52006DC0431

[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 1.8.2006

COM(2006) 431 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

για την ασφάλεια των μεταφορών και τη χρηματοδότησή της

1. Εισαγωγη και Στοχοσ

Αμέσως μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2001, η Επιτροπή έθεσε ως προτεραιότητα τη βελτίωση της ασφάλειας. Οι γενικές απόψεις της Επιτροπής είχαν εκτεθεί στην ανακοίνωσή της προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο - “Συνέπειες των τρομοκρατικών επιθέσεων στις Ηνωμένες Πολιτείες για τον κλάδο των αερομεταφορών”[1]. Η Επιτροπή συνέχισε με την έκδοση κανονισμών για τη θέσπιση κοινών κανόνων ασφάλειας των αεροπορικών και των θαλάσσιων μεταφορών. Επίσης, η Επιτροπή άρχισε ένα Ευρωπαϊκό Πρόγραμμα Προστασίας των Υποδομών Ζωτικής Σημασίας[2].

Λόγω της υψηλής χρηματοδότησης που χρειάζεται για τα μέτρα ασφάλειας και της αναγκαιότητας να αποφευχθούν οι εσωτερικές και εξωτερικές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζήτησαν να εκπονηθούν μελέτες και για τους δύο κανονισμούς[3]. Οι μελέτες αυτές έπρεπε να πραγματεύονται ιδίως τον τρόπο με τον οποίο επιμερίζονται οι δημόσιες αρχές των κρατών μελών και οι φορείς εκμετάλλευσης τη χρηματοδότηση των μέτρων ασφάλειας, με την επιφύλαξη της κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών μελών και Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Είχε ζητηθεί εξάλλου από την Επιτροπή να υποβάλει τα αποτελέσματα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο και να προβεί σε προτάσεις, εφόσον χρειασθεί.

Κατά την εκπόνηση της παρούσας έκθεσης, η Επιτροπή ζήτησε τη γνώμη της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής και της Επιτροπής των Περιφερειών στο θέμα της ασφάλειας των μεταφορών και της χρηματοδότησής της[4].

2. αποτελεσματα των μελετων

2.1. Αεροπορική ασφάλεια

Ακολουθώντας τη διοργανική δήλωση που έχει επισυναφθεί στον κανονισμό (EΚ) αριθ. 2320/2002, η Επιτροπή άρχισε μελέτη για τη χρηματοδότηση της ευρωπαϊκής αεροπορικής ασφάλειας[5].

Στη μελέτη, η οποία κάλυψε 15 κράτη μέλη συν τη Νορβηγία, την Ισλανδία και την Ελβετία, αναλύθηκαν οι δαπάνες της αεροπορικής ασφάλειας, οι μηχανισμοί χρηματοδότησης και συναφή θέματα ανταγωνισμού. Όσον αφορά τις δαπάνες της αεροπορικής ασφάλειας, η μελέτη έδειξε ότι το 2002, πριν την έναρξη ισχύος των ευρωπαϊκών κανονισμών, οι συνολικές δαπάνες για την αεροπορική ασφάλεια στα 18 κράτη ανέρχονταν από 2,5 έως 3,6 δις ευρώ. Οι δαπάνες αυτές κατανέμονται σε 0,65 δις ευρώ για τα κράτη, 1,32 δις ευρώ για τους αερολιμένες και μεταξύ 0,52 και 1,66 δις ευρώ για τις αεροπορικές εταιρείες. Καίτοι μπορεί να υποστηριχθεί ότι τα έξοδα αυτά είναι υψηλά, αποδεικνύεται στη μελέτη ότι, παραδείγματος χάριν στις ενδοκοινοτικές μετακινήσεις, ο συνδυασμός φόρων ασφάλειας και αερολιμενικών τελών αντιπροσωπεύει από το 1% έως το 2% των μέσων ναύλων.

Όσον αφορά τους μηχανισμούς χρηματοδότησης, η μελέτη καταλήγει στο συμπέρασμα ότι υπάρχουν δύο βασικά μοντέλα χρηματοδότησης στην Ευρώπη:

- ένα συγκεντρωτικό μοντέλο, σύμφωνα με το οποίο τις κύριες δραστηριότητες που αφορούν την ασφάλεια αναλαμβάνει κατά κύριο λόγο το κράτος μέσω κυβερνητικού φορέα (Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας, Υπουργείο Μεταφορών, Αστυνομία, κλπ.)[6]

- ένα αποκεντρωμένο μοντέλο, σύμφωνα με το οποίο τις κύριες δραστηριότητες που αφορούν την ασφάλεια αναλαμβάνουν οι αερολιμενικές αρχές υπό την εποπτεία της σχετικής αρχής (Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας, αντίστοιχο Υπουργείο, κλπ.). Τις δραστηριότητες αυτές θα μπορούσε να αναλάβει είτε απευθείας ο αερολιμένας, είτε να ανατίθενται σε τρίτους[7].

Η μελέτη καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, και στις δύο περιπτώσεις, εκείνος που χρηματοδοτεί κατά βάση την ασφάλεια είναι σε τελευταία ανάλυση ο επιβάτης, μέσω των κρατικών φόρων ασφάλειας, των τελών αεροπορικής ασφάλειας της εταιρείας στα εισιτήρια ή/και τα αερολιμενικά τέλη που καταβάλλει. Ωστόσο, συμπεραίνεται επίσης ότι στις περισσότερες χώρες και ανεξάρτητα από το μοντέλο που ακολουθείται, κατά τη διάρκεια του 2002 η χρηματοδότηση από τους επιβάτες δεν αρκούσε για να καλυφθεί όλο το κόστος της ασφάλειας. Το θέμα πρέπει να εξετασθεί στο μέλλον, διότι τα τέλη που πληρώνουν οι επιβάτες για την ασφάλεια ενδέχεται να ενσωματωθούν στις γενικότερες αεροναυτικές επιβαρύνσεις σε ορισμένους αερολιμένες και, έτσι, η αδιαφάνεια να νοθεύσει τη σφαιρική αντίληψη για τα έσοδα, με τα οποία χρηματοδοτείται σήμερα η ασφάλεια στους αερολιμένες της Ευρώπης. Στη χρηματοδότηση των υπαρχόντων ελλειμμάτων εκμετάλλευσης εμφανίστηκαν διαφορές, με 6 από τα 18 κράτη να καλύπτουν τα ελλείμματα αυτά εν μέρει από γενικούς φόρους και τα υπόλοιπα κράτη να αναθέτουν το καθήκον της χρηματοδότησης των ελλειμμάτων αυτών στους αερολιμένες.

Όσον αφορά τον κίνδυνο εξωτερικής νόθευσης του ανταγωνισμού, η μελέτη έδειξε ότι υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ ΕΕ και ΗΠΑ στον τρόπο με τον οποίο αντιμετωπίζεται η χρηματοδότηση των μέτρων ασφάλειας. Μετά την 11ης Σεπτεμβρίου 2001, οι αρχές των ΗΠΑ χορήγησαν μεγάλη χρηματοδοτική συνδρομή στη βαριά αεροπορική βιομηχανία τους και εξασφάλισαν την εφαρμογή αρκετών κύριων μέτρων ασφαλείας σε εθνική κλίμακα. Επί παραδείγματι, από το 2002 έως το 2004, χορηγήθηκε στον αεροπορικό κλάδο των ΗΠΑ χρηματοδοτική συνδρομή ύψους σχεδόν 32000 εκατομμυρίων ευρώ από τα κονδύλια για την ασφάλεια των μεταφορών. Είναι σαφές ότι η μεγάλη αυτή χρηματοδότηση από το Δημόσιο μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη νόθευση του ανταγωνισμού μεταξύ ευρωπαϊκών και αμερικανικών αεροπορικών εταιρειών.

2.2. Ασφάλεια στη θάλασσα

Η αιτιολογική σκέψη 15 του κανονισμού (EΚ) 725/2004 ορίζει ότι η Επιτροπή πρέπει να εκπονήσει μελέτη με αντικείμενο ιδίως την κατανομή της χρηματοδότησης μεταξύ των δημόσιων αρχών και των φορέων εκμετάλλευσης. Βάσει της αιτιολογικής σκέψης 13 της οδηγίας 2005/65/EΚ, στη μελέτη αυτή πρέπει να εξετασθεί επίσης η χρηματοδότηση των έκτακτων μέτρων για την ασφάλεια των λιμένων.

Η μελέτη βρίσκεται στο στάδιο της ολοκλήρωσής της. Τα πρώτα αποτελέσματα δείχνουν ότι, όπως και στην περίπτωση των αερομεταφορών, το κόστος της ασφάλειας στις θαλάσσιες μεταφορές αντιπροσωπεύει σχετικά χαμηλό ποσοστό του συνολικού επενδυτικού κόστους και των λειτουργικών δαπανών.

Η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει άνω των 1.200 θαλάσσιων λιμένων και περίπου 4.000 λιμενικές εγκαταστάσεις. Το μέσο κόστος της ασφάλειας είναι 464.000 ευρώ σε επενδύσεις και 234.000 ευρώ σε ετήσιο κόστος λειτουργίας. Ο στόλος υπό σημαία κρατών μελών της ΕΕ αποτελείται από περίπου 9.000 πλοία, και οι ναυτιλιακές εταιρείες αναλαμβάνουν μέσο επενδυτικό κόστος περίπου 100.000 ευρώ ανά πλοίο και λειτουργικό κόστος 25.000 ευρώ ανά έτος. Οι επενδύσεις αφορούν κυρίως τον εξοπλισμό και την πιστοποίηση συμμόρφωσης, ενώ άνω του 50% του λειτουργικού κόστους αντιπροσωπεύει το κόστος ειδικευμένου προσωπικού.

Αυτές οι μέσες τιμές πρέπει να εξετασθούν σε σύγκριση με το συνολικό κόστος των ναυτιλιακών δραστηριοτήτων. Ενώ χρειάζεται μέση επένδυση 100.000 ευρώ ανά πλοίο για την ασφάλεια, το ποσό αυτό αντιπροσωπεύει μόνον το 0,0015% της συνολικής τιμής ενός νεόδμητου πλοίου μεταφοράς εμπορευματοκιβωτίων 8000 TEU (ισοδύναμο είκοσι ποδών) και το 0,0006% για ένα δεξαμενόπλοιο μεταφοράς ΥΦΑ ολικής χωρητικότητας 110.000 GT. Μολονότι στη μελέτη ήταν αδύνατο να προσδιορισθούν ισοδύναμα ποσοστά για τις λιμενικές εγκαταστάσεις, φαίνεται ότι υπάρχουν τεράστιες διαφορές ανάλογα με τον εκάστοτε τύπο των λιμενικών εγκαταστάσεων, οι οποίες κυμαίνονται από 798.000 ευρώ για τις λιμενικές εγκαταστάσεις γενικού φορτίου έως 79.000 ευρώ για τις εγκαταστάσεις εμπορευματοκιβωτίων. Αυτό εξηγείται κυρίως από το γεγονός ότι ορισμένες εγκαταστάσεις, αναλόγως των ιδιαίτερων δραστηριοτήτων που διεξάγονται σε αυτές, διαθέτουν ήδη εξοπλισμό και έχουν θεσπίσει μέτρα εξαιτίας των απαιτήσεων ασφάλειας ή των απαιτήσεων κατά της κλοπής, οι οποίες μπορούν να αξιοποιηθούν επίσης και για λόγους προστασίας.

Σύμφωνα με τη μελέτη, το κόστος χρηματοδοτείται ουσιαστικά απευθείας ή έμμεσα από τις λιμενικές αρχές και τους ίδιους τους φορείς εκμετάλλευσης. Όσον αφορά τις λιμενικές εγκαταστάσεις, οι πόροι ανάκτησης του κόστους των μέτρων ασφαλείας έχουν κατά μέσο όρο ως εξής: 19% αύξηση των τιμών, 55% ανεξάρτητη επιβάρυνση για την ασφάλεια και επιχορηγήσεις 23%. Οι αρμόδιες αρχές στα κράτη μέλη επέδειξαν σχετική διακριτικότητα όσον αφορά τους πόρους που αφιερώνουν για την προστασία των θαλάσσιων μεταφορών.

Ωστόσο, το ευρωπαϊκό καθεστώς ασφάλειας στη θάλασσα δεν έχει ακόμη τεθεί εξ ολοκλήρου σε εφαρμογή – πλήρης εφαρμογή σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις τόσο του κανονισμού 725/2004 όσο και της οδηγίας 2005/65 απαιτείται έως την 1η Ιουλίου 2007. Αυτό ενδέχεται να σημαίνει ότι για να επιτευχθεί υψηλό επίπεδο συμμόρφωσης, θα χρειασθούν ίσως πρόσθετοι πόροι. Εξάλλου ίσως θα υπάρχει νόθευση του ανταγωνισμού όσο δεν υπάρχει ενιαία υψηλό επίπεδο συμμόρφωσης.

Όπως και στην περίπτωση της αεροπορικής ασφάλειας, τίθεται και πάλι το θέμα της εξωτερικής νόθευσης του ανταγωνισμού από ανταγωνιστές τρίτων χωρών, στους οποίους χορηγούνται, ενδεχομένως, κρατικές επιχορηγήσεις για την κάλυψη του κόστους ασφάλειας των θαλάσσιων μεταφορών. Αυτό μπορεί να ισχύει για τις λιμενικές εγκαταστάσεις που ανταγωνίζονται γειτονικούς λιμένες χωρών μη μελών της ΕΕ, και σε μικρότερο βαθμό για τα πλοία.

3. προς εξεταση θεματα

3.1. Διάρθρωση του κόστους

Υπάρχουν διάφοροι τύποι κόστους που συνδέονται με την ασφάλεια των μεταφορών:

- το κόστος διαχείρισης των κανόνων ασφαλείας, όπως και της παρακολούθησης της συμμόρφωσης,

- το κόστος που απορρέει από την εφαρμογή της νομοθεσίας

- πάγια έξοδα, όπως η επένδυση κεφαλαίου σε εξοπλισμό ασφαλείας, και η επιλογή και αρχική εκπαίδευση του προσωπικού ασφαλείας·

- λειτουργικά έξοδα, όπως η συντήρηση του εξοπλισμού ασφαλείας (και η τεχνολογική αναβάθμισή του), οι μισθοδοσία του προσωπικού ασφαλείας, τα περιοδικά έξοδα εκπαίδευσης·

- έκτακτα έξοδα, όπως εκείνα των πρόσθετων προσωρινών μέτρων για περαιτέρω ασφάλεια σε περιόδους υψηλότερου κινδύνου.

- κόστος τρομοκρατικών επιθέσεων.

Tα έξοδα αυτά συνδέονται μόνον εν μέρει με τις μεταφορές και είναι δυνατόν να περιλαμβάνουν το κόστος αποκατάστασης των ζημιών του ίδιου του στόχου, τα παρεπόμενα έξοδα από τη διαταραχή που προκλήθηκε από την επίθεση και τις αξιώσεις αποζημίωσης των θυμάτων, άμεσα ή έμμεσα. Όντως, ακόμη και εάν το μεταφορικό μέσο (π.χ. αεροσκάφος, πλοίο, τρένο) αποτελέσει το αντικείμενο τρομοκρατικής επίθεσης και δεν χρησιμοποιηθεί ως όπλο, η ζημία μπορεί να υπερβεί κατά πολύ τα όρια του τομέα των μεταφορών. Είναι δύσκολο να εκτιμηθεί η κλίμακα των εξόδων αυτών, είναι όμως αρκετά πιθανόν να είναι τέτοιας έκτασης, ώστε κανένας φορέας εκμετάλλευσης μεταφορών να μην μπορεί να τα καλύψει. Επίσης, το κόστος των ζημιών μπορεί να υπερβεί αισθητά τις δυνατότητες της ασφαλιστικής κάλυψης. Επιπλέον, οι συνέπειες μιας τρομοκρατικής επίθεσης, αναλόγως της φύσης της, μπορούν να υπερβούν το έδαφος ενός και μόνον κράτους μέλους και να έχουν τέτοια κλίμακα ώστε ακόμη και το κράτος μέλος που υπέστη την τρομοκρατική επίθεση να μην είναι σε θέση να αναλάβει το κόστος.

3.2. Χρηματοδότηση

3.2.1. Χρηματοδότηση της διαχείρισης των κανόνων ασφαλείας, καθώς και της παρακολούθησης της συμμόρφωσης

Η μεταφορά της κοινοτικής νομοθεσίας στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών και η εφαρμογή της στις εθνικές δραστηριότητες παρακολούθησης αποτελούν, συνήθως, αρμοδιότητες των δημοσίων αρχών.

Αυτό ισχύει επίσης για τις επιθεωρήσεις που πραγματοποιούνται για να ελέγχεται η ορθή εφαρμογή των μέτρων ασφαλείας στις αεροπορικές, τις θαλάσσιες και τις χερσαίες μεταφορές. Μολονότι η Επιτροπή δύναται να διεξάγει τέτοιες επιθεωρήσεις, αυτό δεν σημαίνει ότι απαλλάσσονται τα κράτη μέλη από την υποχρέωσή τους για υλοποίηση αποτελεσματικών προγραμμάτων ελέγχου της ποιότητας σε εθνικό επίπεδο.

Οι δραστηριότητες αυτές εμπίπτουν στις πολιτικές αρμοδιότητες του Δημοσίου και ως εκ τούτου χρηματοδοτούνται καταρχήν εξ ολοκλήρου από τα κράτη μέλη. Δεν συνεπάγονται κρατική ενίσχυση, ακόμη και εάν τα κράτη μέλη στηρίζονται σε ιδιωτικές επιχειρήσεις που τα επικουρούν προς το σκοπό αυτό, με την προϋπόθεση (στην τελευταία περίπτωση) ότι η χρηματοδότηση περιορίζεται στην αντιστάθμιση του κόστους που προέκυψε και σε ένα εύλογο κέρδος, και ότι δεν δημιουργεί υπεραντιστάθμιση.

Με βάση τα αποτελέσματα των επιθεωρήσεων που πραγματοποιεί, η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να διαθέσουν τους αναγκαίους πόρους για να εξασφαλισθεί πλήρης εφαρμογή των κανόνων ασφαλείας και έλεγχος της εφαρμογής της νομοθεσίας περί ασφαλείας.

3.2.2. Χρηματοδότηση της εφαρμογής των μέτρων ασφαλείας

Η χρηματοδότηση της εφαρμογής μέτρων ασφαλείας στις μεταφορές από τα κράτη μέλη θέτει το ερώτημα εάν αυτό συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης EΚ και, εάν ναι, υπό ποίους όρους είναι δυνατόν η χρηματοδότηση αυτή να κριθεί συμβιβάσιμη με την κοινή αγορά.

Tο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και το Πρωτοδικείο έχουν αποφανθεί ότι υπάρχουν τρεις κατηγορίες δραστηριοτήτων που χρηματοδοτούνται από το κράτος: οι δραστηριότητες των δημοσίων αρχών, οι οικονομικές δραστηριότητες και οι μη οικονομικές δραστηριότητες. Από αυτές μόνον οι οικονομικές δραστηριότητες υπόκεινται στην ευρωπαϊκή νομοθεσία περί ανταγωνισμού, ενώ οι δραστηριότητες των δημοσίων αρχών και οι μη οικονομικές δραστηριότητες εξαιρούνται του πεδίου εφαρμογής της.

Στην υπόθεση Eurocontrol[8] , το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι οι δραστηριότητες του Eurocontrol στο σύνολό τους ανάγονται, τόσο λόγω της φύσεώς τους, όσο και λόγω του αντικειμένου και των κανόνων που τις διέπουν, στην άσκηση προνομίων σχετικά με τον έλεγχο και την αστυνόμευση του εναερίου χώρου, προνομίων που συνιστούν τυπικά γνωρίσματα ασκήσεως δημοσίας εξουσίας. Δεν έχουν οικονομικό χαρακτήρα δικαιολογούντα την εφαρμογή των κανόνων περί ανταγωνισμού της Συνθήκης .[9] Συνεπώς, δεν είναι οικονομικής φύσεως, ώστε να δικαιολογείται η εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού της Συνθήκης.

Στην υπόθεση Λιμένας της Γένουας , το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι “ η επιτήρηση προς πρόληψη της ρυπάνσεως με την οποία είναι επιφορτισμένη η SEPG για τον λιμένα πετρελαιοειδών της Γένουας συνιστά αποστολή γενικού ενδιαφέροντος που εμπίπτει στις ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους σε θέματα προστασίας του περιβάλλοντος στον θαλάσσιο τομέα. Μια τέτοια δραστηριότητα επιτηρήσεως, λόγω της φύσεώς της, του αντικειμένου της και των κανόνων στους οποίους υπάγεται, συνδέεται με την άσκηση προνομίων σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος που συνιστούν τυπικώς προνόμια δημοσίας εξουσίας. Η δραστηριότητα αυτή δεν έχει οικονομικό χαρακτήρα δικαιολογούντα την εφαρμογή των περί ανταγωνισμού κανόνων της Συνθήκης”[10] .

Στην υπόθεση Αερολιμένες του Παρισιού , το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι “ επιβάλλεται να γίνει διάκριση μεταξύ, αφενός, των αμιγώς διοικητικών δραστηριοτήτων της ADP, μεταξύ άλλων των καθηκόντων αστυνομεύσεως, και, αφετέρου, των εν λόγω δραστηριοτήτων διαχειρίσεως και εκμεταλλεύσεως των παρισινών αερολιμένων στις οποίες επιβάλλονται εμπορικά τέλη, το ύψος των οποίων κυμαίνεται αναλόγως του πραγματοποιούμενου κύκλου εργασιών. ”[11]

Είναι σαφές από την ανωτέρω νομολογία ότι η χρηματοδότηση μέτρων ασφάλειας στις μεταφορές, τα οποία αποτελούν μέρος βασικών λειτουργιών του κράτους και συνδέονται με την άσκηση εξουσιών που συνιστούν χαρακτηριστικά προνόμια δημοσίας εξουσίας, δεν αποτελούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 1 της συνθήκης EΚ.

Η Επιτροπή το επιβεβαίωσε αυτό στην απόφασή της “N 309/2002 Γαλλία, αεροπορική ασφάλεια – αντιστάθμιση του κόστους μετά τις επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2001”. Στην απόφαση αυτή, η Επιτροπή αναλύει τα μέτρα ασφαλείας, τα οποία αναγκάστηκε να λάβει η γαλλική κυβέρνηση μετά τις επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου. Στα σημεία 22 και 23 της απόφασης, η Επιτροπή καταλήγει στα εξής συμπεράσματα:

Τα ανωτέρω καθήκοντα αεροπορικής ασφάλειας αντιστοιχούν σε αποστολές που συνήθως αναλαμβάνουν οι δημόσιες αρχές ή ο διαχειριστής του αερολιμένα κατόπιν οδηγίας της δημόσιας αρχής. Απορρέουν από τον νόμο ή από κανονιστικά κείμενα. Η εκτέλεσή τους από τους φορείς δεν τους παρέχει περιθώρια ελιγμών

Αυτά τα καθήκοντα ασφάλειας που επιβάλλονται στους φορείς δεν συνεπάγονται καμιάς φύσεως έσοδο από τους επιβάτες. Ως εκ τούτου, οι γαλλικές αρχές διευκρίνισαν ότι οι φόροι αερολιμένα που καταβάλλουν οι επιβάτες παραμένουν στη διάθεση των αερολιμένων αυτών και ότι χρησιμοποιούνται, εν μέρει, για να καλυφθεί το κόστος της ασφάλειας στους συγκεκριμένους αερολιμένες. Θα μπορούσε επομένως να θεωρηθεί καταρχήν ότι τα καθήκοντα αυτά υπόκεινται στη δημόσια εξουσία.

Κατά κανόνα, συνάγεται το συμπέρασμα ότι η χρηματοδότηση των μέτρων ασφαλείας στις μεταφορές, τα οποία επιβάλλονται από το νόμο και συνδέονται με αρμοδιότητες που συνιστούν χαρακτηριστικά προνόμια δημοσίας εξουσίας, δεν είναι οικονομικές δραστηριότητες. Τη θέση αυτή επιβεβαίωσε η Επιτροπή στις κοινοτικές κατευθύνσεις για τις κρατικές ενισχύσεις προς τους περιφερειακούς αερολιμένες[12]. Η χρηματοδότηση τέτοιων μέτρων πρέπει πάντως να περιορίζεται αυστηρά στην αντιστάθμιση του κόστους που προκαλείται και δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί σε άλλες οικονομικές δραστηριότητες[13].

Το κράτος μπορεί να αναθέσει την άσκηση αυτών των αρμοδιοτήτων σε ιδιωτικές επιχειρήσεις· αυτό συνέβη, παραδείγματος χάριν, στην υπόθεση Λιμένας της Γένουας . Το κράτος μπορεί επίσης να αποφασίσει ότι οι χρήστες ορισμένων εγκαταστάσεων πρέπει να αναλαμβάνουν, τουλάχιστον εν μέρει, το κόστος των μέτρων ασφαλείας, όπως συνέβη στις υποθέσεις Λιμένας της Γένουας, Eurocontrol και των μέτρων ασφαλείας που προαναφέρθηκαν στους γαλλικούς αερολιμένες. Όμως στις περιπτώσεις αυτές, η Επιτροπή θα εξετάζει εξονυχιστικά εάν χορηγείται στις ιδιωτικές επιχειρήσεις υπεραντιστάθμιση για τη συνδρομή τους προς το κράτος, και εάν τα εισπραττόμενα τέλη περιορίζονται αυστηρά σε όσα είναι αναγκαία για τη χρηματοδότηση των μέτρων ασφαλείας. Όταν ένα κράτος αναθέτει την άσκηση των αρμοδιοτήτων του σε ιδιωτικές επιχειρήσεις, οφείλει να εξασφαλίζει ότι τηρούνται πλήρως οι κοινοτικοί κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις και τους όρους ισοτιμίας, εφόσον αυτοί είναι εφαρμοστέοι, όπως επίσης να εξασφαλίζουν ότι δεν εισάγονται διακρίσεις.

3.3. Διαφάνεια στην είσπραξη φόρων και τελών για την ασφάλεια

Οι μελέτες που είχαν ως αντικείμενο τη χρηματοδότηση της ασφάλειας στις μεταφορές έδειξαν ότι υπάρχει έλλειψη διαφάνειας ως προς τα χρηματικά ποσά που συγκεντρώνονται για την ασφάλεια, το ύψος των εισπραττόμενων τελών ή φόρων, και ως προς τον τρόπο με τον οποίο δαπανώνται αυτά τα χρηματικά ποσά.

Χρειάζεται να εξασφαλισθεί μεγαλύτερη διαφάνεια όσον αφορά τους φόρους και τα τέλη ασφάλειας. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί με κανόνες για την ειδική χρήση ή τον διαχωρισμό των χρημάτων που συγκεντρώνονται για την ασφάλεια των μεταφορών, έτσι ώστε να είναι βέβαιο ότι δαπανώνται αποκλειστικά και μόνον για την ασφάλεια. Μια άλλη λύση θα ήταν να εξηγείται στους επιβάτες τι ποσοστό των ναύλων αποτελούν οι φόροι και τα τέλη ασφαλείας, έτσι ώστε να ενημερώνονται οι χρήστες για τα ποσά για τα οποία χρεώνονται. Αυτό θα ήταν ιδιαίτερα σκόπιμο στους επιβάτες των αεροπορικών μεταφορών, στις οποίες το κόστος ασφαλείας αντιπροσωπεύει πολύ υψηλότερα ποσά που καλύπτουν όλους τους φόρους και τα τέλη.

3.4. Πιθανές νοθεύσεις του ανταγωνισμού

Η Επιτροπή είναι της άποψης ότι η επιδίωξη δικαιότερων όρων ως προς την πρόσβαση στη δημόσια χρηματοδότηση αποτελεί θεμιτό μέλημα από πλευράς των αρμοδίων παραγόντων, τόσο στην εσωτερική αγορά όσο και στις μεγάλες εξωτερικές αγορές.

Όπως έχουν δείξει διάφορες μελέτες, υπάρχουν διαφορετικές προσεγγίσεις εντός της ΕΕ όσον αφορά τη συμμετοχή των κρατών μελών στη χρηματοδότηση της εφαρμογής των μέτρων ασφαλείας, γεγονός που αντικατοπτρίζει τις διαφορετικές φιλοσοφίες που ενδεχομένως έχουν τα κράτη μέλη στο θέμα αυτό. Η ανομοιογένεια όσον αφορά την προσέγγιση και η έλλειψη διαφάνειας όσον αφορά την προέλευση των εσόδων που προορίζονται εξολοκλήρου για την εφαρμογή μέτρων ασφαλείας οδηγεί στο συμπέρασμα ότι είναι δυνατή ως ένα βαθμό η νόθευση του ανταγωνισμού. Αυτό είναι πολύ πιθανό στις περιπτώσεις που κράτη μέλη απαιτούν πρόσθετα και αυστηρότερα μέτρα από εκείνα που επιβάλλει η κοινοτική νομοθεσία.

Πάντως, στρεβλώσεις ενδέχεται να προκληθούν και σε παγκόσμιο επίπεδο λόγω των διαφορετικών προσεγγίσεων όσον αφορά τη χρηματοδότηση των μέτρων ασφαλείας ανά τον κόσμο. Αυτό το θέμα πρέπει να αντιμετωπισθεί έτσι ώστε να μην μειονεκτεί ο κλάδος των μεταφορών στην Κοινότητα έναντι των εξωκοινοτικών ανταγωνιστών του και να αποσοβηθούν οι συνεπακόλουθες αρνητικές συνέπειες για την οικονομική ανάπτυξη στην ΕΕ.

Πρέπει επομένως να εξασφαλισθεί ότι θα εφαρμόζονται όμοιες αρχές για τους ανταγωνιστές του ευρωπαϊκού κλάδου των μεταφορών στις τρίτες χώρες από τις κυβερνήσεις που είναι αρμόδιες γι’αυτούς, κατά προτίμηση υπό μορφή συμφωνιών σε διεθνή φόρα, όπως η ΔΟΠΑ ή ο ΔΝΟ ή, ελλείψει αυτών, υπό μορφή διμερών συμφωνιών μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κυβερνήσεων των χωρών όπου είναι εγκατεστημένοι οι κύριοι ανταγωνιστές.

4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

- Σύμφωνα με μελέτες που είχαν ως αντικείμενο την αεροπορική ασφάλεια και την ασφάλεια στη θάλασσα, το κόστος ασφαλείας μπορεί να είναι σημαντικό και σήμερα το καταβάλλουν σε μεγάλο βαθμό οι χρήστες.

- Η αυξημένη διαφάνεια όσον αφορά τους φόρους και τα τέλη ασφαλείας θα δώσει στους χρήστες των μεταφορικών υπηρεσιών καλλίτερες πληροφορίες και σαφέστερη εικόνα για τις πιθανές επιπτώσεις στον ανταγωνισμό. Η έλλειψη διαφάνειας που υπάρχει σήμερα εντείνει τη δυσκολία εντοπισμού των πιθανών στρεβλώσεων.

- Η ανομοιογένεια στην προσέγγιση που ακολουθείται για τη χρηματοδότηση της εφαρμογής των μέτρων ασφαλείας σημαίνει ότι υπάρχει η πιθανότητα νόθευσης του ανταγωνισμού σε κάποιο βαθμό. Αυτό είναι ιδιαίτερα πιθανό σε κράτη μέλη που απαιτούν πρόσθετα και αυστηρότερα μέτρα από εκείνα που επιβάλλει η κοινοτική νομοθεσία.

- Οι γενικές απόψεις της Επιτροπής, οι οποίες διατυπώθηκαν στην ανακοίνωσή της στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο “Συνέπειες των τρομοκρατικών επιθέσεων στις Ηνωμένες Πολιτείες για τον κλάδο των αερομεταφορών”, εξακολουθούν να ισχύουν. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή κρίνει ότι, με βάση το γεγονός ότι η προστασία των Ευρωπαίων πολιτών από τρομοκρατικές επιθέσεις αποτελεί βασικά ευθύνη του κράτους, η δημόσια χρηματοδότηση των μέτρων για την αποφυγή τέτοιων επιθέσεων, τα οποία συνδέονται με την άσκηση εξουσιών που συνιστούν χαρακτηριστικά προνόμια δημοσίας εξουσίας, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση.

[1] COM(2001)574 τελικό της 10.10.2001.

[2] Πρόγραμμα “Πρόληψη, ετοιμότητα και διαχείριση των συνεπειών της τρομοκρατίας και άλλων κινδύνων που συνδέονται με την ασφάλεια” για την περίοδο 2007-2013, που ενέκρινε το Συμβούλιο στις 2.6.2006.

[3] Διοργανική δήλωση συνοδευτική του κανονισμού (EΚ) αριθ. 2320/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της16ης Δεκεμβρίου 2002 για τη θέσπιση κοινών κανόνων στο πεδίο της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας (ΕΕ L 355 της 30.12.2002, σ. 12) και αιτιολογική σκέψη 15 του κανονισμού (EΚ) αριθ. 725/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, για τη βελτίωση της ασφάλειας στα πλοία και στις λιμενικές εγκαταστάσεις (ΕΕ L 129 της 29.04.2004, σ. 6).

[4] TEN/217 - CESE 1488/2005 της 14.12.2005 και COTER-040 - CdR 209/2005 τελ. της 17.11.2005.

[5] http://europa.eu.int/comm/transport/air/safety/studies_fr.htm

[6] Η προσέγγιση της Αυστρίας, της Φινλανδίας, της Γερμανίας, της Ισλανδίας, της Ιταλίας, του Λουξεμβούργου, της Νορβηγίας, της Πορτογαλίας, της Ισπανίας, της Σουηδίας και της Ελβετίας συγγενεύει περισσότερο με αυτό το μοντέλο.

[7] Η προσέγγιση του Βελγίου, της Δανίας, της Γαλλίας, της Ελλάδας, της Ιρλανδίας, των Κάτω Χωρών και του Ηνωμένου Βασιλείου συγγενεύει περισσότερο με αυτό το μοντέλο.

[8] Το Eurocontrol είναι ένας διεθνής οργανισμός, αρμόδιος για τον καθορισμό και τη συλλογή των τελών που εισπράττονται από τους χρήστες για αεροναυτιλιακές υπηρεσίες.

[9] Απόφαση της 19/01/1994, SAT Fluggesellschaft / Eurocontrol (Συλλ. 1994, σ. I-43), σημείο 30.

[10] Απόφαση της 18/03/1997, Calì & Figli / Servizi Ecologici Porto di Genova (Συλλ. 1997, σ. I-1547), σημείο 22.

[11] Απόφαση της 12/12/2000, Aéroports de Paris / Επιτροπής (Συλλ. 2000, σ. II-3929), σημείο 112.

[12] Επίσημη Εφημερίδα C 312 της 9.12.2005, σ. 1.

[13] Υπόθεση C-343/95, Cali [1997] ECR I-1547 (“Porto di Genova”).