52006DC0021

[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 25.1.2006

COM(2006) 21 τελικό

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

ΘΕΜΑΤΙΚΗ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠΙΣΙΤΙΣΤΙΚΗ ΑΣΦΑΛΕΙΑ Προώθηση του προγράμματος επισιτιστικής ασφάλειας για την επίτευξη των αναπτυξιακών στόχων της Χιλιετίας

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

1. Εισαγωγή 3

2. Πλαίσιο 4

2.1. Ανάλυση του θέματος 4

2.2. Κατεστημένο πλαίσιο πολιτικής 5

2.3. Προηγούμενη εμπειρία / διδάγματα που αντλήθηκαν 6

2.4. Οι λόγοι για μια θεματική προσέγγιση 6

3. Θεματικό πρόγραμμα 8

3.1. Πεδίο εφαρμογής (συμπεριλαμβανομένης της γεωγραφικής κάλυψης) 8

3.2. Αρχές προγραμματισμού 8

3.3. Στόχοι 9

3.4. Στρατηγικές προτεραιότητες 10

3.5. Στρατηγικές προτεραιότητες για τη στήριξη της παροχής διεθνών δημόσιων αγαθών και τη χρηματοδότηση παγκόσμιων προγραμμάτων 10

3.5.1. Διεθνή Δημόσια Αγαθά (ΔΔΑ) 10

3.5.2. Παγκόσμια (και ηπειρωτικά) προγράμματα 10

3.5.3. Στήριξη της προόδου κατά την εφαρμογή του παγκόσμιου προγράμματος επισιτιστικής ασφάλειας. 11

3.6. Η αντιμετώπιση της επισιτιστικής ανασφάλειας σε εξαιρετικές καταστάσεις μετάβασης και αστάθειας των κρατών 11

3.7. Προώθηση καινοτόμων πολιτικών και στρατηγικών 13

3.8. Δικαιούχοι 13

3.9. Οι εταίροι εφαρμογής του θεματικού προγράμματος 14

ANNEXES 14

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

ΘΕΜΑΤΙΚΗ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠΙΣΙΤΙΣΤΙΚΗ ΑΣΦΑΛΕΙΑΠροώθηση του προγράμματος επισιτιστικής ασφάλειας για την επίτευξη των αναπτυξιακών στόχων της Χιλιετίας

1. Εισαγωγή

Σε μία προσπάθεια εξορθολογισμού και απλούστευσης του ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου που διέπει τις εξωτερικές δράσεις της Κοινότητας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε μία δέσμη έξι νέων μέσων στο πλαίσιο των δημοσιονομικών προοπτικών 2007 έως 2013. Τρία από τα μέσα (ανθρωπιστικής βοήθειας, σταθερότητας και μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής) είναι οριζόντιου χαρακτήρα και θα ανταποκρίνονται σε ιδιαίτερες ανάγκες και περιστάσεις. Τα άλλα τρία μέσα (προενταξιακής βοήθειας, στήριξης της πολιτικής ευρωπαϊκής γειτονίας και εταιρικής σχέσης καθώς και το μέσο συνεργασίας για την ανάπτυξη και οικονομικής συνεργασίας) αποσκοπούν στην εφαρμογή συγκεκριμένων πολιτικών και έχουν καθορισμένη γεωγραφική κάλυψη. Στο μέλλον, τα μέσα αυτά θα αποτελέσουν τις βασικές νομοθετικές πράξεις που θα διέπουν τις δαπάνες της Κοινότητας για την υποστήριξη προγραμμάτων εξωτερικής συνεργασίας, συμπεριλαμβανομένων των κατάλληλων θεματικών προγραμμάτων και θα αντικαταστήσουν, μεταξύ άλλων, τους ισχύοντες θεματικούς κανονισμούς.

Ένα από τα επτά θεματικά προγράμματα που εκπόνησε η Επιτροπή[1] είναι το Θεματικό Πρόγραμμα για την Επισιτιστική Ασφάλεια. Οι νομικές βάσεις του θα είναι το μέσο συνεργασίας για την ανάπτυξη και οικονομικής συνεργασίας και το ευρωπαϊκό μέσο γειτονίας και εταιρικής σχέσης. Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τα μέσα για τη χορήγηση εξωτερικής βοήθειας στο πλαίσιο των μελλοντικών δημοσιονομικών προοπτικών 2007-2013 [COM(2004) 626], το σύνολο της επισιτιστικής βοήθειας ανθρωπιστικού χαρακτήρα θα ενταχθεί στο μέσο ανθρωπιστικής βοήθειας αντί να ρυθμίζεται με χωριστή θεματική χρηματοδότηση.

Σύμφωνα με τις προτάσεις αυτές, τα θεματικά προγράμματα προσδίδουν ιδιαίτερη προστιθέμενη αξία και περιλαμβάνουν δραστηριότητες που συμπληρώνουν τα γεωγραφικά προγράμματα, τα οποία παραμένουν το κύριο πλαίσιο για τη συνεργασία της Κοινότητας με τις τρίτες χώρες.

Η Επιτροπή έχει δεσμευτεί να προβεί σε διαβουλεύσεις με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με το πεδίο εφαρμογής, τους στόχους και τις προτεραιότητες κάθε θεματικού προγράμματος βάσει επίσημων ανακοινώσεων προς τα δύο θεσμικά όργανα. Το αποτέλεσμα αυτής της διαδικασίας θα παράσχει τις πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές για τα επόμενα στάδια προγραμματισμού, ιδίως για τα έγγραφα θεματικής στρατηγικής που πρέπει να συνταχθούν σύμφωνα με τις διατάξεις των προαναφερθέντων μέσων.

2. Πλαίσιο

2.1. Ανάλυση του θέματος

Υπάρχει κάθε λόγος να καταπολεμηθεί η επισιτιστική ανασφάλεια[2], όπως αναφέρεται στον πρώτο αναπτυξιακό στόχο της Χιλιετίας (να μειωθεί κατά το ήμισυ, μεταξύ του 1990 και του 2015, ο αριθμός των ανθρώπων που υποφέρουν από πείνα). Σύμφωνα με πρόσφατες εκτιμήσεις, 815 εκατ. άνθρωποι υποφέρουν από «χρόνια» επισιτιστική ανασφάλεια στον αναπτυσσόμενο κόσμο, στους οποίους προστίθεται 5-10% του πληθυσμού που απειλείται από «οξεία» επισιτιστική ανασφάλεια συνεπεία φυσικών καταστροφών και κρίσεων που προκαλεί ο άνθρωπος. Παρά την πρόοδο που συντελέστηκε σε παγκόσμιο επίπεδο όσον αφορά την μείωση της πείνας, ο υπ’ αριθμόν 1 ΑΣΧ παραμένει απατηλός στην Αφρική νοτίως της Σαχάρας, όπου η μόνιμη επισιτιστική ανασφάλεια οξύνεται από τις επαναλαμβανόμενες πολιτικές κρίσεις.

Στην Αφρική, οι σχέσεις μεταξύ της επισιτιστικής ανασφάλειας και των συγκρούσεων, της κακής διακυβέρνησης και της πανδημίας του HIV/AIDS συνιστούν τεράστιες προκλήσεις για τις εθνικές κυβερνήσεις, τους χορηγούς βοήθειας και την κοινωνία των πολιτών. Η διασφάλιση κατάλληλης διατροφής αποτελεί μείζον πρόβλημα, όπως καταδεικνύεται σε παγκόσμια κλίμακα από την «κρυφή πείνα», δηλαδή την έλλειψη βιταμινών και μετάλλων στις διατροφικές απαιτήσεις. Πολλοί παράγοντες επηρεάζουν την καταλληλότητα της πρόσληψης τροφής, μεταξύ των οποίων η κατανομή των τροφίμων στα νοικοκυριά, οι διατροφικές πρακτικές μητέρας-παιδιού, η παρασκευή τροφίμων και η ποιότητα και η ασφάλεια των τροφίμων, καθώς και η παροχή ύδρευσης και αποχέτευσης. Η επισιτιστική ανασφάλεια επιδεινώνεται εν γένει από την υποβάθμιση του περιβάλλοντος, τα ελλιπή παραγωγικά συστήματα, την κακή λειτουργία των αγορών και τις περιορισμένες ανθρώπινες ικανότητες καθώς και από τις ανισότητες όσον αφορά τα δικαιώματα κοινωνικού χαρακτήρα σε τρόφιμα ανάλογα με το φύλο, την ηλικία και την εθνική καταγωγή. Δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι η πείνα κυριαρχεί κυρίως στις αγροτικές περιοχές, όπου η οικονομική και φυσική πρόσβαση στα τρόφιμα είναι συνήθως ανεπαρκής. Ωστόσο, λόγω της αυξανόμενης φτώχειας στις πόλεις, η επισιτιστική ανασφάλεια παρουσιάζει αύξηση επίσης στις αστικές περιοχές και δεν μπορεί να αγνοηθεί.

Η επισιτιστική ανασφάλεια, η οποία αποτελεί ταυτόχρονα αιτία και συνέπεια της απόλυτης φτώχειας, δεν αναγνωρίζεται επαρκώς ούτε ως αναπτυξιακός στόχος ούτε ως δείκτης οικονομικής και κοινωνικής προόδου. Συχνά συνδέεται στενά με βραχυπρόθεσμα μέτρα, όπως η παροχή επισιτιστικής βοήθειας ή η αύξηση του εφοδιασμού τροφίμων, χωρίς να λαμβάνεται, ωστόσο, υπόψη ο πολυδιάστατος χαρακτήρας της. Η καταπολέμηση της επισιτιστικής ανασφάλειας δεν έχει ενσωματωθεί επαρκώς ως στόχος σε βραχυπρόθεσμες εθνικές αναπτυξιακές στρατηγικές. Πρέπει επίσης να επισημανθεί θετικά ότι η επισιτιστική ασφάλεια λαμβάνεται περισσότερο υπόψη στη δεύτερη γενιά των στρατηγικών για τη μείωση της φτώχειας, δεδομένου ότι οι εθνικές κυβερνήσεις προσδίδουν ολοένα και μεγαλύτερη σημασία στην χάραξη εθνικών στρατηγικών και προγραμμάτων.

Τα τελευταία έτη αποδείχθηκε ότι η υλοποίηση των στόχων επισιτιστικής ασφάλειας είναι ιδιαίτερα δύσκολη σε καταστάσεις κρίσης, ιδίως σε σύνθετες και παρατεταμένες κρίσεις, σε περίπτωση πολιτικής αστάθειας και σε χώρες που βρίσκονται σε διαδικασία μετάβασης. Η εικόνα της συνολικής επισιτιστικής ανασφάλειας είναι αισθητή σε έναν αριθμό ευάλωτων σε κρίσεις και ασταθών κρατών, τα οποία δεν διαθέτουν ούτε την ικανότητα ούτε το θεσμικό πλαίσιο προκειμένου να εφαρμόσουν μακροπρόθεσμες στρατηγικές όταν αντιμετωπίζουν κρίσεις. Το 2005, 43 χώρες, εκ των οποίων οι 23 στην Αφρική και άλλες στην Ασία και τη Λατινική Αμερική, αντιμετώπισαν σοβαρή έλλειψη τροφίμων. Το μέγεθος και η επανάληψη του προβλήματος απαιτούν μια νέα μακροπρόθεσμη διαρθρωτική προσέγγιση για την αντιμετώπιση των αιτιών της επισιτιστικής ανασφάλειας.

2.2. Κατεστημένο πλαίσιο πολιτικής

Η πολιτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σε θέματα επισιτιστικής ασφάλειας που καθιερώθηκε το 1996 με τον κανονισμό (EΚ) αριθ. 1292/96 του Συμβουλίου εξακολουθεί να κατευθύνει τις δράσεις της Επιτροπής για την καταπολέμηση της πείνας. Η πολιτική εξελίχθηκε από απλή παροχή επισιτιστικής βοήθειας σε στήριξη ευρέων στρατηγικών επισιτιστικής ασφάλειας σε εθνικό, περιφερειακό και παγκόσμιο επίπεδο, στις οποίες η επισιτιστική βοήθεια δεν είναι συνδεδεμένη και αποτελεί ένα όργανο που περιορίζεται μόνο σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης.

Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα είναι ένας από τους μεγαλύτερους χορηγούς βοήθειας σε θέματα επισιτιστικής ασφάλειας διεθνώς (4,9 δις. ευρώ διατέθηκαν από τη γραμμή προϋπολογισμού επισιτιστική ασφάλεια από το 1996, δηλ. κατά μέσο όρο 500 εκατ. ευρώ ετησίως), στηρίζοντας με τη βοήθειά της διάφορες φάσεις μετάβασης σε: i) χώρες που βρίσκονται σε κατάσταση κρίσης ή μετά την κρίση· ii) χώρες που πλήττονται από χρόνια επισιτιστική ανασφάλεια· και iii) οικονομίες μετάβασης. Επιπλέον, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συμμετέχει ενεργά στο διεθνή πολιτικό διάλογο, για παράδειγμα σε θέματα εμπορίου και επισιτιστικής βοήθειας (ΠΟΕ, σύμβαση για την επισιτιστική βοήθεια, συμβουλευτική υποεπιτροπή για την διάθεση των πλεονασμάτων του οργανισμού Ηνωμένων Εθνών για την διατροφή και τη γεωργία - FAO) και είναι ένας από τους μεγαλύτερους χορηγούς βοήθειας στον τομέα της γεωργικής έρευνας τόσο σε παγκόσμιο (συμβουλευτική ομάδα για τη διεθνή γεωργική έρευνα - CGIAR) όσο και σε περιφερειακό (ιδίως στην Αφρική) και εθνικό επίπεδο.

Η πολιτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής τονίζει τον κεντρικό ρόλο κατάλληλων και αναπτυγμένων στρατηγικών μείωσης της φτώχειας σε εθνικό επίπεδο για την επίτευξη μακροπρόθεσμης επισιτιστικής ασφάλειας καθώς και την ανάγκη να στοχοθετηθεί η πείνα ως η πρώτη προτεραιότητα για την καταπολέμηση της φτώχειας. Αναγνωρίζει επίσης ότι η επισιτιστική ασφάλεια μπορεί να είναι πολύ ασταθής και ότι ακόμη και μία προσωρινή κρίση μπορεί να δημιουργήσει χρόνια επισιτιστικά προβλήματα, δεδομένου ότι τα αποθέματα εξαντλούνται γρήγορα και απειλούνται τα μέσα διαβίωσης.

Το 2004, μια εξωτερική αξιολόγηση επιβεβαίωσε τη σκοπιμότητα του στρατηγικού πλαισίου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την επισιτιστική ασφάλεια και επομένως τη σκοπιμότητα του παρόντος θεματικού προγράμματος: σύμφωνα με την εν λόγω αξιολόγηση, η επισιτιστική ασφάλεια μπορεί να επιτευχθεί μόνο με παράλληλες προσπάθειες για τη διασφάλιση της διαθεσιμότητας των τροφίμων, της πρόσβασης σε τρόφιμα, της ποιότητας της διατροφής και της πρόληψης επισιτιστικών κρίσεων.

Στο πλαίσιο του ευρύτερου πλαισίου αναπτυξιακής πολιτικής, η επισιτιστική ασφάλεια ήταν ήδη προτεραιότητα από τη Δήλωση για την αναπτυξιακή πολιτική του 2000 και εξακολουθεί να αποτελεί προτεραιότητα στην «Ευρωπαϊκή συναίνεση για την ανάπτυξη» [COM(2005) 311], που εκδόθηκε από την Επιτροπή τον Ιούλιο του 2005 και εγκρίθηκε από το Συμβούλιο τον Νοέμβριο του 2005.

Στην στρατηγική της ΕΕ για την Αφρική [COM(2005) 489], η οποία εγκρίθηκε πρόσφατα από την Επιτροπή και το Συμβούλιο, τονίζεται εκ νέου η σημασία της αντιμετώπισης της επισιτιστικής ασφάλειας στην αφρικανική ήπειρο ως μέρος της ανάπτυξης υπέρ των φτωχών και της γεωργικής ανάπτυξης και δίνεται επίσης έμφαση στη σημασία της γεωργικής έρευνας.

Στη μετάβαση από την επείγουσα βοήθεια (ανθρωπιστική φάση) στην ανάπτυξη, η βοήθεια της ΕΚ νοείται εντός ενός ευρέως οικονομικού, κοινωνικού και πολιτικού πλαισίου που ορίζεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής για τη «Σύνδεση Αρωγής, Αποκατάστασης και Ανάπτυξης»[3] (ΣΑΑΑ) ως: «προγράμματα αποκατάστασης στα οποία πραγματοποιείται σταδιακά η μετάβαση από την άμεση/επείγουσα ενίσχυση στη σταθεροποίηση της οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης και στη διευκόλυνση της μετάβασης προς μία μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη αναπτυξιακή στρατηγική».

2.3. Προηγούμενη εμπειρία / διδάγματα που αντλήθηκαν

Στην πρόσφατη εξωτερική αξιολόγηση της πολιτικής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και στη γραμμή του προϋπολογισμού για την επισιτιστική ασφάλεια το 2004 δεν επιβεβαιώθηκε μόνο η σκοπιμότητα της πολιτικής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, αλλά τονίστηκε επίσης η ιδιαίτερη προστιθέμενη αξία της σε σχέση με άλλους χορηγούς βοήθειας λόγω της επικέντρωσής της στη Σύνδεση της Αρωγής, της Αποκατάστασης και της Ανάπτυξης (ΣΑΑΑ), στην εταιρική σχέση μεταξύ πολλών φορέων και σ’ ένα σύνολο διαφορετικών μέσων εφαρμογής. Στην αξιολόγηση αυτή προσδιορίστηκαν επίσης οι ακόλουθοι τομείς που χρήζουν βελτίωσης και οι οποίοι εξετάζονται στο θεματικό πρόγραμμα:

- ΣΑΑΑ: μια συστηματικότερη προσέγγιση κατά τη Σύνδεση Αρωγής, Αποκατάστασης και Ανάπτυξης θα μπορούσε να συμβάλει στην αποτελεσματικότερη ανταπόκριση στο δυναμικό και πολυδιάστατο χαρακτήρα της επισιτιστικής ανασφάλειας.

- Επικέντρωση στη φτώχεια: καλύτερη ενσωμάτωση της επισιτιστικής ασφάλειας ως τομέα προτεραιότητας στα έγγραφα στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας και στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα που έχει εκπονήσει η Επιτροπή.

- Ανάπτυξη πολιτικής/στρατηγικής : προώθηση διαλόγου και στήριξη των κυβερνήσεων για την καθιέρωση ενός μακροπρόθεσμου πολιτικού διαλόγου όσον αφορά την επισιτιστική ασφάλεια.

- Συνοχή πολιτικών: μεγαλύτερη συνοχή σε εθνικό επίπεδο κατά την ενσωμάτωση της επισιτιστικής ασφάλειας στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα (και ανά περιφέρεια) που έχει εκπονήσει η Επιτροπή.

2.4. Οι λόγοι για μια θεματική προσέγγιση

Η στρατηγική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχεδιάζει την ενσωμάτωση των στόχων επισιτιστικής ασφάλειας σε μακροπρόθεσμες και με ευρεία βάση πολιτικές και στρατηγικές μείωσης της φτώχειας. Τόσο τα γεωγραφικά όσο και τα θεματικά προγράμματα εξυπηρετούν στην υλοποίηση αυτών των στόχων.

Τα γεωγραφικά προγράμματα θα αποτελέσουν το τυποποιημένο εργαλείο για την εφαρμογή της πολιτικής επισιτιστικής ασφάλειας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής παγκοσμίως, εφόσον υπάρχει ένα λειτουργικό πλαίσιο συνεργασίας με την κυβέρνηση. Κατά τις μελλοντικές χορηγήσεις από τους πόρους των γεωγραφικών μέσων ανά χώρα θα λαμβάνεται δεόντως υπόψη το επίπεδο της εθνικής επισιτιστικής ασφάλειας. Σε χώρες με επισιτιστική ανασφάλεια το θεματικό πρόγραμμα μπορεί να στηρίξει την αναπτυξιακή πολιτική, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι μια στρατηγική προσέγγιση της επισιτιστικής ασφάλειας εγγράφεται στις εθνικές στρατηγικές μείωσης της φτώχειας.

Σε χώρες που βρίσκονται σε κρίση, όπου η ανθρωπιστική βοήθεια είναι απαραίτητη για να σωθούν και να προστατευθούν ανθρώπινες ζωές, η βοήθεια θα παρέχεται στο πλαίσιο του μέσου ανθρωπιστικής βοήθειας. Σε συντονισμό με τις αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής, το θεματικό πρόγραμμα θα εφαρμόζεται, εφόσον απαιτείται, σε τέτοιου είδους καταστάσεις στο τέλος της βοήθειας επείγουσας ανάγκης, προκειμένου να διευκολυνθούν η ανάκαμψη και η αποκατάσταση και να μειωθεί η εξάρτηση μέσω εντατικών προσπαθειών επικεντρωμένων στην επισιτιστική ασφάλεια.

Στο πλαίσιο της μετάβασης, πολλά διαφορετικά σενάρια δικαιολογούν περισσότερο μια θεματική παρά μια γεωγραφική βοήθεια. Τα σενάρια αυτά μπορούν να κατανεμηθούν σε τρεις μεγάλες κατηγορίες:

- Καταστάσεις και χώρες στις οποίες ενδέχεται να είναι δύσκολο να επιτευχθεί συμφωνία για τις δράσεις επισιτιστικής ασφάλειας με τις κυβερνήσεις εταίρους λόγω άλλων προτεραιοτήτων. Για παράδειγμα, η επισιτιστική ανασφάλεια μπορεί να είναι συγκεντρωμένη σε συγκεκριμένες περιοχές (που δεν εμπίπτουν στον έλεγχο του κράτους) ή σε συγκεκριμένες ομάδες (εκτοπισθέντες στο εσωτερικό της χώρας).

- Χώρες στις οποίες η συνεργασία ανεστάλη ή στις οποίες δεν υπάρχει πλαίσιο συνεργασίας. Η απουσία ενός λειτουργικού κράτους συνεπάγεται ότι η κοινωνία των πολιτών και οι πολυμερείς οργανώσεις μπορούν να παρεμβαίνουν περισσότερο και αποτελεσματικότερα (π.χ. Σομαλία).

- «Ξεχασμένες κρίσεις» στις οποίες η συνεργασία με εθνικές κυβερνήσεις μπορεί να είναι δύσκολο να επιτευχθεί στο πλαίσιο των γεωγραφικών μέσων.

Βάσει των ανωτέρω, το σκεπτικό του νέου θεματικού προγράμματος θα είναι να διασφαλίσει:

(i) τη συνοχή των πολιτικών και τη συνέχιση των δράσεων καθόλη τη διαδικασία της ΣΑΑΑ, (ii) τη συμπληρωματικότητα μεταξύ των διαφορετικών γεωγραφικών επιπέδων παρέμβασης με την εξέταση παγκόσμιων/ηπειρωτικών ζητημάτων και την προώθηση καινοτόμων προσεγγίσεων, και (iii) τον συντονισμό, την εναρμόνιση και την ευθυγράμμιση με τους αναπτυξιακούς εταίρους όσον αφορά το πρόγραμμα επισιτιστικής ασφάλειας.

3. Θεματικό πρόγραμμα

3.1. Πεδίο εφαρμογής (συμπεριλαμβανομένης της γεωγραφικής κάλυψης)

Όπως αναφέρεται στην ανακοίνωση σχετικά με τις «Εξωτερικές δράσεις μέσω θεματικών προγραμμάτων στο πλαίσιο των μελλοντικών δημοσιονομικών προοπτικών 2007-2013» [COM(2005) 324], η Επιτροπή προβλέπει ένα θεματικό πρόγραμμα το οποίο θα μπορούσε «i) να στηρίξει την παροχή διεθνών δημόσιων αγαθών που συμβάλλουν άμεσα στην επισιτιστική ασφάλεια και τη χρηματοδότηση παγκόσμιων προγραμμάτων, ii) να αντιμετωπίσει την επισιτιστική ανασφάλεια σε χώρες ή περιοχές όπου είτε δεν υπάρχει κυβέρνηση, είτε η κυβέρνηση δεν ελέγχει ορισμένα τμήματα της χώρας, είτε δεν υπάρχει ένα λειτουργικό στρατηγικό πλαίσιο της χώρας και iii) να προωθήσει καινοτόμους πολιτικές και στρατηγικές στον τομέα της επισιτιστικής ασφάλειας».

Το πεδίο εφαρμογής του προγράμματος διαφέρει ανάλογα με τη συνιστώσα:

- Η πρώτη συνιστώσα είναι μία γενική συνιστώσα και ως τέτοια επικεντρώνεται κατ’αρχάς στο ηπειρωτικό, διαπεριφερειακό και περιφερειακό επίπεδο δίνοντας κυρίως έμφαση στην Αφρική και οπουδήποτε αλλού ενδέχεται να επιδεινωθεί η κατάσταση επισιτιστικής ασφάλειας.

- Η δεύτερη συνιστώσα του προγράμματος θα εφαρμοστεί πρωταρχικά σε εθνικό και τοπικό επίπεδο για τη συμπλήρωση του γεωγραφικού μέσου, εφόσον είναι αναγκαίο.

- Η τρίτη συνιστώσα στηρίζει καινοτόμες πολιτικές, στρατηγικές και προσεγγίσεις ανεξαρτήτως του γεωγραφικού επιπέδου που μπορεί να είναι παγκόσμιο, περιφερειακό, εθνικό ή τοπικό.

3.2. Αρχές προγραμματισμού

Κατά το σχεδιασμό του θεματικού προγράμματος θα ληφθούν υπόψη οι ακόλουθες πτυχές:

- Τήρηση της αρχής της επικουρικότητας: αποκλείοντας τη μακροπρόθεσμη διαρθρωτική βοήθεια, η οποία πρέπει να χρηματοδοτηθεί από τους πόρους των γεωγραφικών προγραμμάτων (που σχεδιάστηκαν από τα ΕΣΧ/ΕΠΣ) και στηρίζοντας μεταβατικά μέτρα σύμφωνα με την αιτιολόγηση που παρατίθεται στο σημείο 2.4. Το πρόγραμμα μπορεί να στηρίξει καινοτόμα πιλοτικά έργα περιφερειακού, εθνικού και τοπικού επιπέδου που αποσκοπούν στη δοκιμή νέων προσεγγίσεων και μέσων.

- Ικανοποιητική ευελιξία προκειμένου να υπάρχει ανταπόκριση σε ένα περιβάλλον ταχείας εξέλιξης, όπως στην περίπτωση καταστάσεων μετά από κρίσεις που εμπίπτουν στη συνιστώσα 2. Μπορεί να κριθεί απαραίτητο να προσαρμοστούν το χρονοδιάγραμμα της βοήθειας, οι διαδικασίες χρηματοδότησης, το είδος των μέσων και οι εταίροι εφαρμογής.

- Στήριξη της ενσυνείδητης αποδοχής των αρχών και του ρόλου και των προτεραιοτήτων περιφερειακών και ηπειρωτικών οργανώσεων που δραστηριοποιούνται στον τομέα της επισιτιστικής ασφάλειας, συμπληρωματικά με άλλους εταίρους και μέσα.

- Προώθηση μιας συμμετοχικής προσέγγισης, ενισχύοντας την εταιρική σχέση με τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, ιδίως από τις αναπτυσσόμενες χώρες, μέσω οργανωμένων δικτύων και επαγγελματικών ενώσεων και ενός στρατηγικού διαλόγου.

- Προώθηση της συνοχής σε εσωτερικό και εξωτερικό επίπεδο με: (i) τον συγχρονισμό του προγραμματισμού με τον κύκλο προγραμματισμού των ΕΣΧ/ΕΠΣ· (ii) τη στενή συνεργασία με άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής για την ανάπτυξη και την εφαρμογή εθνικών στρατηγικών ΣΑΑΑ και τη σταδιακή εφαρμογή/κατάργηση του θεματικού προγράμματος· (iii) τη διασφάλιση της συνοχής της πολιτικής και της λειτουργίας μεταξύ των δράσεων επισιτιστικής βοήθειας που αναλαμβάνονται στο πλαίσιο του προγράμματος επισιτιστικής ασφάλειας ως ανθρωπιστική βοήθεια· (iv) τη συμμετοχή όσο το δυνατόν νωρίτερα των κρατών μελών της ΕΕ για την προώθηση του προγράμματος επισιτιστικής ασφάλειας της ΕΕ· v) την προώθηση της εξωτερικής συνοχής και συμπληρωματικότητας σύμφωνα με την Διακήρυξη του Παρισιού για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας (ΟΟΣΑ). Ως προς αυτό, το θεματικό πρόγραμμα θα επωφεληθεί από την εμπειρογνωμοσύνη των οργανισμών των Ηνωμένων Εθνών και άλλων διεθνών οργανισμών για τη στήριξη του διεθνούς προγράμματος επισιτιστικής ασφάλειας και την παροχή διεθνών δημόσιων αγαθών.

- Στοχοθετημένος προσανατολισμός στις πιο ευάλωτες περιοχές και ομάδες που θίγονται περισσότερο από την επισιτιστική ανασφάλεια, βάσει αξιολογήσεων επισιτιστικής ασφάλειας και σε συντονισμό με άλλα ενδιαφερόμενα μέρη.

- Διασφάλιση της βιωσιμότητας των υποστηριζόμενων δράσεων, συμπεριλαμβανομένου του αντικτύπου τους στην τοπική και περιφερειακή κοινωνία, την οικονομία και το περιβάλλον.

- Τετραετή (2007-2010) και, στη συνέχεια, τριετή (2011-2013) έγγραφα θεματικής στρατηγικής (έγγραφα προγραμματισμού) θα εκδοθούν από την Επιτροπή βάσει των διαδικασιών της επιτροπολογίας.

- Βάσει αυτού του πολυετούς προγραμματισμού, η Επιτροπή θα εκπονεί ετήσια προγράμματα δράσης, στα οποία θα καθορίζονται οι δράσεις προτεραιότητας που πρέπει να χρηματοδοτηθούν, οι ειδικοί στόχοι, τα αναμενόμενα αποτελέσματα καθώς και τα ενδεικτικά ποσά.

- Το πρόγραμμα θα τεθεί σε εφαρμογή σύμφωνα με τη μεταρρύθμιση της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας του 2000, στην οποία προβλέπεται, μεταξύ άλλων, η ανάθεση αρμοδιοτήτων διαχείρισης στις αντιπροσωπείες, όπου αυτό κρίνεται αναγκαίο.

- Όσον αφορά την ενδιάμεση επανεξέταση, θα πραγματοποιηθεί εξωτερική αξιολόγηση των δραστηριοτήτων των τριών πρώτων χρόνων (2007-2009) προκειμένου να συγκεντρωθούν χρήσιμα στοιχεία για την προετοιμασία του δεύτερου εγγράφου θεματικής στρατηγικής (2011-2013). Οι εκθέσεις θα διαβιβαστούν στα κράτη μέλη και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και θα αποτελέσουν αντικείμενο σχετικών συζητήσεων.

3.3. Στόχοι

Σύμφωνα με την νέα δήλωση της ΕΕ για την αναπτυξιακή πολιτική, ο γενικός στόχος του θεματικού προγράμματος είναι να προωθηθεί το πρόγραμμα δράσης για την επισιτιστική ασφάλεια και να συμβάλει στην υλοποίηση του πρώτου αναπτυξιακού στόχου της Xιλιετίας που αφορά την καταπολέμηση της πείνας.

Ο ειδικός στόχος του προγράμματος είναι να βελτιωθεί ο αντίκτυπος της πολιτικής της ΕΚ όσον αφορά την επισιτιστική ασφάλεια, ιδίως στους πιο ευάλωτους, μέσω μιας συνεκτικής δέσμης προτεραιοτήτων και δράσεων που συμπληρώνουν τα εθνικά προγράμματα και βελτιώνουν τη συνοχή τους.

3.4. Στρατηγικές προτεραιότητες [4]

Μετά από εκτεταμένες εσωτερικές και εξωτερικές διαβουλεύσεις προσδιορίστηκε μια σειρά στρατηγικών προτεραιοτήτων. Η τελική επιλογή της βοήθειας προτεραιότητας θα βασίζεται σε λεπτομερείς αξιολογήσεις των αναγκών, που πραγματοποιούνται σε συνεργασία με τις αρμόδιες υπηρεσίες τόσο στις Βρυξέλλες όσο και στις αντιπροσωπείες.

3.5. Στρατηγικές προτεραιότητες για τη στήριξη της παροχής διεθνών δημόσιων αγαθών και τη χρηματοδότηση παγκόσμιων προγραμμάτων

3.5.1. Διεθνή Δημόσια Αγαθά (ΔΔΑ) [5]

- Έρευνα και τεχνολογική καινοτομία προσανατολισμένη στους φτωχούς και στη ζήτηση, κυρίως στη γεωργία (συμπεριλαμβανομένων του ζωικού κεφαλαίου, της δασοκομίας και της αλιείας/υδατοκαλλιέργειας) με σαφή έμφαση στην επισιτιστική ασφάλεια. Τα μέτρα στήριξης θα περιλαμβάνουν την κατάντη διάδοση και ενίσχυση των ικανοτήτων περιφερειακών/εθνικών ερευνητικών ιδρυμάτων.

- Στήριξη για τη χρησιμοποίηση και την διάδοση της δορυφορικής εικόνας και των δεδομένων.

- Ανάπτυξη των ικανοτήτων και κατάρτιση.

- Επιστημονική και τεχνολογική δικτύωση, αδελφοποίηση μεταξύ Βορρά-Νότου και Νότου-Νότου.

3.5.2. Παγκόσμια (και ηπειρωτικά) προγράμματα

Τα παγκόσμια προγράμματα είναι ένα μέσο ανάπτυξης κοινών προσεγγίσεων σε πολλές περιοχές σε συγκεκριμένες ζώνες τις οποίες αφορά η επισιτιστική ασφάλεια. Προτεραιότητες αποτελούν κυρίως:

- Η ενημέρωση για την επισιτιστική ασφάλεια και τα συστήματα έγκαιρης προειδοποίησης, η παρακολούθηση των μέσων διαβίωσης. Τα παγκόσμια προγράμματα θα αναπτύσσουν, θα δοκιμάζουν, θα κανονικοποιούν και θα διαδίδουν μεθόδους και εργαλεία και θα στηρίζουν την ανάπτυξη των ικανοτήτων και τη θεσμική ανάπτυξη σε περιφερειακό και εθνικό επίπεδο.

- Στρατηγικές επισιτιστικής ασφάλειας. Στήριξη στο πλαίσιο ενός παγκόσμιου προγράμματος στις κυβερνήσεις που επιθυμούν να χαράξουν στρατηγικές και να εκπονήσουν σχέδια επισιτιστικής ασφάλειας, ιδίως όταν η επισιτιστική ασφάλεια δεν έχει επιλεγεί ως τομέας προτεραιότητας για βοήθεια. Το θεματικό πρόγραμμα δεν θα χρηματοδοτεί εθνικά προγράμματα επισιτιστικής ασφάλειας, τα οποία θα πρέπει να λαμβάνουν στήριξη από τα γεωγραφικά μέσα.

- Στήριξη ηπειρωτικών και περιφερειακών προγραμμάτων επισιτιστικής ασφάλειας σε τομείς ιδιαίτερης σημασίας για την επισιτιστική ασφάλεια, όπως η γεωργία, το εμπόριο γεωργικών προϊόντων και η βιώσιμη διαχείριση φυσικών πόρων, συμπεριλαμβανομένων της δασοκομίας και της αλιείας. Παγκόσμια/ηπειρωτικά και περιφερειακά προγράμματα θα θέσουν στο επίκεντρο των τομέων προτεραιότητας τα συγκριτικά πλεονεκτήματα και την προστιθέμενη αξία της περιφερειακής/ηπειρωτικής οργάνωσης και θα συμπληρώνουν, εφόσον είναι αναγκαίο, τη στήριξη με γεωγραφικά μέσα.

- Δικτύωση πολιτικών εμπειρογνωμόνων υψηλού επιπέδου ως φόρουμ και δυνατότητα κατάρτισης για τη διαμόρφωση και εφαρμογή πολιτικών/στρατηγικών. Δικτύωση οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, ενώσεων αγροτών και συνδικάτων, (τόσο μεταξύ Νότου-Νότου όσο και Βορρά-Νότου), για την ενίσχυση του παγκόσμιου προγράμματος επισιτιστικής ασφάλειας.

3.5.3. Στήριξη της προόδου κατά την εφαρμογή του παγκόσμιου προγράμματος επισιτιστικής ασφάλειας

Η Επιτροπή θα συνεχίσει να εξετάζει τα βασικά θέματα επισιτιστικής ασφάλειας στο διεθνή διάλογο και να προωθεί την εναρμόνιση και την ευθυγράμμιση με τους αναπτυξιακούς εταίρους και τους χορηγούς βοήθειας. Ιδιαίτερα σημαντική θα είναι μια στενότερη σχέση με τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών.

3.6. Η αντιμετώπιση της επισιτιστικής ανασφάλειας σε εξαιρετικές καταστάσεις μετάβασης και αστάθειας των κρατών

Η νέα «Ευρωπαϊκή Συναίνεση για την Ανάπτυξη» ορίζει σαφώς ότι όσον αφορά την επισιτιστική ασφάλεια, «θα δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στις μεταβατικές καταστάσεις». Τα μέρη δεσμεύονται ρητά να «δώσουν ιδιαίτερη προσοχή στις φτωχότερες χώρες, στις δύσκολες εταιρικές σχέσεις και στα ευάλωτα και αποδυναμωμένα κράτη»[6], αναγνωρίζοντας ότι το 30% των φτωχότερων ανθρώπων και εκείνων που πλήττονται από την επισιτιστική ανασφάλεια ζουν σε ευάλωτα κράτη.

Στις χώρες στόχους, το πρόγραμμα θα αποτελεί ένα μέσο που θα διασφαλίζει, κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, την παρακολούθηση των δραστηριοτήτων που χρηματοδοτούνται από τους πόρους του μέσου ανθρωπιστικής βοήθειας πριν από τη σταδιακή καθιέρωση μακροπρόθεσμων δραστηριοτήτων επισιτιστικής ασφάλειας στο πλαίσιο γεωγραφικών αναπτυξιακών προγραμμάτων. Σε αυτή τη μεταβατική περίοδο, το πρόγραμμα θα διασφαλίζει ότι θα λαμβάνονται κατάλληλα και έγκαιρα μέτρα για την αύξηση της επισιτιστικής ασφάλειας. Το πρόγραμμα:

- θα χαράξει εθνικές στρατηγικές ΣΑΑΑ με συγκεκριμένο στόχο την επισιτιστική ασφάλεια. Οι εργασίες, σε επίπεδο Επιτροπής, θα διευθύνονται από μία διυπηρεσιακή ομάδα εργασίας ΣΑΑΑ εντός της Επιτροπής, η οποία θα εξετάζει το κυλιόμενο πρόγραμμα και θα παρακολουθεί την εφαρμογή. Η ΣΑΑΑ απαιτεί ευελιξία και ταχεία κατανομή πόρων·

- θα βελτιώσει τη σταδιακή καθιέρωση και κατάργηση με: (i) την προώθηση των πληροφοριών επισιτιστικής ασφάλειας (βλ. συνιστώσα 1)· (ii) την ανάπτυξη καινοτόμων προσεγγίσεων (βλ. συνιστώσα 3)· (iii) τη βελτίωση των κριτηρίων για την σταδιακή καθιέρωση και κατάργηση και την εισαγωγή τους από το σχεδιασμό της φάσης άμεσης βοήθειας, σε κατά περίπτωση βάση (iv) την προώθηση ενός στενού συντονισμού· και (v) την ευαισθητοποίηση για την προσέγγιση ΣΑΑΑ και την ανάπτυξη σχετικών μεθοδολογιών.

Επιπλέον, σε περίπτωση επισιτιστικής κρίσης που πλήττει περισσότερες χώρες σε μία περιοχή, απαιτείται οι εθνικές δράσεις να συμπληρώνονται με τις περιφερειακές δράσεις (π.χ. όσον αφορά τα συστήματα έγκαιρης προειδοποίησης, τις περιφερειακές αγορές τροφίμων, κλπ). Σε μία τέτοια κατάσταση ενδέχεται να μην υπάρχουν διαθέσιμοι πόροι στο περιφερειακό ενδεικτικό πρόγραμμα και το θεματικό πρόγραμμα επισιτιστικής ασφάλειας θα μπορούσε, ενδεχομένως, να αποτελέσει τη γέφυρα μεταξύ της βοήθειας έκτακτης ανάγκης και των αναπτυξιακών δράσεων.

Κατά την εξέταση συγκεκριμένων δράσεων γι’ αυτή τη συνιστώσα, το πρόγραμμα θα δώσει προτεραιότητα, μεταξύ άλλων, στα ακόλουθα στοιχεία:

- στην ομάδα στόχο (ποιος): η αξιολόγηση του ευάλωτου χαρακτήρα θα επικεντρωθεί στις περισσότερο πληγείσες κοινότητες και στις πιο ευάλωτες ομάδες (βλ. λεπτομερή στοιχεία για τους δικαιούχους στο σημείο 3.8).

- στις παρεμβάσεις (τι): το πρόγραμμα θα επικεντρωθεί σε: (i) ουσιαστικές επενδύσεις για την προστασία, διατήρηση και αποκατάσταση των παραγωγικών μέσων και των κοινωνικών αγαθών που είναι ζωτικής σημασίας για την επισιτιστική ασφάλεια προκειμένου να καταστεί δυνατή μια οικονομική ολοκλήρωση και μια μακροπρόθεσμη αποκατάσταση, και (ii) στην αντιμετώπιση του ευάλωτου χαρακτήρα σε καταστάσεις κρίσης και στην ενίσχυση της αντοχής των ανθρώπων με τη στήριξη της πρόληψης και της διαχείρισης κρίσεων·

- στα εργαλεία και στις προσεγγίσεις (πως): σύμφωνα με την πολιτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σε θέματα επισιτιστικής ασφάλειας, οι δραστηριότητες θα χρηματοδοτούνται κατά κύριο λόγο σε ρευστό προκειμένου να τονώσουν την τοπική παραγωγή και τις αγορές. Ελλείψει λειτουργικών αγορών και εναλλακτικών λύσεων, οι εταίροι εφαρμογής μπορούν να χρησιμοποιούν χορηγήσεις σε ρευστό για την αγορά και τη διανομή τροφίμων. Η συνεργασία με τις τοπικές αρχές και τις κοινότητες θα είναι κεφαλαιώδους σημασίας για τον προσδιορισμό των καταλληλότερων μορφών βοήθειας. Θα διασφαλιστούν ο μεγαλύτερος δυνατός συντονισμός και η μεγαλύτερη δυνατή εναρμόνιση με άλλους χορηγούς βοήθειας.

- στους εταίρους (με ποιον): οι κύριοι εταίροι θα είναι οι διεθνείς και τοπικές ΜΚΟ, οι τοπικές αρχές, στο μέτρο του δυνατού, και οι οργανισμοί των Ηνωμένων Εθνών, εφόσον κρίνεται απαραίτητο.

3.7. Προώθηση καινοτόμων πολιτικών και στρατηγικών

Προκειμένου να είμαστε σε θέση να παρακολουθήσουμε την εξέλιξη των προκλήσεων όσον αφορά την επισιτιστική ασφάλεια σε τοπικό, εθνικό και περιφερειακό επίπεδο, το θεματικό πρόγραμμα μπορεί να στηρίξει τη χάραξη και τη δοκιμή καινοτόμων, βιώσιμων και σε τοπικό επίπεδο κατάλληλων πολιτικών, στρατηγικών και προσεγγίσεων, καθώς και τη διάδοση των βέλτιστων πρακτικών στον τομέα της επισιτιστικής ασφάλειας.

Οι συνήθεις τομείς παρέμβασης θα περιλαμβάνουν: τη γεωργία και τη διαχείριση των φυσικών πόρων· την επισιτιστική ασφάλεια και την ανάπτυξη της υπαίθρου και την τοπική ανάπτυξη (συμπεριλαμβανομένων των αστικών/περιαστικών θεμάτων)· τη βιώσιμη διαχείριση και την πρόσβαση στους φυσικούς πόρους, συμπεριλαμβανομένων της δασοκομίας και της αλιείας· θέματα διατροφής, δημογραφίας και εργασίας, τις μεταναστεύσεις· την επισιτιστική ασφάλεια και την υγεία/εκπαίδευση (κλπ).

Επικεντρώνοντας το ενδιαφέρον στην καινοτομία το πρόγραμμα: θα προωθεί δράσεις των ενδιαφερομένων μερών της κοινωνίας των πολιτών· θα παρέχει βοήθεια που στηρίζεται στις ικανότητες των ανθρώπων και στις καινοτόμες λύσεις τους· θα στηρίζει τις μεθοδολογικές εργασίες και δράσεις που αποσκοπούν στην μείωση του ευάλωτου χαρακτήρα· θα παρέχει τη δυνατότητα στους υπεύθυνους για τη χάραξη πολιτικής να αναζητούν και να σχεδιάζουν νέες προκλήσεις επισιτιστικής ασφάλειας· θα ενισχύσει το δυναμικό αναπαραγωγής καινοτομιών και της διάδοσής τους μεταξύ Νότου-Νότου.

3.8. Δικαιούχοι

Ως βασικό μέσο για την υλοποίηση των στόχων επισιτιστικής ασφάλειας, το πρόγραμμα αποσκοπεί στη μείωση της επισιτιστικής ανασφάλειας παγκοσμίως και επομένως θα αφορά ένα ευρύ φάσμα δικαιούχων. Όλες οι τρεις συνιστώσες του προγράμματος θα σχεδιαστούν και θα εφαρμοστούν με απώτερο σκοπό να βελτιωθούν τα μέσα διαβίωσης και η επισιτιστική ασφάλεια των φτωχών στις αγροτικές και αστικές περιοχές, ιδίως μεταξύ των πλέον μειονεκτουσών ομάδων.

Στο πλαίσιο αυτό, και ιδίως στη συνιστώσα 2, η βοήθεια σε θέματα επισιτιστικής ασφάλειας θα αφορά τους δικαιούχους που ανήκουν σε δύο μεγάλες μειονεκτούσες ομάδες: i) εκείνες που δεν είναι αυτόνομες και χρειάζονται προσωρινή βοήθεια για τη διατήρηση των μέσων διαβίωσής τους (για παράδειγμα με τα δίχτυα ασφαλείας), και ii) εκείνες που χρειάζονται προσωρινή βοήθεια προκειμένου να περάσουν από το στάδιο της απόλυτης φτώχειας σε παραγωγικές δραστηριότητες. Προτεραιότητα θα δοθεί γενικά στις ακόλουθες ομάδες: παιδιά κάτω των 5 ετών· κοινότητες των οποίων τα μέλη υποφέρουν από τον ιό HIV/AIDS ή άλλες χρόνιες ασθένειες· κοινότητες και ομάδες που έχουν πληγεί από τον πόλεμο και εκτοπισθέντες στο εσωτερικό της χώρας· στις γυναίκες, ιδίως σε εκείνες που είναι αρχηγοί οικογένειας· στους κτηνοτρόφους που πλήττονται από την επισιτιστική ανασφάλεια, στους κατόχους μικρών γεωργικών εκμεταλλεύσεων και στους ψαράδες· στους ακτήμονες και στους αγροτεργάτες, στους εξαιρετικά φτωχούς στις αστικές περιοχές.

Το πρόγραμμα απευθύνεται επίσης σε ένα ευρύ φάσμα έμμεσων δικαιούχων μέσω της ανάπτυξης ικανοτήτων, ιδίως του προσωπικού των εθνικών και περιφερειακών διοικήσεων, των κυβερνητικών και μη κυβερνητικών οργάνων, των ιδρυμάτων του ιδιωτικού τομέα, κλπ.

3.9. Οι εταίροι εφαρμογής του θεματικού προγράμματος

Το πρόγραμμα προορίζεται να λειτουργήσει με διάφορους δημόσιους και μη κρατικούς φορείς. Ιδίως σε καταστάσεις διάλυσης του κράτους, η βοήθεια θα χορηγείται βάσει αξιολογήσεων, προτεραιοτήτων και πρωτοβουλιών των ενδιαφερομένων μερών σε τοπικό επίπεδο.

Η Επιτροπή λαμβάνει συγκεκριμένα μέτρα για την προώθηση στρατηγικών εταιρικών σχέσεων με τους οργανισμούς των Ηνωμένων Εθνών και τους πολυμερείς οργανισμούς σε τομείς που έχουν μια συνεκτική συμβολή στα κοινοτικά προγράμματα σε θέματα επισιτιστικής ασφάλειας. Οι εν λόγω στρατηγικές εταιρικές σχέσεις στηρίζουν επίσης τις εργασίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στο διεθνή διάλογο για τη διαμόρφωση πολιτικής όσον αφορά την επισιτιστική ασφάλεια.

Ο ρόλος των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών ως εταίρων θα είναι ιδιαίτερα σημαντικός σε όλες τις συνιστώσες: ως στρατηγικοί σύμμαχοι σε δραστηριότητες ευαισθητοποίησης, ως κύριοι εταίροι στο σχεδιασμό και την εφαρμογή της βοήθειας σε μεταβατικές καταστάσεις και σε καταστάσεις αστάθειας, και ως προαγωγοί της καινοτομίας. Το πρόγραμμα θα στηρίξει την ικανότητα των ΜΚΟ του Βορρά και του Νότου να αναλαμβάνουν δεσμεύσεις στον πολιτικό διάλογο για την επισιτιστική ασφάλεια. Το πρόγραμμα θα ενισχύσει τη συνεργασία μεταξύ των ΜΚΟ και άλλων μη κρατικών φορέων καθώς και μεταξύ του ιδιωτικού και του δημόσιου τομέα. Ο ρόλος των επαγγελματικών ενώσεων, των συνδικάτων και των ιδιωτικών ιδρυμάτων θα προωθηθεί ενεργά.

Ανάλογα με τις περιστάσεις, τα ενδιαφερόμενα μέρη του δημόσιου τομέα θα μπορούν επίσης να είναι εταίροι του προγράμματος. Οι τοπικές αρχές διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στα ευάλωτα κράτη και σε καταστάσεις μετά από κρίσεις. Τα ηπειρωτικά, περιφερειακά και εθνικά ιδρύματα θα μπορούσαν να συμμετέχουν σε παγκόσμια προγράμματα για την παροχή παγκόσμιων δημόσιων αγαθών, όπως η έρευνα και η καινοτομία. Τα ενδιαφερόμενα μέρη του δημόσιου τομέα θα μπορούσαν επίσης να συμμετέχουν στην προώθηση καινοτόμων πολιτικών και στρατηγικών επισιτιστικής ασφάλειας.

ANNEX

ANNEX 1 – PROGRAMME’S STRATEGIC PRIORITIES, BENEFICIARIES AND PARTNERS

1. STRATEGIC PRIORITIES TO SUPPORT THE DELIVERY OF INTERNATIONAL PUBLIC GOODS AND THE FINANCING OF GLOBAL PROGRAMMES

1.1. International Public Goods (IPGs)[7]

- Pro-poor and demand-driven research and technological innovation, primarily in agriculture (including livestock, forestry, fisheries/aquaculture) and sustainable management of natural resources, with an explicit focus on food security. International public institutions should be eligible for funding, including in partnership with the private sector. The support package would include downstream dissemination of information and technology as well as best practices and strengthening of capacities of regional/national research institutions. Research themes would include: sustainable agricultural productivity, efficient use of water resources, animal health, nutrition (so-called hidden hunger) market and trade (e.g. dynamics of local and regional markets and prices, Sanitary and Phytosanitary Standards, knowledge dissemination). Research should also contribute to a better understanding of the root causes of food insecurity (social, anthropological, environmental and economic aspects).

- Support for the use and dissemination of satellite imagery and data, not only for crop monitoring and early warning systems, but also for food security systems, e.g. including such dimensions as land use and management.

- Capacity development and training, such as distance learning tools, to expand the reach of research and know-how in remote areas.

- Networking: Partnerships with EU research initiatives that are relevant for food security and complementary to those funded by existing programmes (such as the 6th and 7th Research Framework Programmes). North-South and South-South Scientific and technological networking of scientists, students, experts, institutes (including twinning) to promote sharing of experiences and foster initiatives on an inter-regional, continental and global scale.

1.2. Global (and continental) programmes

Global programmes are a means of developing common approaches across regions in specific areas relevant to food security. Priorities include:

- Food security information and early warning systems, livelihood monitoring. Global programmes will develop, test, standardise and disseminate methodology and tools, and support capacity and institutional development at regional and national level, ensuring consistency and coherence between systems at different levels Emphasis will be on methodologies designed to ensure that the information is made available and is accessible by all. The funding of national systems will however be provided by geographical instruments or governments or other donors. Such programmes will help to harmonise and align donors’ approaches, in particular EU Member States. Their implementation will rely both on specialised organisations including UN agencies and on a large platform of expert NGOs and international institutions. The Programme will be instrumental in coordinating and aligning food security information methodologies and systems currently supported by different EC instruments, e.g. in LRRD situations.

- Food Security Strategies. Support through a global programme will be provided to governments willing to develop food security strategies and plans, where food security is not selected as a priority area for assistance and in collaboration with international organisations. The Thematic Programme will not fund national food security programmes, which will have to be supported by way of the geographical instruments.

- Networking of senior policy experts, providing a forum and at the same time a training opportunity for policy formulation and implementation.

- Networking of civil society organisations, to improve their access to information, facilitate sharing of experiences and best practices, and strengthen their advocacy capacity, in particular of women and disadvantaged groups. South-South and North-South networks will be supported. Farmers’ associations and trade unions (agricultural labourers) will also be eligible for support, including in twining/collaboration with EU organisations.

- Support for continental and regional FS programmes, in fields of specific relevance to food security, such as agriculture, sustainable management of natural resources and agricultural trade in support of regional organisations’ priorities. Other themes of relevance could include: commodity chains, diversification within and from agriculture, markets (including capital and labour), access to land and water, HIV-AIDS. Global/continental programmes will focus on the areas of comparative advantage and value added of the regional/continental organisation with a demonstrable impact downstream.

1.3. Advocacy and advancement of the global food security agenda

The Commission will continue to advocate for and address key food security issues in the international debate and foster harmonisation and alignment with developing partners and donors. Particularly important will be a stronger alliance with civil society organisations. Key issues include: (i) the role of food aid in food security (so as to foster a greater international consensus on food aid policies); needs assessments (currently overly food aid-biased); (ii) Poverty Reduction Strategies, pro-poor growth and food security; (iii) trade (international and regional trade have a strong impact on food security); (iv) governance (food security is heavily affected by governance failures); (v) the right to food (as reflected in the Voluntary Guidelines to which the EU subscribes).

2. Addressing food insecurity in exceptional situations of transition and state fragility

The new “EU Consensus on Development” clearly states that, where food security is concerned, “particular attention will be paid to transition situations”. There is a strong commitment to “paying greater attention to poorer countries, difficult partnerships and fragile and failed states”[8], recognising that 30% of the poorest, and food-insecure, people live in fragile states.

The Thematic Programme focuses on the dynamic nature of food insecurity: the transition from relief to rehabilitation and development is rarely a linear one as, due to the high vulnerability of the extreme poor, even a small shock can have a serious adverse effect on their survival capabilities. Failure to address such vulnerability leads to the repeated mobilisation of emergency support when humanitarian conditions deteriorate. Hence, the overriding priority of Food Security support in transition countries will be to address vulnerability to prevent any regression back into crisis by promoting resilience and opportunities for sustainable livelihoods.

In the case of transition from emergency to development, EC aid is conceived within a broad economic, social and political context, defined in the EC Communication on “Linking Relief, Rehabilitation and Development”[9] as:

“Rehabilitation programmes which gradually take over the relief/emergency aid to stabilise the economic and social situation and to facilitate the transition towards a medium and long term development strategy”.

This definition recognises a gap or “grey zone” between humanitarian assistance, rehabilitation and development. Implementation of the LRRD concept has been rather disappointing so far, particularly because of the nature of the humanitarian and development instruments, and the timing and forms of their application.

Of particular concern is the food security policy response in situations of protracted crises. It is now estimated that 50 million people worldwide live in an area affected by protracted crises lasting for five years or more (e.g. Sudan). The term applies most often where vulnerability is associated with violent conflict or political instability. Moreover, in more recent times, it has been linked to the HIV/AIDS pandemic, which has a disastrous impact on economies already weakened by governance failure and periodic economic and natural shocks.

In the context of transition, a number of different scenarios justify thematic, rather than geographical, assistance. These may be grouped into three broad categories:

- Situations and countries in which it may be difficult to agree on Food Security actions with partner governments owing to alternative priorities. For example, food insecurity may be concentrated in particular areas (out of state control) or among particular groups (Internally Displaced People).

- Countries in which cooperation has been suspended or no cooperation framework (CSP) is in place. The absence of a functioning state means an increased role for civil society and multilateral organisations to intervene effectively (e.g. Somalia).

- “Forgotten crises” in which cooperation with national governments may be difficult to establish through geographical instruments.

In all cases EC aid responds to the needs of the most vulnerable and acts as an entry point for more systematic policy dialogue and longer-term cooperation arrangements.

In target countries, the programme will provide an instrument to ensure, during a transition period, the follow-up of activities financed under the humanitarian instrument before the phasing-in of long-term food security activities under geographical development programmes. In this transition period, the Programme will ensure that food security is properly and timely addressed.

Similarly, in the event of a food crisis involving several countries in a region (e.g. as in 2005 in Western Africa), a regional response is required to complement national actions (e.g. on early warning systems, regional food markets, etc.). In such an event, resources may not be available in the Regional Indicative Programme and the FS TP could, if required, bridge the gap between the emergency and the development response.

The need to devise effective criteria for phasing-in and phasing-out different instruments raises the question of how to assess short-term needs (life saving situation) and longer-term needs (life protecting) and identify the right stakeholders. In situations of state failure, the role of local stakeholders, their communities and organisations as partners becomes even more essential.

To respond to the above challenges in exceptional situations, the Programme will:

- establish LRRD country strategies , with a specific focus on food security. Work at the Commission level will be steered by a standing LRRD Commission inter-service working group who will review the rolling programme and oversee implementation. LRRD requires flexibility and fast resource allocation. This may mean adapting the timeframe of aid, the financing procedures, the choice of instruments, beneficiaries and implementing partners.

- Improve phasing-in and phasing-out by: (i) supporting Food Security information (see component 1); (ii) adopting innovative approaches (see component 3) such as the Integrated Food Security Phase Classification (IFSPC) tool developed by the Somalia Food Security Assessment Unit; (iii) working jointly with the Humanitarian Aid Instrument in order to improve criteria and introduce them as of the planning of the relief phase, on a case by case basis; (iv) promoting effective coordination among international organisations, national and local governments, civil society and beneficiaries; and (v) raising awareness of the LRRD approach.

As indicated earlier, a tough challenge in addressing food insecurity is how to overcome crises in countries marked by conflict and political instability where phases of transition do not follow the linear LRRD approach but often overlap. Examples of countries in protracted[10] and complex crisis[11] include DRC, Eritrea, Ethiopia, Haiti, Somalia, Sudan, West Bank and Gaza.

Furthermore, in the event of a food crisis involving several countries in a region a regional response is required to complement national actions (e.g. on early warning systems, regional food markets, etc.). In such an event resources may not be available in the Regional Indicative Programme and the FS TP could, if required, bridge the gap between the emergency and the development response.

In devising concrete action for this component, the Programme will prioritise, inter alia, the following:

- On targeting (who): vulnerability assessment will focus on the most affected communities and vulnerable groups with lower resilience to shocks, and will be careful to avoid any discrimination that might lead to conflict (see details in chapter 5 on beneficiaries).

- On aid (what): very often the relief approach is protracted by the delivery of unconditional transfers of food aid and handouts, while protection and recovery of productive and social assets vital for food security is neglected. Investments are crucial to allow economic integration and longer-term recovery. Concrete examples of aid are: the rehabilitation of local infrastructure combined with productive and social safety nets, improved availability/access to agricultural inputs, non-agricultural income generating activities, etc., addressing vulnerability to shocks and strengthening people’s resilience through support for crisis prevention and management.

- On tools and approaches (how): in line with the EC FS policy, operations will be financed primarily with cash to stimulate local production and markets. In the absence of functional markets and alternative options, implementing partners may use cash allocations to purchase and distribute food. The time frame of the rehabilitation programmes will have to allow for a gradual consolidation of livelihoods and institutions so as to restart the normal development processes. In this context predictability of support is important. Working together with local authorities and communities will be of paramount importance to identifying the most appropriate types of assistance. The Programme will support by every possible means coordination and harmonisation with other donors’ intervention.

- On partners (with whom): prime partners will be international and local NGOs, local authorities whenever possible and UN agencies where appropriate.

3. Promoting innovative policies and strategies

In order to keep pace with evolving food security challenges at local, national and regional levels, the Thematic Programme may support the development and testing of innovative sustainable and locally owned policies, strategies, and approaches, as well as dissemination of best practices in the field of food security. The areas below have been identified by the Commission as possible fields for intervention; this list is not exhaustive and may be reviewed as needs and situations require.

- Pro-poor growth-orientated agriculture, fisheries/aquaculture and forestry with an emphasis on low-cost, locally owned, sustainable solutions

- Prevention and preparedness strategies to avert food crises or mitigate its effects

- Food security and rural/local development (decentralisation, rural-urban linkages, local development and area-based management are priority areas in the new EU policy statement). Stimulation of the local private sector

- Sustainable management of and access to natural resources (land, water and energy), impact of the degradation of natural resources on household and national food security

- Urban and peri-urban food security, landless food-insecure and income diversification through non-agricultural activities

- Nutrition and the neglected issue of “hidden hunger” (micronutrient deficiencies have an enormous impact on the lives of mothers and children in particular)

- Demographic, labour issues and migration

- Relations between key social issues and food security (safety nets, the HIV-AIDS pandemic, sanitation, the role of education in fostering food security, etc.)

- Gender equity, minorities and ethnic groups usually targeted as extreme poor and food-vulnerable.

Through its focus on innovation the Thematic Programme will:

- promote and complement actions of civil society stakeholders, who are leading players in developing effective aid which has the potential to link relief, rehabilitation and development;

- promote aid that builds on people’s coping capacities, their innovative solutions and supports methodological work and action aimed at reducing vulnerability;

- strengthen the capacity of the Community to engage in effective policy dialogue with developing partners and donors;

- allow policy-makers to research and plan for new food security challenges that might arise in the medium to long term;

- enhance the potential for replication and upscaling of innovations and their South-South dissemination.

4. Beneficiaries

Being a key instrument to fulfilling food security objectives, the Programme aims to reduce food insecurity worldwide and therefore will concern a broad range of beneficiaries. All three components of the Programme will be designed and implemented with the ultimate aim of improving the livelihoods and food security of the rural and urban poor, especially among the most disadvantaged groups.

In this context, particularly in component 2, food security aid will target beneficiaries belonging to two broad disadvantaged groups: i) those who are not self-reliant and need temporary support (e.g. safety nets), and ii) those who need temporary support to graduate from absolute poverty and engage in productive activities. Priority will be broadly given to the following groups:

- Children under the age of 5: In 2005, despite abundant global food supplies, at least 150 million children under five were suffering from various forms of malnutrition. The results of childhood malnutrition leave a legacy of underweight children, stunted growth, susceptibility to infections, as well as other physical and cognitive disabilities.

- Communities with members suffering from HIV/AIDs or other chronic illnesses: HIV/AIDS and other illnesses such as malaria and tuberculosis inflict a heavy burden of care on families, thereby triggering food insecurity. There is often a household trade-off between food and health care provision, as households deplete a limited asset base and exhaust social networks of ‘kin and community’ to provide care. When the most productive worker dies a household often experiences a food gap.

- War-affected communities and Internally Displaced People: Aid must target war-affected populations and provide assistance to internally displaced populations, who are often the casualties in a protracted crisis. It must aim at food self-reliance of affected populations.

- Women: The prevalence of food insecurity particularly applies to women, who, despite their multiple roles as food producers, household managers, care givers and income generators, continue to be the most vulnerable to food insecurity. This prioritisation complements the support of programmes focusing on children under the age of five.

- Food-insecure pastoralists, small farmers and fisher folk: Aid must support these three groups, who are often the extremely poor and most dependent on a limited asset base.

Landless and farm labourers, urban ultra-poor : These categories are often neglected, but demographic pressure, combined with inadequate and inequitable economic growth, in both Asia and certain African regions, drives increasing numbers of poor out of agriculture.

The Programme will target a broad range of intermediate beneficiaries by way of capacity building, including staff from national and regional administrations, governmental and non-governmental institutions, and private sector institutions, etc.

5. Implementing partners of the Thematic Programme

The Programme is intended to work with a range of different public and non-state actors, at global, national and local level. In particular, aid in situations of state failure will rely on local stakeholders’ assessments, priorities and own initiatives.

The EC is taking concrete steps to promote strategic partnerships with UN and multilateral agencies in areas which make coherent contributions to EC food security programmes. Strategic partnerships also support the work of the EC in policy dialogue in the international food security arena . Strategic partnerships provide a means of building upon the respective comparative advantages in specific areas, whilst also reinforcing the ‘added value’ of a consistent approach amongst donors. Recently, the Commission has signed memoranda of understanding with the FAO and WFP. Other UN agencies do relevant work in terms of food security, UNICEF, UNDP, WHO, IFAD, UNRWA, for example. The CGIAR group is a prime partner of the Commission as far as agricultural research is concerned.

The role of civil society organisations as Programme partners will be of primary importance in all components of the programme, as strategic allies in advocacy, as prime partners in the design and provision of aid in situations of transition and instability and as promoters of innovation. The programme will support the capacity of Northern and Southern NGOs to engage in policy dialogue on food security. The Programme will foster cooperation between NGOs and other non-state actors, and the private and public sector. The role of professional associations, trade unions and private institutions will be actively promoted.

Depending on the specific situations, public stakeholders could also be partners of the programme. Local authorities play an important role in fragile states and situations of post-crisis. Continental, regional and national institutions might be associated with global programmes for the delivery of global public goods, such as research and innovation. There could also be scope for involving public stakeholders in the promotion of innovative food security policies and strategies.

ANNEX II - PUBLIC CONSULTATION REPORT

In a spirit of consultation and dialogue, as enshrined in the Commission Communication COM(2002) 704, the drafting of the Food Security Thematic Programme involved the participation of both Commission departments and a wide range of stakeholders and civil society organisations .

Using an issues paper for the purposes of the consultation process was chosen in order to facilitate a truly participatory consultation process. First of all, the paper was prepared on the back of literature made available by specialised agencies in food security, informal discussions and a critical review by the Commission departments concerned. The issues paper was sent to 50 Delegations in countries where food insecurity prevails. It was circulated to policy departments of specialised agencies, such as IFPRI (CGIAR), FAO and WFP, as well as, informally, to EU Member States. The paper was published on the Europa website for general public information. It was also discussed at meetings with two NGO networks, the EU Food Security Group of CONCORD and the International Food Security Network, which facilitates the work of local NGOs in 12 food-insecure countries.

Feedback from the consultation, which was generally very positive on the pertinence and substance of the Thematic Programme, provided interesting material for the drafting of the Communication.

In particular, Delegations underlined the need to ensure flexibility and rapid procedures for the implementation of the Programme, together with greater coordination/synergy among the different cooperation instruments, be they geographical or thematic (other budget lines) and particularly relief.

Specialised agencies provided valuable inputs both on policy and methodological issues, according to their main areas of competence. FAO highlighted the importance of continued investment to develop capacities and food security information systems while applying a strategy combining short and long-term approaches. WFP focused on the second component of the Thematic Programme, situations of transition, and elaborated on the phasing-in/phasing-out of relief and the need for a good mix of assistance for long-term recovery and development, supporting community building and local authorities. IFPRI underlined the need for a broad approach to food security by investing in rural development and agriculture, without neglecting urban food security, particularly in capacities and technology.

EU Member States stressed the need for an integrated approach to food security as part of poverty reduction and pro-poor growth, and underlined the importance of good governance and decentralisation/local development. They emphasised the importance of not neglecting poor urban dwellers, the landless and the private sector as a partner.

Civil society organisations warned against procedures that might make the Programme rigid and slow to implement, while NGOs stressed the importance of their role not only as implementing partners, but particularly in advocacy and policy-making. The need for increased NGO/South-South and North-South cooperation was also highlighted. NGOs provided a number of concrete and interesting inputs for the future programming of the new thematic instrument.

[1] Βλ. την ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με τίτλο «Εξωτερικές δράσεις μέσω θεματικών προγραμμάτων στο πλαίσιο των μελλοντικών δημοσιονομικών προοπτικών 2007–2013» - COM(2005) 324 της 3.8.2005.

[2] «Η επισιτιστική ασφάλεια μπορεί να οριστεί ως μία κατάσταση, κατά την οποία όλοι οι άνθρωποι, σε οποιαδήποτε στιγμή έχουν φυσική και οικονομική πρόσβαση σε επαρκή, υγιεινή και θρεπτική τροφή για την αντιμετώπιση των διατροφικών αναγκών και προτιμήσεών τους για μια υγιεινή και ενεργό ζωή» (Διακήρυξη της Ρώμης για την παγκόσμια επισιτιστική ασφάλεια και σχέδιο δράσης της Παγκόσμιας Διάσκεψης Κορυφής για τα Τρόφιμα, FAO – Οργανισμός Επισιτισμού και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών, 1996.

[3] COM(2001) 153.

[4] Περισσότερα στοιχεία για τις στρατηγικές προτεραιότητες παρέχονται στο παράρτημα 1.

[5] Όπως ορίστηκαν από τη διεθνή ομάδα εργασίας για τα διεθνή δημόσια αγαθά: Τα διεθνή δημόσια αγαθά αφορούν θέματα τα οποία: i) είναι σημαντικά για τη διεθνή κοινότητα, ii) δεν μπορούν να εξεταστούν ή δεν θα εξετασθούν κατάλληλα από μεμονωμένες χώρες που δραστηριοποιούνται μόνες, και επομένως iii) εξετάζονται συλλογικά σε πολυμερή βάση, τόσο από τις αναπτυγμένες όσο και από τις αναπτυσσόμενες χώρες.

[6] Η έννοια αυτή καλύπτει δύσκολες εταιρικές σχέσεις και καταστάσεις κρίσης καθώς και καταστάσεις μετά από κρίσεις.

[7] As defined by the International Task Force on Global Public Goods: International public goods address issues that: i) are important to the international community, ii) cannot, or will not, be adequately addressed by individual countries acting alone, and therefore iii) are addressed collectively on a multilateral basis, by both developed and developing countries.

[8] This concept covers difficult partnerships and crisis/post-crisis situations.

[9] COM(2001) 153.

[10] Protracted crises can be defined as ‘situations in which large sections of the population face acute threats to life and livelihoods over an extended period, with the state and other governance institutions failing to provide adequate levels of protection or support’. The term has been applied most often where vulnerability is associated with violent conflict or political instability. Moreover, it has been linked to the impact of the HIV/Aids pandemic, which has a disastrous impact on economies already weakened by governance failure and periodic economic and natural shocks.

[11] An increasing number of emergencies are related to conflict and have come to be known as "complex emergencies". The Inter-Agency Standing Committee (IASC) defines a "complex" emergency as: "a humanitarian crisis in a country, region or society where there is a total or considerable breakdown of authority resulting from internal or external conflict and which requires an international response that goes beyond the mandate or capacity of any single agency and/or the ongoing UN country programme". (Source FAO (2004), FAO's Emergency Activities: Technical Handbook Series).