta EU:n tasolla saadaan aikaan optimaalisia ratkaisuja

· lisäämään varmuutta ja ennakoitavuutta pankkialan kriisinratkaisun yhteydessä kaikkien sidosryhmien eduksi

· varmistamaan perustavanlaatuisten pankkipalvelujen jatkuminen kriisinratkaisun aikana.

4. Toimintavaihtoehdot

Tässä vaikutusten arvioinnissa analysoidaan uuden oikeuskehyksen käyttöönottoa ja sen vaihtoehtoja vain yleisellä tasolla. Lisäksi tässä vaikutusten arvioinnissa käsitellään joitakin sellaisia aloja, joita voitaisiin käsitellä myös uudessa kehyksessä, mutta ilman, että konkreettisille toimille annetaan etusija tai että niitä ehdotetaan. Toimenpidevaihtoehtojen lista ei ole tyhjentävä. Jos sidosryhmien kuuleminen tuottaa tulokseksi muita vaihtoehtoja, niitä voidaan arvioida myöhemmin, jolloin komissio esittää konkreettisia toimenpide-ehdotuksia.

Yleisiä huomioita tarpeesta ottaa pankkialalla käyttöön uusi kriisinratkaisukehys

Tiedonannon lähtökohtana on se, että pankkialalla olisi otettava käyttöön EU:n tason kriisinratkaisumekanismi. Sen avulla olisi voitava poistaa ongelmanmäärittelyn tuloksena havaitut puutteet, ja se olisi suunniteltava niin, että yhteisesti sovitut tavoitteet siitä, miten vaikeuksiin joutuneita pankkeja kohdellaan, voidaan saavuttaa. Tätä vaihtoehtoa verrataan kahteen muuhun vaihtoehtoon. Ensimmäinen niistä on perusskenaario, jossa pankkialan kriisinratkaisua koskeva rajatylittävä yhteistyö perustuisi vuonna 2008 tehdyssä yhteistoimintapöytäkirjassa mainittuihin vapaaehtoisiin järjestelyihin ja joihinkin vakavaraisuusdirektiivillä äskettäin käyttöön otettuihin sääntöihin valvontakollegioiden perustamisesta rajatylittäviä pankkiryhmittymiä varten, uusista varoitus- ja tietojenvaihtovelvoitteista sekä yhteisestä päätöksenteosta. Toinen vaihtoehto olisi pienentää rajatylittävien pankkiryhmittymien kokoa, jotta kriisiä voidaan hallita tehokkaammin nykyisten kansallisten järjestelmien mukaisesti. Tämän vaihtoehdon etuja ja haittoja arvioidaan sen tosiseikan pohjalta, että tällainen vaihtoehto edellyttäisi perustamissopimuksen muuttamista ja lisäisi pankkipalvelujen kustannuksia.

Varhaisen vaiheen toimet

Varhaisen vaiheen toimien vaihtoehdot koskevat kolmea laajaa alaa: erot valvontatoimien kynnysperusteiden täyttymisessä, erot käytettävissä olevien välineiden välillä sekä epäsuhta kansallisten toimivaltuuksien ja pankkitoiminnan yleisen luonteen välillä.

Kohdassa, joka koskee valvontatoimien toteuttamisen kynnysperusteita , perusskenaarion lisäksi käytettävissä on kaksi vaihtoehtoa. Ensimmäisessä niistä yhdenmukaistettaisiin vähimmäismäärä varhaisvaroitusindikaattoreita ja laadittaisiin kehys yhteistä arviointia varten keinona helpottaa yhteistyötä niin, että yhteiset toimet olisivat mahdollisia samalla, kun säilytetään riittävä joustavuus ja harkinnanvaraisuus. Toisessa vaihtoehdossa kehitettäisiin tiukkoja automaattisia kynnysperusteita, jotka määräisivät valvontatoimien toteuttamisajankohdan. Näin voitaisiin luoda selkeä (muttei harkinnanvarainen) kehys koordinoituja valvontatoimia varten.

Kohdassa, joka koskee eroja varhaisen vaiheen toimien välillä , perusskenaarion lisäksi käytettävissä on kaksi vaihtoehtoa. Ensimmäisessä niistä vakavaraisuusdirektiivin 136 artiklassa mainittuja välineitä täydennettäisiin lisävälineillä, jotka eivät tällä hetkellä ole kaikkien kansallisten toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä. Tällaisia lisävälineitä olisivat esimerkiksi valtuudet vaatia tervehdyttämissuunnitelman esittämistä tai laatia likvidaatiosuunnitelmia pankkiryhmittymän mahdollisen konkurssin varalta ja valtuuksien lujittaminen pankkien johtoon nähden. Toisessa vaihtoehdossa sovittaisiin täysin yhdenmukaistetuista varhaisen vaiheen toimista. Tällainen lähestymistapa poistaisi viranomaisten toimien väliset erot, mutta toisaalta se saattaisi olla hyvin vaikea toteuttaa, koska valvonta- ja oikeusjärjestelmien välillä on yleisiä eroja.

Kohdassa, joka koskee epäsuhtaa kansallisten toimivaltuuksien ja pankkitoiminnan yleisen luonteen välillä , perusskenaario perustuisi vuonna 2008 tehtyyn yhteistoimintapöytäkirjaan, vaikkakin valvontarakenteeseen suunnitellut muutokset edellyttäisivät aktiivisempaa roolia piakkoin perustettavalta Euroopan pankkiviranomaiselta. Perusskenaarion vaihtoehdossa sekä otettaisiin huomioon äskettäiset muutokset että kehitettäisiin uusia sääntöjä, jotka edellyttäisivät, että valvontaviranomaiset tekisivät yhteisiä päätöksiä yhteisen arvioinnin ja sellaisen yhteisen tervehdyttämissuunnitelman pohjalta, jonka emoyhtiö toimittaa koko ryhmittymää varten.

Pankkialan kriisinratkaisu

Pankkialan kriisinratkaisun vaihtoehdoilla pyritään ratkaisemaan ongelmat, jotka liittyvät viiteen laajaan alaan: pankkialan kriisinratkaisun välineet ja kynnysperusteet, epäsuhta kansallisten viranomaisten toimivaltuuksien ja pankkitoiminnan yleisen luonteen välillä, pankkialan kriisinratkaisun suuret esteet (yhtiöoikeus- ja maksukyvyttömyyslainsäädäntö), rajatylittävien kriisinratkaisutoimien rahoittaminen ja pankkipalvelujen jatkuvuus.

Kohdassa, joka koskee pankkialan kriisinratkaisun välineitä ja kynnysperusteita , tarkastellaan sellaisten vähimmäisvaltuuksien kehittämistä, joiden avulla kriisinratkaisusta vastaavat viranomaiset voivat toteuttaa nopeita ja tehokkaita toimia (valtuudet järjestää pankin myynti yksityissektorilta tulevalle ostajalle, siirtää varoja ja vastuita omaisuudenhoitoyhtiölle tai ”hyvälle” / ”huonolle” pankille, avustaa liiketoiminnan osan myynnissä yksityissektorilta tulevalle ostajalle ja toteuttaa kansallistaminen). Näillä välineillä voitaisiin täydentää voimassa olevia kansallisia välineitä (tämä olisi yksinkertainen ratkaisu, mutta kansallisten välineiden välillä olisi edelleen eroja). Vaihtoehtoisesti voitaisiin kaikkia toimivaltaisia kansallisia viranomaisia varten kehittää yhteisiä välineitä, joita käytettäisiin samoin ehdoin (tämä edellyttäisi kattavien muutosten tekemistä kansalliseen kriisinratkaisulainsäädäntöön).

Kohdassa, joka koskee epäsuhtaa kansallisten viranomaisten toimivaltuuksien ja pankkitoiminnan yleisen luonteen välillä , tarkastellaan yhteistyöjärjestelyjen kehittämistä kriisinratkaisusta vastaavien viranomaisten välillä (oikeudellisesti sitovien velvoitteiden perusteella) ja oikeusviranomaisten (tuomioistuimet ja maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjät) välillä. Tältä pohjalta voitaisiin laatia yhteistyötä ja tietojenvaihtoa koskeva koordinointikehys (jota tuettaisiin uusilla EU:n säännöillä) tai - tämä olisi kunnianhimoisempi vaihtoehto - koordinoida ryhmittymien yksiköihin liittyviä kansallisia menettelyitä kohdennetummin nimeämällä johtava hallinnoija tai selvittäjä. Tässä kohdassa tarkastellaan myös sitä mahdollisuutta, että jokin EU:n elin (mahdollisesti uusi Euroopan pankkiviranomainen) osallistuisi rajatylittävien laitosten kriisinratkaisuun, ja tähän liittyviä haasteita.

Kohdassa, joka koskee suuria esteitä , tarkastellaan, olisiko yhtiöoikeutta muutettava, jotta kriisinratkaisusta vastaavat viranomaiset voisivat rajoittaa tiettyjä osakkaiden oikeuksia (noudattaen kuitenkin asianmukaisia korvaus- ja muutoksenhakumekanismeja), ja olisiko myös maksukyvyttömyyslainsäädäntöä muutettava, jotta vaikeuksiin joutuneen pankin kriisinratkaisu voidaan toteuttaa erityismenettelyllä tai jotta koko pankkiryhmittymän kriisinratkaisu on mahdollista. Siinä tarkastellaan myös, olisiko rajatylittäviä pankkiryhmittymiä varten otettava käyttöön erillinen ja riippumaton maksukyvyttömyysjärjestelmä, joka korvaa kansalliset järjestelmät, jotta rajatylittävät ryhmittymät voidaan tervehdyttää tai likvidoida yhdennetyllä tavalla. Myös tähän lähestymistapaan liittyisi huomattavan suuria haasteita.

Kohdassa, joka koskee rajatylittävien kriisinratkaisutoimien rahoittamisen tukemista , tarkastellaan useita vaihtoehtoja, jotka eivät ole toisiaan poissulkevia. Näitä ovat muun muassa yksityissektorilta tulevien rahoitusratkaisujen tukeminen tekemällä muutoksia yhtiöoikeus- ja maksukyvyttömyyslainsäädäntöön, kehyksen käyttöönottaminen ryhmittymän sisäisten varainsiirtojen helpottamiseksi maksukyvyttömyysmenettelyn käynnistämisen jälkeen, talletussuojajärjestelmien mahdollinen käyttö muussa tarkoituksessa kuin kassana ja julkisten rahoitusjärjestelyjen kehittäminen sopimalla selkeistä taakanjakojärjestelyistä.

Kohdassa, joka koskee toimia pankkipalvelujen jatkuvuuden varmistamiseksi , tarkastellaan toimia, joilla voitaisiin mahdollisesti tukea tiettyjen kriisinratkaisuvälineiden soveltamista. Näitä ovat muun muassa muutosten tekeminen yhtiöoikeus- ja maksukyvyttömyyslainsäädäntöön, jotta voidaan varmistaa tukipalvelujen tarjonnan jatkuminen tapauksessa, jossa pankki jaetaan osiin (sellaisen kriisinratkaisun tuloksena, johon liittyy omaisuudenhoitoyhtiö tai varojen osittainen myynti), sopimuksen purkamista koskevan oikeuden rajoittaminen lyhyeksi ajaksi, jotta kriisinratkaisusta vastaavalla viranomaisella on tarpeeksi aikaa siirtää liiketoiminnan osat toiselle yksikölle (kuten omaisuudenhoitoyhtiölle), ja moratorion asettaminen koordinoidusti koko pankkiryhmittymälle.

Tämä vaikutusten arviointi täydentää komission tiedonantoa, joka on laadittu kuulemista varten ja jossa ei tehdä lopullista päätelmää siitä, mitä vaihtoehtoja olisi sovellettava. Jos komissio päättää esittää konkreettisia toimenpide-ehdotuksia, on laadittava uusi vaikutusten arviointi.

[1] Varhaisen vaiheen toimet ovat pankkialan valvontaviranomaisten toteuttamia korjaavia toimia (esimerkiksi pääomapohjan vahvistaminen, liiketoiminta-alueiden muuttaminen ja omaisuuserien luovuttaminen), joilla pyritään ratkaisemaan pankkien ongelmat, jotta ne voivat palata normaaliin liiketoimintaan ja siten välttää kriisinratkaisuvaiheen.

[2] Pankkialan kriisinratkaisulla tarkoitetaan vaikeuksiin joutuneiden pankkien tervehdyttämistä (hallinnollisessa tai oikeudellisessa menettelyssä), jonka tavoitteita ovat rahoitusvakaus, pankkipalvelujen jatkuvuus ja pankin elvyttäminen. Pankkialan kriisinratkaisussa käytetään perinteisten tervehdyttämistoimien lisäksi erityisvälineitä (erimerkiksi omaisuudenhoitoyhtiöt, pakkofuusio, avustettu osto ja varojen osittainen myynti) edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Prosessia hallinnoi kriisinratkaisusta vastaava viranomainen, joka voi olla eri viranomainen eri jäsenvaltioissa (esimerkiksi kansallinen pankki, rahoitusalan valvontaviranomainen, talletussuojajärjestelmä, valtiovarainministeriö tai erityinen viranomainen).

[3] Ks. vakavaraisuusdirektiivin 2006/48/EY 136 artikla.

[4] Tehokkailla rajatylittävillä järjestelyillä olisi voitava varmistaa, että tulokset ovat optimaalisia EU:n tasolla, ja lisäksi olisi otettava huomioon sidosryhmien edut kaikissa jäsenvaltioissa. Näin voidaan minimoida kaikille osapuolille koituvat kokonaiskustannukset.

[5] IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report) , huhtikuu 2009.

PT

(...PICT...)|COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS|

Bruxelas, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

que acompanha o documento COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO sobre um enquadramento da UE para a gestão de crises transfronteiras no sector bancário RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

{COM(2009) 561 final} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. qual é o problema, quem é mais afectado, porque se revela necessária uma intervenção pública?

A presente crise financeira fez com que a capacidade das autoridades em gerir crises tanto a nível interno como em situações transfronteiras fosse severamente testada. A integração dos mercados financeiros da UE tem sido tal que os efeitos de problemas que ocorrem num Estado-Membro noutras instituições de crédito nem sempre podem ser controlados e isolados e que problemas puramente nacionais se podem repercutir rapidamente a empresas e mercados noutros Estados-Membros.

Embora as actividades dos bancos transfronteiras se tenham tornado altamente integradas (donde resulta que as linhas de negócio e os serviços nacionais se encontram também altamente interligados e não podem ser eficazmente separados em função das fronteiras geográficas dos Estados-Membros), a gestão das crises que afectam um determinado banco continua a ter lugar a nível nacional. Consequentemente, em caso de falência de um banco com actividades transfronteiras, as autoridades nacionais de supervisão financeira e outras autoridades (de resolução de crises) concentram-se apenas nas operações localizadas nos respectivos territórios, o que pode dificultar a cooperação transfronteiras e conduzir a abordagens de resolução das crises ineficazes e possivelmente contraditórias, para além de resultados menos bons a nível da UE.

Uma das mais importantes questões no que respeita às medidas destinadas a manter a estabilidade financeira é a capacidade das autoridades para evitar ( intervenção rápida Intervenção rápida: acções correctivas rápidas (p. ex. angariação de capital privado, alterações do tipo de actividades, remoção de activos) por parte das autoridades de supervisão bancária, com o objectivo de corrigir irregularidades nos bancos e, consequentemente, ajudá-los a retomar o curso normal das suas actividades e evitar que os bancos tenham de passar e uma fase de resolução de crises. ) e gerir situações de crise ( resolução Resolução de crises nos bancos: reorganização de bancos em dificuldades (através de procedimento administrativo ou judicial) com o objectivo de manter a estabilidade financeira e a continuidade dos serviços bancários e de garantir a revitalização do banco. Em complemento às técnicas de reorganização tradicionais, a resolução de crises nos bancos utiliza instrumentos específicos (p.ex. bancos de transição, fusões forçadas, apoio a aquisições, venda parcial de activos) para alcançar os supracitados objectivos. O procedimento é gerido por uma autoridade de resolução de crises, que pode não ser a mesma em todos os Estados-Membros (bancos nacionais, autoridades de supervisão financeira, sistemas de garantia dos depósitos, Ministério das Finanças, autoridade especial). ) dos bancos. A implicação das autoridades poderá ser crucial para conservar a estabilidade do sistema financeiro no seu todo, proteger os depósitos dos indivíduos e empresas e manter a continuidade dos sistemas de pagamento e outros serviços financeiros básicos.[1][2]

Intervenção rápida: acções correctivas rápidas (p. ex. angariação de capital privado, alterações do tipo de actividades, remoção de activos) por parte das autoridades de supervisão bancária, com o objectivo de corrigir irregularidades nos bancos e, consequentemente, ajudá-los a retomar o curso normal das suas actividades e evitar que os bancos tenham de passar e uma fase de resolução de crises.

Resolução de crises nos bancos: reorganização de bancos em dificuldades (através de procedimento administrativo ou judicial) com o objectivo de manter a estabilidade financeira e a continuidade dos serviços bancários e de garantir a revitalização do banco. Em complemento às técnicas de reorganização tradicionais, a resolução de crises nos bancos utiliza instrumentos específicos (p.ex. bancos de transição, fusões forçadas, apoio a aquisições, venda parcial de activos) para alcançar os supracitados objectivos. O procedimento é gerido por uma autoridade de resolução de crises, que pode não ser a mesma em todos os Estados-Membros (bancos nacionais, autoridades de supervisão financeira, sistemas de garantia dos depósitos, Ministério das Finanças, autoridade especial).

Embora algumas autoridades de supervisão europeias disponham de instrumentos que lhes permitem intervir numa crise bancária, esses instrumentos podem ser diferentes de um Estado-Membro para o outro ou, em determinados casos, podem nem sequer existir. Estas diferenças e lacunas, incluindo diferenças legais entre Estados-Membros e/ou ausência de base legal/institucional nalguns países, podem complicar potencialmente e até mesmo impedir o tratamento transfronteiras eficaz de uma crise bancária. Se várias autoridades intervierem em momentos diferentes, perseguirem objectivos diferentes e utilizarem instrumentos e medidas diferentes e com critérios de aplicação diferentes, de acordo com a sua percepção do problema, os resultados não serão provavelmente os melhores.

Não existe a nível da UE qualquer legislação que regulamente a resolução de crises no sector bancário. Para além da introdução de um conjunto mínimo de poderes de que as autoridades supervisoras irão dispor para restabelecer a situação num banco Artigo 136.º da Directiva Fundos Próprios 2006/48/CE. , associados a algumas alterações recentes à Directiva Requisitos de Fundos Próprios (regras sobre como alertar outras autoridades em situações de emergência, coordenação das actividades de supervisão e troca de informações em situações de emergência) e do estabelecimento de instrumentos para a liquidação e reorganização de instituições de crédito com sucursais noutros Estados-Membros, não existe qualquer enquadramento da UE que estipule como e em que circunstâncias as autoridades deveriam actuar no caso de uma crise despoletada num banco com actividades transfronteiras. A gestão de crises é quase inteiramente regulamentada por legislação nacional. [3]

Artigo 136.º da Directiva Fundos Próprios 2006/48/CE.

As abordagens, instrumentos e interesses divergentes das diferentes autoridades são susceptíveis de conduzir a uma prevenção e resolução das crises ineficaz e produzir resultados menos bons a nível da UE. Por sua vez, esta facto pode originar resultados mais onerosos para os cidadãos e contribuintes da UE, uma vez que o salvamento de bancos transfronteiras de importância sistémica se pode revelar extremamente oneroso em comparação com os custos de uma resolução eficaz e atempada das crises A existência de instrumentos transfronteiras eficazes deverá garantir um resultado óptimo a nível da UE, tomando em consideração os interesses das partes interessadas em todos os Estados-Membros e diminuindo assim os custos globais. . De acordo com as mais recentes estimativas do FMI FMI, « Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report) », Abril de 2009. , a depreciação de activos relacionada com a crise atingirá a nível mundial 4,1 biliões de dólares até 2010, prevendo-se que a indústria bancária suporte cerca de dois terços dos prejuízos, metade dos quais (ou seja, 1,4 biliões de dólares, montante equivalente a 9% do PNB da UE) são actualmente imputáveis aos bancos europeus.[4][5]

A existência de instrumentos transfronteiras eficazes deverá garantir um resultado óptimo a nível da UE, tomando em consideração os interesses das partes interessadas em todos os Estados-Membros e diminuindo assim os custos globais.

FMI, « Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report) », Abril de 2009.

A crise num banco internacional importante, devido ao seu vasto impacto no sector financeiro e em toda a economia, irá afectar um amplo leque de intervenientes em toda a União Europeia, p.ex.:

· Instituições financeiras em dificuldades, incluindo os respectivos accionistas e funcionários;

· Instituições financeiras saudáveis que dependam da estabilidade financeira;

· Utilizadores de serviços financeiros, incluindo os depositantes, investidores, pensionistas, empresas não financeiras e PME;

· Autoridades públicas, incluindo os supervisores, os bancos centrais e os Ministérios das Finanças;

· Contribuintes.

A Comunicação «Um enquadramento da UE para a gestão de crises transfronteiras no sector bancário», que a presente avaliação de impacto acompanha, apresenta uma visão global dos problemas, das áreas em estudo no que respeita às medidas de intervenção rápida e da resolução de crises no sector bancário. Propõe orientações políticas e uma abordagem global, mas não propõe, nesta fase, soluções específicas e pormenorizadas. Por conseguinte, a presente avaliação de impacto concentra-se primordialmente na definição do problema e na necessidade de uma acção da UE nesta área, com os respectivos objectivos. Tendo em conta a natureza consultiva da comunicação, as opções de orientação apenas são consideradas em termos latos. Quaisquer propostas subsequentes que possam emergir desta consulta serão oportunamente sujeitas a uma avaliação de impacto mais aprofundada.

2. Justifica-se uma acção da UE com base no princípio da subsidariedade?

À luz do elevado grau de integração do mercado bancário na União Europeia, são necessárias medidas a nível da UE nesta área. Os sistemas destinados a dar resposta às crises dos bancos continuam a ser do domínio nacional e não estão suficientemente adaptados à resposta a situações transfronteiras. É razoável supor que a coordenação em tais circunstâncias será complicada e que os objectivos que cada autoridade pretenderá alcançar serão diferentes. Em consequência, o enquadramento jurídico não pode garantir que problemas críticos que venham a surgir num grupo bancário transfronteiras possam ser solucionados de forma justa, eficaz e expedita através de instrumentos de cooperação sólidos.

Criar um novo enquadramento, com a introdução dos incentivos necessários para fomentar a cooperação transfronteiras, é uma missão que pode ser levada a cabo mais eficazmente a nível europeu (isso é particularmente verdade quando se quer dar uma resposta, por um lado, às diferenças dos enquadramentos nacionais para a resolução de crises e das legislações nacionais no domínio da insolvência e, por outro, aos instrumentos de partilha dos encargos).

3. Objectivos

Do ponto de vista comunitário, os objectivos gerais de uma acção a nível da UE poderiam ser:

· Manter a estabilidade financeira e a confiança nos bancos, evitar a propagação dos crises;

· Reduzir ao mínimo os prejuízos para a sociedade no seu todo e, em especial, para os contribuintes;

· Reforçar o mercado interno de serviços bancários.

No contexto da intervenção rápida, os objectivos específicos poderiam ser:

· Desenvolver instrumentos e factores de desencadeamento que permitam detectar crises em bancos e intervir numa fase precoce;

· Garantir, em situações de crise, uma cooperação eficaz entre as autoridades nacionais de supervisão responsáveis por bancos transfronteiras.

Em matéria de resolução de crises nos bancos, os objectivos específicos poderiam ser:

· Desenvolver instrumentos e factores de desencadeamento que permitam garantir atempada e solidamente a reorganização e a resolução de crises nos bancos transfronteiras;

· Melhorar a cooperação entre autoridades nacionais de resolução de crises, a fim de alcançar as melhores soluções a nível da UE;

· Criar certezas e previsibilidade para todos os intervenientes no que respeita à resolução de crises no sector bancário;

· Garantir a continuidade dos serviços bancários básicos durante a fase de resolução da crise.

4. opções políticas

Para efeitos da presente avaliação de impacto, a análise de opções encontra-se restringida a uma avaliação geral sobre a introdução de um novo enquadramento e sobre as alternativas existentes. Também são consideradas um certo número de áreas nas quais poderão ser dadas respostas ao abrigo do novo enquadramento, mas sem favorecer ou propor quaisquer medidas concretas. A lista de opções de orientação ainda não está encerrada, e caso venham a surgir novas opções na sequência da consulta das partes interessadas, poderão ser avaliadas posteriormente, no momento em que a Comissão apresentar propostas concretas.

Considerações de ordem geral sobre a necessidade de um novo enquadramento para a resolução de crises no sector bancário

O ponto de partida para a Comunicação é que se revela necessário, a nível da UE, um novo enquadramento para a resolução de crises nos bancos. Esse enquadramento deverá dar resposta às deficiências amplamente identificadas no quadro da definição do problema e deverá ser concebido de tal forma que permita alcançar um conjunto de objectivos acordados em comum sobre o tratamento a dar aos bancos em dificuldade. A esta opção contrapõem-se duas opções alternativas. A primeira é o cenário de partida, que significaria que a cooperação transfronteiras para a resolução de crises dos bancos estaria dependente dos instrumentos voluntários fixados no Memorando do Entendimento de 2008, associados às regras recentemente introduzidas na Directiva Requisitos de Fundos Próprios que estabelecem colégios para os grupos bancários transfronteiras, novas obrigações de alerta e de troca de informações e disposições sobre a tomada de decisões conjuntas. A segunda alternativa seria reduzir a dimensão dos grupos bancários transfronteiras, a fim de gerir as crises de forma mais eficaz e ao abrigo de regimes nacionais vigentes. As vantagens e inconvenientes desta última opção foram avaliadas com particular incidência no facto de que uma opção desta natureza requer uma alteração do Tratado e aumentará os custos dos serviços bancários.

Intervenção rápida

São consideradas opções relacionadas com três grandes áreas de orientação: opções para dar resposta às diferenças entre a forma como são despoletadas as acções de supervisão, opções para dar resposta às diferenças dos instrumentos e opções para dar resposta ao desalinhamento entre as responsabilidades a nível nacional e a natureza global do sector bancário.

No que respeita aos factores desencadeantes das acções de supervisão , foram consideradas duas alternativas ao cenário de partida. Uma implicaria harmonizar um conjunto máximo de indicadores de alerta rápido e desenvolver um enquadramento para uma avaliação comum como forma de facilitar a cooperação e de permitir que sejam dadas respostas conjuntas, embora mantendo um grau de flexibilidade e de discrição suficientes. A segunda implicaria o desenvolvimento de um conjunto de factores desencadeantes automáticos e rápidos que determinarão em que altura terá de ocorrer uma acção de supervisão – a fim de proporcionar um enquadramento claro (mas não discricionário) ao abrigo do qual serão levadas a cabo acções de supervisão coordenadas.

No que se refere às diferenças entre instrumentos de alerta rápido , são consideradas duas possíveis opções para além do cenário de partida. Uma acrescentaria aos instrumentos citados no artigo 136.º da Directiva Requisitos de Fundos Próprios instrumentos adicionais que actualmente ainda não se encontram disponíveis para as autoridades em todos os Estados-Membros – tais como poderes para exigir a apresentação de planos de recuperação, planos de redução das actividades, como medida de precaução relativamente a um eventual incumprimento por parte de um grupo bancário, ou poderes reforçados para a gestão de um banco. A alternativa estudada passaria por chegar a acordo quanto a um conjunto único de instrumentos de alerta rápido totalmente harmonizados. Esta segunda opção tem como vantagem o facto de uma abordagem desta natureza eliminar as diferenças entre as autoridades, embora tendo como inconveniente o facto de ser de difícil execução, dadas as diferenças gerais dos sistemas de supervisão e dos sistemas jurídicos.

No que se refere ao desalinhamento entre as responsabilidades a nível nacional e a natureza global do sector bancário , o cenário de partida continuaria a apoiar-se no Memorando de Entendimento de 2008, embora as planeadas alterações da arquitectura de supervisão devam conferir um papel mais activo à Autoridade Bancária Europeia que iria ser criada em breve. Uma opção alternativa seria construir uma estrutura a partir das recentes alterações, mas desenvolver também regras para exigir que as autoridades de supervisão tomem decisões conjuntas com base numa avaliação e num plano de recuperação comuns apresentados pela empresa-mãe em nome de todo o grupo.

Resolução das crises nos bancos

São consideradas opções para dar resposta aos problemas identificados nas seguintes cinco áreas de orientação: instrumentos de resolução de crises nos bancos e mecanismos de alerta, desalinhamento entre as responsabilidades a nível nacional e a natureza global do sector bancário, obstáculos numa perspectiva mais alargada (direito das sociedades e legislação no domínio da insolvência) à resolução de crises nos bancos, financiamento da resolução de crises transfronteiras e continuidade dos serviços bancários.

No que respeita aos instrumentos de resolução dos crises do banco e aos mecanismos de alerta , é estudado o desenvolvimento de um conjunto de mínimo de instrumentos (poderes para organizar a aquisição por parte de um comprador do sector privado, para transferir o activo e o passivo para um banco de transição ou para um bom banco/mau banco, apoios à venda de parte da empresa a um comprador do sector privado ou nacionalização) concebido para permitir uma intervenção rápida e eficaz por parte das autoridades de resolução de crises. Tais instrumentos poderiam vir a adicionar-se aos instrumentos nacionais existentes (o que seria uma linha de acção mais fácil mas não eliminaria as diferenças/discrepâncias entre os instrumentos nacionais em vigor) ou, alternativamente, poderia ser desenvolvido um conjunto de instrumentos comuns para todas as autoridades nacionais que seria usado nas mesmas condições (o que significa que se revelariam necessárias profundas alterações às legislações nacionais sobre a resolução de crises).

No tocante ao desalinhamento entre as responsabilidades a nível nacional e a natureza global do sector bancário , é analisado o desenvolvimento de mecanismos de cooperação entre autoridades de resolução de crises (com base num conjunto de obrigações juridicamente vinculativas), bem como entre autoridades judiciais (tribunais e administradores de insolvência). Estas disposições poderiam comportar um enquadramento de coordenação para a cooperação e a troca de informações (apoiado em novas regras a nível da UE) ou (mais ambiciosamente) uma coordenação mais focalizada dos procedimentos nacionais conduzidos por um administrador principal ou um liquidatário em relação a entidades integradas num grupo. São ainda estudados a possibilidade e os desafios de conferir a um organismo da UE (provavelmente a Autoridade Bancária Europeia) um papel na resolução de crises numa instituição transfronteiras.

No tocante às opções para dar resposta aos obstáculos mais alargados, verificou-se se o direito das sociedades terá de ser alterado por forma a permitir que as autoridades de resolução de crises se sobreponham a certos direitos dos accionistas (mediante mecanismos adequados de indemnização e recuperação) e se a legislação no domínio da insolvência terá também de ser alterada a fim de permitir a resolução da situação de banco em dificuldades ao abrigo de um procedimento especial ou de um procedimento aplicável a todo o grupo. Também se tentou verificar se um regime de insolvência distinto e independente para os grupos bancários transfronteiras, em substituição dos regimes nacionais, será necessário para permitir uma reorganização integrada ou a recuperação dum grupo transfronteiras. Esta abordagem suscitará também desafios consideráveis.

No que se refere às opções para apoiar o financiamento de uma resolução transfronteiras , é estudado um certo número de opções possíveis, mas que não se excluem mutuamente, incluindo o apoio através de soluções de financiamento pelo sector privado, mediante ajustamentos do direito das sociedades e da legislação no domínio da insolvência, a introdução de um enquadramento para facilitar a transferência de activos no interior de um grupo, mesmo após o lançamento de um processo de insolvência, a exploração da viabilidade de utilizar SGD para além da sua função tradicional de caixa e o desenvolvimento de mecanismos de financiamento público através de acordos claros sobre a partilha de encargos.

Por último, no que se refere às políticas de apoio à continuidade dos serviços bancários , são estudadas medidas possíveis para apoiar a aplicação de certos instrumentos de resolução de crises. Estas incluem alterações ao direito das sociedades e à legislação no domínio da insolvência, para garantir a não interrupção da prestação de serviços de apoio caso um banco venha a ser cindido (como resultado de uma resolução que envolva um banco de transição ou uma venda parcial de activos), restrição das possibilidades de rescisão antecipada durante um certo período, a fim de proporcionar tempo à autoridade de resolução de crises para transferir partes da empresa para uma outra entidade (como um banco de transição) e a imposição coordenada de uma moratória que abranja todo um grupo bancário.

A presente avaliação de impacto apoia uma Comunicação da Comissão cuja natureza é consultiva e que ainda não está fechada no que se refere às possíveis opções a pôr em prática. Caso a Comissão decida apresentar propostas concretas, será necessário elaborar uma avaliação mais substancial e pormenorizada.

[1] Intervenção rápida: acções correctivas rápidas (p. ex. angariação de capital privado, alterações do tipo de actividades, remoção de activos) por parte das autoridades de supervisão bancária, com o objectivo de corrigir irregularidades nos bancos e, consequentemente, ajudá-los a retomar o curso normal das suas actividades e evitar que os bancos tenham de passar e uma fase de resolução de crises.

[2] Resolução de crises nos bancos: reorganização de bancos em dificuldades (através de procedimento administrativo ou judicial) com o objectivo de manter a estabilidade financeira e a continuidade dos serviços bancários e de garantir a revitalização do banco. Em complemento às técnicas de reorganização tradicionais, a resolução de crises nos bancos utiliza instrumentos específicos (p.ex. bancos de transição, fusões forçadas, apoio a aquisições, venda parcial de activos) para alcançar os supracitados objectivos. O procedimento é gerido por uma autoridade de resolução de crises, que pode não ser a mesma em todos os Estados-Membros (bancos nacionais, autoridades de supervisão financeira, sistemas de garantia dos depósitos, Ministério das Finanças, autoridade especial).

[3] Artigo 136.º da Directiva Fundos Próprios 2006/48/CE.

[4] A existência de instrumentos transfronteiras eficazes deverá garantir um resultado óptimo a nível da UE, tomando em consideração os interesses das partes interessadas em todos os Estados-Membros e diminuindo assim os custos globais.

[5] FMI, « Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report) », Abril de 2009.

EL

(...PICT...)|ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ|

Βρυξέλλες, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 τελικό

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Συνοδευτικό έγγραφο της ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ σχετικά με ένα πλαίσιο της ΕΕ για τη διαχείριση διασυνοριακών κρίσεων στον τραπεζικό τομέα ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ

{COM(2009) 561 final} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. Ποιο είναι το πρόβλημα, ποιοι θίγονται περισσότερο και γιατί είναι αναγκαία η δημόσια παρέμβαση;

Κατά τη διάρκεια της παρούσας χρηματοπιστωτικής κρίσης, η ικανότητα των αρχών να διαχειρίζονται κρίσεις τόσο σε εγχώριες όσο και σε διασυνοριακές καταστάσεις έχει αποτελέσει αντικείμενο σκληρών δοκιμασιών. Οι χρηματοπιστωτικές αγορές της ΕΕ παρουσιάζουν τέτοιο βαθμό ενοποίησης που οι επιπτώσεις στα πιστωτικά ιδρύματα εξαιτίας των προβλημάτων που ανακύπτουν σε ένα κράτος μέλος δεν μπορούν πάντα να αναχαιτιστούν και να απομονωθούν και οι εσωτερικές αναταραχές ενδέχεται να μεταδίδονται ταχέως στις επιχειρήσεις και τις αγορές άλλων κρατών μελών.

Αν και η λειτουργία των διασυνοριακών τραπεζών παρουσιάζει μεγάλο βαθμό ενοποίησης (με αποτέλεσμα οι τομείς επιχειρηματικών δραστηριοτήτων και οι εσωτερικές υπηρεσίες να παρουσιάζουν σημαντική διασύνδεση και να μην υπάρχει αποτελεσματικός διαχωρισμός κατά μήκος των γεωγραφικών συνόρων των κρατών μελών), η διαχείριση της κρίσης των τραπεζών παραμένει εθνική υπόθεση. Κατά συνέπεια, σε περίπτωση αφερεγγυότητας μιας διασυνοριακής τράπεζας, οι χρηματοπιστωτικές εποπτικές αρχές και άλλες αρχές (εξυγίανσης) θα εστιάζουν μόνο στις δραστηριότητες που πραγματοποιούνται στην επικράτειά τους. Κάτι τέτοιο ενδέχεται να περιπλέξει τη διασυνοριακή συνεργασία και να οδηγήσει σε αναποτελεσματικές και πιθανώς αντικρουόμενες προσεγγίσεις εξυγίανσης, καθώς και σε ανεπαρκή αποτελέσματα σε επίπεδο ΕΕ.

Ένα από τα πλέον σημαντικά ζητήματα αναφορικά με τις δράσεις για τη διατήρηση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας είναι η ικανότητα των αρχών να προλαμβάνουν ( έγκαιρη παρέμβαση Έγκαιρη παρέμβαση: έγκαιρες διορθωτικές ενέργειες των τραπεζικών εποπτικών αρχών (π.χ. άντληση ιδιωτικών κεφαλαίων, τροποποίηση τομέων επιχειρηματικών δραστηριοτήτων, εκποίηση περιουσιακών στοιχείων) οι οποίες αποσκοπούν στη διόρθωση παρατυπιών στις τράπεζες και, ως εκ τούτου, στην παροχή βοήθειας προς τις τράπεζες ώστε να επανέλθουν στις κανονικές τους δραστηριότητες και στην αποφυγή εισαγωγής των τραπεζών σε φάση επίλυσης προβλημάτων. ) ή να διαχειρίζονται τις καταστάσεις κρίσης ( εξυγίανση Επίλυση προβλημάτων τραπεζών: εξυγίανση προβληματικών τραπεζών (με διοικητικές ή δικαστικές διαδικασίες) η οποία αποσκοπεί στη διατήρηση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, τη συνέχεια των τραπεζικών υπηρεσιών και την αναζωογόνηση της τράπεζας. Πέρα από τις παραδοσιακές μεθόδους εξυγίανσης, για την επίλυση προβλημάτων τραπεζών χρησιμοποιούνται συγκεκριμένα μέσα (π.χ. ενδιάμεσες τράπεζες, αναγκαστική συγχώνευση, υποβοηθούμενη εξαγορά, μερική πώληση περιουσιακών στοιχείων) για την επίτευξη των ανωτέρω στόχων. Τη διαδικασία διαχειρίζεται μια αρχή επίλυσης προβλημάτων η οποία μπορεί να διαφέρει μεταξύ των κρατών μελών (εθνική τράπεζα, χρηματοπιστωτική εποπτική αρχή, σύστημα εγγύησης καταθέσεων, υπουργείο Οικονομικών, ειδική αρχή). ) των τραπεζών. Η συμμετοχή των αρχών μπορεί να είναι ζωτικής σημασίας για τη διατήρηση της σταθερότητας ολόκληρου του χρηματοπιστωτικού συστήματος, την προστασία των καταθέσεων ιδιωτών και εταιρειών, καθώς και για τη διατήρηση της συνέχειας των συστημάτων πληρωμών και άλλων βασικών χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών.[1][2]

Έγκαιρη παρέμβαση: έγκαιρες διορθωτικές ενέργειες των τραπεζικών εποπτικών αρχών (π.χ. άντληση ιδιωτικών κεφαλαίων, τροποποίηση τομέων επιχειρηματικών δραστηριοτήτων, εκποίηση περιουσιακών στοιχείων) οι οποίες αποσκοπούν στη διόρθωση παρατυπιών στις τράπεζες και, ως εκ τούτου, στην παροχή βοήθειας προς τις τράπεζες ώστε να επανέλθουν στις κανονικές τους δραστηριότητες και στην αποφυγή εισαγωγής των τραπεζών σε φάση επίλυσης προβλημάτων.

Επίλυση προβλημάτων τραπεζών: εξυγίανση προβληματικών τραπεζών (με διοικητικές ή δικαστικές διαδικασίες) η οποία αποσκοπεί στη διατήρηση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, τη συνέχεια των τραπεζικών υπηρεσιών και την αναζωογόνηση της τράπεζας. Πέρα από τις παραδοσιακές μεθόδους εξυγίανσης, για την επίλυση προβλημάτων τραπεζών χρησιμοποιούνται συγκεκριμένα μέσα (π.χ. ενδιάμεσες τράπεζες, αναγκαστική συγχώνευση, υποβοηθούμενη εξαγορά, μερική πώληση περιουσιακών στοιχείων) για την επίτευξη των ανωτέρω στόχων. Τη διαδικασία διαχειρίζεται μια αρχή επίλυσης προβλημάτων η οποία μπορεί να διαφέρει μεταξύ των κρατών μελών (εθνική τράπεζα, χρηματοπιστωτική εποπτική αρχή, σύστημα εγγύησης καταθέσεων, υπουργείο Οικονομικών, ειδική αρχή).

Παρότι πολλές ευρωπαϊκές εποπτικές αρχές διαθέτουν μέσα παρέμβασης σε μια τραπεζική κρίση, τα υφιστάμενα μέσα ενδέχεται να διαφέρουν μεταξύ των κρατών μελών ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, να είναι εντελώς ανύπαρκτα. Οι εν λόγω διαφορές και τα κενά, συμπεριλαμβανομένων των νομοθετικών διαφορών μεταξύ των κρατών μελών ή/και της απουσίας νομοθετικής/θεσμικής βάσης σε ορισμένες χώρες, ενδεχομένως να περιπλέκουν ή ακόμη και να παρεμποδίζουν τον αποτελεσματικό διασυνοριακό χειρισμό μιας τραπεζικής κρίσης. Αν διαφορετικές αρχές παρεμβαίνουν σε διαφορετικές χρονικές στιγμές, επιδιώκουν διαφορετικούς στόχους και χρησιμοποιούν διαφορετικά μέσα και μέτρα με διαφορετικά κριτήρια ρυθμίζοντας την εφαρμογή τους σύμφωνα με την προσωπική τους κατανόηση του προβλήματος, τα αποτελέσματα είναι πιθανό να είναι ανεπαρκή.

Δεν υπάρχει νομοθεσία σε ευρωπαϊκό επίπεδο η οποία να διέπει την εξυγίανση των τραπεζών. Εκτός από τη θέσπιση ελάχιστου συνόλου αρμοδιοτήτων για τις εποπτικές αρχές με στόχο την επίλυση των τραπεζικών κρίσεων Στο άρθρο 136 της οδηγίας 2006/48/EΚ περί κεφαλαιακών απαιτήσεων. , σε συνδυασμό με ορισμένες πρόσφατες αλλαγές στην οδηγία περί κεφαλαιακών απαιτήσεων (κανόνες σχετικά με την ειδοποίηση άλλων αρχών σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης, το συντονισμό των εποπτικών δραστηριοτήτων και την ανταλλαγή πληροφοριών σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης) και τη θέσπιση ρυθμίσεων για την εκκαθάριση και την εξυγίανση των πιστωτικών ιδρυμάτων που διατηρούν υποκαταστήματα σε άλλα κράτη μέλη, δεν υφίσταται κοινοτικό πλαίσιο το οποίο να καθορίζει τον τρόπο και τους όρους σύμφωνα με τους οποίους οι αρχές πρέπει να ενεργούν σε περίπτωση κρίσης σε μια διασυνοριακή τράπεζα. Η διαχείριση κρίσεων διέπεται σχεδόν εξ ολοκλήρου από την εθνική νομοθεσία. [3]

Στο άρθρο 136 της οδηγίας 2006/48/EΚ περί κεφαλαιακών απαιτήσεων.

Οι αποκλίνουσες προσεγγίσεις και τα αποκλίνοντα μέσα, καθώς και τα συγκρουόμενα συμφέροντα μεταξύ των αρχών, είναι πιθανό να οδηγήσουν σε μη αποτελεσματική πρόληψη και επίλυση της κρίσης και να αποφέρουν ανεπαρκή αποτελέσματα σε επίπεδο ΕΕ. Αυτό, με τη σειρά του, μπορεί να οδηγήσει σε πιο δαπανηρά αποτελέσματα για τους πολίτες και τους φορολογούμενους της ΕΕ, καθώς η διαδικασία διάσωσης συστημικά σημαντικών διασυνοριακών τραπεζών μπορεί να αποβεί εξαιρετικά δαπανηρή σε σύγκριση με το κόστος μιας έγκαιρης και αποτελεσματικής επίλυσης προβλημάτων Οι αποτελεσματικές διασυνοριακές ρυθμίσεις θα πρέπει να εξασφαλίζουν βέλτιστα αποτελέσματα σε επίπεδο ΕΕ, λαμβάνοντας υπόψη τα συμφέροντα των ενδιαφερομένων σε όλα τα κράτη μέλη και ελαχιστοποιώντας, κατά συνέπεια, το συνολικό κόστος. . Σύμφωνα με τις πιο πρόσφατες εκτιμήσεις του ΔΝΤ ΔΝΤ, Ανταπόκριση στη Χρηματοπιστωτική Κρίση και Μέτρηση του Συστημικού Κινδύνου (Έκθεση για την παγκόσμια χρηματοπιστωτική σταθερότητα), Απρίλιος 2009 , η σχετιζόμενη με την κρίση απομείωση των περιουσιακών στοιχείων η οποία παρατηρείται σε παγκόσμια κλίμακα θα ανέλθει σε 4,1 τρισεκατομμύρια δολάρια μέχρι το 2010, ενώ ο παγκόσμιος τραπεζικός κλάδος αναμένεται να επιβαρυνθεί με τα δύο τρίτα των ζημιών, το ήμισυ των οποίων (ήτοι 1,4 τρισεκατομμύρια δολάρια, ποσό το οποίο ισοδυναμεί με 9% του ΑΕΠ της ΕΕ) αναλογεί στις ευρωπαϊκές τράπεζες.[4][5]

Οι αποτελεσματικές διασυνοριακές ρυθμίσεις θα πρέπει να εξασφαλίζουν βέλτιστα αποτελέσματα σε επίπεδο ΕΕ, λαμβάνοντας υπόψη τα συμφέροντα των ενδιαφερομένων σε όλα τα κράτη μέλη και ελαχιστοποιώντας, κατά συνέπεια, το συνολικό κόστος.

ΔΝΤ, Ανταπόκριση στη Χρηματοπιστωτική Κρίση και Μέτρηση του Συστημικού Κινδύνου (Έκθεση για την παγκόσμια χρηματοπιστωτική σταθερότητα), Απρίλιος 2009

Εξαιτίας της ευρείας επίπτωσης στο χρηματοπιστωτικό τομέα και σε ολόκληρη την οικονομία, η κρίση σε μια μεγάλη διεθνή τράπεζα θα επηρεάσει ένα ευρύ φάσμα ενδιαφερομένων σε ολόκληρη την ΕΕ, δηλαδή:

· Χρηματοπιστωτικά ιδρύματα τα οποία αντιμετωπίζουν δυσκολίες, συμπεριλαμβανομένων των μετόχων και των εργαζομένων τους·

· Υγιή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα τα οποία βασίζονται στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα·

· Χρήστες χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένων των καταθετών, των επενδυτών, των συνταξιούχων, καθώς και μη χρηματοπιστωτικών εταιρειών, ΜΜΕ·

· Δημόσιες αρχές, συμπεριλαμβανομένων των εποπτικών αρχών, των κεντρικών τραπεζών και των υπουργείων Οικονομικών·

· Φορολογούμενους.

Στην ανακοίνωση με τίτλο «Ένα πλαίσιο επίλυσης προβλημάτων των τραπεζών για την ΕΕ», την οποία συνοδεύει η παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων, παρουσιάζεται μια επισκόπηση των προβλημάτων, των υπό εξέταση τομέων που σχετίζονται με τα μέτρα έγκαιρης παρέμβασης και την επίλυση προβλημάτων των τραπεζών. Προτείνονται στόχοι πολιτικής, καθώς και μια συνολική προσέγγιση. Ωστόσο, σε αυτό το στάδιο δεν προτείνονται συγκεκριμένες λεπτομερείς λύσεις. Συνεπώς, η παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων επικεντρώνεται πρωταρχικά στον ορισμό του προβλήματος και την ανάγκη για δράση, καθώς και στους στόχους δράσης, σε επίπεδο ΕΕ στον εν λόγω τομέα. Στο πλαίσιο του συμβουλευτικού χαρακτήρα της ανακοίνωσης, οι προτινόμενες λύσεις εξετάζονται μόνο με την ευρύτερη δυνατή έννοια. Τυχόν επόμενες προτάσεις οι οποίες θα ανακύψουν από το εν λόγω συμβουλευτικό έγγραφο υπόκεινται σε περαιτέρω και πιο διεξοδική εκτίμηση επιπτώσεων στο κατάλληλο στάδιο.

2. Δικαιολογείται η δράση της ΕΕ με βάση την επικουρικότητα;

Απαιτείται δράση σε ευρωπαϊκό επίπεδο στον εν λόγω τομέα, λαμβάνοντας υπόψη τον υψηλό βαθμό ενοποίησης της τραπεζικής αγοράς στην ΕΕ. Τα συστήματα για την αντιμετώπιση τραπεζικών κρίσεων εξακολουθούν να έχουν εθνική βάση και δεν προσαρμόζονται ικανοποιητικά για την αντιμετώπιση διασυνοριακών καταστάσεων. Ο συντονισμός σε τέτοιες περιστάσεις είναι πιθανώς περίπλοκος και οι στόχοι που επιδιώκει κάθε αρχή ενδέχεται να διαφέρουν. Κατά συνέπεια, το νομικό πλαίσιο δεν μπορεί να διασφαλίσει ότι τα κρίσιμα προβλήματα που ανακύπτουν σε ένα διασυνοριακό τραπεζικό όμιλο θα επιλυθούν με τρόπο δίκαιο, αποτελεσματικό και επωφελή μέσω αξιόπιστων ρυθμίσεων συνεργασίας.

Το καθήκον στήριξης ενός νέου πλαισίου με τη θέσπιση απαραίτητων κινήτρων για την ενθάρρυνση της διασυνοριακής συνεργασίας μπορεί να αναληφθεί με ιδιαίτερα αποτελεσματικό τρόπο σε ευρωπαϊκό επίπεδο (αυτό ισχύει ιδίως όσον αφορά την αντιμετώπιση διαφορών μεταξύ εθνικών πλαισίων εξυγίανσης και αφερεγγυότητας, καθώς και στις ρυθμίσεις περί κατανομής των βαρών).

3. Στόχοι

Από τη σκοπιά της ΕΕ οι γενικοί στόχοι της δράσης σε επίπεδο ΕΕ θα μπορούσαν να είναι:

· Διατήρηση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας και της εμπιστοσύνης στις τράπεζες, αποφυγή της μετάδοσης των προβλημάτων·

· Ελαχιστοποίηση των ζημιών για την κοινωνία στο σύνολό της και ειδικά για τους φορολογούμενους·

· Ενίσχυση της εσωτερικής αγοράς των τραπεζικών υπηρεσιών.

Στο πλαίσιο της έγκαιρης παρέμβασης, οι ειδικοί στόχοι θα μπορούσαν να είναι:

· Ανάπτυξη μέσων και μηχανισμών για τον εντοπισμό των προβλημάτων στις τράπεζες και παρέμβαση σε πρώιμο στάδιο

· Διασφάλιση αποτελεσματικής συνεργασίας μεταξύ των εθνικών χρηματοπιστωτικών εποπτικών αρχών που είναι υπεύθυνες για τις διασυνοριακές τράπεζες σε καταστάσεις κρίσης.

Όσον αφορά την επίλυση προβλημάτων των τραπεζών, οι ειδικοί στόχοι θα μπορούσαν να είναι:

· Ανάπτυξη μέσων και μηχανισμών για τη διασφάλιση της αναδιοργάνωσης και της εξυγίανσης των διασυνοριακών τραπεζών με τρόπο έγκαιρο και αξιόπιστο·

· Βελτίωση της συνεργασίας των εθνικών αρχών επίλυσης προβλημάτων προκειμένου να παρέχουν βέλτιστες λύσεις σε επίπεδο ΕΕ·

· Δημιουργία βεβαιότητας και προβλεψιμότητας όσον αφορά την εξυγίανση των τραπεζών για όλους τους ενδιαφερόμενους·

· Διασφάλιση της συνέχειας των βασικών τραπεζικών υπηρεσιών κατά τη διάρκεια της εξυγίανσης.

4. ΟΙ ΔΙΑΦΟΡΕΣ ΕΠΙΛΟΓΕΣ

Για τους σκοπούς της παρούσας εκτίμησης επιπτώσεων, η ανάλυση των επιλογών περιορίζεται σε μια γενική αξιολόγηση σχετικά με τη θέσπιση ενός νέου πλαισίου και των εναλλακτικών λύσεων. Εξετάζεται επίσης μια σειρά τομέων οι οποίοι μπορούν να αντιμετωπιστούν βάσει ενός νέου πλαισίου – χωρίς όμως να ευνοούνται ή να προτείνονται συγκεκριμένα μέτρα. Ο κατάλογος των επιλογών δεν είναι κλειστός και σε περίπτωση που προταθούν περαιτέρω επιλογές ως αποτέλεσμα της διαβούλευσης με τους ενδιαφερόμενους, αυτές θα αξιολογηθούν ενδεχομένως σε ύστερο στάδιο, όταν η Επιτροπή καταθέσει συγκεκριμένες προτάσεις.

Γενικές παρατηρήσεις σχετικά με την ανάγκη για ένα νέο πλαίσιο εξυγίανσης των τραπεζών

Η αφετηρία της ανακοίνωσης είναι ότι απαιτείται ένα πλαίσιο σε επίπεδο ΕΕ για την εξυγίανση των τραπεζών. Το εν λόγω πλαίσιο πρέπει να μελετά τις ελλείψεις που έχουν εντοπιστεί σε μεγάλο βαθμό ως μέρος του ορισμού του προβλήματος και θα πρέπει να είναι σχεδιασμένο με τέτοιο τρόπο ώστε να επιτυγχάνει ένα από κοινού συμφωνηθέν σύνολο στόχων σχετικά με τον τρόπο αντιμετώπισης των προβληματικών τραπεζών. Η επιλογή αυτή αντιπαραβάλλεται με δύο άλλες εναλλακτικές επιλογές. Η πρώτη αποτελεί το σενάριο αναφοράς, το οποίο σημαίνει ότι η διασυνοριακή συνεργασία για την εξυγίανση των τραπεζών εξαρτάται από τις προαιρετικές ρυθμίσεις που ορίζονται στο μνημόνιο συμφωνίας (ΜΣ) του 2008, σε συνδυασμό με κανόνες οι οποίοι εντάχθηκαν πρόσφατα στην οδηγία περί κεφαλαιακών απαιτήσεων και με τους οποίους συγκροτούνται συλλογικά όργανα για τους διασυνοριακούς τραπεζικούς ομίλους και θεσπίζονται νέες υποχρεώσεις ειδοποίησης και ανταλλαγής πληροφοριών, καθώς και διατάξεις σχετικά με την από κοινού λήψη αποφάσεων. Η δεύτερη εναλλακτική επιλογή αφορά τη μείωση του μεγέθους των διασυνοριακών τραπεζικών ομίλων με στόχο την πιο αποτελεσματική διαχείριση των κρίσεων σύμφωνα με τα ισχύοντα εθνικά καθεστώτα. Τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα της δεύτερης επιλογής αξιολογούνται, δίδοντας ιδιαίτερη έμφαση στο γεγονός ότι μια τέτοια επιλογή συνεπάγεται τροποποίηση των Συνθηκών και αύξηση του κόστους των τραπεζικών υπηρεσιών.

Έγκαιρη παρέμβαση

Εξετάζονται οι επιλογές που σχετίζονται με τρεις ευρύτερους τομείς: επιλογές για την αντιμετώπιση διαφορών στον τρόπο ενεργοποίησης των εποπτικών δράσεων, επιλογές για την αντιμετώπιση διαφορών στα μέσα και επιλογές για την αντιμετώπιση της απόκλισης μεταξύ των εθνικών αρμοδιοτήτων και του παγκόσμιου χαρακτήρα των τραπεζικών δραστηριοτήτων.

Όσον αφορά τους μηχανισμούς ενεργοποίησης των εποπτικών δράσεων , εξετάζονται δύο εναλλακτικές λύσεις σε σχέση με το σενάριο αναφοράς. Η μία συνεπάγεται την εναρμόνιση ενός ελάχιστου συνόλου δεικτών έγκαιρης προειδοποίησης και την ανάπτυξη ενός πλαισίου κοινής αξιολόγησης ως μέσου διευκόλυνσης της συνεργασίας με τέτοιο τρόπο ώστε να καθίσταται δυνατή η διαμόρφωση κοινών απαντήσεων, διατηρώντας όμως επαρκές επίπεδο ευελιξίας και διακριτικότητας. Η δεύτερη εναλλακτική λύση αφορά την ανάπτυξη ενός συνόλου αυστηρών αυτόματων μηχανισμών ενεργοποίησης οι οποίοι καθορίζουν το σημείο στο οποίο θα πρέπει να σημειωθεί η εποπτική δράση – προκειμένου να παρέχεται ένα σαφές (αλλά άνευ διακρίσεων) πλαίσιο σύμφωνα με το οποίο θα πραγματοποιούνται συντονισμένες εποπτικές δράσεις.

Όσον αφορά τις διαφορές μεταξύ των μέσων έγκαιρης παρέμβασης , πέρα από την εξέταση του σεναρίου αναφοράς εξετάζονται δύο πιθανές επιλογές. Η μία θα συμπληρώνει τα μέσα που παρατίθενται στο άρθρο 136 της οδηγίας περί κεφαλαιακών απαιτήσεων με επιπλέον μέσα τα οποία δεν είναι προς το παρόν διαθέσιμα στις αρχές όλων των κρατών μελών, όπως αρμοδιότητα απαίτησης υποβολής σχεδίου ανασυγκρότησης, κατάργησης σχεδίων ως προληπτικό μέτρο κατά της πιθανής χρεοκοπίας ενός τραπεζικού ομίλου ή ενισχυμένη αρμοδιότητα σχετικά με τη διαχείριση των τραπεζών. Η υπό εξέταση εναλλακτική λύση αφορά τη συμφωνία ενός ενιαίου συνόλου πλήρως εναρμονισμένων μέσων έγκαιρης παρέμβασης. Αυτή η δεύτερη επιλογή παρουσιάζει το πλεονέκτημα ότι μια τέτοια προσέγγιση θα εξαλείψει τις διαφορές μεταξύ των αρχών, παρουσιάζει όμως το μειονέκτημα ότι η εφαρμογή της θα είναι ενδεχομένως εξαιρετικά δύσκολη, δεδομένων των γενικών διαφορών μεταξύ των εποπτικών και των νομικών συστημάτων.

Όσον αφορά τις αποκλίσεις ανάμεσα στις εθνικές αρμοδιότητες και τον παγκόσμιο χαρακτήρα των τραπεζικών δραστηριοτήτων , το σενάριο αναφοράς συνεπάγεται την προσφυγή στο μνημόνιο συμφωνίας του 2008, παρόλο που οι προγραμματισμένες αλλαγές στη δομή των εποπτικών αρχών θα επιφέρουν έναν πιο ενεργό ρόλο για την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών η οποία θα συσταθεί σύντομα. Μια εναλλακτική επιλογή θα ήταν η στήριξη στις πρόσφατες αλλαγές, αλλά και η θέσπιση κανόνων, σύμφωνα με τους οποίους οι εποπτικές αρχές πρέπει να λαμβάνουν από κοινού αποφάσεις βάσει κοινής αξιολόγησης και κοινού σχεδίου ανασυγκρότησης που θα υποβάλλεται από τη μητρική εταιρεία για τον όμιλο στο σύνολό του.

Εξυγίανση τραπεζών

Εξετάζονται επιλογές για την αντιμετώπιση προβλημάτων που έχουν εντοπιστεί στους εξής πέντε ευρύτερους τομείς: μέσα και μηχανισμοί ενεργοποίησης της εξυγίανσης τραπεζών, αποκλίσεις μεταξύ της ευθύνης των εθνικών αρχών και του παγκόσμιου χαρακτήρα των τραπεζικών δραστηριοτήτων, ευρύτερα εμπόδια (εταιρικό δίκαιο, δίκαιο περί αφερεγγυότητας) στην εξυγίανση τραπεζών, χρηματοδότηση της διασυνοριακής εξυγίανσης και συνέχεια των τραπεζικών υπηρεσιών.

Όσον αφορά τα μέσα και τους μηχανισμούς ενεργοποίησης της εξυγίανσης τραπεζών , εξετάζεται η ανάπτυξη ενός ελάχιστου συνόλου μέσων (αρμοδιότητα διακανονισμού εξαγοράς από αγοραστή του ιδιωτικού τομέα, μεταβίβασης στοιχείων ενεργητικού και παθητικού σε ενδιάμεση τράπεζα ή σε καλή τράπεζα/κακή τράπεζα, υποβοηθούμενη πώληση τμήματος της επιχείρησης σε αγοραστή του ιδιωτικού τομέα ή κρατικοποίηση) που θα επιτρέπουν την ταχεία και αποτελεσματική παρέμβαση των αρχών εξυγίανσης. Τέτοιου είδους μέσα μπορούν είτε να συμπληρώνουν τα υφιστάμενα εθνικά μέσα (γεγονός το οποίο διευκολύνει τη λήψη δράσης, αλλά διατηρεί τις διαφορές/ανισότητες μεταξύ των υφιστάμενων εθνικών μέσων) ή εναλλακτικά θα μπορούσε να αναπτυχθεί ένα σύνολο μέσων τα οποία θα είναι κοινά για όλες τις εθνικές αρχές και θα χρησιμοποιούνται με τους ίδιους όρους (το οποίο σημαίνει ότι θα πρέπει να πραγματοποιηθούν εκτεταμένες αλλαγές στις εθνικές νομοθεσίες σχετικά με την εξυγίανση).

Όσον αφορά τις αποκλίσεις μεταξύ των εθνικών αρμοδιοτήτων και του παγκόσμιου χαρακτήρα των τραπεζικών δραστηριοτήτων , εξετάζεται η θέσπιση ρυθμίσεων συνεργασίας μεταξύ των αρχών εξυγίανσης (βάσει ενός συνόλου νομικά δεσμευτικών υποχρεώσεων), καθώς και μεταξύ των δικαστικών αρχών (δικαστήρια και εκκαθαριστές). Αυτό θα μπορούσε να συνεπάγεται ένα πλαίσιο συντονισμού για τη συνεργασία και την ανταλλαγή πληροφοριών (με την υποστήριξη νέων κανόνων της ΕΕ), ή (πιο φιλόδοξα) έναν πιο κατευθυνόμενο συντονισμό των εθνικών διαδικασιών σχετικά με τους ομίλους από έναν βασικό διαχειριστή ή εκκαθαριστή. Εξετάζονται επίσης το ενδεχόμενο και οι προκλήσεις σχετικά με την ανάθεση ρόλου σε όργανο της ΕΕ (πιθανώς τη νέα Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών) για την εξυγίανση ενός διασυνοριακού ιδρύματος.

Όσον αφορά τις επιλογές για την αντιμετώπιση ευρύτερων εμποδίων , εξετάζεται ο βαθμός στον οποίο το εταιρικό δίκαιο πρέπει να τροποποιηθεί προκειμένου να επιτραπεί στις αρχές εξυγίανσης να αντιπαρέρχονται ορισμένα δικαιώματα των μετόχων (όμως με την επιφύλαξη κατάλληλων μηχανισμών αντιστάθμισης και ένδικων μέσων) και ο βαθμός στον οποίο το δίκαιο περί αφερεγγυότητας μπορεί επίσης να τροποποιηθεί προκειμένου να καταστεί δυνατή η επίλυση των προβλημάτων μιας προβληματικής τράπεζας με ειδική διαδικασία ή να είναι σε θέση να ανταποκριθεί στην εξυγίανση του ομίλου στο σύνολό του. Εξετάζεται επίσης ο βαθμός στον οποίο ένα ξεχωριστό και αυτάρκες καθεστώς αφερεγγυότητας για διασυνοριακούς τραπεζικούς ομίλους, το οποίο αντικαθιστά τα εθνικά καθεστώτα, είναι απαραίτητο ώστε να καταστεί δυνατή η πλήρης αναδιοργάνωση ή εκκαθάριση ενός διασυνοριακού ομίλου. Η εν λόγω προσέγγιση επίσης συνεπάγεται σημαντικές δυσκολίες.

Όσον αφορά τις επιλογές για τη στήριξη της χρηματοδότησης διασυνοριακής εξυγίανσης , εξετάζεται μια σειρά πιθανών και μη αλληλοαποκλειόμενων επιλογών, στις οποίες συμπεριλαμβάνεται η στήριξη χρηματοδοτικών λύσεων του ιδιωτικού τομέα μέσω προσαρμογών του εταιρικού δικαίου και του δικαίου περί αφερεγγυότητας, η θέσπιση πλαισίου για τη διευκόλυνση της δυνατότητας μεταβίβασης περιουσιακών στοιχείων εντός του ομίλου μετά την έναρξη διαδικασίας αφερεγγυότητας, η διερεύνηση της σκοπιμότητας της χρήσης καθεστώτων εγγύησης καταθέσεων πέραν της παραδοσιακής τους ιδιότητας ως paybox (συστήματα πληρωμών μέσω κινητών τηλεφώνων), καθώς και η θέσπιση ρυθμίσεων δημόσιας χρηματοδότησης μέσω συμφωνίας σαφών ρυθμίσεων κατανομής του βάρους.

Τέλος, όσον αφορά τις πολιτικές για τη στήριξη της συνέχειας των τραπεζικών υπηρεσιών , εξετάζονται πιθανά μέτρα στήριξης της εφαρμογής ορισμένων μέσων εξυγίανσης. Τα εν λόγω μέτρα περιλαμβάνουν τροποποιήσεις του εταιρικού δικαίου και του δικαίου περί αφερεγγυότητας με σκοπό τη διασφάλιση της συνεχούς παροχής υποστηρικτικών υπηρεσιών σε περίπτωση διάσπασης μιας τράπεζας (ως αποτέλεσμα της διαδικασίας εξυγίανσης η οποία περιλαμβάνει μια ενδιάμεση τράπεζα ή τη μερική πώληση περιουσιακών στοιχείων), περιορισμό των δικαιωμάτων καταγγελίας για σύντομη περίοδο προκειμένου να δοθεί χρόνος στην αρχή επίλυσης προβλημάτων για να μεταβιβάσει τμήματα της επιχείρησης σε άλλη οντότητα (όπως μια ενδιάμεση τράπεζα) και συντονισμένη επιβολή αναστολής σε ολόκληρο τον τραπεζικό όμιλο.

Η παρούσα εκτίμηση επιπτώσεων υποστηρίζει την ανακοίνωση της Επιτροπής η οποία έχει συμβουλευτικό χαρακτήρα και είναι ανοικτή όσον αφορά τις πιθανές επιλογές που θα μπορούν να επιδιωχθούν. Σε περίπτωση που η Επιτροπή αποφασίσει να καταθέσει συγκεκριμένες προτάσεις πολιτικής, θα χρειαστεί περαιτέρω και πιο διεξοδική εκτίμηση επιπτώσεων.

[1] Έγκαιρη παρέμβαση: έγκαιρες διορθωτικές ενέργειες των τραπεζικών εποπτικών αρχών (π.χ. άντληση ιδιωτικών κεφαλαίων, τροποποίηση τομέων επιχειρηματικών δραστηριοτήτων, εκποίηση περιουσιακών στοιχείων) οι οποίες αποσκοπούν στη διόρθωση παρατυπιών στις τράπεζες και, ως εκ τούτου, στην παροχή βοήθειας προς τις τράπεζες ώστε να επανέλθουν στις κανονικές τους δραστηριότητες και στην αποφυγή εισαγωγής των τραπεζών σε φάση επίλυσης προβλημάτων.

[2] Επίλυση προβλημάτων τραπεζών: εξυγίανση προβληματικών τραπεζών (με διοικητικές ή δικαστικές διαδικασίες) η οποία αποσκοπεί στη διατήρηση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας, τη συνέχεια των τραπεζικών υπηρεσιών και την αναζωογόνηση της τράπεζας. Πέρα από τις παραδοσιακές μεθόδους εξυγίανσης, για την επίλυση προβλημάτων τραπεζών χρησιμοποιούνται συγκεκριμένα μέσα (π.χ. ενδιάμεσες τράπεζες, αναγκαστική συγχώνευση, υποβοηθούμενη εξαγορά, μερική πώληση περιουσιακών στοιχείων) για την επίτευξη των ανωτέρω στόχων. Τη διαδικασία διαχειρίζεται μια αρχή επίλυσης προβλημάτων η οποία μπορεί να διαφέρει μεταξύ των κρατών μελών (εθνική τράπεζα, χρηματοπιστωτική εποπτική αρχή, σύστημα εγγύησης καταθέσεων, υπουργείο Οικονομικών, ειδική αρχή).

[3] Στο άρθρο 136 της οδηγίας 2006/48/EΚ περί κεφαλαιακών απαιτήσεων.

[4] Οι αποτελεσματικές διασυνοριακές ρυθμίσεις θα πρέπει να εξασφαλίζουν βέλτιστα αποτελέσματα σε επίπεδο ΕΕ, λαμβάνοντας υπόψη τα συμφέροντα των ενδιαφερομένων σε όλα τα κράτη μέλη και ελαχιστοποιώντας, κατά συνέπεια, το συνολικό κόστος.

[5] ΔΝΤ, Ανταπόκριση στη Χρηματοπιστωτική Κρίση και Μέτρηση του Συστημικού Κινδύνου (Έκθεση για την παγκόσμια χρηματοπιστωτική σταθερότητα), Απρίλιος 2009

EN

(...PICT...)|COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES|

Brussels, 20.10.2009

SEC(2009) 1390 final

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT

Accompanying document to the COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE, THE EUROPEAN COURT OF JUSTICE AND THE EUROPEAN CENTRAL BANK on an EU Framework for Cross-Border Crisis Management in the Banking Sector {COM(2009) 561 final} {SEC(2009) 1389} {SEC(2009) 1407}

1. What is the problem, who is most affected, why is public intervention necessary?

Over the course of this financial crisis, the ability of authorities to manage crises both domestically and in cross-border situations has been severely tested. Financial markets within the EU have become integrated to such an extent that the effects on credit institutions of problems occurring in one Member State cannot always be contained and isolated and domestic shocks may be rapidly transmitted to firms and markets in other Member States.

While the operation of cross border banks has become highly integrated, (with the result that business lines and internal services are deeply interconnected and cannot be efficiently separated along geographical borders of Member States), crisis management of banks has remained national. As a consequence, in the event of a cross border bank failure, financial supervisors and other (resolution) authorities will only concentrate on the operations located in their respective territories. This may complicate cross border cooperation and lead to inefficient and possibly competing resolution approaches and suboptimal results at EU level.

One of the most important issues concerning actions to maintain financial stability is the ability of authorities to pre-empt ( early intervention Early intervention: early remedial actions of banking supervisors (e.g. raising private capital, modification of business lines, divestiture of assets) which aim at correcting irregularities at banks and hence helping banks returning to normal course of business and avoiding that banks enter in a resolution stage. ) or manage the crisis situations ( resolution Bank resolution: reorganisation of ailing banks (in either an administrative or judicial process) that aims at maintaining financial stability, the continuity of banking services and the revitalisation of the bank. In addition to traditional reorganisation techniques, bank resolution uses specific tools (e.g. bridge banks, forced merger, assisted acquisition, partial sale of assets) to reach the above objectives. The process is managed by a resolution authority, which can be different in Member States (national bank, financial supervisor, deposit guarantee scheme, ministry of finance, special authority). ) of banks. The involvement of authorities may be crucial to maintaining the stability of the whole financial system, to protecting the deposits of people and companies and to maintaining the continuity of the payment systems and other basic financial services.[1][2]

Early intervention: early remedial actions of banking supervisors (e.g. raising private capital, modification of business lines, divestiture of assets) which aim at correcting irregularities at banks and hence helping banks returning to normal course of business and avoiding that banks enter in a resolution stage.

Bank resolution: reorganisation of ailing banks (in either an administrative or judicial process) that aims at maintaining financial stability, the continuity of banking services and the revitalisation of the bank. In addition to traditional reorganisation techniques, bank resolution uses specific tools (e.g. bridge banks, forced merger, assisted acquisition, partial sale of assets) to reach the above objectives. The process is managed by a resolution authority, which can be different in Member States (national bank, financial supervisor, deposit guarantee scheme, ministry of finance, special authority).

Although a number of European supervisors have tools available to intervene in a banking crisis, the tools which exist may be different between Member States, or in some cases may not exist at all. These differences and gaps, including legislative differences between Member States and/or a lack of a legislative/institutional basis in some countries, have the potential to complicate and even hinder the efficient cross-border handling of a banking crisis. If different authorities intervene at different points in time, pursue different objectives and use different tools and measures with different criteria conditioning their application according to their own understanding of the problem, the results are likely to be suboptimal.

There is no legislation at EU level governing bank resolution. Beyond introducing a minimum set of powers for supervisory authorities aimed at restoring a situation in a bank In Article 136 of the Capital Requirements Directive 2006/48/EC. , coupled with some recent changes to the CRD (rules on alerting other authorities in emergency situations, coordination of supervisory activities and exchange of information in emergency situations) and establishing arrangements for the winding-up and reorganisation of credit institutions with branches in other Member States, no EU framework exists which sets out how and under which conditions authorities should act in the event of a crisis arising in a cross-border bank. The management of crises is almost entirely governed by national laws. [3]

In Article 136 of the Capital Requirements Directive 2006/48/EC.

The diverging approaches and tools, and conflicting interests between authorities is likely to lead to inefficient crisis prevention and resolution and deliver sub optimal results at EU level. This in turn can produce more costly outcomes for EU citizens and tax-payers, as the bail-out of systemically important cross border banks can be extremely costly compared to the cost of a timely and effective resolution Effective cross border arrangements should ensure a result that is optimal at EU level, taking into account the interests of stakeholders in all Member States, and thus minimising the overall cost all. . According to the latest IMF IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), April 2009. estimates, crisis related write-downs on assets originated globally will reach $ 4.1trillion by 2010, with global banking industry expected to bear about two thirds of the lossess, half of which (or $ 1.4 trillion, equivalent to 9% of the EU's GDP) is now attributable to European Banks.[4][5]

Effective cross border arrangements should ensure a result that is optimal at EU level, taking into account the interests of stakeholders in all Member States, and thus minimising the overall cost all.

IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), April 2009.

Due to their broad impact on the financial sector and the whole economy, a crisis in a large international bank will affect a very wide range of stakeholders throughout the EU, i.e.:

· Financial institutions facing difficulties, including their shareholders and employees;

· Healthy financial institutions which are reliant on financial stability;

· Users of financial services, including depositors, investors, pensioners, and non-financial companies, SMEs;

· Public authorities, including supervisors, central banks and finance ministries;

· Taxpayers.

The Communication on "A Bank Resolution Framework for the EU", that this impact assessment accompanies, presents an overview of the problems, the areas under examination related to early intervention measures and bank resolution. It proposes policy objectives and an overall approach. It does not propose specific detailed policy solutions at this stage. Consequently, this impact assessment focuses primarily on the problem definition and the need for and objectives of EU level action in this area. In view of the consultative nature of the Communication, policy options are only considered in the broadest of terms. Any subsequent policy proposals to emerge as a result of this consultation will be subject to further and more thorough impact assessment at the appropriate stage.

2. Is EU action justified on grounds of subsidiarity?

Action at European level is required in this field in light of the high degree of integration of the banking market within the EU. Systems to deal with crises within banks remain nationally based and-ill adapted to deal with cross-border situations. Coordination in such circumstances is likely to be complicated and the objectives pursued by each authority may differ. As a consequence, the legal framework cannot ensure that critical problems arising in a cross-border banking group will be solved fairly, effectively and expediently through robust cooperation arrangements.

Underpinning a new framework with the introduction of incentives necessary to induce cross-border cooperation is a task which can most effectively be undertaken at European level (this is particularly true with respect to addressing differences between national resolution and insolvency frameworks as well as arrangements for burden sharing).

3. Objectives

Viewed from an EU perspective, the general objectives of action at EU level could be to:

· Maintain financial stability and confidence in banks, avoid contagion of problems;

· Minimise losses for society as a whole and especially for taxpayers;

· Strengthen the internal market for banking services.

In the context of early intervention, specific objectives could be to:

· Develop tools and triggers to detect problems in banks and intervene at an early stage

· Ensure efficient cooperation between national financial supervisors responsible for cross border banks in crisis situations.

For bank resolution, specific objectives could be to:

· Develop tools and triggers to ensure reorganisation and resolution of cross border banks in a timely and robust manner;

· Improve cooperation of national resolution authorities to deliver optimal solutions at EU level;

· Create certainty and predictability around bank resolutions for all stakeholders;

· Ensure continuity of basic banking services during resolution.

4. Policy options

For the purposes of this impact assessment, the analysis of options is restricted to a general assessment about the introduction of a new framework and the alternatives. A number of areas which might be dealt with under a new framework are also considered - but without favouring or proposing any concrete measures. The list of policy options is not closed and should further options come to light as a result of the stakeholder consultation, these may be assessed at a later stage when the Commission makes firm proposals.

General Considerations about the need for a new bank resolution framework

The starting point for the Communication is that a framework for bank resolution is needed at EU level. It should address the shortcomings which have been extensively identified as part of the problem definition, and it should be designed in such a way as to fulfil a commonly agreed set of objectives about how to deal with ailing banks. This option is compared against two alternative options. The first is the baseline scenario, which would mean that cross-border cooperation for bank resolution would depend on voluntary arrangements set out in the 2008 Memorandum of Understanding (MoU) coupled with newly introduced rules in the Capital Requirements Directive which establish colleges for cross-border banking groups, new alert and information exchange obligations and provisions on joint decision-taking. The second alternative would be to scale back cross-border banking groups in order to manage crises more efficiently under current national regimes. The advantages and disadvantages of this latter option are assessed, with particular stress on the fact that such an option would require a Treaty change and drive up the cost of banking services.

Early Intervention

Options relating to three broad policy areas are considered: options to address differences between the way supervisory actions are triggered, options to address differences in tools and options to address the misalignment between national responsibilities and the global nature of banking business.

With respect to the triggers for supervisory actions , two alternatives to the baseline scenario are considered. One would entail harmonising a minimum set of early warning indicators and developing a framework for common assessment as a means of facilitating cooperation in such a way as to enable joint responses but maintaining a sufficient degree of flexibility and discretion. The second would involve developing a set of hard automatic triggers which determine the point at which supervisory action would need to occur – in order to provide a clear (but non-discretionary) framework under which coordinated supervisory actions would take place.

With respect to the differences between early intervention tools , beyond the baseline scenario consideration two possible options are considered. One would supplement the tools listed in Article 136 of the CRD with additional tools that are not currently available to authorities in all Member States - such as powers to require submission of a restoration plan, wind down plans as a precaution against possible failure of a banking group or enhanced powers towards the banks management. The alternative considered is the agreement of a single set of fully harmonised early intervention tools. This second option has the advantage that such an approach would eliminate differences between authorities, but the disadvantage that it might be very difficult to implement given the general differences between supervisory and legal systems.

With respect to the misalignment between national responsibilities and the global nature of banking business , the baseline scenario would entail reliance on the 2008 MoU, although the planned changes to supervisory architecture would bring a more active role for the soon to be created European Banking Authority. An alternative option would be to build on the recent changes, but also to develop rules which would require supervisors to take joint decisions on the basis of a common assessment and a common restoration plan submitted by the parent company for the group as a whole.

Bank resolution

Options to address identified problems in the following five broad policy areas are considered: bank resolution tools and triggers, misalignment between responsibility of national authorities and the global nature of banking business, broader obstacles (company, insolvency law) to bank resolution, the financing of cross-border resolution and continuity of banking services.

With respect to bank resolution tools and triggers , consideration is given to the development of a minimum set of tools (powers to arrange acquisition by a private sector purchaser, to transfer assets and liabilities to a bridge bank or good bank/bad bank, assisted sale of part of the business to a private sector purchaser, or nationalisation) designed to enable fast and effective intervention by resolution authorities. Such tools could either supplement existing national tools (which would be an easier course of action but would leave differences/discrepancies between national toolkits in place), or alternatively a set of common tools could be developed for all national authorities and used under the same conditions (meaning that extensive changes to national laws on resolution would be necessary).

With respect to the misalignment between national responsibilities and the global nature of banking business , consideration is given to developing cooperation arrangements between resolution authorities (on the basis of a set of legally binding obligations), as well as between judicial authorities (courts and insolvency practitioners). This could entail a coordination framework for cooperation and exchange of information (backed by new EU rules), or (more ambitiously) a more directed coordination of national proceedings in relation to group entities by a lead administrator or liquidator. Consideration is also given to the possibility and challenges of tasking an EU body (possibly the new European Banking Authority) with a role in the resolution of a cross-border institution.

With respect to options to address broader obstacles , consideration is given to whether company law needs to be amended in order to allow resolution authorities to override certain shareholder rights (but subject to appropriate compensation and redress mechanisms) and to whether insolvency laws might also be amended so as to allow resolution of an ailing bank under a special procedure, or to be able to cater with the resolution of the group as a whole. Consideration is also given to whether a separate and self-contained insolvency regime for cross-border banking groups, replacing national regimes is necessary to enable an integrated reorganisation or winding up of a cross-border group. This approach too would pose considerable challenges.

With respect to options to support financing of cross-border resolution , a number of possible and not mutually exclusive options are considered, including the support of private sector financing solutions through adjustments to company and insolvency law, introducing a framework to facilitate intra-group asset transferability after the commencement of an insolvency procedure, exploring the feasibility of using DGS beyond their traditional paybox function and developing public funding arrangements through an agreement of clear burden sharing arrangements.

Finally, with respect to policies to support continuity of banking services , possible measures to support the application of certain resolution tools are considered. These include modifications to company and insolvency law to ensure continued provision of support services in the event a bank is split (as a result of resolution involving a bridge bank or partial sale of assets); restriction of termination rights for a short period in order to allow time for the resolution authority to transfer parts of business to another entity (such as a bridge bank) and a coordinated imposition of a moratorium across a banking group.

This impact assessment supports a Commission Communication which is consultative in nature and open as regards the possible options which could be pursued. Further and more assessment will be necessary should the Commission decide to come forward with concrete policy proposals.

[1] Early intervention: early remedial actions of banking supervisors (e.g. raising private capital, modification of business lines, divestiture of assets) which aim at correcting irregularities at banks and hence helping banks returning to normal course of business and avoiding that banks enter in a resolution stage.

[2] Bank resolution: reorganisation of ailing banks (in either an administrative or judicial process) that aims at maintaining financial stability, the continuity of banking services and the revitalisation of the bank. In addition to traditional reorganisation techniques, bank resolution uses specific tools (e.g. bridge banks, forced merger, assisted acquisition, partial sale of assets) to reach the above objectives. The process is managed by a resolution authority, which can be different in Member States (national bank, financial supervisor, deposit guarantee scheme, ministry of finance, special authority).

[3] In Article 136 of the Capital Requirements Directive 2006/48/EC.

[4] Effective cross border arrangements should ensure a result that is optimal at EU level, taking into account the interests of stakeholders in all Member States, and thus minimising the overall cost all.

[5] IMF, Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global Financial Stability Report), April 2009.

CS

(...PICT...)|KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ|

V Bruselu dne 20.10.2009

SEK(2009) 1390 v konečném znění

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

Průvodní dokument k SDĚLENÍ KOMISE o rámci EU pro řízení přeshraničních krizí v bankovním sektoru SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ

{KOM(2009) 561 v konečném znění} {SEK(2009) 1389} {SEK(2009) 1407}

1. V čem přesně spočívá problém, kdo je nejvíce postižen a proč je nutný veřejný zásah?

Během této finanční krize byla schopnost orgánů zvládnout krizi v domácích i přeshraničních podmínkách několikrát podrobena zkoušce. Finanční trhy v rámci EU se integrovaly do takové míry, že problémy vzniklé v jednom členském státě a mající vliv na úvěrové instituce nelze vždy ohraničit a izolovat a domácí otřesy mohou být rychle přeneseny na společnosti a trhy v jiných členských státech.

Zatímco provoz přeshraničních bank se silně integroval (výsledkem je, že oblasti obchodních činností a vnitřní služby se navzájem úzce propojily a není možné je účinně oddělit na základě zeměpisných hranic členských států), řízení krizí bank zůstalo na vnitrostátní úrovni. V důsledku toho se v případě úpadku přeshraniční banky soustředí orgány finančního dohledu a jiné orgány (příslušné k řešení krize) pouze na opatření umístěná na svých příslušných územích. To může zkomplikovat přeshraniční spolupráci a vést k neúčinným a navzájem si konkurujícím přístupům k řešení krize a neoptimálním výsledkům na úrovni EU.

Jednou z nejdůležitějších otázek týkajících se opatření k zachování finanční stability je schopnost orgánů předvídat ( včasný zásah Včasný zásah: Včasná nápravná opatření orgánů bankovního dohledu (tj. zvýšení soukromého kapitálu, změna oblastí obchodních činností, odprodej aktiv), jejichž cílem je napravit nesrovnalosti, a tedy pomoci bankám při návratu k obvyklému chodu obchodních činností a zabránit tomu, aby se banky dostaly do stadia řešení krize. ) nebo řídit krizové situace bank ( řešení krize Řešení krize v bankovním sektoru: reorganizace bank v nesnázích (správním nebo soudním postupem), jejímž cílem je zachovat finanční stabilitu, kontinuitu poskytování bankovních služeb a revitalizovat banku. Kromě tradičních metod reorganizace využívá řešení krize v bankovním sektoru k dosažení výše uvedených cílů zvláštní nástroje (tj. zvláštní strukturu „bridge bank“, nucenou fúzi, pomoc při akvizici, částečný prodej aktiv). Proces je řízen orgánem příslušným k řešení krize, který může být v členských státech různý (vnitrostátní banka, orgán finančního dohledu, sytém pojištění vkladů, ministerstvo financí, zvláštní orgán). ). Zapojení orgánů může být zásadní pro zachování finanční stability celého finančního systému, ochranu vkladů občanů a společností a pro udržení kontinuity platebních systémů a dalších základních finančních služeb.[1][2]

Včasný zásah: Včasná nápravná opatření orgánů bankovního dohledu (tj. zvýšení soukromého kapitálu, změna oblastí obchodních činností, odprodej aktiv), jejichž cílem je napravit nesrovnalosti, a tedy pomoci bankám při návratu k obvyklému chodu obchodních činností a zabránit tomu, aby se banky dostaly do stadia řešení krize.

Řešení krize v bankovním sektoru: reorganizace bank v nesnázích (správním nebo soudním postupem), jejímž cílem je zachovat finanční stabilitu, kontinuitu poskytování bankovních služeb a revitalizovat banku. Kromě tradičních metod reorganizace využívá řešení krize v bankovním sektoru k dosažení výše uvedených cílů zvláštní nástroje (tj. zvláštní strukturu „bridge bank“, nucenou fúzi, pomoc při akvizici, částečný prodej aktiv). Proces je řízen orgánem příslušným k řešení krize, který může být v členských státech různý (vnitrostátní banka, orgán finančního dohledu, sytém pojištění vkladů, ministerstvo financí, zvláštní orgán).

Ačkoli některé evropské orgány dohledu mají k dispozici nástroje pro intervenci v bankovní krizi, stávající nástroje mohou být odlišné mezi členskými státy, nebo v některých případech nemusí existovat vůbec. Tyto rozdíly a mezery, včetně rozdílů v právních předpisech mezi členskými státy a/nebo absence legislativní/institucionální báze v některých zemích, mohou komplikovat účinné přeshraniční zvládnutí bankovní krize, a dokonce mu zabránit. Pokud různé orgány zasahují v různých časových obdobích, sledují různé cíle a používají různé nástroje a opatření, jejichž uplatnění je podmíněno rozdílnými kritérii podle jejich vlastního uvážení problému, výsledky pravděpodobně nebudou optimální.

Na úrovni EU neexistují právní předpisy upravující řešení krize v bankovním sektoru. Kromě zavedení minimálního souboru pravomocí pro orgány dohledu, jejichž cílem je ozdravění banky V článku 136 směrnice o kapitálových požadavcích 2006/48/ES. , ve spojení s některými nedávno provedenými změnami směrnice o kapitálových požadavcích (pravidla týkající se varování jiných orgánů v naléhavých situacích, koordinace činností dohledu a výměna informací v naléhavých situacích) a úpravou likvidace a reorganizace úvěrových institucí s pobočkami v jiných členských státech, neexistuje žádný rámec EU, který by stanovil, jakým způsobem a za jakých podmínek by měly orgány konat v případě krize, která vznikne v přeshraniční bance. Řízení krizí je téměř kompletně upraveno vnitrostátními právními řády. [3]

V článku 136 směrnice o kapitálových požadavcích 2006/48/ES.

Odlišné přístupy a nástroje i konfliktní zájmy mezi orgány povedou pravděpodobně k neúčinné prevenci před krizí i jejímu řešení a výsledky, kterých se dosáhne na úrovni EU, nebudou optimální. Naopak to může způsobit vyšší náklady pro občany EU a daňové poplatníky, jelikož asanace systémově důležitých přeshraničních bank může být nákladově extrémně vysoká ve srovnání s náklady včasného a účinného řešení krize Účinné přeshraniční mechanizmy by měly zajistit výsledek, který je optimální na úrovni EU, a zohlednit přitom zájmy zúčastněných stran ve všech členských státech, a tak minimalizovat celkové náklady. . Podle posledních odhadů MMF MMF „ Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk” (Global Financial Stability Report) , duben 2009. snížení hodnoty aktiv pocházejících z celého světa v souvislosti s krizí dosáhne do roku 2010 částky 4 100 miliard USD, přičemž se předpokládá, že asi dvě třetiny ztrát ponese celosvětový bankovní sektor, z čehož polovinu (neboli 1 400 miliard USD, což odpovídá 9 % HDP EU) dnes tvoří evropské banky.[4][5]

Účinné přeshraniční mechanizmy by měly zajistit výsledek, který je optimální na úrovni EU, a zohlednit přitom zájmy zúčastněných stran ve všech členských státech, a tak minimalizovat celkové náklady.

MMF „ Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk” (Global Financial Stability Report) , duben 2009.

Vzhledem k dalekosáhlému dopadu na finanční sektor a celé hospodářství zasáhne krize ve velké mezinárodní bance velmi širokou škálu zúčastněných stran v celé EU, tj.:

· finanční instituce, které čelí nesnázím, včetně jejich akcionářů a zaměstnanců;

· zdravé finanční instituce, které jsou závislé na finanční stabilitě;

· uživatele finančních služeb, včetně vkladatelů, investorů, důchodců a nefinančních společností, malých a středních podniků;

· veřejné orgány, včetně orgánů dohledu, centrálních bank a ministerstev financí;

· daňové poplatníky.

Sdělení o rámci EU pro řešení krize v bankovním sektoru, které toto posouzení dopadů doprovází, předkládá přehled problémů, oblasti zkoumané v souvislosti s opatřeními včasného zásahu a řešením krize v bankovním sektoru. Nabízí cíle politik a celkový přístup. V tomto stadiu nenavrhuje žádná konkrétní podrobná řešení politik. Toto posouzení dopadů se tedy zaměřuje přednostně na definici problému a potřebu opatření i cíle těchto opatření na úrovni EU v této oblasti. Vzhledem ke konzultační povaze sdělení se možnosti politik posuzují pouze v nejširším slova smyslu. Na jakékoli následné návrhy politik, které vyplynou z této konzultace, se ve vhodnou dobu uplatní další a důkladnější posouzení dopadů.

2. Je opatření EU odůvodněné zásadou subsidiarity?

Vzhledem k vysokému stupni integrace bankovního trhu v EU se vyžaduje opatření na evropské úrovni. Systémy, které se zabývají bankovními krizemi, zůstávají na vnitrostátním základě a nejsou dobře přizpůsobeny řešení přeshraničních situací. Koordinace za těchto okolností bude pravděpodobně komplikovaná a cíle sledované každým orgánem se mohou lišit. Právní rámec v důsledku toho nemůže zajistit, že kritické problémy vznikající v přeshraniční bankovní skupině budou vyřešeny spravedlivě, účinně a rychle pomocí solidních mechanizmů v oblasti spolupráce.

Podpora nového rámce zavedením pobídek pro přeshraniční spolupráci je úkol, který je možno nejúčinněji provést na evropské úrovni (především, když se jedná o zvládnutí rozdílů mezi vnitrostátními rámci pro řešení krize a vnitrostátními insolvenčními rámci, jakož i o vypracování mechanizmů pro sdílení nákladů).

3. Cíle

Z hlediska EU by obecné cíle opatření na úrovni EU mohly být:

· zachovat finanční stabilitu a důvěru v banky, zabránit rozšíření problému;

· minimalizovat ztráty pro společnost jako celek a zejména pro daňové poplatníky;

· posílit vnitřní trh pro bankovní služby.

V souvislosti s včasným zásahem by zvláštní cíle mohly být:

· vyvinout nástroje a spouštěcí mechanizmy ke zjišťování problémů v bankách a k zásahu v raném stadiu;

· zajistit účinnou spolupráci mezi vnitrostátními orgány finančního dohledu odpovědnými za přeshraniční banky v krizových situacích.

Pro fázi řešení krize v bankovním sektoru by zvláštní cíle mohly být:

· vyvinout nástroje a spouštěcí mechanizmy, aby se zajistila reorganizace a řešení krize přeshraničních bank včas a účinně;

· zlepšit spolupráci vnitrostátních orgánů příslušných k řešení krize s cílem získat optimální řešení na úrovni EU;

· zabezpečit jistotu a předvídatelnost ohledně řešení krize v bankovním sektoru pro všechny zúčastněné strany;

· zajistit kontinuitu poskytování základních bankovních služeb během řešení krize.

4. Možnosti politiky

Pro účely tohoto posouzení dopadů se analýza možností omezuje na obecné zhodnocení týkající se zavedení nového rámce a příslušných alternativ. Zvažují se také některé oblasti, jimiž by se nový rámec mohl zabývat, aniž by byla zvýhodňována nebo navrhována jakákoli konkrétní opatření. Seznam možností politiky není uzavřený a vyplynou-li z konzultace zúčastněných stran další možnosti, budou posouzeny později, jakmile Komise zpracuje konkrétní návrhy.

Obecné úvahy o potřebě nového rámce pro řešení krizí v bankovním sektoru

Východiskem sdělení je potřeba stanovit rámec pro řešení krize v bankovním sektoru na úrovni EU. Tento rámec by se měl zabývat nedostatky, jež byly ve velké míře identifikovány jako součást definice problému, a měl by být koncipován tak, aby splňoval společně schválený soubor cílů týkajících se jednání s bankami v nesnázích. Tato možnost je srovnávána s dvěma alternativními možnostmi. První možností je základní scénář, podle něhož by přeshraniční spolupráce při řešení krize v bankovním sektoru závisela na dobrovolných ujednáních stanovených v memorandu o porozumění z roku 2008 ve spojení s novými pravidly zavedenými směrnicí o kapitálových požadavcích, která stanoví vznik kolegií pro přeshraniční bankovní skupiny, nové povinnosti týkající se varování a výměny informací a ustanovení o společném rozhodování. Druhou možností by bylo rozčlenit přeshraniční bankovní skupiny za účelem účinnějšího řízení krizí v rámci současných vnitrostátních režimů. Výhody a nevýhody této posledně zmíněné možnosti se posuzují se zvláštním zřetelem na skutečnost, že tato možnost by vyžadovala změnu Smlouvy a zvýšila by cenu bankovních služeb.

Včasný zásah

Zvažují se možnosti týkající se tří rozsáhlých oblastí politik: možnosti sladit rozdíly mezi způsoby, jakými se spustí opatření v oblasti dohledu, možnosti sladit rozdíly v nástrojích a možnosti odstranit nesoulad mezi povinnostmi jednotlivých států a globálním charakterem bankovnictví.

Pokud jde o spouštěcí mechanizmy pro opatření v oblasti dohledu, zvažují se dvě alternativy k základnímu scénáři. U první varianty by se jednalo o harmonizaci minimálního souboru ukazatelů včasného varování a vytvoření rámce pro společné posouzení, jako prostředku usnadňujícího spolupráci a umožňujícího společné reakce při zachování dostatečného stupně pružnosti a vlastního uvážení. Druhá varianta by znamenala vytvoření souboru plně automatických spouštěcích mechanizmů, které určují okamžik, kdy by bylo potřeba provést opatření v oblasti dohledu, s cílem stanovit jednoznačný rámec (nikoli podle vlastního uvážení), v němž by se konala koordinovaná opatření v oblasti dohledu.

Vzhledem k  rozdílům mezi nástroji včasného zásahu se nad rámec základního scénáře uvažuje o dvou možnostech. Jedna by doplnila nástroje uvedené v článku 136 směrnice o kapitálových požadavcích o další nástroje, které v současnosti nemají k dispozici orgány ve všech členských státech, jako jsou pravomoci vyžadovat předložení plánu obnovy a likvidačních plánů jako preventivní opatření před možným úpadkem bankovní skupiny nebo rozšířené pravomoci vůči vedení bank. Zvažovanou alternativou je dohoda o jednotném souboru plně harmonizovaných nástrojů včasného zásahu. Výhodou druhé možnosti je, že by tento přístup odstranil rozdíly mezi orgány, ale nevýhodou je, že její provedení by mohlo být velmi obtížné vzhledem k obecným rozdílům mezi systémy dohledu a právními řády.

Pokud jde o nesoulad mezi povinnostmi jednotlivých států a globálním charakterem bankovnictví , základní scénář by vycházel z memoranda o porozumění z roku 2008, ačkoli plánované změny v koncepci dohledu přisuzují aktivnější úlohu Evropskému orgánu pro bankovnictví, který má brzy vzniknout. Variantou by bylo stavět na nejnovějších změnách, ale také vytvořit pravidla požadující, aby orgány dohledu přijímaly společná rozhodnutí na základě společného posouzení a společného plánu obnovy předloženého mateřskou společností za skupinu jako celek.

Řešení krize v bankovním sektoru

Zvažují se možnosti, jak řešit pojmenované problémy v těchto pěti širších oblastech politiky: nástroje pro řešení krize v bankovním sektoru a spouštěcí mechanizmy, nesoulad mezi kompetencemi vnitrostátních orgánů a globálním charakterem bankovnictví, překážky řešení krize v bankovním sektoru v širším smyslu (právo obchodních společností, insolvenční právo), financování přeshraničního řešení a kontinuita poskytování bankovních služeb.

Pokud jde o nástroje pro řešení krize v bankovním sektoru a spouštěcí mechanizmy , zvažuje se vytvoření minimálního souboru nástrojů (pravomoci k dohodnutí akvizice kupujícím ze soukromého sektoru, převod aktiv a pasiv do zvláštní struktury „bridge bank“ nebo „dobré/špatné banky“, asistovaný prodej části obchodních činností kupujícímu ze soukromého sektoru nebo zestátnění), jenž by byl koncipován tak, aby umožnil rychlý a účinný zásah orgánů příslušných k řešení krize. Tyto nástroje by mohly buď stávající vnitrostátní nástroje nahradit (což by byl jednodušší postup, ale zůstaly by rozdíly/nesrovnalosti mezi zavedenými vnitrostátními soubory nástrojů), nebo by mohl být vytvořen soubor společných nástrojů pro všechny vnitrostátní orgány a mohl by být používán za stejných podmínek (to znamená, že by byly nezbytné rozsáhlé změny vnitrostátních právních předpisů v oblasti řešení krize).

V případě nesouladu mezi povinnostmi jednotlivých států a globálním charakterem bankovnictví se uvažuje o vypracování ujednání o spolupráci mezi orgány příslušnými k řešení krize (na základě souboru právně závazných povinností), jakož i mezi soudními orgány (soudy a konkursními správci). Zamýšlené řešení zahrnuje koordinační rámec pro spolupráci a výměnu informací (opírající se o nová pravidla EU) nebo (ambiciózněji) zacílenější koordinaci vnitrostátních řízení ve vztahu k subjektům skupiny ze strany hlavního správce nebo likvidátora. Dále se zvažuje možnost a problematika týkající se pověření některého orgánu EU (pravděpodobně nového Evropského orgánu pro bankovnictví) úkoly při řešení krize přeshraniční instituce.

Pokud jde o možnosti zabývat se překážkami v širším smyslu , zvažuje se, zda je potřeba změnit právo obchodních společností, aby se orgánům příslušným k řešení krize umožnilo omezit určitá práva akcionářů (avšak pod podmínkou existence mechanizmů příslušné náhrady a nápravy), a zda by se měly změnit i insolvenční předpisy, aby se umožnilo řešení problémů banky v nesnázích v rámci zvláštního řízení, nebo aby se mohla řešit krize skupiny jako celku. Uvažuje se také zda je pro přeshraniční bankovní skupiny nutný oddělený a nezávislý insolvenční režim, který by nahradil vnitrostátní režimy a umožnil integrovanou reorganizaci a likvidaci přeshraniční bankovní skupiny. I tento přístup s sebou přináší značné problémy.

V případě možností týkajících se podpory financování přeshraničního řešení krize se posuzuje několik možných a vzájemně se nevylučujících variant, včetně podpory financování ze soukromého sektoru úpravami práva obchodních společností a insolvenčního práva, zavedení rámce pro usnadnění převoditelnosti aktiv v rámci skupiny po začátku insolvenčního řízení, prozkoumání proveditelnosti využití systému pojištění vkladů nad rámec tradiční funkce „kasy“ a veřejného financování prostřednictvím dohody o jasném mechanizmu rozdělení nákladů.

Pokud jde o politiky na podporu kontinuity poskytování bankovních služeb , zvažují se možná opatření na podporu uplatňování některých nástrojů pro řešení krize. Jedná se o změny v právu obchodních společností a insolvenčním právu za účelem zajistit kontinuální poskytování podpůrných služeb v případě rozdělení banky (jako výsledku řešení krize zahrnující „bridge bank“ nebo částečný prodej aktiv), omezení práv na ukončení činnosti na krátké období, aby se orgánu příslušnému k řešení krize poskytl časový prostor k převodu částí obchodních činností banky na jiný subjekt (např. na „bridge bank“), a koordinované uložení moratoria na celou bankovní skupinu.

Toto posouzení dopadů doplňuje sdělení Komise, které má konzultační povahu a je otevřené, pokud jde o možné varianty, podle kterých by se mohlo postupovat. Jakmile se Komise rozhodne pro konkrétní návrhy politik, bude nezbytné provést další podrobnější posouzení.

[1] Včasný zásah: Včasná nápravná opatření orgánů bankovního dohledu (tj. zvýšení soukromého kapitálu, změna oblastí obchodních činností, odprodej aktiv), jejichž cílem je napravit nesrovnalosti, a tedy pomoci bankám při návratu k obvyklému chodu obchodních činností a zabránit tomu, aby se banky dostaly do stadia řešení krize.

[2] Řešení krize v bankovním sektoru: reorganizace bank v nesnázích (správním nebo soudním postupem), jejímž cílem je zachovat finanční stabilitu, kontinuitu poskytování bankovních služeb a revitalizovat banku. Kromě tradičních metod reorganizace využívá řešení krize v bankovním sektoru k dosažení výše uvedených cílů zvláštní nástroje (tj. zvláštní strukturu „bridge bank“, nucenou fúzi, pomoc při akvizici, částečný prodej aktiv). Proces je řízen orgánem příslušným k řešení krize, který může být v členských státech různý (vnitrostátní banka, orgán finančního dohledu, sytém pojištění vkladů, ministerstvo financí, zvláštní orgán).

[3] V článku 136 směrnice o kapitálových požadavcích 2006/48/ES.

[4] Účinné přeshraniční mechanizmy by měly zajistit výsledek, který je optimální na úrovni EU, a zohlednit přitom zájmy zúčastněných stran ve všech členských státech, a tak minimalizovat celkové náklady.

[5] MMF „ Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk” (Global Financial Stability Report) , duben 2009.