52006DC0304

[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 13.6.2006

COM(2006) 304 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ κατά το 2006 – Το πρώτο έτος του αναθεωρημένου Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης

{SEC(2006) 751 }

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

Τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ κατά το 2006 – Το πρώτο έτος του αναθεωρημένου Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης

1. Συμπληρώθηκε ένα έτος από την αναθεώρηση του συμφώνου σταθεροτητασ και αναπτυξησ

Πέρασε ένας χρόνος από τότε που οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων της ΕΕ ενέκριναν τα βασικά στοιχεία μεταρρύθμισης του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), με βάση τις ιδέες που προτάθηκαν από την Επιτροπή σε ανακοίνωση του Σεπτεμβρίου 2004. Η Επιτροπή είχε υποδείξει ότι ένα εμπλουτισμένο κοινό δημοσιονομικό πλαίσιο με μια ισχυρή οικονομική λογική θα επέτρεπε να αντιμετωπιστούν καλύτερα οι διαφορές στην οικονομική κατάσταση στη διευρυμένη ΕΕ και θα συνέβαλλε σε μεγαλύτερη αξιοπιστία και αποδοχή του ΣΣΑ στα κράτη μέλη, στηριζόμενο στη νοοτροπία της υγιούς δημοσιονομικής πολιτικής που καθιερώθηκε στην ΕΕ την τελευταία δεκαετία.

Η μεταρρύθμιση του ΣΣΑ κατά το 2005 επιβεβαίωσε τους θεμελιώδεις κανόνες και αρχές της Συνθήκης και επανέφερε την ομοφωνία μεταξύ των 25 κρατών μελών για την εφαρμογή υγιών δημοσιονομικών πολιτικών. Τα ανώτατα όρια 3% και 60% για το δημόσιο έλλειμμα και το δημόσιο χρέος παραμένουν οι βάσεις του συστήματος. Συγκεκριμένα, το αναμορφωμένο ΣΣΑ περιέχει διατάξεις που συμβάλλουν στον έγκαιρο εντοπισμό και στη γρήγορη και διατηρήσιμη διόρθωση των υπερβολικών ελλειμμάτων.

Ταυτόχρονα, η μεταρρύθμιση του ΣΣΑ αύξησε την ευελιξία και ενίσχυσε την οικονομική λογική του πλαισίου. Το αναμορφωμένο ΣΣΑ δίνει ιδίως μεγαλύτερη προσοχή στις εξελίξεις του χρέους και στην εφαρμογή διαρθρωτικών πολιτικών, οι οποίες διευρύνουν το αναπτυξιακό δυναμικό και τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, σε συμφωνία με τη στρατηγική της Λισσαβόνας για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Απαιτεί από τα κράτη μέλη να εντείνουν τις προσπάθειες δημοσιονομικής εξυγίανσης κατά τις ευνοϊκές από οικονομική άποψη εποχές, πράγμα που είναι απαραίτητο για τη δημιουργία δημοσιονομικών περιθωρίων για τους λιγότερο ευνοϊκούς καιρούς. Οι μεσοπρόθεσμοι στόχοι ενισχύονται μέσω της σαφέστερης σύνδεσής τους με τη διατηρησιμότητα και την ειδικότερη κατάσταση κάθε χώρας. Στη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος, οι αποφάσεις και οι συστάσεις εκδίδονται τώρα μετά από γενικότερη οικονομική ανάλυση και το ενδιαφέρον επικεντρώνεται περισσότερο στις διαρθρωτικές προσπάθειες δημοσιονομικής εξυγίανσης και όχι μόνο στα βραχυπρόθεσμα ονομαστικά αποτελέσματα.

Γενικότερα, η μεταρρύθμιση του 2005 ενδυνάμωσε το ΣΣΑ και επαναβεβαίωσε τον κεντρικό ρόλο του στη διαδικασία δημοσιονομικού συντονισμού, ως μέσου που συμβάλλει στην επίτευξη υψηλού βαθμού μακροοικονομικής σταθερότητας, η οποία αποτελεί ουσιαστική προϋπόθεση για διατηρήσιμη οικονομική ανάπτυξη και αύξηση της απασχόλησης, όπως αναγνωρίζεται και στις ολοκληρωμένες κατευθυντήριες γραμμές.

Το νέο πλαίσιο άρχισε τυπικά να ισχύει το καλοκαίρι του 2005, με την έκδοση από το Συμβούλιο της αντίστοιχης δέσμης παράγωγων νομοθετημάτων[1]. Από τότε, όλοι, κράτη μέλη, Επιτροπή και Συμβούλιο, έπρεπε να μάθουν να συμβιώνουν με τους νέους κανόνες και να εξασφαλίσουν την αποτελεσματική εφαρμογή τους. Ένα έτος μετά τη μεταρρύθμιση, η Επιτροπή εξετάζει την εφαρμογή του αναμορφωμένου ΣΣΑ και τονίζει τις προκλήσεις που μας περιμένουν.

2. Η εμπειρια του πρώτου ετους

Η εμπειρία από το πρώτο έτος του αναμορφωμένου ΣΣΑ είναι μάλλον θετική. Γενικά, η δημοσιονομική προσαρμογή άρχισε και πάλι και σημειώθηκε ομαλή και συνεπής εφαρμογή των διαδικασιών του ΣΣΑ, χάρη στη βελτιωμένη οικονομική λογική των αποφάσεων και των συστάσεων. Ωστόσο, ανακύπτουν ορισμένες ανησυχίες όσον αφορά την εφαρμογή του προληπτικού σκέλους του Συμφώνου, καθόσον δεν είναι σαφές ακόμη εάν η δημοσιονομική εξυγίανση θα επιταχυνθεί παράλληλα με τις βελτιούμενες αναπτυξιακές προοπτικές. Το μέτρο της επιτυχίας του αναμορφωμένου Συμφώνου θα είναι η έκταση στην οποία τα κράτη μέλη θα επιτύχουν την αναγκαία δημοσιονομική προσαρμογή με την πάροδο των ετών.

(i) Θετική εμπειρία, ιδίως όσον αφορά το διορθωτικό σκέλος του ΣΣΑ

Βελτιωμένη οικονομική λογική των αποφάσεων και συστάσεων στη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος

Το αναμορφωμένο ΣΣΑ περιλαμβάνει ορισμένες σημαντικές διατάξεις που εξασφαλίζουν ότι τα υπερβολικά ελλείμματα προσδιορίζονται ορθά. Επιτρέπει να λαμβάνονται καλύτερα υπόψη ειδικές για κάθε χώρα οικονομικές παράμετροι κατά την εφαρμογή της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος. Προβλέπει ότι, όταν το έλλειμμα υπερβαίνει το 3% του ΑΕΠ, η Επιτροπή πρέπει πάντοτε να συντάσσει έκθεση με συνολική αξιολόγηση της οικονομικής και δημοσιονομικής κατάστασης στο συγκεκριμένο κράτος μέλος. Από τον Μάρτιο του 2005, η Επιτροπή έχει εγκρίνει παρόμοιες εκθέσεις για τρία κράτη μέλη. Οι εκθέσεις συνεκτιμούσαν όλα τα στοιχεία που φαίνονταν σημαντικά για την αξιολόγηση της κατάστασης κατά τη λήψη απόφασης για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος και κατά τον καθορισμό προθεσμίας για τη διόρθωσή του.

Το αναμορφωμένο ΣΣΑ παραμένει ένα σύστημα βασιζόμενο σε κανόνες

Το αναμορφωμένο ΣΣΑ ορίζει ότι ελλείμματα υψηλότερα του 3% του ΑΕΠ, τα οποία δεν έχουν προσωρινό χαρακτήρα ή τα οποία δεν προσεγγίζουν την τιμή αναφοράς, πρέπει να θεωρούνται υπερβολικά. Πράγματι, από τη μεταρρύθμιση και μετά, όλα τα ελλείμματα που υπερέβαιναν το 3% του ΑΕΠ – σε ορισμένες περιπτώσεις με ελάχιστη διαφορά – θεωρήθηκαν υπερβολικά. Αυτό επιβεβαιώνει ότι το ΣΣΑ παραμένει ουσιαστικά ένα πλαίσιο βασιζόμενο σε κανόνες, γεγονός που αποτελεί την καλύτερη εγγύηση για την υλοποίηση των δεσμεύσεων και για την ίση μεταχείριση όλων των κρατών μελών.

Καθορίστηκαν ρεαλιστικές προθεσμίες για τη διόρθωση των υπερβολικών ελλειμμάτων…

Ενώ η υποχρέωση ταχείας διόρθωσης των υπερβολικών ελλειμμάτων παραμένει η κατευθυντήρια αρχή για την έκδοση των συστάσεων του Συμβουλίου, το περιθώριο οικονομικής εκτίμησης στη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος αξιοποιήθηκε από το Συμβούλιο για τον καθορισμό ρεαλιστικών προθεσμιών διόρθωσης του υπερβολικού ελλείμματος από τα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο αυτό, στα κράτη μέλη με προοπτικές ασθενούς οικονομικής ανάπτυξης δόθηκαν μεγαλύτερες προθεσμίες για τη διόρθωση ενός ευμεγέθους υπερβολικού ελλείμματος (δύο έως τρία έτη). Στα κράτη μέλη με έλλειμμα ελαφρώς ανώτερο του 3% και προβλεπόμενη ανάπτυξη που προσεγγίζει ή υπερβαίνει τη δυνητική, δόθηκε βραχεία προθεσμία.

Η βελτιωμένη συνεργασία σε επίπεδο ΕΕ επέτρεψε τον καθορισμό προθεσμιών που ελάμβαναν υπόψη τις προβλεπόμενες σε εθνικό επίπεδο στρατηγικές δημοσιονομικής εξυγίανσης, υπό τον όρο ότι οι στρατηγικές αυτές συμφωνούσαν πλήρως με τους κανόνες του ΣΣΑ.

…ενώ έγιναν συστάσεις για σημαντικές διαρθρωτικές προσπάθειες

Η συνεκτίμηση των οικονομικών συνθηκών δεν οδήγησε, όπως ορισμένοι φοβούνταν τη στιγμή της μεταρρύθμισης, σε επιεικέστερες αποφάσεις και συστάσεις. Οι δημοσιονομικές προσαρμογές που ζητήθηκαν από το Συμβούλιο για τα κράτη μέλη σε ΔΥΕ, βάσει του αναμορφωμένου ΣΣΑ, υπήρξαν σημαντικά ευρύτερες και από τις συνιστώμενες στο παρελθόν, αλλά και από τον κανόνα για καταβολή ετήσιας δημοσιονομικής προσπάθειας ίσης με τουλάχιστον 0,5% του ΑΕΠ σε διαρθρωτικούς όρους. Επιπλέον, οι συνιστώμενες διαρθρωτικές δημοσιονομικές προσπάθειες εξαιρούν τα εφάπαξ μέτρα ή εκείνα που έχουν πρόσκαιρες μόνο επιδράσεις στα αποτελέσματα του προϋπολογισμού. Αυτό βοηθάει να επικεντρώνονται οι προσπάθειες σε μέτρα τα οποία συμβάλλουν μακροπρόθεσμα σε υγιή δημόσια οικονομικά και στη διατηρησιμότητα της δημοσιονομικής θέσης, εξασφαλίζει δε ότι τα υπερβολικά ελλείμματα διορθώνονται με μόνιμο τρόπο.

Οι δημοσιονομικοί στόχοι των κρατών μελών σε ΔΥΕ συμβαδίζουν σε γενικές γραμμές με τις απαιτήσεις που διατυπώνει το Συμβούλιο στις συστάσεις του, γεγονός που υποδηλώνει ότι το νέο Σύμφωνο είναι καλύτερο από την άποψη της άσκησης επιρροής στα εθνικά σχέδια και τις αποφάσεις δημοσιονομικής πολιτικής. Κατά το προσεχές έτος θα μπορέσουμε να αξιολογήσουμε καλύτερα, κατά πόσον αυτό μεταφράζεται ουσιαστικά σε συγκεκριμένες ενέργειες. Για την προώθηση ουσιαστικής δράσης, η Επιτροπή είναι έτοιμη να λάβει τα αναγκαία μέτρα σε περίπτωση που τα κράτη μέλη δεν συμμορφώνονται με τις συστάσεις του Συμβουλίου.

Μεγαλύτερη προσοχή στα επίπεδα και τις εξελίξεις του χρέους

Στο πλαίσιο της ΔΥΕ, δόθηκε μεγαλύτερη προσοχή στις εξελίξεις του χρέους. Αξιολογήθηκε κατά πόσον επίπεδα χρέους άνω του 60% του ΑΕΠ μειώνονταν με επαρκή ταχύτητα και προσέγγιζαν την τιμή αναφοράς με τον κατάλληλο ρυθμό. Υπήρξε στενότερη παρακολούθηση των πράξεων που είχαν αρνητική επίπτωση στο επίπεδο του χρέους, συμπεριλαμβανομένων των εξελίξεων στην προσαρμογή αποθεμάτων - ροών.

Βελτίωση του οικονομικού διαλόγου μεταξύ της Επιτροπής, του Συμβουλίου και των κρατών μελών

Τον Μάρτιο 2005, όταν συμφωνήθηκε το αναμορφωμένο ΣΣΑ, το Συμβούλιο τόνισε ότι η βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ της Επιτροπής, του Συμβουλίου και των κρατών μελών ήταν σημαντική για την ενίσχυση της εθνικής αποδοχής και της εφαρμογής των κανόνων του ΣΣΑ.

Η εμπειρία από το αναμορφωμένο ΣΣΑ απέδειξε ότι, καθιερώνοντας μεγαλύτερο περιθώριο οικονομικής εκτίμησης στην διαδικασία της δημοσιονομικής εποπτείας, η μεταρρύθμιση τόνωσε τον εποικοδομητικό και διαφανή διάλογο για την οικονομική πολιτική σε επίπεδο ΕΕ στις περιπτώσεις των μεμονωμένων χωρών. Αυτό ενδυνάμωσε την αμοιβαία υποστήριξη και πίεση, η οποία, από κοινού με την αυξημένη αποδοχή των συστάσεων του Συμβουλίου από τα εμπλεκόμενα κράτη μέλη, συνέβαλε στην ομαλή και αποδοτική λειτουργία του Συμφώνου. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να εξετάζεται η σύγκλιση των απόψεων μεταξύ Επιτροπής και Συμβουλίου στην αξιολόγηση των επικαιροποιημένων προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης για το 2005 και στις συστάσεις και τις αποφάσεις βάσει της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος από την μεταρρύθμιση του ΣΣΑ και μετά.

(ii) Ορισμένες ανησυχίες σχετικά με την εφαρμογή του προληπτικού σκέλους του Συμφώνου

Υπό το πρίσμα της εμπειρίας του παρελθόντος, δηλαδή των επαναλαμβανόμενων αποτυχιών στην επίτευξη των μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών στόχων, η μεταρρύθμιση του ΣΣΑ το 2005 εισήγαγε ορισμένες αλλαγές που ενίσχυσαν το προληπτικό σκέλος του Συμφώνου, βελτιώνοντας τη λογική του.

Μια από τις επικρίσεις που στρέφονταν κατά του αρχικού Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης ήταν ότι ένας ομοιόμορφος μεσοπρόθεσμος στόχος για την επίτευξη σχεδόν ισοσκέλισης του προϋπολογισμού ή δημιουργίας πλεονάσματος επέβαλλε σε ορισμένες χώρες που εμφάνιζαν υψηλή ονομαστική μεγέθυνση μια αδικαιολόγητη πολιτική στάση. Το αναμορφωμένο ΣΣΑ δεν απαιτεί πλέον από τα κράτη μέλη να αποβλέπουν μεσοπρόθεσμα σε ομοιόμορφη σχεδόν ισοσκελισμένη δημοσιονομική θέση. Αντίθετα, καθορίζονται για κάθε κράτος μέλος διαφοροποιημένοι μεσοπρόθεσμοι στόχοι, οι οποίοι λαμβάνουν υπόψη τις ειδικές για κάθε χώρα οικονομικές και δημοσιονομικές περιστάσεις, έτσι ώστε να παρέχουν επαρκές περιθώριο ασφαλείας σε σχέση με την τιμή αναφοράς 3% του ΑΕΠ και να εξασφαλίζουν διαχρονικά την επίτευξη και τη διατήρηση συνετών επιπέδων χρέους. Το αναμορφωμένο ΣΣΑ περιλαμβάνει επίσης μια σειρά υγιών και απλών αρχών δημοσιονομικής πολιτικής, για τα κράτη μέλη που δεν έχουν ακόμη επιτύχει το μεσοπρόθεσμο στόχο τους και για τη δημοσιονομική συμπεριφορά στις κυκλικές ανοδικές τάσεις. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη που ανήκουν στη ζώνη του ευρώ ή συμμετέχουν στον ΜΣΙ - II πρέπει να επιδιώκουν ως συγκριτικό στόχο την επίτευξη ετήσιας διαρθρωτικής προσαρμογής 0,5% του ΑΕΠ. Υψηλότερη προσαρμογή πρέπει να επιδιώκεται στις ευνοϊκές εποχές.

Οι ειδικοί για κάθε χώρα μεσοπρόθεσμοι δημοσιονομικοί στόχοι αντανακλούν τα θεμελιώδη οικονομικά μεγέθη και τις εθνικές στρατηγικές…

Κατά την εξέταση των επικαιροποιημένων Προγραμμάτων Σταθερότητας και Σύγκλισης το 2005, καθορίστηκαν διαφορετικοί μεσοπρόθεσμοι δημοσιονομικοί στόχοι για κάθε κράτος μέλος. Οι χώρες που αντιμετωπίζουν σχετικά υψηλό κίνδυνο για τη δημοσιονομική διατηρησιμότητα (υψηλό χρέος, χαμηλή δυνητική ανάπτυξη) έχουν ως μεσοπρόθεσμους δημοσιονομικούς στόχους την ισοσκέλιση ή την επίτευξη μικρού πλεονάσματος. Τα κράτη μέλη με χαμηλό χρέος και προοπτικές για υψηλή δυνητική μεγέθυνση στοχεύουν σε έλλειμμα μέχρι 1% του ΑΕΠ, αφήνοντας περιθώριο για δημοσιονομικούς ελιγμούς, ενώ παράλληλα σταθεροποιούν το χρέος σε συνετά επίπεδα.

Είναι ενδιαφέρον ότι ορισμένες χώρες πρότειναν μεσοπρόθεσμους στόχους που είναι πιο φιλόδοξοι από αυτούς που αυστηρά απαιτούνται από το αναμορφωμένο ΣΣΑ. Στις περισσότερες περιπτώσεις, αυτό γινόταν για να υπάρχει συνέπεια μεταξύ των στόχων που καθορίζονταν στο ευρωπαϊκό πλαίσιο και της εθνικής στρατηγικής που επεδίωκε να εξασφαλίσει τη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Αυτό αποδεικνύει ότι οι στόχοι που αντανακλούν καλύτερα τις ειδικές για κάθε χώρα οικονομικές πραγματικότητες σε μια διευρυμένη ΕΕ 25 κρατών μελών γίνονται καλύτερα δεκτοί ως στηρίγματα για τη διαμόρφωση της δημοσιονομικής πολιτικής σε εθνικό επίπεδο.

…αλλά οι σχεδιαζόμενες δημοσιονομικές προσπάθειες για την επίτευξη των στόχων δεν είναι πάντοτε αρκούντως φιλόδοξες και υπολείπονται του συγκριτικού επιπέδου του 0,5% το 2006

Τα επικαιροποιημένα Προγράμματα Σταθερότητας και Σύγκλισης για το 2005 επιβεβαίωσαν τις προθέσεις των κρατών μελών που δεν έχουν ακόμη επιτύχει τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο τους να σημειώσουν πρόοδο στην επίτευξή του. Ωστόσο, με δεδομένη τη μεγάλη απόκλιση, σε ορισμένες περιπτώσεις, μεταξύ των τρεχουσών δημοσιονομικών θέσεων και των πρόσφατα συμφωνηθέντων ειδικών για τη χώρα μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών στόχων, θα μπορούσε κανείς να αναμένει μεγαλύτερες προγραμματισμένες προσπάθειες εξυγίανσης.

Τα δημοσιονομικά σχέδια των κρατών μελών που δεν έχουν ακόμη επιτύχει τον μεσοπρόθεσμο στόχο (αλλά δεν τελούν σε ΔΥΕ) για τα έτη 2007 και 2008 συμβαδίζουν με το συγκριτικό στόχο που προβλέπει το νέο ΣΣΑ, δηλ. διαρθρωτική προσαρμογή ίση με 0,5% του ΑΕΠ. Εντούτοις, η προγραμματισμένη προσαρμογή για το 2006 υπολείπεται κατά πολύ της προσαρμογής του 0,5%. Σύμφωνα με τις εαρινές προβλέψεις της Επιτροπής, το διαρθρωτικό αποτέλεσμα για την ΕΕ, κατά μέσο όρο, δεν θα βελτιωθεί και μάλιστα για ορισμένα κράτη μέλη θα επιδεινωθεί καθιστώντας τη δημοσιονομική στάση επεκτατική και προκυκλική. Για να μειωθεί το χάσμα μεταξύ των πραγματικών προσπαθειών και των απαιτήσεων του ΣΣΑ, χρειάζεται αυστηρή εκτέλεση του προϋπολογισμού και, εν ανάγκη, λήψη πρόσθετων μέτρων εξυγίανσης κατά το 2006, παράλληλα με φιλόδοξα σχέδια δημοσιονομικής πολιτικής για το 2007.

Παρά τις σαφείς βελτιώσεις, παραμένουν ορισμένα ερωτήματα ως προς την αξιοπιστία των μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών προσαρμογών που προγραμματίζονται από τα κράτη μέλη.

Η εμπειρία από το αρχικό ΣΣΑ απέδειξε ότι, για να είναι αξιόπιστα, τα μεσοπρόθεσμα δημοσιονομικά σχέδια πρέπει να βασίζονται σε ρεαλιστικές και προσεκτικές μακροοικονομικές προβλέψεις και να υποστηρίζονται από διαρκή μέτρα και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις. Και για το σημείο αυτό επίσης, η αξιολόγηση δεν είναι πάντοτε θετική.

Ένα ενθαρρυντικό χαρακτηριστικό του τελευταίου κύκλου Προγραμμάτων Σταθερότητας και Σύγκλισης είναι ότι οι μεσοπρόθεσμες δημοσιονομικές προβλέψεις βασίζονται, σε όλες σχεδόν τις περιπτώσεις, σε ρεαλιστικές μακροοικονομικές παραδοχές. Αυτό συνιστά σημαντική βελτίωση σε σύγκριση με την εμπειρία των προηγούμενων ετών, όταν οι δημοσιονομικές προβλέψεις βασίζονταν κατά κανόνα σε υπερβολικά αισιόδοξες μακροοικονομικές προβλέψεις. Μια άλλη θετική εξέλιξη είναι ότι έχει εκλείψει η προσφυγή σε εφάπαξ και άλλα προσωρινά μέτρα στο πλαίσιο του μεσοπρόθεσμου προγραμματισμού. Τα μέτρα αυτού του είδους αντιπροσωπεύουν λιγότερο από το 0,1% του ΑΕΠ της ΕΕ το 2006 και το αντίστοιχο ποσοστό είναι αμελητέο το 2007 και το 2008. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ωστόσο, τα μέτρα που υποστηρίζουν την προβλεπόμενη εξυγίανση δεν εξειδικεύονται επαρκώς. Σε ορισμένα προγράμματα, αποτελεί πηγή ανησυχίας ο συνδυασμός επικέντρωσης των προσπαθειών δημοσιονομικής προσαρμογής προς το τέλος της περιόδου με την έλλειψη εξειδίκευσης των μέτρων που υποστηρίζουν την προβλεπόμενη εξυγίανση.

3. Οι προκλησεισ που μας περιμενουν

Συνολικά, η εμπειρία του ενός έτους λειτουργίας του αναμορφωμένου ΣΣΑ δείχνει ότι το δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ αποκτά εκ νέου αξιοπιστία. Η μεταρρύθμιση του ΣΣΑ επέτρεψε τη βελτίωση της οικονομικής λογικής των κανόνων, την αύξηση της παραδοχής του πλαισίου από τα κράτη μέλη και την εφαρμογή του με βάση μια ομαλότερη διαδικασία με αυξημένη συνεργασία. Οι εξελίξεις αυτές δικαιολογούν κάποια αισιοδοξία για τη μελλοντική υλοποίησή του. Ωστόσο, όσον αφορά το μέλλον, εντοπίζονται ήδη ορισμένες προκλήσεις.

(i) Να διασφαλιστεί ότι το πνεύμα των μεταρρυθμίσεων τηρείται κατά τις ευνοϊκές εποχές

Τα δημοσιονομικά αποτελέσματα το 2005 είναι ενθαρρυντικά. Το ονομαστικό έλλειμμα στην ΕΕ μειώθηκε σε 2,3% του ΑΕΠ από 2,6% του ΑΕΠ το 2004. Το διαρθρωτικό αποτέλεσμα βελτιώθηκε κατά περίπου 0,75% του ΑΕΠ, που αντιπροσωπεύει τη μεγαλύτερη βελτίωση από το 1997. Η μεγαλύτερη του αναμενόμενου μείωση του ελλείμματος προήλθε κυρίως από υψηλότερα των προσδοκώμενων έσοδα, τα οποία, σύμφωνα με τους αναθεωρημένους κανόνες, διατέθηκαν για τη μείωση του ελλείμματος, αλλά οφειλόταν επίσης στην ενισχυμένη εφαρμογή της πολιτικής.

Οι οικονομικοί δείκτες και προβλέψεις επιβεβαιώνουν ότι οι κυκλικές συνθήκες εξακολουθούν να βελτιώνονται στην ΕΕ. Η πείρα έχει καταστήσει εμφανή τη σημασία άσκησης συνετών δημοσιονομικών πολιτικών στις ευνοϊκές εποχές, για να συγκρατηθεί η συσσώρευση χρέους και να εξασφαλιστεί η μείωσή του σε διατηρήσιμα επίπεδα. Η ανάλυση έχει αποδείξει ότι οι προκυκλικές δημοσιονομικές πολιτικές ήσαν αρκετά συχνές στην ΕΕ τις τελευταίες δεκαετίες και η έκθεση του τρέχοντος έτους για τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ αποδεικνύει ότι οι προκυκλικές δημοσιονομικές πολιτικές εφαρμόζονταν ιδίως στις καλές εποχές. Η αποφυγή μιας προκυκλικής στάσης κατά τις ευνοϊκές εποχές στη ζώνη ευρώ είναι καίριας σημασίας για την επίτευξη ταχείας προόδου προς πιο διατηρήσιμες δημοσιονομικές θέσεις και θα βοηθούσε επίσης στη διατήρηση ενός μείγματος νομισματικής και δημοσιονομικής πολιτικής που υποστηρίζει την ανάπτυξη και την απασχόληση. Τα δημοσιονομικά σχέδια που καταρτίστηκαν από τα κράτη μέλη για το 2006 και οι πρόσφατες οικονομικές προβλέψεις της Επιτροπής υποδηλώνουν ότι η παρούσα ανάκαμψη δεν χρησιμοποιείται μέχρι στιγμής για να επιταχυνθεί η δημοσιονομική εξυγίανση και να τεθεί το δημόσιο χρέος σε σταθερά πτωτική τροχιά. Το 2006 πρέπει να γίνουν μεγαλύτερες δημοσιονομικές προσαρμογές. Η Επιτροπή θα διαδραματίσει το ρόλο της για την προώθηση της ισχυρότερης αμοιβαίας στήριξης και πίεσης που χρειάζεται, ώστε να εξασφαλιστεί αυστηρότερη εκτέλεση των προϋπολογισμών του 2006 και κατάρτιση φιλόδοξων προϋπολογισμών για το 2007.

(ii) Να αυξηθεί η εστίαση της προσοχής στη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών

Παρά την πρόοδο που επιτεύχθηκε στη μείωση του ελλείμματος της γενικής κυβέρνησης, ο δείκτης του χρέους αυξήθηκε στην ΕΕ από 62,4% του ΑΕΠ το 2004 σε 63,4% του ΑΕΠ το 2005. Κατά τα προσεχή έτη, ο συνδυασμός ισχυρότερης οικονομικής μεγέθυνσης και σταθερού πρωτογενούς πλεονάσματος αναμένεται να αντιστρέψει την ανοδική τάση του δείκτη χρέους που παρατηρείται από το 2003. Ο δείκτης του χρέους αναμένεται να υποχωρήσει οριακά κάτω από το 63% του ΑΕΠ το 2007. Ενόψει των μακροπρόθεσμων δημοσιονομικών προκλήσεων που αντιμετωπίζουν τα περισσότερα κράτη μέλη της ΕΕ, χρειάζεται να γίνουν στο προσεχές μέλλον μεγάλες μειώσεις του δείκτη του χρέους.

Σε ένα πλαίσιο γήρανσης του πληθυσμού, η διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών πρέπει να καταστεί κεντρικός στόχος της πολιτικής για όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ. Το αναμορφωμένο ΣΣΑ ορθώς δίνει μεγαλύτερη έμφαση σε θέματα χρέους και διατηρησιμότητας. Από τη μεταρρύθμιση και μετέπειτα, έχει επιτευχθεί σημαντική πρόοδος στην κατανόηση της δυναμικής την οποία υποκρύπτει η επίπτωση της γήρανσης στον προϋπολογισμό. Ειδικότερα, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη συμφώνησαν για τον ποσοτικό προσδιορισμό των επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού στα δημόσια οικονομικά.[2]

Για το μέλλον, χρειάζεται περαιτέρω πρόοδος για την καλύτερη ενσωμάτωση μακροπρόθεσμων και βραχυπρόθεσμων προκλήσεων για τη δημοσιονομική πολιτική. Έως το τέλος του 2006, η Επιτροπή θα υποβάλει έκθεση σχετικά με τις δυνατότητες να λαμβάνονονται ευθέως υπόψη ζητήματα διατηρησιμότητας κατά τον προσδιορισμό των ειδικών για κάθε χώρα μεσοπρόθεσμων δημοσιονομικών στόχων. Μια σειρά από προκαταρκτικές σκέψεις γίνονται στην έκθεση «Δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ – 2006», με σκοπό να ενταθούν οι συζητήσεις σχετικά με εναλλακτικές προσεγγίσεις.

(iii) Να βελτιωθεί η στατιστική διακυβέρνηση

Όταν επιτεύχθηκε συμφωνία για τη μεταρρύθμιση του ΣΣΑ, το Συμβούλιο θεώρησε ότι η αποτελεσματική εφαρμογή του δημοσιονομικού πλαισίου στηρίζεται σε καίριο βαθμό στην ποιότητα, την αξιοπιστία και την έγκαιρη υποβολή εναρμονισμένων δημοσιονομικών στατιστικών, σύμφωνων με τα ευρωπαϊκά λογιστικά πρότυπα. Το Συμβούλιο θεώρησε ότι πρέπει να ενισχυθεί η συνεχιζόμενη προσπάθεια να καταστεί το ευρωπαϊκό στατιστικό σύστημα πιο εύρωστο και λιγότερο τρωτό στην υποβολή εσφαλμένων στοιχείων.

Κατά τους τελευταίους μήνες, ορισμένες εξελίξεις οδήγησαν σε βελτίωση της κατάστασης. Το Συμβούλιο τροποποίησε τον κανονισμό που διέπει τη διαβίβαση δημοσιονομικών δεδομένων από τα κράτη μέλη, ώστε να αυξηθεί η επιχειρησιακή ικανότητα της Eurostat να αξιολογεί την ποιότητα των δημόσιων στατιστικών και να βελτιώνει τη διαφάνεια στη διαδικασία συλλογής και κοινοποίησης των στοιχείων.[3] Στις 25 Μαΐου 2005, η Επιτροπή συνέστησε στα κράτη μέλη να αναγνωρίσουν τον Κώδικα Ορθής Πρακτικής για τις ευρωπαϊκές στατιστικές, ως ένα κοινό σύνολο προτύπων για τις στατιστικές αρχές της ΕΕ, και η θεσμική δομή των εθνικών και κοινοτικών στατιστικών αρχών ενισχύθηκε ανάλογα.[4]

Με βάση τις προσπάθειες αυτές, πρέπει να σημειωθεί περαιτέρω πρόοδος για την εξασφάλιση μεθόδων, πόρων και ικανοτήτων κατάλληλων για την παραγωγή υψηλής ποιότητας στατιστικών στοιχείων σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο.

(iv) Να βελτιωθούν οι συνέργιες μεταξύ δημοσιονομικής πολιτικής και ανάπτυξης

Η καλύτερη συμβολή της δημοσιονομικής πολιτικής στην ανάπτυξη απορρέει από το ρόλο της στη δημιουργία ενός υγιούς και σταθερού μακροοικονομικού περιβάλλοντος, όπως άλλωστε αναφέρεται και στις ολοκληρωμένες κατευθυντήριες γραμμές για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Εντούτοις, μπορεί και πρέπει να διερευνηθεί η δυνατότητα περισσότερων συνεργιών. Παραδείγματος χάρη, μια από τις προκλήσεις είναι με ποιόν τρόπο θα τονωθεί η υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων που επιτρέπουν ταυτόχρονα να σημειωθεί πρόοδος στην επιδίωξη διατηρήσιμων δημοσιονομικών θέσεων και διευρύνουν τις αναπτυξιακές προοπτικές. Η δυνατότητα που εισήγαγε η μεταρρύθμιση του ΣΣΑ, δηλαδή να λαμβάνονται υπόψη οι μείζονες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις στον προσδιορισμό της πορείας προσαρμογής έως τον μεσοπρόθεσμο στόχο, πρέπει να εξετάζεται με την προοπτική αυτή. Προς τούτο, υπάρχει η ανάγκη να βελτιωθεί η κατανόηση και ο ποσοτικός προσδιορισμός των οικονομικών και δημοσιονομικών επιδράσεων στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις. Επιπλέον, παράλληλα με την επίτευξη προόδου στη δημιουργία διατηρήσιμων δημοσιονομικών θέσεων, είναι σημαντικό να εστιάζονται ολοένα και περισσότερο οι προϋπολογισμοί σε προτεραιότητες που διευρύνουν την ανάπτυξη και να εξασφαλίζεται η βέλτιστη χρήση των ευκαιριών που δημιουργεί το ελλατούμενο φορτίο του χρέους. Από την άποψη αυτή, σημαντική μπορεί να είναι η συμβολή δημοσιονομικών κανόνων με μεσοπρόθεσμο ορίζοντα, και αυτοί που υπάρχουν ήδη σε πολλά κράτη μέλη μπορούν να αποτελέσουν χρήσιμο παράδειγμα για τα υπόλοιπα.

Με στόχο την προώθηση σταθερών και διατηρήσιμων ρυθμών ανάπτυξης στις χώρες της ΕΕ, και ιδίως στα κράτη μέλη που ακόμη υπάγονται στη διαδικασία ονομαστικής σύγκλισης, αυξημένη προσοχή πρέπει επίσης να δίνεται στις συνέπειες της δημοσιονομικής πολιτικής στις μακροοικονομικές εξελίξεις. Η αξιολόγηση της δημοσιονομικής πολιτικής στο πλαίσιο του προληπτικού σκέλους του ΣΣΑ πρέπει να λαμβάνει σε μεγαλύτερο βαθμό υπόψη τη συνολική μακροοικονομική κατάσταση της συγκεκριμένης χώρας. Ιδιαίτερη προσοχή θα μπορούσε να δοθεί στις εξελίξεις των εξωτερικών ελλειμμάτων, τον πληθωρισμό και την ανταγωνιστικότητα.

(v) Να υποστηριχθούν οι δημοσιονομικοί κανόνες και θεσμοί σε εθνικό επίπεδο

Η συμφωνία για τη μεταρρύθμιση του ΣΣΑ υπογράμμισε ότι οι εθνικοί δημοσιονομικοί κανόνες και θεσμοί θα μπορούσαν να διαδραματίσουν σημαντικότερο ρόλο στην εγχώρια δημοσιονομική εποπτεία. Η πείρα από μια σειρά χωρών της ΕΕ έχει αποδείξει ότι οι άρτιοι δημοσιονομικοί κανόνες και θεσμοί στηρίζουν την επίτευξη διατηρήσιμων δημοσιονομικών θέσεων και συμβάλλουν στην αποφυγή προκυκλικών πολιτικών κατά τις ευνοϊκές εποχές. Η Επιτροπή χαιρέτισε τη δήλωση των Υπουργών Οικονομικών, στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης του ΣΣΑ, σχετικά με τη σημασία ανάπτυξης επαρκών δημοσιονομικών κανόνων και θεσμών σε εθνικό επίπεδο.

Με στόχο την τόνωση της συζήτησης σχετικά με την επιρροή των θεσμικών ρυθμίσεων στα δημοσιονομικά αποτελέσματα, η έκθεση «Δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ – 2006» περιλαμβάνει αναλυτικές μελέτες που προσφέρουν αποδείξεις ότι τα κράτη μέλη που στηρίζονται σε αριθμητικούς δημοσιονομικούς κανόνες τείνουν να έχουν χαμηλότερα ελλείμματα και λιγότερο προκυκλικές δημοσιονομικές πολιτικές. Ταυτόχρονα, υποδεικνύει ότι η ύπαρξη εθνικών φορέων επιφορτισμένων με την παροχή ανεξάρτητων αναλύσεων και συστάσεων στον τομέα της δημοσιονομικής πολιτικής, καθώς και με τη διαμόρφωση αυτόνομων, αξιόπιστων οικονομικών προβλέψεων, έχει θετική επίπτωση στα αποτελέσματα του προϋπολογισμού. Η έκθεση μελετά την ειδική εμπειρία κάθε χώρας και προσδιορίζει τα επιθυμητά χαρακτηριστικά των δημοσιονομικών κανόνων και θεσμών. Περαιτέρω εργασία απαιτείται για την προώθηση της διάδοσης ορθών πρακτικών.

Μπορεί επίσης να επιτευχθεί πρόοδος στην ενδυνάμωση της αλληλεπίδρασης μεταξύ εθνικών δημοσιονομικών διαδικασιών και του κοινοτικού πλαισίου. Αυτό θα καθιστούσε δυνατό να λαμβάνονται καλύτερα υπόψη οι συζητήσεις σε επίπεδο ΕΕ κατά την κατάρτιση των εθνικών προϋπολογισμών. Οι ουσιαστικότερες συζητήσεις σε επίπεδο ΕΕ, πριν καταρτιστούν στα κράτη μέλη τα σχέδια προϋπολογισμού για το επόμενο έτος, θα αποτελούσαν θετικό στοιχείο για την αποδοχή εκ μέρους των κρατών μελών του συντονισμού της πολιτικής από την ΕΕ. Αυτό θα έδινε επίσης τη δυνατότητα στα εθνικά κοινοβούλια να συμμετάσχουν σε μεγαλύτερο βαθμό στην κοινοτική διαδικασία δημοσιονομικής εποπτείας και συντονισμού.

[1] Οι κανονισμοί 1055/05 και 1056/05 του Συμβουλίου, οι οποίοι τροποποίησαν τους κανονισμούς 1466/97 και 1467/97 του Συμβουλίου, εκδόθηκαν στις 7 Ιουλίου 2005.

[2] Οι μακροπρόθεσμες δημοσιονομικές προβολές επικαιροποιήθηκαν με βάση από κοινού συμφωνημένες παραδοχές και μεθόδους για ένα ευρύ φάσμα κονδυλίων του προϋπολογισμού (συντάξεις, υγειονομική περίθαλψη, μακροχρόνια φροντίδα, εκπαίδευση και επιδόματα ανεργίας).

[3] Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2103/2005 του Συμβουλίου (ΕΕ L 337 της 22.12.2005) για την τροποποίηση του κανονισμού (EΚ) αριθ. 3605/93 του Συμβουλίου (ΕΕ L 332 της 31.12.1993).

[4] Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο και σύσταση σχετικά με την ανεξαρτησία, την ακεραιότητα και την υπευθυνότητα των εθνικών και κοινοτικών στατιστικών αρχών (COM (2005) 217).