52009DC0206

[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 29.4.2009

COM(2009) 206 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Έκθεση για τη λειτουργία του κανονισμού 1/2003 {SEC(2009)574}

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Έκθεση για τη λειτουργία του κανονισμού 1/2003

Εισαγωγή

1. Ο κανονισμός 1/2003[1], που αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο εκσυγχρονισμού των κανόνων και διαδικασιών εφαρμογής της αντιμονοπωλιακής νομοθεσίας, τέθηκε σε ισχύ την 1η Μαΐου 2004. Το άρθρο 44 του κανονισμού 1/2003 προβλέπει ότι, την 1η Μαΐου 2009, δηλαδή πέντε έτη μετά την ημερομηνία έναρξης της εφαρμογής του, η Επιτροπή υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για τη λειτουργία του.

2. Ο κανονισμός 1/2003 ήταν το αποτέλεσμα της πιο εκτεταμένης μεταρρύθμισης των διαδικασιών για την επιβολή των άρθρων 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ από το 1962. Τα κύρια χαρακτηριστικά του είναι τα εξής:

3. Η κατάργηση της πρακτικής σύμφωνα με την οποία κοινοποιούνται συμφωνίες μεταξύ επιχειρήσεων στην Επιτροπή, η οποία μπορεί έτσι να αφιερώνει τους πόρους της στο σημαντικό αγώνα κατά των συμπράξεων και άλλων σοβαρών παραβιάσεων των αντιμονοπωλιακών κανόνων.

4. Η εξουσιοδότηση των εθνικών αρχών ανταγωνισμού και των δικαστηρίων να εφαρμόζουν τους αντιμονοπωλιακούς κανόνες της ΕΚ στο σύνολό τους, έτσι ώστε να υπάρχουν πολλαπλοί φορείς εφαρμογής της νομοθεσίας και επομένως ευρύτερη εφαρμογή των κοινοτικών αντιμονοπωλιακών κανόνων.

5. Ίσοι όροι ανταγωνισμού για τις επιχειρήσεις που λειτουργούν και από τις δύο πλευρές των συνόρων, δεδομένου ότι όλοι οι φορείς επιβολής της νομοθεσίας ανταγωνισμού, περιλαμβανομένων των εθνικών αρχών ανταγωνισμού και των εθνικών δικαστηρίων, είναι υποχρεωμένοι να εφαρμόζουν τους αντιμονοπωλιακούς κανόνες της ΕΚ σε περιπτώσεις που επηρεάζεται το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.

6. Στενή συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών αρχών ανταγωνισμού στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Δικτύου Ανταγωνισμού (το «ΕΔΑ»).

7. Προωθημένα μέσα επιβολής της νομοθεσίας για την Επιτροπή έτσι ώστε να είναι καλύτερα εξοπλισμένη για να εντοπίζει και να αντιμετωπίζει τις παραβιάσεις των αντιμονοπωλιακών κανόνων.

8. Στο πλαίσιο του κανονισμού 1/2003, η Επιτροπή εξέδωσε επίσης τον κανονισμό εφαρμογής 773/2004[2] της Επιτροπής καθώς και έξι νέες ανακοινώσεις και κατευθυντήριες γραμμές[3].

9. Η έκθεση αποτελεί άσκηση καταγραφής, στόχος της οποίας είναι να κατανοηθεί και να αξιολογηθεί ο τρόπος με τον οποίο λειτούργησε ο εκσυγχρονισμός των αντιμονοπωλιακών κανόνων της ΕΚ κατά τα πρώτα πέντε έτη. Αυτή η έκθεση εκπονείται σε συνδυασμό με το συνοδευτικό έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που περιλαμβάνει περισσότερες λεπτομέρειες.

Αλλαγή συστηματοσ: από το συστημα κοινοποιησησ στην αμεση εφαρμογη του Άρθρου 81 παραγραφοσ 3 της συνθηκησ ΕΚ

10. Ο κανονισμός 1/2003 εισήγαγε μια θεμελιώδη αλλαγή στο πλαίσιο εφαρμογής των άρθρων 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ. Αντικατέστησε το κεντρικό σύστημα κοινοποίησης και έγκρισης που δημιουργήθηκε με τον κανονισμό 17, από ένα σύστημα επιβολής της νομοθεσίας βάσει της άμεσης εφαρμογής των άρθρων 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ στο σύνολό τους.

11. Δυνάμει του κανονισμού 1/2003, η Επιτροπή, οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού και τα δικαστήρια είναι αρμόδια να εφαρμόζουν πλήρως τα άρθρα 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ. Ειδικότερα, οι συμφωνίες που υπάγονται στο άρθρο 81 παράγραφος 1 της συνθήκης ΕΚ και πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 81 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ ισχύουν τώρα άμεσα και είναι αμέσως εκτελεστές, δεδομένου ότι δεν απαιτείται προηγούμενη απόφαση γι’αυτό το σκοπό. Στο πλαίσιο επιβολής της νομοθεσίας από δημόσια αρχή, εξετάζεται εάν πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 81 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ κυρίως όταν γίνεται αναφορά στη διάταξη ως επιχείρημα υπεράσπισης σε υποθέσεις επιβολής της νομοθεσίας.

12. Η αλλαγή από σύστημα κοινοποίησης και διοικητικής έγκρισης σε σύστημα άμεσης εφαρμογής διεξήχθη χωρίς σοβαρά προβλήματα. Γενικά, ούτε η πάγια πρακτική της Επιτροπής και των εθνικών φορέων επιβολής, ούτε η εμπειρία που απέκτησαν οι επιχειρήσεις και οι νομικοί κύκλοι δεν έδειξαν να αντιμετωπίζονται σοβαρές δυσκολίες στην άμεση εφαρμογή του άρθρου 81 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ που έγινε ευρέως δεκτή από τα ενδιαφερόμενα μέρη.

13. Η αλλαγή του συστήματος επέτρεψε την αλλαγή των προτεραιοτήτων της Επιτροπής εφόσον της έδωσε την δυνατότητα να αφιερώσει τους πόρους της σε τομείς στους οποίους μπορεί να συμβάλει σημαντικά στην εφαρμογή των άρθρων 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ. Αυτή η προορατική προσέγγιση φαίνεται καθαρά από την έναρξη ερευνών ευρείας κλίμακας σε βασικούς τομείς της οικονομίας της ΕΕ που έχουν άμεσες επιπτώσεις στους καταναλωτές. Η Επιτροπή εφήρμοσε επίσης μια προσέγγιση βασιζόμενη περισσότερο στα αποτελέσματα σε όλους τους τομείς αντιμονοπωλιακών υποθέσεων και πολιτικής, εκτός του τομέα των συμπράξεων. Η πιο προορατική στάση της Επιτροπής φαίνεται επίσης από την αύξηση του αριθμού των αποφάσεων επιβολής που εξέδωσε, σε σύγκριση με προηγούμενες περιόδους.

14. Η μεταρρύθμιση των αντιμονοπωλιακών κανόνων προϋπέθετε τη μετάβαση από ένα σύστημα διοικητικής έγκρισης μεμονωμένων συμφωνιών σε ένα σύστημα που έδινε μεγαλύτερη έμφαση σε γενικές κατευθύνσεις χρήσιμες σε πολλές επιχειρήσεις και άλλους φορείς επιβολής της νομοθεσίας. Πρόκειται για μια διαδικασία την οποία είχε ήδη αρχίσει η Επιτροπή πριν από το 2004 για τους κάθετους περιορισμούς[4] και τις συμφωνίες οριζόντιας συνεργασίας[5]. Το πακέτο εκσυγχρονισμού του 2004 συμπεριελάμβανε γενικές κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του άρθρου 81 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ[6], τον κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορία και τις κατευθυντήριες γραμμές κατά τη μεταφορά τεχνολογίας[7] που εκδόθηκαν το ίδιο έτος. Στις 9 Φεβρουαρίου 2009, η Επιτροπή δημοσίευσε κατευθύνσεις σχετικά με τις προτεραιότητες της Επιτροπής κατά τον έλεγχο της εφαρμογής του άρθρου 82 της συνθήκης ΕΚ σε καταχρηστικές συμπεριφορές αποκλεισμού που υιοθετούν δεσπόζουσες επιχειρήσεις, μετά από επανειλημμένες παραινέσεις των ενδιαφερομένων μερών[8]. Όσον αφορά την καθοδήγηση σε μεμονωμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή παραμένει σταθερά προσηλωμένη στην παροχή κατευθύνσεων σε εταιρείες για τις οποίες ανακύπτουν καινοφανή ή ανεπίλυτα ζητήματα, σύμφωνα με την ανακοίνωση για την ανεπίσημη καθοδήγηση[9]. Ωστόσο η Επιτροπή έλαβε ελάχιστες αιτήσεις ως προς αυτό κατά την περίοδο αναφοράς.

Διαδικασίες της Επιτροπής δυναμει του Κανονισμού 1/2003

15. Ο κανονισμός 1/2003 προσέφερε στην Επιτροπή νέες εξουσίες επιβολής που θα της επιτρέψουν να υλοποιήσει τους βασικούς στόχους της αποτελεσματικής και συνεκτικής εφαρμογής της νομοθεσίας. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε τις νέες ή αναθεωρημένες εξουσίες της ενεργά και γενικά με επιτυχία για την αποτελεσματική επιβολή της νομοθεσίας.

16. Ο κανονισμός 1/2003 διευκρίνισε και ενίσχυσε τις ερευνητικές εξουσίες της Επιτροπής (άρθρα 17 έως 22). Οι έρευνες κατά τομείς έγιναν ένα από τα βασικά ερευνητικά εργαλεία της και της επέτρεψαν να εντοπίζει ελλείψεις στην ανταγωνιστική διαδικασία στους τομείς του φυσικού αερίου και του ηλεκτρισμού, των τραπεζικών εργασιών λιανικής, των ασφαλίσεων και των φαρμακευτικών προϊόντων. Η Επιτροπή κατόρθωσε να αποκτήσει μια πληθώρα πραγματικών στοιχείων που τη βοήθησαν στην επιβολή των άρθρων 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ σε μεμονωμένες υποθέσεις.

17. Οι νέες ή αναθεωρημένες εξουσίες χρησιμοποιήθηκαν στο βαθμό που ήταν αναγκαίος για τις υπό εξέταση υποθέσεις. Η εξουσία να σφραγίζει, καθώς και η εξουσία να θέτει ερωτήματα για γεγονότα ή έγγραφα κατά τους ελέγχους στις εγκαταστάσεις των επιχειρήσεων, χρησιμοποιήθηκε τακτικά. Έλεγχοι σε μη επιχειρηματικούς χώρους διενεργήθηκαν δύο φορές[10]. Ο κανονισμός 1/2003 της παρέχει επίσης την εξουσία να καλεί σε συνέντευξη νομικά και φυσικά πρόσωπα με τη συγκατάθεσή τους. Ενώ η Επιτροπή χρησιμοποίησε τακτικά αυτό το μέσο, η εμπειρία έδειξε ότι η απουσία ποινών για παραπλανητικές ή αναληθείς απαντήσεις αποτελεί ενδεχομένως αντικίνητρο για την παροχή ορθών και πλήρων παρατηρήσεων. Επιπλέον, η Επιτροπή χρησιμοποίησε σπάνια την εξουσία να ζητά από τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού να διενεργούν ελέγχους για λογαριασμό της, όπως προβλέπεται στο άρθρο 22 παράγραφος 2. Θα είναι χρήσιμο να συνεχιστεί ο προβληματισμός σε σχέση με αυτά τα δύο προηγούμενα ζητήματα.

18. Ο κανονισμός 1/2003 περιλαμβάνει νέα σειρά αποφάσεων. Η βασική καινοτομία είναι το άρθρο 9 βάσει του οποίου η Επιτροπή δύναται με απόφασή της να καταστήσει τις δεσμεύσεις που προσφέρουν επιχειρήσεις υποχρεωτικές γι’αυτές. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε αυτήν την εξουσία κατά την έκδοση 13 αποφάσεων. Το άρθρο 9 επιδιώκει να προωθήσει τη διοικητική αποτελεσματικότητα και απόδοση στην αντιμετώπιση προβλημάτων ανταγωνισμού που επισημαίνει η Επιτροπή όταν οι εμπλεκόμενες επιχειρήσεις προσφέρονται να αναλάβουν ορισμένες δεσμεύσεις για να ανταποκριθούν σ’αυτά τα προβλήματα. Εξασφαλίζει την ταχεία εξέλιξη της αγοράς και προσέφερε σημαντική προστιθέμενη αξία σε σχέση με τον κανονισμό 17, ο οποίος δεν προέβλεπε τη δυνατότητα επιβολής του νόμου σε υποθέσεις που κατέληγαν σε άτυπες δεσμεύσεις.

19. Η Επιτροπή εξέδωσε αρκετές αποφάσεις απαγόρευσης σύμφωνα με το άρθρο 7 του κανονισμού. Η εν λόγω διάταξη προβλέπει ρητά την εξουσία να επιβάλλει μέτρα διαρθρωτικού χαρακτήρα. Μέχρι σήμερα η Επιτροπή δεν χρησιμοποίησε αυτήν την εξουσία. Ωστόσο, δέχθηκε διαρθρωτικές αλλαγές ως δεσμεύσεις[11].

20. Κατά την περίοδο αναφοράς, η Επιτροπή δεν εξέδωσε αποφάσεις βάσει του άρθρου 10 του κανονισμού. Αυτό το μέσο δημιουργήθηκε κυρίως για λόγους συνέπειας. Οι εντατικές προσπάθειες του ΕΔΑ για την εξασφάλιση συνεπούς εφαρμογής των αντιμονοπωλιακών κανόνων της ΕΚ κατέστησαν περιττή τη χρήση του μέχρι σήμερα.

21. Ο κανονισμός 1/2003 προβλέπει, όπως και ο κανονισμός 17, τη δυνατότητα για πρόσωπα που είναι ικανά να αποδεικνύουν ότι έχουν σχετικό έννομο συμφέρον, να υποβάλλουν (επίσημες) καταγγελίες, επωφελούμενα έτσι από ορισμένα διαδικαστικά δικαιώματα. Η Επιτροπή διάκειται ευνοϊκά σε καταγγελίες που αφορούν υποθέσεις προτεραιότητας και ενθαρρύνει τους καταγγέλλοντες να παρέχουν τεκμηριωμένα αποδεικτικά στοιχεία. Παράλληλα, θα πρέπει να εξεταστεί περαιτέρω ο τρόπος απλοποίησης της διεκπεραίωσης των καταγγελιών που δεν συνεπάγονται υποθέσεις προτεραιότητας σύμφωνα με τη νομολογία των κοινοτικών δικαστηρίων.

22. Η επιβολή προστίμων με επαρκώς αποτρεπτικό αποτέλεσμα, σε συνδυασμό με ένα αποτελεσματικό πρόγραμμα επιεικούς μεταχείρισης, αποτελεί το καταλληλότερο όπλο που διαθέτει η Επιτροπή για την καταπολέμηση των συμπράξεων ειδικότερα. Η νομική βάση στην οποία στηρίζεται η εξουσία της Επιτροπής να επιβάλλει πρόστιμα για παραβιάσεις ουσιαστικής διάταξης της νομοθεσίας ανταγωνισμού δυνάμει του κανονισμού 1/2003 προέρχεται κυρίως από τον κανονισμό 17. Η Επιτροπή μπορεί να επιβάλλει πρόστιμα σε επιχειρήσεις και ενώσεις επιχειρήσεων που παραβιάζουν τη νομοθεσία τα οποία δεν υπερβαίνουν το 10% του κύκλου εργασιών τους κατά το προηγούμενο οικονομικό έτος. Η Επιτροπή βελτίωσε και επεξεργάστηκε περαιτέρω την πολιτική της σχετικά με την επιβολή προστίμων στις κατευθυντήριες γραμμές της για την επιβολή προστίμων του 2006. Τα κοινοτικά δικαστήρια επανεξέτασαν πολλά πρόστιμα που επέβαλε η Επιτροπή και ενέκριναν ευρέως την προσέγγισή της.

23. Ο κανονισμός 1/2003 εισήγαγε πιο αποτελεσματικές κυρώσεις για τη μη συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις στο πλαίσιο των ελέγχων. Η Επιτροπή έκανε χρήση αυτής της διάταξης για πρώτη φορά και επέβαλε πρόστιμο 38 εκατ. € για την παραβίαση σφραγίδας[12]. Άλλη σημαντική βελτίωση που επήλθε με τον κανονισμό 1/2003 ήταν η μεγάλη αύξηση των ανωτάτων ορίων για τις χρηματικές ποινές που μπορούν να επιβληθούν για μη τήρηση απόφασης της Επιτροπής. Η εμπειρία με αυτήν τη διάταξη έδειξε ότι η διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 24 μπορεί να αποβεί σχετικά χρονοβόρα και δυσκίνητη[13] και μπορεί να εξεταστεί η δυνατότητα βελτίωσής της.

Εφαρμογή του δικαιου περι ανταγωνισμου της ΕΚ συμφωνα με το Άρθρο 3 του Κανονισμού 1/2003

24. Το άρθρο 3 του κανονισμού 1/2003 ρύθμισε για πρώτη φορά τη σχέση μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών ανταγωνισμού και της κοινοτικής νομοθεσίας ανταγωνισμού. Τα ενδιαφερόμενα μέρη από τους νομικούς και επιχειρηματικούς κύκλους επιβεβαίωσαν ευρέως ότι ο κανονισμός 1/2003 συνέβαλε θετικά στη δημιουργία ίσων όρων ανταγωνισμού, σύμφωνα με τους στόχους της Λισαβόνας[14].

25. Το άρθρο 3 παράγραφος 1 υποχρεώνει τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού και τα δικαστήρια να εφαρμόζουν τα άρθρα 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ σε συμφωνίες ή πρακτικές ικανές να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών. Αυτός ο κανόνας αποσκοπεί στο να εξασφαλίσει ότι η κοινοτική νομοθεσία ανταγωνισμού εφαρμόζεται σε όλες τις σχετικές υποθέσεις. Προϋποθέτει επίσης ότι όλοι οι μηχανισμοί συνεργασίας που προβλέπονται στα άρθρα 11 έως 13 και 15 του κανονισμού 1/2003 εφαρμόζονται πλήρως σε τέτοιες υποθέσεις. Η υποχρέωση εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας ανταγωνισμού που προβλέπεται στο άρθρο 3 παράγραφος 1 ενίσχυσε σημαντικά την εφαρμογή των άρθρων 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ, μεταφέροντας στην πράξη σε ευρεία κλίμακα ένα ενιαίο νομικό πρότυπο.

26. Ο κανόνας σύγκλισης που περιλαμβάνεται στην παράγραφο 2 του άρθρου 3 επιδιώκει να εξασφαλίσει ίσους όρους ανταγωνισμού δημιουργώντας ένα ενιαίο πρότυπο αξιολόγησης των συμφωνιών, των εναρμονισμένων πρακτικών και των αποφάσεων ενώσεων επιχειρήσεων. Αντίθετα, τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να θεσπίζουν και να διατηρούν εθνικούς νόμους ανταγωνισμού αυστηρότερους από ό,τι το άρθρο 82 της συνθήκης ΕΚ για να απαγορεύουν ή να επιβάλλουν κυρώσεις σε μονομερή συμπεριφορά. Πολλά κράτη μέλη διαθέτουν τέτοιες διατάξεις οι οποίες περιλαμβάνουν ιδίως: εθνικές διατάξεις που ρυθμίζουν την κατάχρηση οικονομικής εξάρτησης, «ανώτερη διαπραγματευτική ισχύ» ή «αξιόλογη επιρροή»[15]· νομικές διατάξεις όσον αφορά τη μεταπώληση κάτω του κόστους ή επί ζημία[16]· εθνικούς νόμους που προβλέπουν διάφορα πρότυπα για την αξιολόγηση δεσπόζουσας θέσης[17] και αυστηρότερες εθνικές διατάξεις που διέπουν τη συμπεριφορά δεσποζουσών επιχειρήσεων.

27. Οι επιχειρηματικοί και νομικοί κύκλοι κατέκριναν την απόκλιση των προτύπων όσον αφορά τη μονομερή συμπεριφορά, επειδή θεωρούν ότι έχει ως αποτέλεσμα τον κατακερματισμό των στρατηγικών των επιχειρήσεων που τυπικά καθορίζονται σε πανευρωπαϊκή ή παγκόσμια κλίμακα. Αυτό το ζήτημα πρέπει να εξεταστεί περαιτέρω, από πλευράς αξιολόγησης τόσο της έκτασης των προβλημάτων όσο και της ανάγκης να αναληφθεί δράση σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Ανταγωνισμού

28. Ο κανονισμός 1/2003 ανέθεσε στις εθνικές αρχές ανταγωνισμού το βασικό ρόλο να διασφαλίζουν ότι η κοινοτική νομοθεσία ανταγωνισμού εφαρμόζεται αποτελεσματικά και με συνέπεια, σε συνεργασία με την Επιτροπή. Μετά από πέντε χρόνια, φαίνεται ότι έχει πλήρως εκπληρωθεί ο στόχος βελτίωσης της τήρησης της κοινοτικής νομοθεσίας ανταγωνισμού και παράλληλα της συνεπούς εφαρμογής της.

29. Η τήρηση της κοινοτικής νομοθεσίας ανταγωνισμού βελτιώθηκε σημαντικά από την έναρξη ισχύος του κανονισμού 1/2003. Μέχρι το τέλος του Μαρτίου 2009, πάνω από 1000 υποθέσεις εξετάστηκαν με βάση την κοινοτική νομοθεσία ανταγωνισμού σε ευρύ φάσμα τομέων.

30. Η κατανομή των καθηκόντων μεταξύ των αρμοδίων φορέων επιβολής στο πλαίσιο του δικτύου δεν δημιούργησε γενικά προβλήματα. Πέντε χρόνια εμπειρίας επιβεβαίωσαν ότι οι ευέλικτοι και ρεαλιστικοί μηχανισμοί που εισήγαγαν ο κανονισμός 1/2003 και η ανακοίνωση για το Δίκτυο λειτουργούν ομαλά. Η ανάθεση των υποθέσεων προκάλεσε συζητήσεις σε ελάχιστες μόνον υποθέσεις οι οποίες επιλύθηκαν γρήγορα.

31. Οι μηχανισμοί συνεργασίας για λόγους εξακρίβωσης πραγματικών περιστατικών στο πλαίσιο του ΕΔΑ λειτούργησαν καλά γενικά. Η δυνατότητα ανταλλαγής και χρησιμοποίησης των πληροφοριών που συγκεντρώνουν άλλες αρχές ανταγωνισμού προωθεί τη γενική αποτελεσματικότητα στο εσωτερικό του δικτύου και αποτελεί προϋπόθεση για ένα ευέλικτο σύστημα ανάθεσης των υποθέσεων. Επιπλέον, η εξουσία των εθνικών αρχών ανταγωνισμού να διεξάγουν ελέγχους ή να εφαρμόζουν άλλα μέτρα εξακρίβωσης πραγματικών περιστατικών για λογαριασμό άλλης εθνικής αρχής ανταγωνισμού, παρόλο που συνάντησε ορισμένους περιορισμούς λόγω των διαφορετικών εθνικών διαδικασιών, χρησιμοποιήθηκε ευρέως ανάλογα με τις ανάγκες και συνέβαλε στην αποτελεσματική επιβολή της νομοθεσίας.

32. Τίθεται το ζήτημα εάν η απαγόρευση χρήσης από εθνική αρχή ανταγωνισμού προκειμένου να επιβάλλει στερητικές της ελευθερίας ποινές, των πληροφοριών που λαμβάνει από δικαιοδοτικό όργανο το οποίο δεν εφαρμόζει τέτοιου είδους ποινές, όπως προβλέπεται στο άρθρο 12 παράγραφος 3, είναι υπερβολική και αποτελεί εμπόδιο για την αποτελεσματική εφαρμογή της νομοθεσίας. Είναι ενδεχομένως σκόπιμο να εξεταστεί εάν υπάρχουν άλλες δυνατότητες και παράλληλα να διατηρηθούν τα δικαιώματα υπεράσπισης των μερών. Αυτές οι παρατηρήσεις ισχύουν επίσης για τις μελλοντικές συζητήσεις όσον αφορά τις συμφωνίες διεθνούς συνεργασίας με επιλεγμένα δικαιοδοτικά όργανα που διαθέτουν ποινικά συστήματα επιβολής του νόμου.

33. Μέχρι το τέλος της περιόδου αναφοράς, η Επιτροπή πληροφορήθηκε ότι οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού είχαν την πρόθεση να εκδώσουν πάνω από 300 αποφάσεις δυνάμει του άρθρου 11 παράγραφος 4. Καμία από αυτές τις υποθέσεις δεν κατέληξε σε κίνηση διαδικασίας από την Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 11 παράγραφος 6 με σκοπό την απώλεια από τις αρχές ανταγωνισμού των κρατών μελών της αρμοδιότητάς τους για λόγους συνεπούς εφαρμογής της νομοθεσίας. Η εμπειρία δείχνει ότι οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού επιδιώκουν γενικά να εξασφαλίσουν τη συνέπεια και οι προσπάθειες που καταβάλλονται στο πλαίσιο του ΕΔΑ έχουν συμβάλει επιτυχώς στην υλοποίηση αυτού του στόχου. Δυνάμει του άρθρου 11 παράγραφος 4, έχει αναπτυχθεί η πρακτική σύμφωνα με την οποία γίνεται άτυπη συζήτηση σχετικά με τα μέτρα που προβλέπει να εφαρμόσει η εθνική αρχή σε επίπεδο υπηρεσιών και τηρώντας τον όρο εμπιστευτικότητας στο πλαίσιο του δικτύου. Τα ενδιαφερόμενα μέρη είναι γενικά ικανοποιημένα με τα αποτελέσματα της εφαρμογής της κοινοτικής νομοθεσίας ανταγωνισμού στο εσωτερικό του ΕΔΑ.

34. Το ΕΔΑ αποδείχθηκε επιτυχές φόρουμ για τη συζήτηση γενικών θεμάτων πολιτικής. Ο τακτικός διάλογος μεταξύ των μελών του δικτύου σε όλα τα επίπεδα κατά τα τελευταία χρόνια συνέβαλε σημαντικά στη συνεπή εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας ανταγωνισμού.

35. Ενώ ο κανονισμός 1/2003 δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίζουν ειδικό θεσμικό πλαίσιο για την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας ανταγωνισμού, πολλά κράτη μέλη ενίσχυσαν ή επανεξέτασαν τις δομές της χώρας τους όσον αφορά την επιβολή της νομοθεσίας για να μεγιστοποιήσουν την αποτελεσματικότητά τους.

36. Ο κανονισμός 1/2003 δεν ρυθμίζει ούτε εναρμονίζει επισήμως τις διαδικασίες των εθνικών αρχών ανταγωνισμού, πράγμα που σημαίνει ότι εφαρμόζουν τους ίδιους ουσιαστικούς κανόνες σύμφωνα με διαφορετικές διαδικασίες και ότι μπορούν να επιβάλλουν διάφορες κυρώσεις. Ο κανονισμός 1/2003 λαμβάνει υπόψη αυτές τις διαφορές[18]. Συνέβαλε επίσης σε σημαντικό βαθμό εθελούσιας σύγκλισης των νομοθεσιών των κρατών μελών που υποστηρίχθηκε από τη δράση που αναπτύχθηκε στο πλαίσιο του ΕΔΑ.

37. Το πρότυπο πρόγραμμα επιείκειας του ΕΔΑ[19] δείχνει τον τρόπο με τον οποίο το ΕΔΑ μπορεί να συνδυάζει τις προσπάθειες όλων των μελών του για την ανάπτυξη νέας οπτικής με σκοπό να αντιμετωπίζονται οι πραγματικές και υποκειμενικές ελλείψεις του υπάρχοντος συστήματος. Οι εργασίες στο πλαίσιο του ΕΔΑ έπαιξαν καταλυτικό ρόλο στο ότι ενεθάρρυναν τα κράτη μέλη και/ή τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού να εισαγάγουν και να αναπτύξουν τις δικές τους πολιτικές επιείκειας, καθώς επίσης και στο ότι συνέβαλαν στη μεταξύ τους σύγκλιση. Σήμερα, μόνο δύο κράτη μέλη δεν έχουν θεσπίσει ακόμη κάποια πολιτική επιείκειας. Το πρότυπο πρόγραμμα προβλέπει ότι το ΕΔΑ θα έχει αξιολογήσει το βαθμό σύγκλισης των προγραμμάτων επιείκειας μέχρι το τέλος του 2008. Η αξιολόγηση θα αποτελέσει τη βάση προβληματισμού για το αν απαιτείται περαιτέρω δράση σ’αυτόν τον τομέα.

38. Υπάρχουν, εντούτοις, ακόμη διαφορές στα συστήματα επιβολής της νομοθεσίας των κρατών μελών για σημαντικές πτυχές όπως τα πρόστιμα, οι ποινικές κυρώσεις, η ευθύνη ομάδων επιχειρήσεων, η ευθύνη ενώσεων επιχειρήσεων, η διαδοχή επιχειρήσεων, οι περίοδοι παραγραφής και τα αποδεικτικά πρότυπα, η εξουσία επιβολής μέτρων διαρθρωτικού χαρακτήρα, καθώς και η ικανότητα των αρχών ανταγωνισμού των κρατών μελών να καθορίζουν επισήμως προτεραιότητες επιβολής της νομοθεσίας. Αυτή η πτυχή αξίζει περαιτέρω εξέτασης και προβληματισμού.

Συνεργασία με τα εθνικά δικαστήρια

39. Από την έναρξη ισχύος του κανονισμού 1/2003, τα εθνικά δικαστήρια διαθέτουν την εξουσία να εφαρμόζουν πλήρως και τα δύο άρθρα 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ. Τα εθνικά δικαστήρια εφήρμοσαν τα άρθρα 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ σε διάφορους τομείς και αντιμετώπισαν ποικίλα ζητήματα. Εντούτοις, τα ενδιαφερόμενα μέρη επεσήμαναν αυτό που θεωρούν ως άνιση επιβολή της κοινοτικής νομοθεσίας ανταγωνισμού από τα εθνικά δικαστήρια.

40. Ο κανονισμός 1/2003 περιλαμβάνει σειρά μηχανισμών που συμβάλλουν στη συνεπή εφαρμογή της νομοθεσίας ανταγωνισμού από τα εθνικά δικαστήρια. Από την 1η Μαΐου 2004, η Επιτροπή εξέδωσε γνώμες για 18 υποθέσεις στα εθνικά δικαστήρια για θέματα που αφορούν την εφαρμογή των άρθρων 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ. Τόσο η Επιτροπή όσο και οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού έχουν την εξουσία να υποβάλλουν εξ ιδίας πρωτοβουλίας (ως amicus curiae) παρατηρήσεις δυνάμει του άρθρου 15 παράγραφος 3. Πρόκειται για ένα μέσο το οποίο χρησιμοποιείται ορθά από πολλές εθνικές αρχές ανταγωνισμού. Η Επιτροπή αποφάσισε να υποβάλει παρατηρήσεις εξ ιδίας πρωτοβουλίας για δύο υποθέσεις κατά την περίοδο αναφοράς όταν έκρινε ότι υπήρχε επικείμενη απειλή για τη συνεπή εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας ανταγωνισμού. Τα ενδιαφερόμενα μέρη κάλεσαν την Επιτροπή να προσφεύγει περισσότερο σ’αυτό το μέσο και πρέπει να εξεταστεί ο τρόπος με τον οποίο μπορεί να αναπτυχθεί περαιτέρω αυτή η πρακτική.

41. Ο κανονισμός 1/2003 καλεί τα κράτη μέλη να διαβιβάζουν στην Επιτροπή αντίγραφο κάθε γραπτής απόφασης που εκδίδουν τα εθνικά δικαστήρια και αφορά την εφαρμογή των άρθρων 81 ή 82 της συνθήκης ΕΚ. Εντούτοις, αυτό το σύστημα δεν λειτούργησε άριστα και πρέπει να εξεταστούν λύσεις για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική και ουσιαστική πρόσβαση στις αποφάσεις των εθνικών δικαστηρίων.

Διασύνδεση με τα μετρα επιβολησ που λαμβανουν τριτεσ χωρεσ

42. Η Επιτροπή δίνει ιδιαίτερη σημασία στην ενίσχυση εποικοδομητικής συνεργασίας με τις αρχές τρίτων χωρών, ειδικότερα σε ό,τι αφορά τις παραβάσεις που έχουν διεθνή διάσταση. Η αποτελεσματικότητα της διεθνούς συνεργασίας εξαρτάται, ωστόσο, από την αποτελεσματικότητα των ερευνών που διεξάγει η ίδια η Επιτροπή με σκοπό την εφαρμογή των άρθρων 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ.

43. Κατά την εξεταζόμενη περίοδο ανέκυψαν ζητήματα κοινοποίησης των πληροφοριών που βρίσκονται στους φακέλους της Επιτροπής σε δικαιοδοτικά όργανα τρίτων χωρών. Αυτά τα ζητήματα ανέκυψαν στο πλαίσιο εκδίκασης ιδιωτικών διαφορών από δικαιοδοτικά όργανα τρίτων χωρών και, σε πιο περιορισμένη κλίμακα, όσον αφορά την ανταλλαγή πληροφοριών με τις δημόσιες αρχές τρίτων χωρών.

44. Η Επιτροπή αποτελεί ένθερμο υποστηρικτή των αποτελεσματικών αστικών διαδικασιών αποζημίωσης ιδίως κατά των μελών των συμπράξεων. Εντούτοις, η κοινοποίηση πληροφοριών από το φάκελο της Επιτροπής στο πλαίσιο εκδίκασης ιδιωτικών διαφορών από δικαιοδοτικά όργανα τρίτων χωρών, ειδικότερα πληροφοριών που υποβλήθηκαν προαιρετικά κατά τη διάρκεια της έρευνας, μπορεί να υπονομεύσει σοβαρά την αποτελεσματικότητα των δημοσίων αρχών στην επιβολή της αντιμονοπωλιακής νομοθεσίας. Η Επιτροπή υπέβαλε στα δικαστήρια των ΗΠΑ παρατηρήσεις ως amicus curiae κατά της γνωστοποίησης πληροφοριών που συνελέχθησαν αποκλειστικά για τους λόγους της έρευνάς της. Η Γενική Διεύθυνση Ανταγωνισμού της Επιτροπής υπέβαλε επίσης σχετική παρατήρηση στην Antitrust Modernisation Commission των ΗΠΑ.

45. Γενικά, τα ενδιαφερόμενα μέρη θεωρούν ότι το νομικό πλαίσιο πρέπει να διευκρινισθεί και να ενισχυθεί για να βελτιωθούν τα σημερινά επίπεδα προστασίας κατά της γνωστοποίησης, τόσο όσον αφορά την εκδίκαση ιδιωτικών διαφορών από δικαιοδοτικά όργανα τρίτων χωρών όσο και την ανταλλαγή πληροφοριών με τις δημόσιες αρχές τρίτων χωρών.

Συμπέρασμα

46. Ο κανονισμός 1/2003 επέφερε σημαντική αλλαγή στον τρόπο εφαρμογής της ευρωπαϊκής νομοθεσίας ανταγωνισμού. Ο κανονισμός βελτίωσε σημαντικά την επιβολή από την Επιτροπή των άρθρων 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ. Η Επιτροπή μπόρεσε να αναλάβει πιο προορατικό ρόλο αντιμετωπίζοντας τις αδυναμίες του ανταγωνισμού σε βασικούς τομείς της οικονομίας με πιο στοχοθετημένο τρόπο.

47. Η κοινοτική νομοθεσία ανταγωνισμού έγινε σε μεγάλο βαθμό το « δίκαιο της χώρας » για όλη την ΕΕ. Η συνεργασία στο πλαίσιο του ΕΔΑ εξασφάλισε τη συνεπή εφαρμογή της. Το δίκτυο αποτελεί καινοτόμο πρότυπο διακυβέρνησης για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου από την Επιτροπή και τις αρχές των κρατών μελών.

48. Σε περιορισμένο αριθμό τομέων[20], η παρούσα έκθεση τονίζει τις πτυχές που χρήζουν περαιτέρω εκτίμησης, αλλά αφήνει ανοικτό το ερώτημα εάν χρειάζεται άλλη τροποποίηση των σημερινών κανόνων ή πρακτικών. Θα αποτελέσει τη βάση πάνω στην οποία θα στηριχθεί η Επιτροπή για να εξετάσει, σε μεταγενέστερο στάδιο, εάν είναι σκόπιμο να αναλάβει περαιτέρω πρωτοβουλίες πολιτικής.

[1] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1/2003 του Συμβουλίου της 16ης Δεκεμβρίου 2002 για την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού που προβλέπονται στα άρθρα 81 και 82 της συνθήκης (ΕΕ L 1 της 4.1.2003, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 411/2004 του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2004, για κατάργηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3975/87 και τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3976/87 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1/2003, όσον αφορά τις αεροπορικές μεταφορές μεταξύ της Κοινότητας και των τρίτων χωρών (ΕΕ L 68 της 6.3.2004, σ. 1) και κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1419/2006 του Συμβουλίου, της 25ης Σεπτεμβρίου 2006, για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4056/86 για τον καθορισμό του τρόπου εφαρμογής των άρθρων 85 και 86 της συνθήκης στις θαλάσσιες μεταφορές και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1/2003 όσον αφορά την επέκταση του πεδίου εφαρμογής του ώστε να συμπεριλάβει τις ενδομεταφορές και τις διεθνείς μεταφορές με ελεύθερα φορτηγά πλοία (ΕΕ L 269 της 28.9.2006, σ. 1).

[2] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 773/2004 της Επιτροπής, της 7ης Απριλίου 2004, σχετικά με τη διεξαγωγή από την Επιτροπή των διαδικασιών δυνάμει των άρθρων 81 και 82 της συνθήκης ΕΚ (ΕΕ L 123 της 27.4.2004, σ. 18), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 622/2008 της Επιτροπής, της 30ής Ιουνίου 2008, για τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 773/2004, της Επιτροπής σχετικά με τη διεξαγωγή των διαδικασιών διευθέτησης διαφορών σε υποθέσεις συμπράξεων (ΕΕ L 171 της 1.7.2008, σ. 3).

[3] Το Πακέτο Εκσυγχρονισμού, βλ. ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τη συνεργασία στο πλαίσιο του δικτύου των αρχών ανταγωνισμού (ΕΕ C 101 της 27.4.2004, σ. 43), ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των δικαστηρίων των κρατών μελών της ΕΕ κατά την εφαρμογή των άρθρων 81 και 82 ΕΚ (ΕΕ C 101 της 27.4.2004, σ. 54), ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την ανεπίσημη καθοδήγηση ως προς καινοφανή ζητήματα που ανακύπτουν κατά την εφαρμογή των άρθρων 81 και 82 της Συνθήκης ΕΚ σε μεμονωμένες περιπτώσεις (επιστολές καθοδήγησης) (ΕΕ C 101 της 27.4.2004, σ. 78), ανακοίνωση της Επιτροπής περί χειρισμού των καταγγελιών από την Επιτροπή βάσει των άρθρων 81 και 82 της Συνθήκης ΕΚ (ΕΕ C 101 της 27.4.2004, σ. 65), κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την έννοια του επηρεασμού του εμπορίου των άρθρων 81 και 82 της Συνθήκης (ΕΕ C 101 της 27.4.2004, σ. 81) και κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του άρθρου 81 παράγραφος 3 της συνθήκης (ΕΕ C 101 της 27.4.2004, σ. 97).

[4] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2790/1999 της Επιτροπής, της 22ας Δεκεμβρίου 1999, για την εφαρμογή του άρθρου 81 παράγραφος 3 της συνθήκης σε ορισμένες κατηγορίες κάθετων συμφωνιών και εναρμονισμένων πρακτικών (ΕΕ L 336 της 29.12.1999, σ. 21-25) και ανακοίνωση της Επιτροπής - κατευθυντήριες γραμμές για τους κάθετους περιορισμούς (ΕΕ C 291 της 13.10.2000, σ. 1).

[5] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2658/2000 της Επιτροπής, της 29ης Νοεμβρίου 2000, σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 81, παράγραφος 3 της συνθήκης σε κατηγορίες συμφωνιών εξειδίκευσης (ΕΕ L 304 της 5.12.2000, σ. 3), κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2659/2000 της Επιτροπής, της 29ης Νοεμβρίου 2000, σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 81 παράγραφος 3 της συνθήκης σε κατηγορίες συμφωνιών έρευνας και ανάπτυξης (ΕΕ L 304 της 5.12.2000. σ. 7) και ανακοίνωση της Επιτροπής — κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή τον άρθρου 81 της συνθήκης ΕΚ στις συμφωνίες οριζόντιας συνεργασίας (ΕΕ C 3 της 6.1.2001, σ. 2).

[6] Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 81 παράγραφος 3 της συνθήκης (ΕΕ C 101 της 27.4.2004, σ. 97.).

[7] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 772/2004 της Επιτροπής, της 27ης Απριλίου 2004, για την εφαρμογή του άρθρου 81 παράγραφος 3 της συνθήκης σε ορισμένες κατηγορίες συμφωνιών μεταφοράς τεχνολογίας (ΕΕ L 123 της 27.04.2004, σ. 11-17).

[8] ΕΕ C 45 της 24.02.2009, σ.7.

[9] Ανακοίνωση της Επιτροπής για την ανεπίσημη καθοδήγηση, βλ. υποσημείωση 3.

[10] Βλ. δελτίο τύπου της Επιτροπής IP/09/137 για την απόφαση στην υπόθεση σύμπραξης Marine Hoses που εκδόθηκε πρόσφατα.

[11] E.ON Γερμανική χονδρική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας, ΕΕ C 36 της 13.02.2009, σ. 8, και υπόθεση κλεισίματος της αγοράς φυσικού αερίου, βλ. δελτίο τύπου της Επιτροπής IP/09/410 της 18.03.2009.

[12] E.ON, ΕΕ C 240 της 19.09.2008, σ. 6.

[13] Μια πλήρης σειρά των εγγράφων που αφορούν τη διαδικασία της Microsoft βρίσκεται στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/microsoft/index.html.

[14] Η λεγόμενη στρατηγική της Λισαβόνας που συμφωνήθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισαβόνας το Μάρτιο του 2000 και αποσκοπεί στην προώθηση της βιώσιμης οικονομικής ανάπτυξης στην ΕΕ.

[15] Κανόνες αυτού του τύπου υπάρχουν στη Γαλλία, στη Γερμανία, στην Ελλάδα, στην Πορτογαλία, στη Λετονία, στην Ουγγαρία και στην Ιρλανδία.

[16] Τα κράτη μέλη που απαγορεύουν επί του παρόντος τη μεταπώληση κάτω του κόστους ή επί ζημία είναι ιδίως η Γαλλία και η Γερμανία.

[17] Ως παράδειγμα αναφέρουμε την αυστριακή νομοθεσία, σύμφωνα με την οποία επιχείρηση θεωρείται δεσπόζουσα εάν κατέχει ανώτερη θέση στις εμπορικές σχέσεις της με τους πελάτες ή τους προμηθευτές της.

[18] Βλ. τις προϋποθέσεις για τη χρήση των πληροφοριών που διαβιβάζονται ως αποδεικτικά στοιχεία στο άρθρο 12 παράγραφοι 2 και 3.

[19] Διαθέσιμο στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/competition/ecn/model_leniency_en.pdf.

[20] Βλ. παραγράφους 12, 16, 18, 22, 27, 32, 33, 35, 36 και 40.