52000DC0846

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΣΤΗΝ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΚΑΙ ΤΗΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ: ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΗΣ ΠΟΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΔΙΑΤΗΡΗΣΙΜΟΤΗΤΑΣ

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Περίληψη και κυριότερα συμπεράσματα iii

1. Εισαγωγή

2. Πώς τα δημόσια οικονομικά επηρεάζουν την ανάπτυξη και την απασχόληση;

2.1. Επισκόπηση των δημοσίων οικονομικών της ΕΕ στο ξεκίνημα του 21ου αιώνα

2.2 Οι επιπτώσεις των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση

3. Διατήρηση υγιών δημοσίων οικονομικών στο 3ο στάδιο της ΟΝΕ

3.1. Νέες δημοσιονομικές προκλήσεις στο προσκήνιο

3.2 Προοπτικές και ενέργειες των κρατών μελών

4. Δημιουργία φορολογικών συστημάτων και συστημάτων παροχών πιο ευνοϊκών για την απασχόληση

4.1. Η διάρθρωση των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών στην ΕΕ

4.2 Προοπτικές και οι ενέργειες των κρατών μελών

5. Ο ρόλος των δημοσίων οικονομικών στην οικονομία της γνώσης

5.1 Συγκριτική παρουσίαση της διάρθρωσης των δημοσίων δαπανών

5.2 Φυσικό κεφάλαιο (υποδομές)

5.3 Επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο

5.4 Ε&Α και καινοτομία

6. Μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών

6.1 Εξέταση των δημοσιονομικών επιπτώσεων από τη γήρανση του πληθυσμού

6.2 Προοπτικές και απάντηση των κρατών μελών

Παράρτημα α: Φορολογικές μεταρρυθμισεις

Παράρτημα β: Μεταρρυθμίσεις στα συστήματα παροχων

Παράρτημα γ: Μεταρρυθμίσεις στα συστήματα υγειας

Παράρτημα δ: Μεταρρύθμιση των δημοσιων καθεστωτων συνταξιοδότησης

Περίληψη και κυριότερα συμπεράσματα

Γενικό πλαίσιο

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας της 23ης και 24ης Μαρτίου 2000 κάλεσε το Συμβούλιο και την Επιτροπή να παρουσιάσουν έκθεση προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο που θα πραγματοποιηθεί την άνοιξη του 2001, στην οποία θα αξιολογείται η συμβολή των δημοσίων οικονομικών στην οικονομική ανάπτυξη και την απασχόληση, και στην οποία θα εκτιμάται, βάσει συγκρίσιμων δεδομένων και δεικτών, εάν και κατά πόσο λαμβάνονται συγκεκριμένα μέτρα για:

* την ελάφρυνση της φορολογικής πίεσης επί της εργασίας και ιδίως της σχετικά ανειδίκευτης και χαμηλά αμειβόμενης, τη βελτίωση των ευνοϊκών για την απασχόληση και την κατάρτιση αποτελεσμάτων των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών.

* τον αναπροσανατολισμό των δημόσιων δαπανών ώστε να δοθεί μεγαλύτερο ειδικό βάρος στις δαπάνες για τη σώρευση κεφαλαίου - τόσο υλικού όσο και ανθρώπινου - και την υποστήριξη της έρευνας και ανάπτυξης, της καινοτομίας και των τεχνολογιών των πληροφοριών.

* την εξασφάλιση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημοσίων οικονομικών, εξετάζοντας τους διάφορους σχετικούς παράγοντες, συμπεριλαμβανομένων των επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού, βάσει της έκθεσης που θα εκπονήσει η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία.

Αυτή η έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου θα συμβάλει έτσι ώστε να εξασφαλιστεί ότι τα διάφορα μέτρα πολιτικής που προσδιορίστηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας αλληλοενισχύονται και ιδίως ότι λαμβάνονται πλήρως υπόψη οι επιπτώσεις τους στα δημόσια οικονομικά.

Το Συμβούλιο ECOFIN εξέτασε έκθεση προόδου [1] κατά τη συνεδρίασή του της 7ης Νοεμβρίου 2000, η οποία θεωρήθηκε ότι αποτελεί μία χρήσιμη βάση για την έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου που θα παρουσιαστεί στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης.

[1] ECFIN 586-00-EN.αναθ.1

Πώς τα δημόσια οικονομικά επηρεάζουν την ανάπτυξη και την απασχόληση

Οι δημόσιες δαπάνες και οι φόροι αντιπροσωπεύουν από 40 έως 50% του ΑΕΠ των κρατών μελών. Η αξιολόγηση των επιπτώσεων των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση δεν είναι απλή. Οι κυβερνήσεις επιδιώκουν την επίτευξη πολλών στόχων (βελτίωση της κατανομής των πόρων, αναδιανομή, σταθεροποίηση) μέσω ποικίλων μέτρων πολιτικής (κανονιστικές ρυθμίσεις, δαπάνες, φόροι), πράγμα που σημαίνει αναγκαστικά ότι οι επιπτώσεις των δημοσίων οικονομικών στην πραγματική οικονομία είναι πολλαπλές και σύνθετες. Ωστόσο, υπάρχει εν γένει συμφωνία όσον αφορά τους βασικούς τρόπους μέσω των οποίων τα δημόσια οικονομικά μπορούν να προωθήσουν τη δυνητική ανάπτυξη και την απασχόληση, και συγκεκριμένα:

* τη σώρευση συντελεστών παραγωγής. Οι κυβερνήσεις συμβάλλουν άμεσα στην ανάπτυξη και την απασχόληση με την προώθηση της σώρευσης συντελεστών παραγωγής. Οι επενδύσεις σε υλικό κεφάλαιο (υποδομές), ανθρώπινο κεφάλαιο (εκπαίδευση και κατάρτιση), κεφάλαιο γνώσεων (Ε&Α και καινοτομία) και, σε μικρότερο βαθμό, οι κοινωνικές δαπάνες, επηρεάζουν μακροπρόθεσμα το δυναμικό παραγωγής και ανάπτυξης. Ωστόσο, εάν οι υψηλότερες δημόσιες επενδύσεις χρηματοδοτούνται μέσω μιας αύξησης των φόρων με στρεβλωτικά αποτελέσματα ή αν προκαλούν αύξηση των ελλειμμάτων και συνεπώς του δημοσίου χρέους, μπορεί να οδηγήσουν σε συρρίκνωση των ιδιωτικών επενδύσεων.

* την παροχή των κατάλληλων κινήτρων μέσω των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών. Επηρεάζοντας τις αποφάσεις των ιδιωτών και των επιχειρήσεων όσον αφορά την εργασία, την αποταμίευση και την επένδυση, τα φορολογικά συστήματα και τα συστήματα παροχών επηρεάζουν τη λειτουργία της πραγματικής οικονομίας. Τα συστήματα πρόνοιας διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο για τη διόρθωση δυσλειτουργιών της αγοράς και την εξασφάλιση της κοινωνικής συνοχής, συμβάλλοντας κατ' αυτό τον τρόπο στην προώθηση της ανάπτυξης και της απασχόλησης. Η αποτελεσματική κοινωνική προστασία μπορεί να θεωρηθεί ως "παραγωγικός" συντελεστής. Ωστόσο, είναι απαραίτητο να διασφαλιστεί ότι τα φορολογικά συστήματα και συστήματα παροχών συμβάλουν στην αύξηση των ποσοστών συμμετοχής και απασχόλησης.

* την εξασφάλιση ενός σταθερού μακροοικονομικού πλαισίου. Τα υγιή δημόσια οικονομικά συμβάλλουν στην μακροοικονομική σταθερότητα και στηρίζουν τη νομισματική πολιτική με τη διατήρηση σταθερών τιμών και χαμηλών επιτοκίων. Και οι δύο αυτοί παράγοντες συντελούν στην προώθηση των ιδιωτικών επενδύσεων και της αποταμίευσης. Τα υγιή δημόσια οικονομικά, με τη μείωση του δημοσίου χρέους και κατά συνέπεια των πληρωμών τόκων, δημιουργούν τα απαραίτητα περιθώρια που επιτρέπουν τη μείωση των φόρων που προκαλούν στρεβλώσεις ή/και την αύξηση των παραγωγικών δημοσίων δαπανών. Τέλος, τα υγιή δημόσια οικονομικά προωθούν επίσης μακροπρόθεσμα την ανάπτυξη και την απασχόληση βοηθώντας τις χώρες να αντιμετωπίσουν τις σημαντικές πιέσεις για την αύξηση των δημοσίων δαπανών για συντάξεις και ιατροφαρμακευτική περίθαλψη λόγω της γήρανσης του πληθυσμού.

Η πρόκληση της διατήρησης υγιών δημοσίων οικονομικών στην ΟΝΕ

Οι πρόσφατες δημοσιονομικές εξελίξεις δείχνουν ότι η ΕΕ βρίσκεται στη σωστή πορεία. Βρισκόμαστε πολύ κοντά στο στόχο του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης (ΣΣΑ) για "ισοσκελισμένους ή πλεονασματικούς προϋπολογισμούς" και το δημόσιο χρέος ακολουθεί μία σταθερά καθοδική πορεία. Συγχρόνως, θεσπίζονται μεταρρυθμίσεις για τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης από τα πρωτοφανώς υψηλά επίπεδα στα οποία έφθασε. Πρόκειται για αξιοσημείωτο επίτευγμα έχοντας υπόψη ότι μόλις πριν από επτά έτη το έλλειμμα για την ΕΕ συνολικά ήταν 6% του ΑΕΠ.

Ωστόσο, υπάρχουν και ορισμένες λιγότερο ευνοϊκές πτυχές. Πρώτον, εμφανίζονται στοιχεία για μία προκυκλική χαλάρωση της δημοσιονομικής πολιτικής τη στιγμή που στα περισσότερα κράτη μέλη η απόκλιση της παραγωγής καθίσταται θετική. Το γεγονός ότι η ΕΕ συνολικά αναμένεται ότι θα εξακολουθήσει να έχει διαρθρωτικό έλλειμμα το 2001 δείχνει ότι σε ορισμένα κράτη μέλη παρατηρήθηκε μία χαλάρωση της δημοσιονομικής προσαρμογής σε σύγκριση με την "πραγματική" προσπάθεια προσαρμογής που είχε προβλεφθεί στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης των χωρών αυτών. Θα έπρεπε ενδεχομένως να εντατικοποιηθούν οι προσπάθειες σταθεροποίησης αν τα κράτη μέλη επιθυμούν να επιτύχουν εντός του προβλεπόμενου χρονοδιαγράμματος το στόχο του ΣΣΑ.

Καθώς η υλοποίηση του στόχου του ΣΣΑ είναι πλέον ορατή και το οικονομικό περιβάλλον εμφανίζεται ευνοϊκό, προκύπτουν νέες δημοσιονομικές προτεραιότητες. Στην έκθεση εξετάζεται, με βάση ορισμένα κριτήρια, κατά πόσον οι πρόσφατες φορολογικές μεταρρυθμίσεις μπορούν να οδηγήσουν σε μία διατηρήσιμη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης, τηρώντας παράλληλα τη δέσμευση της δημοσιονομικής πειθαρχίας. Παρόλο που οι φορολογικές περικοπές ενδείκνυνται στις περισσότερες χώρες της ΕΕ, είναι απαραίτητο να προβλεφθούν αντίστοιχες μειώσεις των δημοσίων δαπανών έτσι ώστε να αποφευχθεί μία επιδείνωση των διαρθρωτικών δημοσιονομικών αποτελεσμάτων. Επιπλέον, ορισμένες φορολογικές ελαφρύνσεις θα μπορούσαν να έχουν ακόμη θετικότερα αποτελέσματα στην απασχόληση και την ανάπτυξη εάν ενταχθούν σε μία συνεκτική συνολική πολιτική που περιλαμβάνει συγκεκριμένα μέτρα για τη μείωση των φόρων που προκαλούν στρεβλώσεις και την κατάλληλη μεταρρύθμιση των συστημάτων παροχών. Η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να εξετάσουν την καταλληλότητα των κριτηρίων για τη αξιολόγηση των φορολογικών ελαφρύνσεων και τις λεπτομέρειες εφαρμογής τους στο πλαίσιο της διαδικασίας δημοσιονομικής εποπτείας σε επίπεδο Ένωσης.

Φορολογικά συστήματα και συστήματα παροχών πιο ευνοϊκών για την απασχόληση

Οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις των τελευταίων ετών είχαν προσανατολιστεί κυρίως στην ανάγκη μείωσης της επιβάρυνσης επί της εργασίας, η οποία αυξήθηκε κατά ένα τρίτο εντός των 30 τελευταίων ετών. Συνολικά, επιτεύχθηκε πρόοδος στο μέτρο που τα φορολογικά συστήματα κατέστησαν ευνοϊκότερα για την απασχόληση, περιορίστηκε η φορολογική επιβάρυνση επί της εργασίας και μειώθηκαν οι οριακοί φορολογικοί συντελεστές. Ωστόσο, η συνολική φορολόγηση της εργασίας σε πολλά κράτη μέλη παραμένει πολύ υψηλή σε σχέση με τα διεθνή δεδομένα. Επιπλέον, ασκήθηκαν πολύ διαφορετικές πολιτικές για τη μεταρρύθμιση του συστήματος: ενώ ορισμένες χώρες εφάρμοσαν μία συνολική προσέγγιση για τη μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος, σε άλλες χώρες λήφθηκαν μόνον αποσπασματικά μέτρα.

Πολλές χώρες έλαβαν μέτρα για τη μείωση των φόρων, και ιδίως των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης των εργοδοτών, και πιο πρόσφατα για τη μείωση των φόρων εισοδήματος φυσικών προσώπων ιδίως όσον αφορά τους χαμηλόμισθους. Παρόλο που οι περισσότερες μεταρρυθμίσεις προέβλεπαν γενικευμένες μειώσεις των φόρων, ορισμένες χώρες έλαβαν μέτρα που αποσκοπούσαν ειδικότερα στη μείωση των φόρων για τις οικογένειες χαμηλού εισοδήματος με παιδιά.

Οι μεταβολές των καθαρών ποσοστών αποζημίωσης ήταν σχετικά μικρές, ενώ λίγες μόνο χώρες θέσπισαν παροχές που συνδέονται με την άσκηση απασχόλησης προκειμένου να αυξηθούν οι αποδοχές των χαμηλόμισθων. Η σχέση μεταξύ των οικονομικών κινήτρων και της διάθεσης των ανέργων να αναζητήσουν και να αποδεχθούν θέσεις απασχόλησης εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τους όρους που επιβάλλονται για τη λήψη των παροχών, καθώς και από τον τρόπο διαχείρισης των συστημάτων παροχών. Παρατηρήθηκε μια τάση θέσπισης αυστηρότερων όρων για τη λήψη των παροχών, πράγμα που ενθαρρύνει τη συμμετοχή σε ενεργητικά προγράμματα της αγοράς εργασίας. Ωστόσο, οι προσπάθειες για μετάβαση από παθητικές σε ενεργητικές πολιτικές για την αγορά εργασίας πρέπει να επιταχυνθούν, να ενισχυθούν και να εντατικοποιηθούν.

Τα δημόσια οικονομικά στην οικονομία της γνώσης

Λαμβάνοντας υπόψη ότι η συζήτηση για τη "νέα οικονομία" βρίσκεται στο προσκήνιο της επικαιρότητας, η στιγμή είναι κατάλληλη για την εξέταση της συμβολής των δημοσίων οικονομικών σε μία οικονομία που στηρίζεται στη γνώση. Ωστόσο, υπάρχουν σημαντικές δυσκολίες για την πραγματοποίηση συγκρίσεων μεταξύ των χωρών για τις δημόσιες δαπάνες δεδομένου ότι υπάρχει έλλειψη στοιχείων τόσο για τις εισροές από το δημόσιο τομέα (δηλαδή μία συγκρίσιμη λειτουργική ταξινόμηση των δαπανών) όσο και για τις εκροές (αποτελεσματικότητα και τα οικονομικά οφέλη των δαπανών αυτών). Εκτός από τους περιορισμούς σε επίπεδο στοιχείων, οι συγκρίσεις θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τις διαφορές όσον αφορά τη διάρθρωση των κινήτρων για τους οικονομικούς φορείς, τις διαδικασίες υποβολής προσφορών, τις δημόσιες συμβάσεις, την εξωτερική ανάθεση παροχής υπηρεσιών και τέλος τους φόρους. Δυστυχώς, λόγω των περιορισμένων διαθέσιμων στοιχείων, η εντολή που δόθηκε από το Συμβούλιο της Λισσαβώνας διεκπεραιώθηκε εν μέρει μόνο.

Απαιτούνται μεγαλύτερες προσπάθειες για την αύξηση των επενδύσεων που είναι απαραίτητες για την ανάπτυξη της κοινωνίας της πληροφορίας. Οι κυβερνήσεις θα πρέπει επίσης να δώσουν μεγαλύτερη έμφαση στην εκπαίδευση και την κατάρτιση έτσι ώστε οι ευρωπαίοι πολίτες να εξοπλιστούν με τις δεξιότητες που είναι απαραίτητες για την κοινωνία της πληροφορίας, προωθώντας ταυτόχρονα τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στις δραστηριότητες καινοτομίας και Ε&Α. Οι προσπάθειες αυτές πρέπει να καταβληθούν στο πλαίσιο υγιών δημοσιονομικών πολιτικών, επιδιώκοντας τη χρηματοδότηση της σώρευσης κεφαλαίου μέσω της αναδιάρθρωσης της δαπάνης και όχι με την αύξηση της συνολικής δημόσιας δαπάνης. Επιπλέον, η αναδιάρθρωση της δημόσιας δαπάνης θα πρέπει να συμπληρωθεί από θεσμικές και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις που προωθούν το ρόλο των μηχανισμών της αγοράς και εισάγουν κατάλληλα συστήματα κινήτρων για την προώθηση της σώρευσης υλικού και ανθρώπινου κεφαλαίου από τον ιδιωτικό τομέα.

Η μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών

Στις προσεχείς δεκαετίες, ο πληθυσμός των κρατών μελών της ΕΕ θα γνωρίσει σημαντικές μεταβολές σε επίπεδο μεγέθους και πυραμίδας ηλικιών. Σύμφωνα με τις πρόσφατες προβλέψεις για τον πληθυσμό της Eurostat, ο πληθυσμός της ΕΕ σε ηλικία εργασίας (από 20 έως 64 ετών) θα παραμείνει συνολικά σταθερός σε περίπου 230 εκατ. άτομα έως το 2015, αλλά στη συνέχεια θα μειωθεί σε 192 εκατ. έως το 2050. Συγχρόνως, ο αριθμός των ηλικιωμένων άνω των 65 ετών θα αυξηθεί από 61 εκατ. το 2000 σε 103 εκατ. το 2050. Αυτό συνεπάγεται ότι το ποσοστό εξαρτημένων ηλικιωμένων ατόμων για την ΕΕ (που ορίζεται ως τα άτομα ηλικίας άνω των 65 ετών ως ποσοστό του πληθυσμού σε ηλικία εργασίας) θα αυξηθεί με ταχύ ρυθμό από 27% το 2000 σε 53% το 2050.

Η γήρανση του πληθυσμού θα ασκήσει σημαντικές πιέσεις για την αύξηση των δαπανών συντάξεων του δημοσίου. Οι μακροπρόθεσμες προβλέψεις που καταρτίστηκαν από την ομάδα εργασίας για τη γήρανση του πληθυσμού της επιτροπής οικονομικής πολιτικής δείχνουν ότι η γήρανση του πληθυσμού θα οδηγήσει σε αύξηση των δαπανών για συντάξεις από 3 έως 5 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ στα περισσότερα κράτη μέλη. Σύμφωνα με τις προβλέψεις αυτές η αύξηση των δημοσίων δαπανών για συντάξεις αναμένεται να είναι βραδύτερη από την αύξηση του ποσοστού εξάρτησης, πράγμα που δείχνει ότι οι μεταρρυθμίσεις που έγιναν στη δεκαετία του '90 θα επιτρέψουν τη συγκράτηση των δημοσίων δαπανών για συντάξεις λόγω γήρανσης του πληθυσμού. Οι διαθέσιμες προβλέψεις δείχνουν αύξηση της δαπάνης για ιατροφαρμακευτική περίθαλψη λόγω της γήρανσης του πληθυσμού της τάξης των 3 εκατοστιαίων μονάδων του ΑΕΠ. Συνολικά, η γήρανση του πληθυσμού αντιπροσωπεύει σημαντική πρόκληση για τη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών, ενώ το οξύτερο πρόβλημα φαίνεται ότι αντιμετωπίζουν οι χώρες που έχουν αυξημένο δημόσιο χρέος και χρηματοδοτούν τα συνταξιοδοτικά τους συστήματα σε διανεμητική βάση.

Η σοβαρότητα αυτού του δημογραφικού φαινομένου απαιτεί μία συνολική προσέγγιση για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού. Πρώτον, τα κράτη μέλη θα πρέπει να συνεχίσουν τις προσπάθειές τους για τη δημοσιονομική εξυγίανση και την ταχύτερη μείωση του επιπέδου του δημοσίου χρέους, μειώνοντας κατ' αυτό τον τρόπο τις πληρωμές τόκων που θα μπορούσαν να αντισταθμίσουν μέρος της αύξησης της δαπάνης λόγω της γήρανσης του πληθυσμού. Δεύτερον, οι μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας με στόχο την αύξηση του ποσοστού απασχόλησης θα μπορούσαν να συμβάλουν στην αντιστάθμιση των αρνητικών επιπτώσεων αυτών των δημογραφικών εξελίξεων στο μέγεθος του εργατικού δυναμικού. Όπως τονίστηκε στην έκθεση της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία, πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην αύξηση των ποσοστών συμμετοχής των ηλικιωμένων και των γυναικών. Απαιτούνται μεταρρυθμίσεις για να εξασφαλιστεί ότι τα φορολογικά συστήματα και τα συστήματα παροχών παρέχουν θετικά κίνητρα για την παραμονή στην αγορά εργασίας, τη μείωση της προσφυγής σε προγράμματα πρόωρης συνταξιοδότησης, τη βελτίωση της πρόσβασης στη δια βίου μάθηση, τη μείωση της σύγκρουσης ανάμεσα στην επαγγελματική και την οικογενειακή ζωή, π.χ. με την παροχή προσιτών υπηρεσιών μέριμνας παιδιών.

Τέλος, παρά τα μέτρα που θεσπίστηκαν τα τελευταία χρόνια, είναι απαραίτητο να πραγματοποιηθούν ριζικότερες μεταρρυθμίσεις των δημοσίων συνταξιοδοτικών συστημάτων. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές πρέπει να αποσκοπούν στην αύξηση του ποσοστού συμμετοχής των ηλικιωμένων και των γυναικών στην αγορά εργασίας, στη διασφάλιση μιας δικαιότερης αναλογιστικής βάσης με τη βελτίωση της συσχέτισης μεταξύ των καταβαλλόμενων εισφορών και των δικαιωμάτων σε παροχές, και στην επίτευξη μιας καλύτερης ισορροπίας μεταξύ των διαφόρων πυλώνων των συστημάτων συνταξιοδότησης. Σε πολλά κράτη μέλη, τα συστήματα που στηρίζονται στην κεφαλαιοποίηση θα πρέπει να διαδραματίσουν σημαντικότερο ρόλο. Οι πολιτικές αποφάσεις σχετικά με τα θέματα αυτά θα πρέπει να ληφθούν πολύ πριν από την αύξηση των ποσοστών εξάρτησης των ηλικιωμένων, έτσι ώστε τα άτομα να προβούν στις απαραίτητες προσαρμογές όσον αφορά τις μελλοντικές συνταξιοδοτικές αποδοχές τους.

Η Ένωση μπορεί να διαδραματίσει εποικοδομητικό ρόλο βοηθώντας τα κράτη μέλη να αντιμετωπίσουν τις δημοσιονομικές επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού. Η Επιτροπή θα στηρίξει τις προσπάθειες για την κατάρτιση προβλέψεων όσον αφορά τη μακροπρόθεσμη εξέλιξη των δαπανών για να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού στις δαπάνες υγειονομικής περίθαλψης και μακροχρόνιας φροντίδας των ηλικιωμένων. Η Επιτροπή θα μεριμνήσει έτσι ώστε το θέμα της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας να ληφθεί πλήρως υπόψη στο πλαίσιο του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης, αλλά και τα κράτη μέλη, στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης, θα πρέπει με τη σειρά τους να αντιμετωπίσουν διεξοδικά το θέμα αυτό. Τέλος, η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα εκπόνησης σε συνεργασία με τα κράτη μέλη μιας ευρωπαϊκής διαχρονικής έρευνας για τη γήρανση του πληθυσμού, που θα βοηθούσε τα κράτη μέλη στο σχεδιασμό δημοσίων πολιτικών που λαμβάνουν καλύτερα υπόψη τις μεταβαλλόμενες ανάγκες ενός γηράσκοντος πληθυσμού.

1. Εισαγωγή

Η εντολή

Tο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας ζήτησε από το Συμβούλιο και την Επιτροπή να υποβάλουν έκθεση στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο που θα πραγματοποιηθεί την άνοιξη του 2001 στην οποία θα αξιολογείται η συμβολή των δημόσιων οικονομικών στην οικονομική ανάπτυξη και την απασχόληση και στην οποία θα εκτιμάται, βάσει συγκρίσιμων δεδομένων και δεικτών, εάν και κατά πόσο λαμβάνονται κατάλληλα συγκεκριμένα μέτρα για :

* την ελάφρυνση της φορολογικής πίεσης επί της εργασίας και ιδίως της σχετικά ανειδίκευτης και χαμηλά αμειβόμενης, τη βελτίωση των ευνοϊκών, για την απασχόληση και την κατάρτιση, επιπτώσεων των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών,

* τον αναπροσανατολισμό των δημόσιων δαπανών ώστε να δοθεί μεγαλύτερο ειδικό βάρος στις δαπάνες για τη σώρευση κεφαλαίου - τόσο υλικού όσο και ανθρώπινου - και την υποστήριξη της έρευνας και ανάπτυξης, της καινοτομίας και των τεχνολογιών των πληροφοριών,

* την εξασφάλιση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών, εξετάζοντας τους διάφορους σχετικούς παράγοντες, συμπεριλαμβανομένων των επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού, βάσει της έκθεσης που θα εκπονήσει η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία.

Στο πλαίσιο των εργασιών για την έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου, το Συμβούλιο ECOFIN της 7ης Νοεμβρίου 2000 εξέτασε μία έκθεση προόδου [2] που καταρτίστηκε από τις υπηρεσίες της Επιτροπής και στηρίζεται στην έκθεση της ΓΔ ECFIN Τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ-2000 [3]. Το Συμβούλιο ECOFIN κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η έκθεση προόδου παρέχει μία ικανοποιητική βάση για την έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου που θα παρουσιαστεί στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης την άνοιξη του 2001.

[2] ECFIN/586/00-EN.αναθ.1

[3] ECFIN/339/00-EN, Μάιος 2000, δημοσιεύτηκε στην Ευρωπαϊκή Οικονομία, Εκθέσεις και Μελέτες, αριθ. 3, 2000.

Στόχος της έκθεσης της Επιτροπής και του Συμβουλίου προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Στοκχόλμης

Πολλά κοινοτικά μέσα περιλαμβάνουν ήδη συστάσεις για διάφορες πτυχές των δημοσίων οικονομικών. Τα μακροοικονομικά θέματα εξετάζονται στο πλαίσιο των γενικών προσανατολισμών της οικονομικής πολιτικής (ΓΠΟΠ) και του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης (ΣΣΑ). Οι διαρθρωτικές πτυχές των πολιτικών στον τομέα της φορολογίας και των δαπανών εξετάζονται από τους ΓΠΟΠ, τις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση (ΚΓΑ), και οι μεταρρυθμίσεις στις αγορές προϊόντων και συντελεστών παραγωγής αξιολογούνται στο πλαίσιο της διαδικασίας του Κάρντιφ. Η έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου επικεντρώνεται στο ρόλο των δημοσίων οικονομικών για την προώθηση της ανάπτυξης και της απασχόλησης. Αυτό θα συμβάλει έτσι ώστε να αξιοποιηθεί στο μέγιστο η συμβολή των δημοσίων οικονομικών για την επίτευξη του νέου στρατηγικού στόχου της ΕΕ.

Η έκθεση της Επιτροπής και του Συμβουλίου μπορεί να βοηθήσει έτσι ώστε να διασφαλιστεί ότι τα ποικίλα μέτρα της πολιτικής που προσδιορίστηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας λαμβάνουν πλήρως υπόψη τις επιπτώσεις στα δημόσια οικονομικά των πολιτικών πρωτοβουλιών για την επίτευξη των στόχων της Λισσαβώνας. Κατά την προσπάθεια μεταρρύθμισης του φορολογικού συστήματος και του συστήματος παροχών καθώς και του αναπροσανατολισμού των δημόσιων δαπανών με μεγαλύτερη έμφαση στη σώρευση τόσο υλικού όσο και ανθρώπινου κεφαλαίου, έχει αποφασιστική σημασία να διατηρηθεί με αδιάλειπτη προσήλωση και αξιοπιστία η δέσμευση για τη διατήρηση υγιών και βιώσιμων δημοσίων οικονομικών.

Διάρθρωση της ανακοίνωσης

Στο τμήμα 2, μετά τη συνοπτική παρουσίαση ορισμένων στοιχείων για τα δημόσια οικονομικά στο ξεκίνημα του 21ου αιώνα, εξετάζονται οι σύνθετες αλληλεπιδράσεις των δημοσίων οικονομικών με την οικονομική ανάπτυξη και την απασχόληση, προσδιορίζοντας με τον τρόπο αυτό το αναλυτικό πλαίσιο της υπόλοιπης έκθεσης.

Το τμήμα 3 εστιάζεται στην ανάγκη εξασφάλισης υγιών δημοσίων οικονομικών ως προϋπόθεσης για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Αξιολογούνται οι δυσχέρειες που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη για τη διατήρηση της διαδικασίας δημοσιονομικής εξυγίανσης κατά το 3ο στάδιο της ΟΝΕ. Εξετάζεται κατά πόσο τα πρόσφατα μέτρα μπορούν να επιτύχουν μία διατηρήσιμη μείωση της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης, τηρώντας ταυτόχρονα τη δέσμευση όσον αφορά τη δημοσιονομική πειθαρχία.

Στο τμήμα 4 της έκθεσης εξετάζονται τα πρόσφατα μέτρα για την υιοθέτηση φορολογικών συστημάτων και συστημάτων παροχών που ευνοούν περισσότερο την απασχόληση, δηλαδή κατά πόσο βελτιώνουν τα κίνητρα για εργασία, αποταμίευση και επένδυση. Μετά την εξέταση της διάρθρωσης των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών στην ΕΕ, το τμήμα 4 αξιολογεί την επίπτωση των πρόσφατων μεταρρυθμίσεων που θεσπίστηκαν από τα κράτη μέλη ιδιαίτερα για τους ανειδίκευτους και τους χαμηλόμισθους.

Στο τμήμα 5 εξετάζεται ο ρόλος των δημοσίων οικονομικών για την προώθηση της οικονομίας που στηρίζεται στη γνώση. Περιλαμβάνει λεπτομερείς αξιολογήσεις των δημοσίων επενδύσεων σε υλικό κεφάλαιο (υποδομές), ανθρώπινο κεφάλαιο, Ε&Α και καινοτομία.

Στο τμήμα 6 εξετάζεται η μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών λαμβάνοντας υπόψη τις επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού στα συστήματα συνταξιοδότησης και ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης. Η ανάλυση στηρίζεται σε προβλέψεις της ομάδας εργασίας για τη γήρανση του πληθυσμού της επιτροπής οικονομικής πολιτικής που εξετάστηκαν από το Συμβούλιο ECOFIN στις 7 Νοεμβρίου 2000 και της εργασίας της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία. Εξετάζει κατά πόσο τα κράτη μέλη λαμβάνουν επαρκή μέτρα στους διάφορους τομείς της πολιτικής για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού.

2. Πώς τα δημόσια οικονομικά επηρεάζουν την ανάπτυξη και την απασχόληση;

2.1. Επισκόπηση των δημοσίων οικονομικών της ΕΕ στο ξεκίνημα του 21ου αιώνα

Η κλίμακα του στόχου της Λισσαβώνας

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας της 23ης και 24ης Μαρτίου 2000 θέσπισε ένα νέο στρατηγικό στόχο για την ΕΕ, και συγκεκριμένα "... να γίνει η ανταγωνιστικότερη και δυναμικότερη οικονομία της γνώσης ανά την υφήλιο, ικανή για βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη με περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας και με μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή". Ειδικότερα, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κάλεσε την ΕΕ να "αυξήσει το ποσοστό απασχόλησης από 61% κατά μέσο όρο σήμερα όσο γίνεται πλησιέστερα στο 70% ως το 2010". Ουσιαστικά, η ΕΕ πρέπει να αξιοποιήσει πλήρως το οικονομικό δυναμικό της έτσι ώστε να επιτευχθεί βελτίωση του βιοτικού επιπέδου για τους πολίτες της.

Η κλίμακα του στόχου αυτού μπορεί να διαπιστωθεί συγκρίνοντας την εξέλιξη του κατά κεφαλή ΑΕΠ στην ΕΕ και τις ΗΠΑ. Μετά από μία περίοδο κάλυψης της υστέρησης από τη δεκαετία του 1950 μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 1980, το κατά κεφαλήν ΑΕΠ της ΕΕ (μετρούμενο σε ισοτιμίες αγοραστικής δύναμης) κυμαινόταν σε περίπου 70% του επιπέδου των ΗΠΑ έως το 1990 (βλέπε διάγραμμα 2.1). Ωστόσο, καθ' όλη τη διάρκεια της δεκαετίας του 1990, η διαφορά μεταξύ των κατά κεφαλή ΑΕΠ διευρύνθηκε και το κατά κεφαλήν ΑΕΠ στην ΕΕ σήμερα ανέρχεται σε μόλις 65% εκείνου των ΗΠΑ, δηλαδή περίπου 9 εκατοστιαίες μονάδες χαμηλότερο από το ανώτατο επίπεδο που επιτεύχθηκε στις αρχές της δεκαετίας του 1980.

Διάγραμμα 2.1: Κατά κεφαλή ΑΕΠ στην ΕΕ σε σχέση με τις ΗΠΑ, 1970-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Αυτή η εξέλιξη των σχετικών βιοτικών επιπέδων οφείλεται στη χαμηλότερη ανάπτυξη και τη δυσμενέστερη εξέλιξη της απασχόλησης στην ΕΕ σε σχέση με τις ΗΠΑ. Χονδρικά, το μέγεθος της οικονομίας της ΕΕ το 2000 έχει διπλασιαστεί από τις αρχές της δεκαετίας του 1970, ενώ το ΑΕΠ των ΗΠΑ το 2000 είναι πάνω από 2,5 φορές υψηλότερο από το επίπεδό του το 1970. Ωστόσο, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι οι διαφορές αυτές προκύπτουν κατά κύριο λόγο τη δεκαετία του 1990 και σε κάποιο βαθμό ενδέχεται να αντικατοπτρίζουν διαφορές στις θέσεις του οικονομικού κύκλου. Ακόμη εντυπωσιακότερη από τη διαφορά σε επίπεδο ανάπτυξης μεταξύ των δύο οικονομιών, είναι το χάσμα που παρατηρείται σε επίπεδο δημιουργίας θέσεων απασχόλησης. Σήμερα, ο εργαζόμενος πληθυσμός στην ΕΕ ως ποσοστό του πληθυσμού σε ηλικία εργασίας είναι 15 εκατοστιαίες μονάδες χαμηλότερο από το αντίστοιχο ποσοστό των ΗΠΑ, ενώ το 1970 τα ποσοστά αυτά κυμαίνονταν σε παρόμοια επίπεδα και στις δύο οικονομίες.

Για να αντιστραφεί αυτή η πτωτική πορεία σε σχέση με τις ΗΠΑ, η ΕΕ θα πρέπει να κινητοποιήσει όλους τους πόρους που διαθέτει. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας αναγνώρισε ότι "η επίτευξη του νέου στρατηγικού στόχου θα βασιστεί κυρίως στον ιδιωτικό τομέα". Ωστόσο, λαμβάνοντας υπόψη ότι οι δημόσιες δαπάνες και οι φόροι αντιπροσωπεύουν από 40 έως 50% του εθνικού εισοδήματος στα κράτη μέλη της ΕΕ, τα δημόσια οικονομικά πρέπει να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο για την επίτευξη αυτού του στόχου. Ο ρόλος αυτός αναλύεται λεπτομερώς στο κεφάλαιο αυτό, μετά από μία αξιολόγηση της συνολικής διάρθρωσης των δημοσίων οικονομικών στην ΕΕ.

Επισκόπηση των δημόσιων οικονομικών στην ΕΕ

Οι κυβερνήσεις παρεμβαίνουν στην οικονομία για διάφορους λόγους - για την παροχή αγαθών κοινής ωφελείας και τη διόρθωση ατελειών της αγοράς, την αναδιανομή του εισοδήματος μεταξύ των περιφερειών ή των προσώπων, και τη σταθεροποίηση της παραγωγής κατά τη διάρκεια του οικονομικού κύκλου. Για το σκοπό αυτό, διαθέτουν ένα ευρύ φάσμα μέσων, και ιδίως τις κανονιστικές ρυθμίσεις, τη φορολογία και τις δημόσιες δαπάνες. Με τον επηρεασμό των αποφάσεων των ιδιωτικών φορέων όσον αφορά την εργασία, την αποταμίευση και την επένδυση, τα δημόσια οικονομικά επηρεάζουν τη λειτουργία της πραγματικής οικονομίας. Για να προσδιοριστεί καλύτερα η αλληλεπίδραση μεταξύ ανάπτυξης και απασχόλησης, είναι χρήσιμο να εξεταστούν τα βασικά χαρακτηριστικά των δημοσίων οικονομικών και των οικονομικών επιδόσεων της ΕΕ στο ξεκίνημα του 21ου αιώνα.

Κατά τη διάρκεια της τελευταίας τριακονταετίας πραγματοποιήθηκε μία πρωτοφανής αύξηση των δημοσίων δαπανών, και τη στιγμή αυτή αντιπροσωπεύουν σχεδόν το ήμισυ του ΑΕΠ της ΕΕ (βλέπε διάγραμμα 2.2). Οι δαπάνες της γενικής κυβέρνησης αντιπροσώπευαν 35% του ΑΕΠ το 1970, αλλά παρουσίασαν συνεχή αύξηση φθάνοντας σε άνω του 50% του ΑΕΠ το 1993. Έκτοτε, οι συνολικές δαπάνες της γενικής κυβέρνησης παρουσίασαν κάποια μικρή μείωση φθάνοντας σε περίπου 46% του ΑΕΠ το 2000. Ωστόσο, το μέγεθος του δημοσίου τομέα στην ΕΕ παραμένει υψηλότερο από εκείνο των ΗΠΑ και της Ιαπωνίας κατά 13 και 20 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ αντίστοιχα, όπου αυξήθηκε κατά μόνο 4 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ κατά τη διάρκεια της ίδιας περιόδου.

Διάγραμμα 2.2. Γενική κυβέρνηση: δαπάνες, έσοδα και δανειακές ανάγκες στην ΕΕ, 1970-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Η αύξηση του μεγέθους του δημοσίου τομέα μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 1990 πραγματοποιήθηκε με μία παράλληλη εμφάνιση μεγάλων και επίμονων ελλειμμάτων (στο διάγραμμα 2.2 αντιστοιχούν στη γραμμοσκιασμένη ζώνη). Χωρίς σχεδόν εξαίρεση, το μέσο έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης στην ΕΕ συνολικά ήταν άνω του 3% του ΑΕΠ από το 1975 και μετά, για να κορυφωθεί στο ιστορικό επίπεδο του 6% του ΑΕΠ το 1993. Η εξέλιξη αυτή έρχεται σε αντίθεση με εκείνη που παρατηρήθηκε στις ΗΠΑ και την Ιαπωνία, όπου τα υψηλά και επίμονα δημοσιονομικά ελλείμματα αποτελούσαν πολύ σπανιότερο φαινόμενο.

Μπροστά σε αυτή την έκδηλα μη διατηρήσιμη πορεία των δημοσιονομικών θέσεων και ενόψει της προετοιμασίας για την ΟΝΕ μέσω της τήρησης των κριτηρίων σύγκλισης του Μάαστριχτ, οι κυβερνήσεις εφάρμοσαν μία αυστηρή διαδικασία δημοσιονομικής εξυγίανσης από το 1992-93 (βλέπε διάγραμμα 2.3). Το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης για την ΕΕ συνολικά μειώθηκε κατά 5 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ από το 1993 έως το 1999. Σε επίπεδο κρατών μελών, παρατηρήθηκαν ορισμένα εντυπωσιακά αποτελέσματα στο δημοσιονομικό τομέα, έτσι ώστε μέχρι τα τέλη του 1999, καμία χώρα της ΕΕ δεν είχε υπερβολικό έλλειμμα, δηλαδή τα ελλείμματα ήταν αρκετά χαμηλότερα από την τιμή αναφοράς του 3% που ορίστηκε στη συνθήκη του Μάαστριχτ.

Διάγραμμα 2.3. Δημοσιονομικές ανισορροπίες στην ΕΕ, 1977-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Τα υψηλά και επίμονα ελλείμματα οδήγησαν σε ταχεία διόγκωση του δημοσίου χρέους. Ο δείκτης του δημοσίου χρέους προς το ΑΕΠ για την ΕΕ αυξήθηκε από ποσοστό χαμηλότερο του 30% στα τέλη της δεκαετίας του 1970 σε 72% το 1996 (βλέπε διάγραμμα 2.3). Έκτοτε, η ανοδική αυτή τάση αντιστράφηκε. Ωστόσο, το ύψος του δημοσίου χρέους εξακολουθεί να είναι υπερβολικά υψηλό το 2000 φθάνοντας σε 64% του ΑΕΠ, και συνεχίζει να είναι υψηλότερο του 100% του ΑΕΠ σε τρία κράτη μέλη (Βέλγιο, Ελλάδα και Ιταλία).

Η προσφυγή σε προκυκλικές δημοσιονομικές πολιτικές είναι ένα άλλο χαρακτηριστικό των επιλογών στο δημοσιονομικό τομέα κατά τα 30 τελευταία χρόνια. Οι κυβερνήσεις, αντί να μειώνουν τα δημόσια ελλείμματα και τους δείκτες του χρέους όταν η οικονομική ανάπτυξη ήταν ευνοϊκή, είχαν την τάση να εφαρμόζουν μία επιλεκτική χαλάρωση της δημοσιονομικής πολιτικής (βλέπε γραμμοσκιασμένες ζώνες στο διάγραμμα 2.3 που αντιπροσωπεύουν περιόδους κατά τις οποίες η οικονομική δραστηριότητα ήταν υψηλότερη από τη δυνητική της τάση). Η επιλογή αυτή απαιτούσε την εφαρμογή αυστηρής δημοσιονομικής πολιτικής σε περιόδους επιβράδυνσης της οικονομικής δραστηριότητας έτσι ώστε να αποφευχθεί μία ανεξέλεγκτη αύξηση των ελλειμμάτων και του χρέους. Κατ' αυτόν τον τρόπο, λόγω του προκυκλικού χαρακτήρα τους, οι δημοσιονομικές πολιτικές ενέτειναν τα αποτελέσματα των κυκλικών διακυμάνσεων αντί να έχουν τα επιθυμητά σταθεροποιητικά αποτελέσματα.

Εκτός από τις επενδύσεις, οι υπόλοιπες συνιστώσες των δημοσίων δαπανών αυξήθηκαν τα τριάντα τελευταία χρόνια. Ειδικότερα, οι πληρωμές τόκων ως ποσοστό του ΑΕΠ αυξήθηκαν από ποσοστό χαμηλότερο του 2% του ΑΕΠ το 1970 σε 4% το 2000. Αντίθετα, κατά τη διάρκεια της ίδιας περιόδου, οι επενδυτικές δαπάνες μειώθηκαν στο ήμισυ, από 4% του ΑΕΠ το 1970 σε 2% το 2000 [4].

[4] Τα ανωτέρω στοιχεία αφορούν μόνο τις δαπάνες της γενικής κυβέρνησης. Ωστόσο, υπάρχει ένας ευρύτερος κύκλος επιχειρήσεων δημόσιας, μικτής ή ιδιωτικής ιδιοκτησίας που είναι αρμόδιες για την παροχή ή/και τη διαχείριση της υποδομής των δικτύων (μεταφορές, ενέργεια, τηλεπικοινωνίες, ύδρευση) και οι οποίες ενδέχεται να λαμβάνουν σε διαφορετικό βαθμό και με διάφορους τρόπους οικονομική ενίσχυση από τη γενική κυβέρνηση, είτε για επενδύσεις (π.χ. επιχορηγήσεις για την κατασκευή υποδομών) είτε για τη λειτουργία τους (π.χ. αποζημίωση για την παροχή υπηρεσίας κοινής ωφελείας).

Διάγραμμα 2.4. Η διάρθρωση των δημοσίων δαπανών στην ΕΕ, 1970-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Παράλληλα με αυτή την εξέλιξη των συνολικών δαπανών, κατά την τελευταία τριακονταετία η φορολογική επιβάρυνση παρουσίασε συνεχή αύξηση φθάνοντας στο ιστορικό επίπεδο του 46% του ΑΕΠ το 1999. Η μείωσή της προβλέπεται να αρχίσει μόλις το 2000. Αυτή η αύξηση της φορολογικής επιβάρυνσης συνοδεύτηκε ιδίως από μία αύξηση της φορολογικής επιβάρυνσης επί της εργασίας (βλέπε διάγραμμα 2.4). Τα μερίδια των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και των άμεσων φόρων στα συνολικά φορολογικά έσοδα αυξήθηκαν κατά 3 εκατοστιαίες μονάδες έκαστο από το 1970. Παράλληλα, το μερίδιο των έμμεσων φόρων στο σύνολο των φορολογικών εσόδων μειώθηκε κατά 6 εκατοστιαίες μονάδες. Συνολικά, η φορολογική επιβάρυνση επί της εργασίας αντιπροσωπεύει το μεγαλύτερο όγκο της αύξησης της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης στα περισσότερα κράτη μέλη.

Διάγραμμα 2.5. Η διάρθρωση των πόρων του δημοσίου στην ΕΕ,, 1970-2000

Other : Λοιπά

Social security contr.: Εισφορές κοινωνικής ασφάλισης

Indirect taxes : Έμμεσοι φόροι

Direct taxes : Άμεσοι φόροι

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

2.2 Οι επιπτώσεις των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση

Σύμφωνα με τα γενικά στοιχεία που παρατέθηκαν ανωτέρω, θα μπορούσε να θεωρήσει κανείς ότι οι παράγοντες που ευθύνονται για τις ανεπαρκείς επιδόσεις της ΕΕ σε επίπεδο ανάπτυξης και απασχόλησης τις τελευταίες δεκαετίες είναι η ταχεία αύξηση του μεγέθους του δημόσιου τομέα, οι μεταβολές της σύνθεσης των φορολογικών εσόδων και δαπανών και η ύπαρξη επίμονων μεγάλων διαρθρωτικών ελλειμμάτων που οδηγούν σε υψηλά επίπεδα χρέους. Ωστόσο, η εκτίμηση των επιπτώσεων των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση είναι πιο πολύπλοκη. Ο λόγος είναι ότι οι κυβερνήσεις επιδιώκουν πολλούς στόχους οικονομικής πολιτικής μέσω διαφόρων μέσων, πράγμα που σημαίνει αναπόφευκτα ότι οι επιπτώσεις των δημοσίων οικονομικών στην πραγματική οικονομία είναι πολλαπλές και σύνθετες.

Επιπλέον, υπάρχει ένα μεγάλο φάσμα παραγόντων εκτός από τα δημόσια οικονομικά που επηρεάζουν τη μακροπρόθεσμη ανάπτυξη και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης. Ειδικότερα, η λειτουργία των αγορών προϊόντων, κεφαλαίου και εργασίας, και οι δημογραφικές εξελίξεις διαδραματίζουν επίσης πρωταρχικό ρόλο. Οι συνέπειες των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση εξαρτώνται από την αλληλεπίδραση μεταξύ των δημοσιονομικών πολιτικών και του συνολικού κανονιστικού πλαισίου, καθώς και από τις αντιδράσεις του ιδιωτικού τομέα στις ενέργειες του δημοσίου. Εξάλλου, όταν πρόκειται για τις επιπτώσεις του μεγέθους των δαπανών στην ανάπτυξη και την απασχόληση, οι διεθνείς συγκρίσεις μπορεί να είναι παραπλανητικές. Οι απλές συσχετίσεις, που καλύπτουν διάφορες χώρες, μεταξύ της ανάπτυξης και του μεγέθους του δημοσίου τομέα οδηγούν σε μάλλον αμφίρροπα συμπεράσματα, αφού ορισμένες δραστηριότητες που σε μία χώρα διεξάγονται αποτελεσματικά από το δημόσιο τομέα σε άλλες χώρες ενδέχεται να ανήκουν στον ιδιωτικό τομέα.

Παρά τα σύνθετα αυτά προβλήματα, η οικονομική βιβλιογραφία αναγνωρίζει ευρύτατα το ρόλο των δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Τα δημόσια οικονομικά μπορούν να προωθήσουν τη δυνητική ανάπτυξη και την απασχόληση (1) συμβάλλοντας στη σώρευση υλικού και ανθρώπινου κεφαλαίου, (2) παρέχοντας τα σωστά κίνητρα μέσω των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών και (3) εξασφαλίζοντας ένα σταθερό μακροοικονομικό περιβάλλον.

Η σώρευση συντελεστών παραγωγής. Το δημόσιο προωθεί άμεσα τη σώρευση συντελεστών παραγωγής επενδύοντας σε υλικό κεφάλαιο (υποδομές), ανθρώπινο κεφάλαιο (εκπαίδευση και κατάρτιση) και κεφάλαιο γνώσης (Ε&Α και καινοτομία). Οι κοινωνικές δαπάνες συντελούν και αυτές σε αυτή τη διαδικασία και ειδικότερα με τη στήριξη των επενδύσεων σε ανθρώπινο κεφάλαιο. Οι δημόσιες επενδύσεις μπορούν επίσης να έχουν έμμεσα θετικά αποτελέσματα στη συνολική σώρευση συντελεστών αν ενεργούν συμπληρωματικά με τις ιδιωτικές επενδύσεις. Π.χ., η παροχή αποτελεσματικών υποδομών μεταφορών, ενέργειας και άλλων μπορεί να αυξήσει την παραγωγικότητα των επενδύσεων του ιδιωτικού τομέα και να προσελκύσει περαιτέρω επενδύσεις. Αυτή η συμπληρωματικότητα μπορεί να ενισχυθεί όταν υπάρχει συνεργασία μεταξύ του ιδιωτικού και του δημοσίου τομέα που βελτιώνει την αποτελεσματικότητα των δημοσίων επενδύσεων με την εισαγωγή κριτηρίων κόστους/αποδοτικότητας και, ταυτόχρονα, διασφαλίζει ότι λαμβάνονται υπόψη στις αποφάσεις για ιδιωτικές επενδύσεις και κοινωνικά κριτήρια.

A priori, οι δημόσιες δαπάνες για τη σώρευση κεφαλαίου έχουν θετικά αποτελέσματα στην ανάπτυξη και την απασχόληση. Ωστόσο, τα δυνητικά ευνοϊκά αποτελέσματα των δημοσίων επενδύσεων στην ανάπτυξη μπορούν να εξουδετερωθούν από τις αντιδράσεις των ιδιωτικών φορέων. Αυτό που μετρά σε τελική ανάλυση για την οικονομική ανάπτυξη δεν είναι η σώρευση εκ μέρους του δημοσίου συντελεστών παραγωγής αυτή καθεαυτή, αλλά η συνολική (δημόσια και ιδιωτική) σώρευση συντελεστών παραγωγής. Μία αύξηση των δημοσίων επενδύσεων θα έχει περιορισμένα ή και αρνητικά αποτελέσματα στην ανάπτυξη εάν εκτοπίζει τις ιδιωτικές επενδύσεις. Αυτά τα αποτελέσματα εκτοπισμού μπορούν να προκύψουν για διάφορους λόγους:

* η παροχή αγαθών και υπηρεσιών εκ μέρους του δημοσίου θα πρέπει να περιορίζεται σε τομείς όπου υπάρχει μία σαφής ανάγκη για τη συμμετοχή του δημοσίου τομέα, και δεν θα πρέπει να εμποδίζει τις οικονομικές δραστηριότητες που μπορούν να αναληφθούν πιο αποτελεσματικά από τον ιδιωτικό τομέα. Έχει διατυπωθεί επανειλημμένα ότι η συμμετοχή του δημοσίου συμβάδιζε με την ύπαρξη νόμων που απέκλειαν την είσοδο νέων φορέων και με την καταχρηστική εκμετάλλευση αποκλειστικών δικαιωμάτων, πράγμα που εμπόδισε τη βέλτιστη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα. Τα τελευταία χρόνια, η δυναμική της ελευθέρωσης και των ιδιωτικοποιήσεων άλλαξαν την όψη πολλών τομέων στους οποίους η παρέμβαση του δημοσίου τομέα δικαιολογείτο μέχρι τότε για λόγους φυσικού μονοπωλίου. Πολλοί από αυτούς τους τομείς προϊόντων και υπηρεσιών που ελευθερώθηκαν πρόσφατα βρίσκονται στην πρώτη γραμμή σε ό,τι αφορά την ενσωμάτωση νέων τεχνολογιών και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης με υψηλή προστιθέμενη αξία. Ωστόσο, η ανάγκη παρέμβασης του δημοσίου δεν έχει εκλείψει. Ειδικότερα, μέσω των κανονιστικών ρυθμίσεων, οι δημόσιες αρχές διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο για την εξασφάλιση της αποτελεσματικής λειτουργίας των αγορών αυτών εμποδίζοντας την κατάχρηση δεσποζουσών θέσεων.

* η συμβολή των δημοσίων επενδύσεων στην ανάπτυξη και την απασχόληση εξαρτάται επίσης από τον τρόπο της χρηματοδότησής τους. Στο παρελθόν, μέρος των δημοσίων δαπανών χρηματοδοτείτο μέσω ελλειμμάτων που οδηγούσαν στην αύξηση του όγκου του δημοσίου χρέους. Οι τίτλοι του δημόσιου χρέους αντιπροσωπεύουν περιουσιακά στοιχεία με σχετικά μικρό κίνδυνο, και για το λόγο αυτό μειώνουν την ελκυστικότητα των ιδιωτικών επενδύσεων που εμπεριέχουν υψηλότερο ποσοστό κινδύνου. Επιπλέον, τα υψηλά επίπεδα του δημοσίου χρέους ασκούν αυξητικές πιέσεις στα επιτόκια τα οποία, με την αύξηση του κόστους του κεφαλαίου, μειώνουν περαιτέρω τον αριθμό των επικερδών ιδιωτικών επενδυτικών σχεδίων. Συνεπώς, τα υψηλά δημόσια χρέη μπορούν να μειώσουν τη συνολική σώρευση του κεφαλαίου και να εμποδίσουν την οικονομία να ενσωματώσει νέες τεχνολογίες με τον απαιτούμενο ρυθμό για να διατηρηθεί η ανταγωνιστικότητα και η δημιουργία θέσεων απασχόλησης με υψηλή παραγωγικότητα.

* επιπλέον, τα οφέλη των δημοσίων δαπανών μπορούν να ακυρωθούν εάν χρηματοδοτούνται μέσω φόρων που έχουν στρεβλωτικά αποτελέσματα και αποθαρρύνουν τις επενδύσεις και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης (βλέπε κατωτέρω).

Οι παρατηρήσεις αυτές για τα δυνητικά αποτελέσματα εκτοπισμού των ιδιωτικών επενδύσεων υπογραμμίζουν τη σημασία της αναδιάρθρωσης των δημοσίων δαπανών για την αύξηση της σώρευσης συντελεστών εκ μέρους του δημοσίου, σύμφωνα με τις συστάσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Λισσαβώνας.

Παροχή των κατάλληλων κινήτρων μέσω των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών. Με τη μεταβολή των κινήτρων για εργασία, αποταμίευση και επένδυση, τα φορολογικά συστήματα και τα συστήματα παροχών επηρεάζουν την σώρευση συντελεστών παραγωγής εκ μέρους του ιδιωτικού τομέα και, συνεπώς, την ανάπτυξη και την απασχόληση. Το σύστημα κοινωνικής προστασίας συμβάλλει στη διόρθωση των ατελειών της αγοράς με την παροχή μιας ασφάλισης κατά της ανεργίας και της ασθενείας και κάλυψης γήρατος, επιτρέποντας με τον τρόπο αυτό μια πιο αποτελεσματική κατανομή των πόρων. Η κοινωνική προστασία έχει επίσης αναδιανεμητικό ρόλο ο οποίος, με την μείωση των κοινωνικών συγκρούσεων προωθεί επίσης την ανάπτυξη και την απασχόληση. Ένα καλά σχεδιασμένο σύστημα κοινωνικής προστασίας και πρόνοιας μπορεί να αυξήσει την οικονομική αποτελεσματικότητα. Έτσι, προγράμματα ασφάλισης κατά της ανεργίας ή οικογενειακών επιδομάτων, καθώς και οι πολιτικές για την προώθηση της κοινωνικής ένταξης, μπορούν να αυξήσουν τη συμμετοχή και την προσφορά εργασίας, συμβάλλοντας συγχρόνως στην κοινωνική αποδοχή των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων.

Ωστόσο, αυτά τα θετικά αποτελέσματα μπορούν να ανατραπούν από τις αρνητικές επιπτώσεις στην προσφορά και τη ζήτηση εργασίας. Παραδείγματος χάρη, η άνευ όρων γενναιόδωρη ασφάλιση ανεργίας και η μεγάλη διάρκεια των παροχών, εάν δεν συνδυάζονται με μηχανισμούς επαναφοράς στην αγορά εργασίας και παρακολούθησης της διαθεσιμότητας προς εργασία, μπορεί να οδηγήσουν σε εξάρτηση από τις παροχές και παγίδες ανεργίας στο χαμηλότερο άκρο της μισθολογικής κλίμακας. Τα συστήματα πρόωρης συνταξιοδότησης, ενώ εξασφαλίζουν ένα δίχτυ προστασίας για ηλικιωμένους εργαζόμενους σε δύσκολες περιόδους, τους εμποδίζουν να επανενταχθούν στην αγορά εργασίας όταν οι συνθήκες βελτιωθούν ή τους ενθαρρύνουν να εγκαταλείψουν την αγορά εργασίας πρόωρα. Συνολικά, συγκεκριμένες εμπειρίες στην Ευρώπη και αλλού στηρίζουν την άποψη ότι οι μεταρρυθμίσεις των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών, συμπεριλαμβανομένου του τρόπου με τον οποίο χορηγούνται οι παροχές, μπορεί να αυξήσουν τη συμμετοχή στην αγορά εργασίας και το ποσοστό απασχόλησης.

Όσον αφορά τη φορολόγηση, οι υψηλοί φόροι επί της χαμηλά αμειβόμενης εργασίας, σε συνδυασμό με μια οξεία προοδευτικότητα του φόρου και την ταχεία απόσυρση των παροχών που παρέχονται βάσει του εισοδήματος, μπορούν να καταλήξουν στη δημιουργία παγίδων φτώχειας και στη χαμηλότερη σώρευση ανθρώπινου κεφαλαίου. Ενώ η μείωση της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης μπορεί να έχει θετικά αποτελέσματα στις ιδιωτικές επενδύσεις, είναι δυνατό να επιτευχθούν ακόμη σημαντικότερα αποτελέσματα εάν οι φορολογικές μειώσεις αφορούν φόρους με ιδιαίτερα έντονα στρεβλωτικά αποτελέσματα (βλ. κεφάλαιο 4 παρακάτω). Οι μειώσεις φόρων ειδικά στο χαμηλότερο άκρο της κλίμακας παραγωγικότητας θα προσέφεραν μεγαλύτερα κίνητρα στις επιχειρήσεις να προσλάβουν μη ειδικευμένο προσωπικό.

Ο συνολικός χαρακτήρας και η συνεκτικότητα των μεταρρυθμίσεων των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών αποτελεί ένα άλλο αποφασιστικό στοιχείο για τη βελτίωση των μακροχρόνιων προοπτικών ανάπτυξης. Με την υιοθέτηση μιας συνολικής και συνεκτικής προσέγγισης όσον αφορά τις μεταρρυθμίσεις, τα κράτη μέλη μπορούν να αποκομίσουν θετικά αναπτυξιακά αποτελέσματα και να αξιοποιήσουν τις συνέργιες των αλληλοενισχυόμενων συνεκτικών στρατηγικών που ασκούνται σε διάφορους τομείς. Οι συνολικές μεταρρυθμίσεις που παρέχουν κίνητρα για τη συμμετοχή στην αγορά εργασίας και τη δημιουργία ανθρώπινου κεφαλαίου μπορούν επίσης να βελτιώσουν το δυναμικό καινοτομίας της οικονομίας, να προωθήσουν το επιχειρηματικό πνεύμα και να τονώσουν τις επενδύσεις και την καινοτομία εκ μέρους του ιδιωτικού τομέα.

Δημιουργία ενός σταθερού μακροοικονομικού κλίματος. Η εξασφάλιση ενός μακροοικονομικού πλαισίου που ευνοεί την ανάπτυξη και την απασχόληση απαιτεί μεγάλη δημοσιονομική πειθαρχία. Για το σκοπό αυτό, οι προϋπολογισμοί πρέπει να είναι συνολικά ισοσκελισμένοι καθ' όλη τη διάρκεια του οικονομικού κύκλου και το δημόσιο χρέος θα πρέπει να είναι χαμηλό ή να μειώνεται σταθερά. Στο πλαίσιο της ΕΕ, αυτό ισοδυναμεί με συντελεστή χρέους αρκετά χαμηλότερο από την τιμή αναφοράς που ορίστηκε σε 60% του ΑΕΠ.

Η δημοσιονομική πειθαρχία επηρεάζει την ανάπτυξη και την απασχόληση μέσω διάφορων άμεσων και έμμεσων τρόπων.

Όσον αφορά τους άμεσους τρόπους, τα υγιή δημόσια οικονομικά διευκολύνουν το έργο της νομισματικής πολιτικής για τη διατήρηση σταθερών τιμών και ευνοούν κατ' αυτό τον τρόπο τη μείωση των επιτοκίων. Η μείωση αυτή οδηγεί σε τόνωση των ιδιωτικών επενδύσεων, με αποτέλεσμα τον υψηλότερο σχηματισμό αποθεμάτων κεφαλαίου μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Δεύτερον, η μείωση του δημοσίου χρέους ελαφρύνει τις πληρωμές τόκων, παρέχοντας περιθώρια για τη μείωση των φόρων που έχουν στρεβλωτικά αποτελέσματα ή/και την αύξηση των παραγωγικών δημοσίων δαπανών: όπως περιγράφηκε ανωτέρω, και οι δύο δράσεις μπορούν να διευκολύνουν τη σώρευση συντελεστών παραγωγής. Ένας άλλος άμεσος τρόπος είναι μέσω της εθνικής αποταμίευσης, που είναι το σύνολο της ιδιωτικής και της δημόσιας αποταμίευσης. Στο βαθμό που η μεγαλύτερη δημόσια αποταμίευση αυξάνει τη συνολική εθνική αποταμίευση, μπορούν να διατεθούν πρόσθετοι πόροι για παραγωγικές επενδύσεις.

Η δημοσιονομική πειθαρχία επηρεάζει επίσης έμμεσα την ανάπτυξη και την απασχόληση συμβάλλοντας στη μακροοικονομική σταθερότητα. Πρώτον, συμβάλλει στη δημιουργία προσδοκιών για ένα σταθερό επίπεδο πληθωρισμού, μειώνοντας τις αβεβαιότητες και βελτιώνοντας τον ορίζοντα των προβλέψεων σε μακροπρόθεσμη βάση για τους αποταμιευτές και τους επενδυτές. Δεύτερον, η δημοσιονομική πειθαρχία παρέχει τη δυνατότητα στις κυβερνήσεις να επιτρέψουν στους αυτόματους δημοσιονομικούς σταθεροποιητές να λειτουργήσουν πλήρως σε περίπτωση οικονομικής ύφεσης, εξομαλύνοντας κατ' αυτό τον τρόπο τον οικονομικό κύκλο. Αυτή η ικανότητα αντιμετώπισης τάσεων επιβράδυνσης της οικονομίας είναι ιδιαίτερα σημαντική στο πλαίσιο της ΟΝΕ δεδομένου ότι, με την απώλεια της εθνικής νομισματικής αυτονομίας, η δημοσιονομική πολιτική θα πρέπει να διαδραματίζει σημαντικότερο ρόλο στις προσπάθειες των χωρών να εξομαλύνουν τον οικονομικό κύκλο. Τέλος, οι χώρες που θα κατορθώσουν να εξισορροπήσουν τα δημόσια οικονομικά τους σήμερα θα είναι σε θέση να αντιμετωπίσουν πιο εύκολα τις δημοσιονομικές επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού σε μακροχρόνια βάση. Το χαμηλότερο επίπεδο του δημόσιου χρέους θα μειώσει τις πληρωμές τόκων και έτσι θα αντισταθμίσει εν μέρει τις μεγαλύτερες δημόσιες δαπάνες για συντάξεις και ιατροφαρμακευτική περίθαλψη. Μια ενδεχόμενη αποτυχία να τεθούν τα δημόσια οικονομικά σε μία υγιή βάση για να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα της γήρανσης του πληθυσμού ενδέχεται να οδηγήσει σε δυσβάσταχτα υψηλούς φορολογικούς συντελεστές στο μέλλον οι οποίοι θα είναι επιζήμιοι για την ανάπτυξη και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης.

3. Διατήρηση υγιών δημοσίων οικονομικών στο 3ο στάδιο της ΟΝΕ

3.1. Νέες δημοσιονομικές προκλήσεις στο προσκήνιο

Στο προηγούμενο τμήμα υπογραμμίστηκε η συμβολή των υγιών δημοσίων οικονομικών στην ανάπτυξη και την απασχόληση τόσο άμεσα (με την ελευθέρωση πόρων για την πρόσθετη σώρευση συντελεστών παραγωγής από το δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα) όσο και έμμεσα (εξασφαλίζοντας τη σταθερότητα που ευνοεί την αποταμίευση και την επένδυση και επιτρέποντας την καλύτερη αντιμετώπιση των οικονομικών κρίσεων). Η επίτευξη, όπως προβλέπεται στο σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης (ΣΣΑ) σχεδόν ισοσκελισμένης δημοσιονομικής θέσης ή πλεονάσματος αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη δημιουργία του πλαισίου που θα επιτρέψει την υλοποίηση των στόχων που καθορίστηκαν στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας.

Η δημοσιονομική εξυγίανση συνεχίστηκε κατά το τρίτο στάδιο της ΟΝΕ στο πλαίσιο του ΣΣΑ. Τα αποτελέσματα του 2000 υπερέβησαν τις προσδοκίες και το έλλειμμα της γενικής κυβέρνησης για την ΕΕ συνολικά μειώθηκε από 0,7% του ΑΕΠ το 1999 σε 0,1% του ΑΕΠ. Παρόλο που τα αποτελέσματα αυτά είναι ικανοποιητικά, η μείωση του ελλείμματος οφειλόταν κατά κύριο λόγο στην αύξηση των εσόδων λόγω της ευνοϊκής οικονομικής συγκυρίας και όχι στη μείωση των δαπανών. Τα δημοσιονομικά ελλείμματα αναμένεται να μειωθούν περαιτέρω κατά τα προσεχή έτη, αν και με αρκετά αργό ρυθμό. Τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης προβλέπουν ότι τα σημερινά ελλείμματα στη ζώνη ευρώ θα μειωθούν περαιτέρω και μέχρι το 2003 οι δημοσιονομικές θέσεις θα είναι σχεδόν ισοσκελισμένες. Αυτό σημαίνει ότι ο μεσοπρόθεσμος στόχος του ΣΣΑ μπορεί να υλοποιηθεί για όλα τα κράτη μέλη.

Η υλοποίηση και η διατήρηση του στόχου του ΣΣΑ, δηλαδή η επίτευξη των δημοσιονομικών θέσεων σχεδόν ισοσκελισμένων ή πλεονασματικών, θα επιτρέψει την ταχεία μείωση του αποθέματος δημοσίου χρέους. Η μείωση των πληρωμών τόκων θα ελευθερώσει τους απαραίτητους πόρους για τις φορολογικές ελαφρύνσεις και θα μπορούσε εν μέρει να αντισταθμίσει τη μελλοντική αύξηση των δαπανών για συντάξεις και ιατροφαρμακευτική περίθαλψη λόγω της γήρανσης του πληθυσμού. Επιπλέον, το χαμηλότερο επίπεδο του δημοσίου χρέους θα καταστήσει επίσης τα δημόσια οικονομικά λιγότερο ευάλωτα στις διακυμάνσεις των επιτοκίων, πράγμα που είναι ιδιαίτερα σημαντικό για τα κράτη μέλη των οποίων ο δείκτης χρέους υπερβαίνει το 100% του ΑΕΠ. Αρκετά κράτη μέλη εξακολουθούν να έχουν δείκτες χρέους που πλησιάζουν την τιμή αναφοράς του 60%, δηλαδή αισθητά υψηλότεροι από εκείνους που παρατηρήθηκαν στο παρελθόν.

Καθώς οι προϋπολογισμοί των χωρών πλησιάζουν την κατάσταση της ισορροπίας, υπάρχουν μεγαλύτερα περιθώρια για την μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης, πράγμα που θα μπορούσε να συμβάλει αισθητά στην αύξηση της δυνητικής παραγωγής και της απασχόλησης. Η διαδικασία αυτή έχει ήδη αρχίσει. Ωστόσο, είναι πολύ σημαντικό να επιτευχθεί η σωστή ισορροπία μεταξύ της μείωσης των φόρων, της επένδυσης σε δημόσιες υπηρεσίες και της διατήρησης της δημοσιονομικής εξυγίανσης έτσι ώστε να επιτευχθεί μία διατηρήσιμη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης. Θα ήταν αντιπαραγωγικό να αποφασιστεί η μείωση των φόρων, για να διαπιστωθεί στη συνέχεια ότι το μέτρο αυτό δεν μπορεί να διατηρηθεί καθ' όλη τη διάρκεια του οικονομικού κύκλου ή μακροπρόθεσμα και ότι θα πρέπει να ληφθούν μέτρα προς την αντίθετη κατεύθυνση μόλις παρατηρηθεί κάμψη της οικονομικής συγκυρίας.

Πιο μακροπρόθεσμα, τα κράτη μέλη πρέπει να προετοιμαστούν για τις οικονομικές και δημοσιονομικές επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού. Όπως εξηγείται στο κεφάλαιο 6, η αύξηση των δαπανών για συντάξεις του δημοσίου και ιατροφαρμακευτική περίθαλψη λόγω της γήρανσης του πληθυσμού δημιουργεί μακροπρόθεσμα έναν ορατό κίνδυνο για τη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών σε πολλά κράτη μέλη. Η έννοια της διατηρησιμότητας των δημοσίων οικονομικών δεν περιορίζεται στην χρηματοδότηση της πρόσθετης δαπάνης λόγω της γήρανσης του πληθυσμού χωρίς την αύξηση των ελλειμμάτων και του δημοσίου χρέους. Η διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών συνίσταται επίσης στην ανάγκη τα συνταξιοδοτικά συστήματα και τα συστήματα ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης να συμβάλουν σε υψηλά ποσοστά απασχόλησης, στην ανάγκη μείωσης της φορολογικής επιβάρυνσης σύμφωνα με τους στόχους της Λισσαβώνας, εξασφαλίζοντας ότι δεν θα παραμεληθούν άλλες σημαντικές δημόσιες δαπάνες, και λαμβάνοντας υπόψη τη δικαιοσύνη που πρέπει να υπάρχει τόσο για κάθε γενιά ξεχωριστά όσο και μεταξύ τους. Για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού απαιτείται μία συνολική στρατηγική μεταρρυθμίσεων που θα περιλαμβάνει τη μείωση του δημοσίου χρέους, την εισαγωγή μεταρρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για την αύξηση της απασχόλησης και τη μεταρρύθμιση των συνταξιοδοτικών συστημάτων του δημοσίου. Σήμερα μας παρέχεται η ευκαιρία να προχωρήσουμε σε περαιτέρω μεταρρυθμίσεις πριν από την αποχώρηση από την ενεργό δράση της γενιάς του "baby-boom" μετά το 2010.

3.2 Προοπτικές και ενέργειες των κρατών μελών

Στους γενικούς προσανατολισμούς της οικονομικής πολιτικής για το 2000 αναγνωρίζονται οι βραχυπρόθεσμες και μεσοπρόθεσμες δημοσιονομικές προκλήσεις που προαναφέρθηκαν, και ιδίως η ανάγκη αναδιάρθρωσης των δαπανών και μείωσης της φορολογικής επιβάρυνσης, εντείνοντας συγχρόνως τη δημοσιονομική εξυγίανση. Στη συνέχεια του κεφαλαίου αυτού εξετάζεται κατά πόσο τα κράτη μέλη βρίσκονται στη σωστή πορεία για την αντιμετώπιση αυτών των προκλήσεων.

Επίτευξη του στόχου του ΣΣΑ πριν από το χρονοδιάγραμμα

Τα κράτη μέλη αναμένεται ότι θα προχωρήσουν ταχύτερα σε ό,τι αφορά την επίτευξη των στόχων για το 2001 που ορίζονται στα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης. Σύμφωνα με τις προβλέψεις του φθινοπώρου του 2002, αναμένεται ισοσκελισμένος προϋπολογισμός για την ΕΕ το 2001, ενώ στα επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης για το 1999/2000 προβλεπόταν έλλειμμα ύψους 0,7% του ΑΕΠ. Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι τα κράτη μέλη έχουν προχωρήσει πέρα από τους στόχους του ΣΣΑ. Πράγματι, αν ληφθεί υπόψη η καλύτερη από την αναμενόμενη θέση εκκίνησης το 1999 και το γεγονός ότι ο ρυθμός ανάπτυξης θα είναι υψηλότερος τόσο το 2000 όσο και το 2001 από ό,τι προβλεπόταν στα αντίστοιχα προγράμματα, είναι εύλογο να αναμένεται ότι τα κράτη μέλη θα έχουν κατά μέσο όρο υπερβεί τους στόχους του ΣΣΑ κατά 0,9% του ΑΕΠ χωρίς να χρειαστεί να καταβάλουν πρόσθετες προσπάθειες προσαρμογής.

Σύμφωνα με τα παραπάνω, οι προβλέψεις του φθινοπώρου του 2000 δείχνουν ότι σε ορισμένα κράτη μέλη υπήρξε μία χαλάρωση της δημοσιονομικής προσαρμογής σε σχέση με την "πραγματική" προσπάθεια προσαρμογής που είχε προσδιοριστεί στα προγράμματα σταθερότητας και ανάπτυξης των χωρών αυτών. Αυτό σημαίνει ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει ενδεχομένως να εντατικοποιήσουν τις προσπάθειες εξυγίανσης εφόσον επιθυμούν να τηρήσουν τις κατευθύνσεις των γενικών προσανατολισμών της οικονομικής πολιτικής, σύμφωνα με τους οποίους, εφόσον απαιτείται, η δημοσιονομική εξυγίανση θα πρέπει να συνεχιστεί πέρα από τις ελάχιστες απαιτήσεις του συμφώνου σταθερότητας και ανάπτυξης.

Οι φόροι μειώνονται κατά τρόπο συνετό και διατηρήσιμο;

Στα επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης για το 1999-2000 καθώς και σε ορισμένες δηλώσεις που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο της προετοιμασίας των προϋπολογισμών του 2001 τα κράτη μέλη παρουσίασαν περαιτέρω μέτρα για τη μείωση της συνολικής φορολογικής επιβάρυνσης και τη μεταρρύθμιση των φορολογικών συστημάτων τους (βλέπε κεφάλαιο 4).

Η έκθεση των υπηρεσιών της Επιτροπής για τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ - 2000 έχει προσδιορίσει τέσσερα κριτήρια για να αξιολογηθεί κατά πόσο οι δημοσιονομικές μεταρρυθμίσεις μπορούν να οδηγήσουν σε μία διατηρήσιμη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης χωρίς να θίγεται η δημοσιονομική πειθαρχία. Τα κριτήρια αυτά είναι: (1) τα κράτη μέλη πρέπει να τηρούν τον μεσοπρόθεσμο στόχο "δημοσιονομικών θέσεων σχεδόν ισοσκελισμένων ή πλεονασματικών" ή να πραγματοποιούν πρόοδο προς την κατεύθυνση αυτή, (2) οι μεταρρυθμίσεις θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τη θέση της χώρας στον οικονομικό κύκλο και να μην δρουν προς την ίδια κατεύθυνση με την οικονομική συγκυρία, (3) πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το επίπεδο του δημοσίου χρέους καθώς και η μακροπρόθεσμη δημοσιονομική διατηρησιμότητα, (4) οι φορολογικές μειώσεις θα πρέπει να αποτελούν μέρος ενός συνεκτικού συνόλου μεταρρυθμιστικών μέτρων. Η τήρηση των κριτηρίων αυτών βοηθά να εξασφαλιστεί ότι οι δημοσιονομικές μεταρρυθμίσεις θα έχουν σταθερά και θετικά αποτελέσματα στην ανάπτυξη και την απασχόληση.

Το πρώτο κριτήριο σημαίνει ότι μη αντισταθμιζόμενες φορολογικές μειώσεις μπορούν να προβλεφθούν μόνο στα κράτη μέλη που ήδη πληρούν το μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο "σχεδόν ισοσκελισμένης ή πλεονασματικής δημοσιονομικής θέσης". Αν δεν έχει επιτευχθεί ο στόχος αυτός, οι φορολογικές μειώσεις θα πρέπει να αντισταθμίζονται, και ενδεχομένως ακόμη και να υπερκαλύπτονται, από μείωση των δαπανών, έτσι ώστε να εξακολουθήσει η πρόοδος για την επίτευξη του στόχου του ΣΣΑ. Παρά τη σημαντική πρόοδο που επιτεύχθηκε προς την κατεύθυνση των σχεδόν ισοσκελισμένων προϋπολογισμών, ορισμένες χώρες θα πρέπει να συνεχίσουν τις προσπάθειές τους. Ειδικότερα, σύμφωνα με τις προβλέψεις σε έξι κράτη μέλη (Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία, Αυστρία, Πορτογαλία, Ελλάδα) τα κυκλικά προσαρμοσμένα ελλείμματα το 2001 θα είναι ανώτερα ή ίσα με 1% του ΑΕΠ.

Το δεύτερο κριτήριο υπογραμμίζει τη σπουδαιότητα της αποφυγής μιας αδικαιολόγητης διαρθρωτικής επιδείνωσης των δημοσίων οικονομικών, η οποία θα εμπόδιζε τους αυτόματους σταθεροποιητές να εξομαλύνουν τις επιπτώσεις του οικονομικού κύκλου. Αυτό μπορεί να αξιολογηθεί με βάση τις διακυμάνσεις του κυκλικά προσαρμοσμένου πρωτογενούς αποτελέσματος κατά τη διάρκεια του οικονομικού κύκλου. Από το 2000 έως το 2001, το κυκλικά προσαρμοσμένο πρωτογενές πλεόνασμα αναμένεται να μειωθεί από 3,5% σε 3,1% για την ΕΕ συνολικά. Αυτό θα μπορούσε να υποδηλώνει μία χαλάρωση της δημοσιονομικής πολιτικής τη στιγμή που η απόκλιση της παραγωγής καθίσταται θετική στο μεγαλύτερο μέρος των κρατών μελών.

Για να αποφευχθεί μία τέτοια προκυκλική χαλάρωση, οι φορολογικές ελαφρύνσεις θα πρέπει να συνοδεύονται από αντίστοιχες μειώσεις των δαπανών. Ωστόσο, οι οικονομικές και δημοσιονομικές καταστάσεις διαφέρουν από χώρα σε χώρα, και η έκταση, η χρονική επιλογή και η ταχύτητα μιας πρόσθετης προσαρμογής θα πρέπει να προσαρμόζεται στις συνθήκες που επικρατούν στην κάθε χώρα. Οι χώρες με διαρθρωτικά ελλείμματα και υψηλούς δείκτες χρέους θα πρέπει να εστιάσουν την προσοχή τους στη δημοσιονομική εξυγίανση. Άλλα κράτη μέλη θα πρέπει ενδεχομένως να λάβουν μέτρα για την κάλυψη ελλείψεων όσον αφορά τις επενδύσεις του δημοσίου τομέα. Οι χώρες θα πρέπει να προσδιορίσουν ποιος συνδυασμός επενδύσεων σε δημόσιες υπηρεσίες και φορολογικών μεταρρυθμίσεων είναι ο αποτελεσματικότερος για την αύξηση της δυνητικής παραγωγής και της απασχόλησης. Είναι σημαντικό να βρεθεί ο σωστός συνδυασμός που θα λαμβάνει κατάλληλα υπόψη τόσο τη θέση στον οικονομικό κύκλο όσο και το σημείο εκκίνησης.

Σύμφωνα με το τρίτο κριτήριο, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το επίπεδο του δημοσίου χρέους και η μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα του προϋπολογισμού. Είναι αυτονόητο ότι κράτη μέλη των οποίων το δημόσιο χρέος διατηρείται σε επίπεδα που πλησιάζουν ή υπερβαίνουν το 100% του ΑΕΠ, θα πρέπει να δώσουν προτεραιότητα στη μείωσή του πριν αναλάβουν οποιεσδήποτε φορολογικές μειώσεις ευρείας κλίμακας. Ωστόσο, ακόμη και κράτη μέλη των οποίων τα επίπεδα του χρέους είναι χαμηλότερα ή ίσα με την τιμή αναφοράς του 60%, θα πρέπει να εξετάσουν ενδεχομένως τη δυνατότητα μιας ταχύτερης μείωσης του χρέους στο πλαίσιο μιας συνολικής στρατηγικής για την προετοιμασία της αύξησης των δαπανών λόγω της γήρανσης του πληθυσμού. Η αξιολόγηση των φορολογικών μειώσεων με βάση τις δημοσιονομικές επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού δεν είναι απλή. Οι διαθέσιμες εκτιμήσεις (βλέπε κεφάλαιο 6) δείχνουν ότι με εξαίρεση ελάχιστες χώρες, η γήρανση του πληθυσμού είναι πιθανό να οδηγήσει σε αισθητά υψηλότερες δημόσιες δαπάνες. Η μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών χάνει την αξιοπιστία της εάν οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις που ήδη ανακοινώθηκαν δεν συμβαδίζουν με μία παράλληλη βούληση διόρθωσης των διαρθρωτικών ανισορροπιών στη χρηματοδότηση των συντάξεων και της ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης.

Το τέταρτο κριτήριο υπογραμμίζει ότι οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις πρέπει να αποτελούν μέρος ενός συνεκτικού συνόλου μεταρρυθμίσεων. Μεταξύ άλλων, αυτό υποδηλώνει ότι οι φορολογικές μειώσεις θα πρέπει να εστιαστούν σε τομείς στους οποίους θα έχουν ευεργετικά αποτελέσματα σε επίπεδο προσφοράς, και ότι θα πρέπει να συμπληρώνονται από μεταρρυθμίσεις των συστημάτων παροχών για τη βελτίωση των κινήτρων προς απασχόληση και ανάληψη επιχειρηματικής δραστηριότητας.

Συνολική εκτίμηση

Οι πρόσφατες δημοσιονομικές εξελίξεις δείχνουν σαφώς ότι η ΕΕ βρίσκεται στο σωστό δρόμο. Ο στόχος του ΣΣΑ για ισοσκελισμένες ή πλεονασματικές δημοσιονομικές θέσεις βρίσκεται πολύ κοντά στην εκπλήρωσή του και το δημόσιο χρέος βρίσκεται σε μια σταθερή καθοδική πορεία. Συγχρόνως, εισάγονται μεταρρυθμίσεις για τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης από τα πρωτοφανώς υψηλά σημερινά της επίπεδα. Ωστόσο, εκτός από τις περαιτέρω προσπάθειες που πρέπει να καταβάλουν ορισμένα κράτη μέλη για να τηρήσουν το στόχο των σχεδόν ισοσκελισμένων θέσεων σύμφωνα με το ΣΣΑ, υπάρχει ο κίνδυνος υιοθέτησης μιας προκυκλικής δημοσιονομικής πολιτικής και διατήρησης του δημοσίου χρέους σε υψηλά επίπεδα. Συνολικά, με βάση τα τέσσερα αντικειμενικά κριτήρια, στα κράτη μέλη όπου οι φορολογικές μειώσεις θεωρούνται πιο ενδεδειγμένες, οι μειώσεις αυτές θα πρέπει να συνοδεύονται από αντίστοιχες μειώσεις των δημοσίων δαπανών. Η πείρα του παρελθόντος έχει δείξει ότι για να είναι οι φορολογικές ελαφρύνσεις μόνιμες (και συνεπώς να μην πρέπει να ανακληθούν όταν ο ρυθμός της οικονομικής δραστηριότητας επιβραδύνεται), πρέπει να συνοδεύονται από μεταρρυθμίσεις σε επίπεδο δαπάνης που αντιμετωπίζουν ριζικά το πρόβλημα της υψηλής φορολογικής επιβάρυνσης. Τα κράτη μέλη αφού έχουν δείξει πλέον ότι είναι σε θέση να φέρουν σε πέρας τη δημοσιονομική εξυγίανσή τους ενόψει της ΟΝΕ και μάλιστα όταν το οικονομικό περιβάλλον ήταν πολύ λιγότερο ευνοϊκό, θα πρέπει τώρα να αποδείξουν ότι έχουν την ίδια θέληση να αναλάβουν μία υπεύθυνη δημοσιονομική συμπεριφορά και όταν οι συνθήκες που επικρατούν είναι ευνοϊκές.

4. Δημιουργία φορολογικών συστημάτων και συστημάτων παροχών πιο ευνοϊκών για την απασχόληση

4.1. Η διάρθρωση των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών στην ΕΕ

Αλληλεπίδραση των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών με την αγορά εργασίας

Η αναζήτηση πολιτικών που επιτρέπουν τη βελτίωση της λειτουργίας της αγοράς εργασίας και η παρούσα συζήτηση για την αναθεώρηση των συστημάτων πρόνοιας στην Ευρώπη είναι αλληλένδετες. Το κοινό τους σημείο είναι η επιρροή που ασκούν τόσο τα φορολογικά συστήματα όσο και τα συστήματα παροχών στη συμπεριφορά των οικονομικών φορέων. Πολλοί φορείς χάραξης της πολιτικής πιστεύουν ότι η μείωση των επιπτώσεων των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών που λειτουργούν ως αντικίνητρο έχει πρωταρχική σημασία για την αντιμετώπιση της υψηλής διαρθρωτικής ανεργίας. Είναι απαραίτητο να βρεθεί μία καλύτερη ισορροπία μεταξύ των στόχων δικαιοσύνης και αποτελεσματικότητας των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών. Ο πρώτος συνίσταται στην παροχή, μέσω μηχανισμών αναδιανομής που χρηματοδοτούνται με φόρους, ενός επαρκούς εισοδήματος για την αποφυγή του φαινομένου των "φτωχών εργαζόμενων" και τη δικαιότερη κατανομή του εισοδήματος. Ο δεύτερος αφορά την ανάγκη ενίσχυσης των κινήτρων που καθιστούν την εργασία οικονομικά συμφέρουσα.

Οι επιπτώσεις των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών στην προσφορά εργασίας γίνονται αισθητές με δύο τρόπους: ο πρώτος είναι το επίπεδο των παροχών σε σχέση με τις αποδοχές: αυτό επηρεάζει την απόφαση συμμετοχής ή όχι στην αγορά εργασίας και μπορεί να προκαλέσει την αποκαλούμενη "παγίδα ανεργίας". Ο δεύτερος τρόπος είναι η εξέλιξη του διαθέσιμου εισοδήματος (λαμβάνοντας υπόψη το συνδυασμένο αποτέλεσμα της αύξησης των φόρων και της άρσης των παροχών που παρέχονται βάσει των πόρων) καθώς αυξάνονται οι ακαθάριστες αποδοχές, και τις επιπτώσεις στην καταβαλλόμενη προσπάθεια εργασίας ή τις ώρες εργασίας (η αποκαλούμενη "παγίδα φτώχειας").

Από πλευράς προσφοράς, είναι δύσκολο να προβλεφθεί με ακρίβεια το μέγεθος ή η κατεύθυνση των αντιδράσεων σε επίπεδο προσφοράς εργασίας μετά από μια μεταβολή της φορολογίας. Ωστόσο, υπάρχουν επαρκείς ενδείξεις ότι οι φορολογικές μεταβολές έχουν καθοριστική σημασία για ορισμένες ομάδες ατόμων, ιδίως τα ζευγάρια εκ των οποίων το ένα μέλος δεν εργάζεται (συνήθως η σύζυγος), τις οικογένειες με ένα μόνο γονέα και τους εργαζόμενους με χαμηλό επίπεδο ειδίκευσης.

Από πλευράς ζήτησης, οι φορολογικές πολιτικές που αυξάνουν το κόστος της εργασίας για τους εργοδότες οδηγούν συνήθως σε μείωση της αποδοτικότητας και της ανταγωνιστικότητας, μειώνοντας κατ' αυτό τον τρόπο τη ζήτηση εργασίας και την απασχόληση. Επιπλέον, οι φορολογικές πολιτικές που μειώνουν τις τιμές των άλλων συντελεστών παραγωγής σε σχέση με την εργασία μεταβάλλουν τη σχετική ένταση των συντελεστών παραγωγής εις βάρος της εργασίας. Αυτό ισχύει ιδίως στην περίπτωση της ανειδίκευτης εργασίας, για την οποία ο βαθμός υποκατάστασης από το κεφάλαιο είναι υψηλότερος από ό,τι για τους ειδικευμένους εργαζόμενους. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στο βαθμό φορολόγησης των εργαζομένων με χαμηλό επίπεδο ειδίκευσης. πρόκειται για το τμήμα της αγοράς εργασίας που είναι πιθανότερο να αντιμετωπίσει τον κίνδυνο της παγίδας "φτώχειας" ή "ανεργίας" όταν η εργασία δεν είναι οικονομικά συμφέρουσα και για το οποίο η ζήτηση επηρεάζεται περισσότερο από το κόστος.

Επισκόπηση των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών

Κατά τη διάρκεια της τελευταίας τριακονταετίας, η συνολική φορολογική επιβάρυνση επί της εργασίας, μετρούμενη από τους τεκμαρτούς φορολογικούς συντελεστές [5] εξηρτημένης εργασίας, παρουσιάζει συνεχή αύξηση. Το 1970, οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης και οι φόροι εισοδήματος εξ εργασίας αντιπροσώπευαν συνολικά ποσοστό ελαφρά χαμηλότερο του 30% του συνολικού κόστους της εργασίας. Δέκα χρόνια μετά, το 1980, το ποσοστό αυτό έφθασε σε 35% και κορυφώθηκε το 1996-97 φθάνοντας σε περίπου 42%. Έκτοτε, η μέση φορολογική επιβάρυνση της εργασίας στην ΕΕ άρχισε να μειώνεται, και το 2002 προβλέπεται να είναι 40% (διάγραμμα 4.1). Περίπου τρία τέταρτα της επιβάρυνσης προέρχονται από τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης (ΕΚΑ) [6]. Στις ΗΠΑ, η φορολογική επιβάρυνση της εργασίας είναι περίπου 25% και κατανέμεται εξίσου μεταξύ των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και των φόρων εισοδήματος. Εντός της ΕΕ, οι τεκμαρτοί φορολογικοί συντελεστές είναι αισθητά υψηλότεροι από τον μέσο όρο στη Σουηδία, το Βέλγιο, τη Δανία, τη Γερμανία και τη Γαλλία, ενώ στην Ιρλανδία και το Ηνωμένο Βασίλειο οι συντελεστές αυτοί είναι χαμηλότεροι.

[5] Πρόκειται για το δείκτη φόρων επί της εξηρτημένης εργασίας (φόρος εισοδήματος και εισφορές κοινωνικής ασφάλισης) και το συνολικό κόστος της εργασίας.

[6] Στην Ευρώπη, οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης υπολογίζονται κυρίως με βάση τις αρχές ασφάλισης, δεδομένου ότι παρέχουν δικαίωμα σε ατομική ασφάλιση ή σε ορισμένες παροχές, ενώ σε άλλες βιομηχανικές χώρες, όπως τις Ηνωμένες Πολιτείες, η κοινωνική ασφάλιση χρηματοδοτείται εν μέρει σε ιδιωτική βάση.

Διάγραμμα 4.1. Τεκμαρτοί φορολογικοί συντελεστές εξηρτημένης εργασίας στην ΕΕ και τις ΗΠΑ, 1980-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Η φορολογική επιβάρυνση των χαμηλόμισθων, παράγοντας που επηρεάζει σημαντικά την ανεργία ατόμων χαμηλής ειδίκευσης, είναι επίσης αισθητά υψηλότερη στην ΕΕ σε σχέση με τις ΗΠΑ (βλέπε πίνακα 4.1). Μόνο στην Ιρλανδία, το Λουξεμβούργο και το Ηνωμένο Βασίλειο οι μέσοι φορολογικοί συντελεστές στους μέσους και τους χαμηλούς μισθούς είναι παρόμοιοι ή χαμηλότεροι από εκείνους των ΗΠΑ. Στην Αυστρία, το Βέλγιο, τη Δανία, τη Γερμανία, τη Φινλανδία, τη Γαλλία, την Ιταλία και τη Σουηδία οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης και οι φόροι προσωπικού εισοδήματος αντιπροσωπεύουν τουλάχιστον 40% του κόστους ενός άγαμου μισθωτού χωρίς παιδιά που λαμβάνει το 67% του μέσου μισθού. Το μεγαλύτερο μέρος αυτής της υψηλής φορολογικής επιβάρυνσης στους χαμηλόμισθους προέρχεται από τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, ενώ το μερίδιο του φόρου προσωπικού εισοδήματος είναι σχετικά χαμηλό.

Πίνακας4.1. Η φορολογική επιβάρυνση στους χαμηλούς και μεσαίους μισθούς

(Φόρος εισοδήματος συν εισφορές κοινωνικής ασφάλισης το 1999, ως % του κόστους εργασίας)

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Από την άποψη των κινήτρων για την αύξηση της προσφοράς εργασίας και ιδιαίτερα για την αξιολόγηση των κινδύνων της "παγίδας φτώχειας", οι οριακοί φορολογικοί συντελεστές [7] είναι πιο ενδεδειγμένοι από ό,τι οι μέσοι συντελεστές. Κατά τη διάρκεια της περιόδου 1997-99 τα περισσότερα κράτη μέλη (εκτός της Δανίας, του Λουξεμβούργου και της Σουηδίας) κατόρθωσαν να μειώσουν τους οριακούς φορολογικούς συντελεστές στους χαμηλούς και μεσαίους μισθούς. Η μείωση αυτή ήταν μεγαλύτερη στην Ισπανία, την Ιρλανδία και τις Κάτω Χώρες. Ωστόσο, οι οριακοί φορολογικοί συντελεστές εξακολουθούν να είναι υψηλοί, κυμαινόμενοι από 40% έως 50% και είναι ακόμη υψηλότεροι στο Βέλγιο, τη Γερμανία, τη Δανία, τη Φινλανδία και τις Κάτω Χώρες. Εντούτοις, στην πλειοψηφία των κρατών μελών οι οριακοί φορολογικοί συντελεστές είναι χαμηλότεροι από ό,τι στις ΗΠΑ.

[7] Ο ΟΟΣΑ υπολογίζει τον οριακό φορολογικό συντελεστή ως το άθροισμα του πρόσθετου φόρου εισοδήματος και των πρόσθετων εισφορών κοινωνικών ασφαλίσεων που πρέπει να καταβληθούν όταν αυξάνονται οι ακαθάριστες αποδοχές. Πρόκειται για ένα συνδυασμένο (πραγματικό και τεκμαρτό) οριακό συντελεστή που λαμβάνει υπόψη την άρση ή τη μείωση των οικογενειακών επιδομάτων που παρέχονται βάσει των πόρων καθώς και των φορολογικών ελαφρύνσεων. Για περισσότερες λεπτομέρειες και άλλα θέματα που εξετάζονται στο κεφάλαιο αυτό, βλέπε το υπόμνημα προς την επιτροπή οικονομικής πολιτικής με τίτλο "Reforms in tax benefit systems in order to create employment incentives" ECFIN/0590/00-EN.

Τα στρεβλωτικά αποτελέσματα των φόρων εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την αλληλεπίδρασή τους με τα συστήματα παροχών. Πολλές χώρες εξαρτούν τη χορήγηση οικογενειακών επιδομάτων και άλλων παροχών από την τήρηση ορισμένων κριτηρίων σχετικά με τους πόρους. Έτσι, όταν το εισόδημα αυξάνεται, οι παροχές καταργούνται προοδευτικά και αυτό ισοδυναμεί με πρόσθετο φόρο που μπορεί να αυξήσει τον οριακό συντελεστή σε πολύ υψηλά επίπεδα, αποθαρρύνοντας με τον τρόπο αυτό οποιαδήποτε προσπάθεια πρόσθετης εργασίας.

Όσον αφορά τις συνολικές δαπάνες κοινωνικής προστασίας του δημοσίου, αυτές μειώθηκαν ως ποσοστό του ΑΕΠ στα περισσότερα κράτη μέλη από το 1993, κυρίως λόγω της συμπίεσης των παροχών που απευθύνονται στον πληθυσμό σε ηλικία εργασίας. Η μείωση αυτή οφείλεται σε διάφορους παράγοντες, όπως στην κανονική κυκλική διακύμανση της οικονομικής ανάπτυξης και η εξέλιξη της ανεργίας, καθώς και σε μικρότερο βαθμό στις μεταρρυθμίσεις των συστημάτων παροχών.

Το 1997, οι μεταβιβαστικές πληρωμές αντιπροσώπευαν 19% του ΑΕΠ στην ΕΕ συνολικά. Μόνο στις χώρες με χαμηλότερο εισόδημα (Ελλάδα, Ισπανία, Ιρλανδία, Πορτογαλία) το μερίδιο των συνολικών μεταβιβαστικών πληρωμών σε σχέση με το ΑΕΠ ήταν σημαντικά χαμηλότερο από το μέσο όρο (πίνακας 4.2). Συνολικά, ένα τέταρτο των μεταβιβαστικών πληρωμών διατίθεται σε άτομα που βρίσκονται σε ηλικία εργασίας με τη μορφή αναπηρικών συντάξεων, επιδομάτων ανεργίας ή κοινωνικής βοήθειας. Από τα τρία αυτά είδη μεταβιβαστικών πληρωμών, το μερίδιο των αναπηρικών συντάξεων είναι σχετικά μικρό. Τα επιδόματα ανεργίας αντιστοιχούν σε άνω του 3% του ΑΕΠ στο Βέλγιο, τη Δανία, τις Κάτω Χώρες και τη Φινλανδία. Οι αναπηρικές συντάξεις υπερβαίνουν το 3% μόνο στις Κάτω Χώρες και τη Φινλανδία.

Πίνακας 4.2. Μεταβιβαστικές πληρωμές στην ΕΕ,, 1993-1997 (% του ΑΕΠ)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Το επίπεδο και η διάρκεια των επιδομάτων ανεργίας σε σχέση με τις αποδοχές εργασίας αποτελούν καθοριστικό παράγοντα για την απόφαση αποδοχής μιας θέσης απασχόλησης στο βαθμό που τα άτομα που αναζητούν απασχόληση έχουν την επιλογή αυτή. Τα καθαρά ποσοστά αποζημίωσης [8] για τους χαμηλόμισθους είναι σχετικά υψηλά σε αρκετές χώρες (βλέπε πίνακα 4.3) και αυτό ενδέχεται να οδηγεί σε παγίδες ανεργίας [9]. Στην περίπτωση οικογενειών με παιδιά, το επίδομα κατά τον πρώτο μήνα της ανεργίας είναι τουλάχιστον 80% του μισθού σε οκτώ χώρες (Δανία, Φινλανδία, Κάτω Χώρες, Σουηδία, Λουξεμβούργο, Πορτογαλία, Γαλλία και Ηνωμένο Βασίλειο). Εξάλλου, το καθαρό ποσοστό αποζημίωσης μετά από 5 έτη ανεργίας εξακολουθεί να πλησιάζει εκείνο του πρώτου μήνα. Σε ορισμένες χώρες (Φινλανδία, Κάτω Χώρες, Σουηδία, Λουξεμβούργο, Ηνωμένο Βασίλειο και Ιταλία), είναι ακόμη και υψηλότερο από εκείνο του πρώτου μήνα, και μόνο στην Ελλάδα (και στη Γαλλία) είναι αισθητά χαμηλότερο. Για τους άγαμους, τα καθαρά ποσοστά αποζημίωσης είναι κάπως χαμηλότερα από ό,τι για τις οικογένειες με παιδιά, και μειώνονται πολύ ταχύτερα εάν τα άτομα αυτά παραμένουν χωρίς απασχόληση.

[8] Τα καθαρά ποσοστά αποζημίωσης περιγράφουν τη σχέση μεταξύ εσόδων από την εργασία και εκτός εργασίας, λαμβάνοντας υπόψη τους φόρους που καταβάλλονται και στις δύο περιπτώσεις. Ορίζεται ως ο δείκτης του διαθέσιμου εισοδήματος βάσει των κοινωνικών παροχών σε περίπτωση μη απασχόλησης και του διαθέσιμου εισοδήματος από εργασία.

[9] Θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι το κόστος που συνδέεται με την εργασία (παραδείγματος χάρη έξοδα μεταφοράς, δαπάνες για τη φύλαξη των παιδιών) καθώς και άλλοι παράγοντες, που δεν περιλαμβάνονται στα ποσοστά αποζημίωσης, μειώνουν επίσης τις καθαρές αποδοχές και λειτουργούν ως αντικίνητρα για την ανάληψη εργασίας.

Τα οικονομικά κίνητρα για την αποδοχή θέσεων εργασίας με χαμηλές αποδοχές ή θέσεων μερικής απασχόλησης είναι μάλλον μικρά στις περισσότερες χώρες. Το 1997, το ποσό των πρόσθετων αποδοχών τα οποία αφαιρούσε η εφορία όταν ο άνεργος μετακινείτο από την κατάσταση του ανέργου που ελάμβανε επιδόματα στην κατάσταση της μερικής απασχόλησης (προσπάθεια εργασίας 40%) ήταν πολύ υψηλό στις περισσότερες χώρες: πάνω από 100% στις μισές χώρες (Λουξεμβούργο, Πορτογαλία, Αυστρία, Φινλανδία, Γερμανία, Βέλγιο, Ελλάδα) και 80-90% στις υπόλοιπες χώρες (εκτός από τη Γαλλία όπου το ποσοστό ήταν 70%). Επιπλέον, οι επιπτώσεις των φορολογικών συστημάτων και των συστημάτων παροχών στο εισόδημα του νοικοκυριού ποικίλουν ανάλογα με τα χαρακτηριστικά της οικογένειας. Στις περισσότερες χώρες, τα κίνητρα ανάληψης εργασίας για το δεύτερο μέλος του ζευγαριού, είναι πολύ ισχυρότερα όταν το άλλο μέλος εργάζεται, ενώ τα κίνητρα αυτά αμβλύνονται όταν το άλλο μέλος είναι άνεργο και λαμβάνει τα σχετικά επιδόματα. Ωστόσο, ακόμη και αν το μέλος αυτό εργάζεται, περίπου 50% της αύξησης του εισοδήματος αφαιρείται από τη φορολογία στο Βέλγιο, τη Δανία και τη Γερμανία.

Πίνακας 4.3 Καθαρά ποσοστά αποζημίωσης των ανέργων με χαμηλό επίπεδο αποδοχών (67% του μέσου μισθού) το 1997

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

4.2 Προοπτικές και οι ενέργειες των κρατών μελών

Συστάσεις της Κοινότητας

Το πρόβλημα της ανεργίας συγκαταλέγεται μεταξύ των σημαντικότερων πολιτικών προτεραιοτήτων της Ένωσης από την έκδοση του Λευκού Βιβλίου για την ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την απασχόληση της Επιτροπής το 1993. Οι γενικοί προσανατολισμοί της οικονομικής πολιτικής, από το 1998, καλούν τα κράτη μέλη (i) να επανεξετάσουν και να προσαρμόσουν τα φορολογικά συστήματα και τα συστήματα παροχών τους έτσι ώστε να εξασφαλίσουν ότι στηρίζουν ενεργητικά την απασχολησιμότητα και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης, και (ii) να μειώσουν τη συνολική φορολογική επιβάρυνση και ιδίως τη φορολογική επιβάρυνση των εργαζομένων με χαμηλότερες αποδοχές, συνεχίζοντας ταυτόχρονα τη δημοσιονομική εξυγίανση, δηλαδή με τη μείωση των δαπανών ή τη μεγαλύτερη προσφυγή σε περιβαλλοντικούς ή ενεργειακούς φόρους ή σε φόρους κατανάλωσης. Οι συστάσεις αυτές συμπεριλήφθηκαν επίσης στις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση από το 1998, και συγκεκριμένα στις κατευθυντήριες γραμμές 4 και 14. Επίσης, στην Ανακοίνωση όσον αφορά τη συντονισμένη στρατηγική για τον εκσυγχρονισμό της κοινωνικής προστασίας επισημαίνεται η ανάγκη μεταρρυθμίσεων έτσι ώστε "η εργασία να είναι οικονομικά συμφέρουσα".

Αυτές οι συστάσεις της πολιτικής θεωρήθηκαν αναγκαίες λόγω:

* της χρηματοδότησης αυξημένων δημοσίων δαπανών, περιλαμβανομένων και των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης οδήγησε σε υπερβολική φορολογική επιβάρυνση, ειδικότερα της εργασίας και, συνεπώς, σε χαμηλότερη ανάπτυξη και απασχόληση.

* των αισθητά χαμηλότερων εισφορών κοινωνικής ασφάλισης και της φορολογικής επιβάρυνσης σε άλλες χώρες, όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες (πράγμα που αντιπροσωπεύει χαμηλότερες δημόσιες δαπάνες ως ποσοστό του ΑΕΠ και υψηλότερες ιδιωτικές δαπάνες για κοινωνική ασφάλιση).

* των παρόμοιων φορολογικών μεταβολών που πραγματοποιούνται σε άλλες χώρες και οι οποίες έχουν οδηγήσει στη δημιουργία ενός φορολογικού ανταγωνισμού εντός και εκτός της ΕΕ.

* της εκτροπής της ζήτησης και προσφοράς εργασίας στην ανεπίσημη οικονομία, παραδείγματος χάρη, για να αποφευχθεί η πολύ υψηλή πίεση λόγω των φόρων και των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης.

* της αυξανόμενης συνειδητοποίησης ότι τα φορολογικά συστήματα και τα συστήματα παροχών στην ΕΕ φαίνεται να αμβλύνουν τα κίνητρα προς απασχόληση των ατόμων οι δυνητικές αποδοχές των οποίων είναι χαμηλές.

Ειδικότερα αυτός ο τελευταίος παράγοντας και η ευρεία αναγνώριση της ανάγκης " η εργασία να καταστεί οικονομικά συμφέρουσα" εξηγούν γιατί μια από τις συνιστώσες πολλών μεταρρυθμίσεων ήταν (και θα πρέπει να συνεχίσει να είναι και στο μέλλον) η μείωση της φορολόγησης της εργασίας, και ιδίως των εργαζομένων με χαμηλό επίπεδο ειδίκευσης. Επίσης, έχει διαμορφωθεί η πεποίθηση ότι, τουλάχιστον στο άμεσο μέλλον, οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις θα πρέπει να επικεντρώνονται περισσότερο στη βελτίωση των συνθηκών σε επίπεδο προσφοράς εργασίας, αν ληφθεί υπόψη η σημαντική αύξηση του ποσοστού συμμετοχής στην αγορά εργασίας και της απασχόλησης που απαιτούνται για να αντιμετωπιστεί η γήρανση του πληθυσμού. Προκειμένου να αποφευχθούν στρεβλώσεις στις αγορές προϊόντων και ειδικότερα, στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, οι μεταρρυθμίσεις αυτές πρέπει να υλοποιηθούν σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία για τις κρατικές ενισχύσεις.

Η μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης τόσο στο κεφάλαιο όσο και στην εργασία, θα επιτρέψει την ενίσχυση της σώρευσης υλικού και ανθρώπινου κεφαλαίου, την αύξηση της συμμετοχής και την τόνωση της ζήτησης εργασίας. Οι γενικές μειώσεις των φόρων εισοδήματος φυσικών προσώπων μπορεί να συμβάλουν στη συγκράτηση των μισθών μειώνοντας το μη μισθολογικό κόστος της εργασίας. Εξάλλου, σε αρκετά κράτη μέλη, οι ενισχύσεις που αποσκοπούν στη μείωση του βαθμού προοδευτικότητας των φόρων εισοδήματος αναμένεται να ενισχύσουν τα κίνητρα συμμετοχής στην αγορά εργασίας στο υψηλότερο άκρο της μισθολογικής κλίμακας. Αυτό θα μπορούσε να επηρεάσει σημαντικά το δεύτερο υψηλής ειδίκευσης εργαζόμενο μέλος οικογενειών, που είναι συνήθως γυναίκες. Επιπλέον, οι ελαφρύνσεις στους χαμηλόμισθους μετριάζουν τους κινδύνους των παγίδων ανεργίας και φτώχειας. Αυτό θα επηρεάσει θετικά τη ζήτηση εργαζομένων χαμηλής παραγωγικότητας, εφόσον οι φορολογικές μειώσεις γίνουν πράγματι αισθητές στις επιχειρήσεις. Επίσης, η μείωση των φόρων στην εργασία θα καταστήσει την εργασία περισσότερο συμφέρουσα οικονομικά με την αύξηση των καθαρών αποδοχών μετά τους φόρους.

Για να φανούν τα δυνητικά αποτελέσματα των διαφόρων μεταρρυθμίσεων των φορολογικών συστημάτων και συστημάτων παροχών στην οικονομία, στην έκθεση Δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ - 2000 παρουσιάστηκαν ορισμένες προσομοιώσεις για την ΕΕ με τη χρησιμοποίηση του οικονομετρικού μοντέλου QUEST των Υπηρεσιών της Επιτροπής. Οι υπολογισμοί αυτοί συνοψίζονται στο πλαίσιο 1. Σε γενικές γραμμές, οι φορολογικές ελαφρύνσεις μπορούν να έχουν αισθητά αποτελέσματα στην παραγωγή, στις επενδύσεις και στην απασχόληση. Ωστόσο, για να εξασφαλιστεί η διατηρησιμότητά τους, πρέπει να συνοδεύονται από αντίστοιχες μεταρρυθμίσεις σε επίπεδο δαπανών. Επίσης είναι σημαντικό οι φορολογικές ελαφρύνσεις να ενταχθούν στο πλαίσιο γενικότερων οικονομικών μεταρρυθμίσεων έτσι ώστε να βελτιστοποιηθούν τα ευεργετικά αποτελέσματα της μετακίνησης της φορολογικής επιβάρυνσης από την εργασία σε άλλες φορολογικές βάσεις.

Προσομοιώσεις των μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων των φορολογικών μεταρρυθμίσεων στο ΑΕΠ, στην απασχόληση και στην επένδυση

Σύμφωνα με την ανάλυση που παρουσιάστηκε στην έκθεση Τα δημόσια οικονομικά στην ΟΝΕ-2000, τα αποτελέσματα των φορολογικών μειώσεων εξαρτώνται από το κατά πόσο συνοδεύονται από περιορισμό των δαπανών (βλέπε πίνακα 4.4). Μία φορολογική μείωση, που αντισταθμίζεται πλήρως από μία μείωση της δημόσιας κατανάλωσης, είναι πιθανό να έχει θετικά αποτελέσματα στην οικονομία σε πιο μακροπρόθεσμη βάση. Ανάλογα με το είδος της φορολογικής μεταρρύθμισης, μία μείωση των φόρων της τάξης του 1% του ΑΕΠ, θα μπορούσε να οδηγήσει σε αύξηση του ΑΕΠ από 0,5% έως 0,8% μετά από 10 έτη. Η απασχόληση θα αυξανόταν από 0,5% έως 1% και θα παρατηρείτο τόνωση των επενδύσεων. Η οικονομική επέκταση θα μπορούσε επίσης να οδηγήσει σε μείωση των δημοσίων ελλειμμάτων κατά περίπου 0,5% του ΑΕΠ μετά από 10 έτη. Ωστόσο, μία φορολογική μείωση χωρίς αντισταθμιστική μείωση των δαπανών, θα μπορούσε να οδηγήσει σε αύξηση του δημοσιονομικού ελλείμματος κατά 0,75% περίπου του ΑΕΠ. Αυτό σημαίνει ότι ο βαθμός αυτοχρηματοδότησης των φορολογικών μεταρρυθμίσεων είναι μόνο ένα τέταρτο.

Τα αποτελέσματα στην απασχόληση θα είναι μεγαλύτερα εάν η φορολογική μείωση αφορά ειδικά την εργασία. Τα μακροπρόθεσμα αποτελέσματα στην απασχόληση μιας μείωσης κατά 1% της φορολογικής επιβάρυνσης στην εργασία που αντισταθμίζεται από μείωση της δημόσιας κατανάλωσης, ανέρχονται σε 1% (1,5 εκατ. θέσεις απασχόλησης), δηλαδή ποσοστό διπλάσιο από εκείνο που θα μπορούσε να επιτευχθεί (0,5%) αν οι φορολογικές μειώσεις είχαν γενικό χαρακτήρα. Ωστόσο, το αποτέλεσμα θα πρέπει να ερμηνευτεί με προσοχή δεδομένου ότι εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το σύστημα παροχών που χρησιμοποιείται ως βάση. Συνολικά, τα αποτελέσματα στην απασχόληση είναι μεγαλύτερα εάν ο ελάχιστος αποδεκτός μισθός παραμένει σταθερός σε πραγματικές τιμές από ό,τι εάν τα επιδόματα ανεργίας συνδέονται με τους καθαρούς μισθούς. Στην πρώτη περίπτωση, η φορολογική μείωση μετατίθεται εν μέρει στις επιχειρήσεις με τη μορφή μείωσης του μισθολογικού κόστους, πράγμα που επιτρέπει την αύξηση της απασχόλησης χωρίς να μειωθούν οι καθαροί μισθοί.

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Τα βασικά χαρακτηριστικά των φορολογικών μεταρρυθμίσεων στα κράτη μέλη

Στα επικαιροποιημένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης, στα εθνικά προγράμματα για την απασχόληση καθώς και σε πιο πρόσφατες ανακοινώσεις στο πλαίσιο της προετοιμασίας του προϋπολογισμού για το 2001, τα κράτη μέλη ανακοίνωσαν την πρόθεσή τους να μειώσουν τη συνολική φορολογική επιβάρυνση και να μεταρρυθμίσουν τα φορολογικά τους συστήματα. Οι προτάσεις αυτές σε συνδυασμό με ορισμένες μεταρρυθμίσεις που ήδη εφαρμόστηκαν κατά την τελευταία τριετία, συνοψίζονται στο παράρτημα Α. Ενώ οι μεταρρυθμίσεις ποικίλουν ως προς την κάλυψη και το βάθος τους, τα περισσότερα κράτη μέλη μειώνουν τη συνολική φορολογική επιβάρυνση κυρίως μειώνοντας την άμεση φορολογία του εισοδήματος φυσικών προσώπων και εταιρειών. Ωστόσο, αρκετές χώρες μείωσαν τα τελευταία χρόνια τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης.

Όπως προκύπτει από το παράρτημα Α, φαίνεται να υπάρχει μία κοινή κατεύθυνση στις φορολογικές πολιτικές της ΕΕ για τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης επί της εργασίας. Τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν ήδη εφαρμόσει και άλλα έχουν ανακοινώσει πρωτοβουλίες για τη μείωση του φόρου εισοδήματος φυσικών προσώπων (μείωση των οριακών συντελεστών, αύξηση τόσο των οικογενειακών επιδομάτων όσο και του αφορολόγητου ορίου) και τη μείωση των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης τόσο των εργοδοτών όσο και των εργαζομένων. Ορισμένες από τις πρωτοβουλίες αυτές έχουν σαφώς γενική ισχύ (Γερμανία, Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία, Κάτω Χώρες). Πολλές συνίστανται στη μείωση των οριακών φορολογικών συντελεστών στο υψηλότερο και το χαμηλότερο άκρο της εισοδηματικής κλίμακας (Γερμανία, Ιρλανδία), ή ορισμένες φορές όλων των εισοδηματικών κατηγοριών (Κάτω Χώρες, Γαλλία, Λουξεμβούργο, Ισπανία, Φινλανδία, Σουηδία, Ιταλία). Οι μεταρρυθμίσεις προβλέπουν επίσης αύξηση των κοινωνικών επιδομάτων και υψηλότερα αφορολόγητα όρια για το φόρο εισοδήματος (Ηνωμένο Βασίλειο, Ιταλία, Ισπανία) έτσι ώστε να απαλλάσσονται περισσότεροι μισθωτοί από το φόρο. Σε ορισμένες περιπτώσεις (Ηνωμένο Βασίλειο, Κάτω Χώρες) τα οικογενειακά επιδόματα μεταβλήθηκαν σε πιστώσεις φόρου. Σε άλλα κράτη μέλη, τα μέτρα φορολογικής ελάφρυνσης φαίνεται να εστιάζονται στη μείωση της επιβάρυνσης στα χαμηλά και μεσαία εισοδήματα (Βέλγιο, Δανία, Ελλάδα, Αυστρία, Ιρλανδία και Ηνωμένο Βασίλειο).

Οι μειώσεις των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης αφορούν περισσότερο τους εργοδότες παρά τους εργαζομένους στα περισσότερα κράτη μέλη (Βέλγιο, Ελλάδα, Ισπανία, Γαλλία, Ιρλανδία, Ιταλία, Κάτω Χώρες, Φινλανδία). Ορισμένα κράτη μέλη χορηγούν φορολογικές εκπτώσεις σε εργοδότες για την παροχή νέων θέσεων απασχόλησης (Ιταλία, Πορτογαλία, Ελλάδα) ή ειδικότερα για την πρόσληψη νέων (Βέλγιο), μακροχρόνια ανέργων ή χαμηλόμισθων (Φινλανδία, Κάτω Χώρες, Σουηδία). Στο Ηνωμένο Βασίλειο, χορηγούνται επιχορηγήσεις σε εργοδότες που προσλαμβάνουν νέους που ήταν προηγουμένως άνεργοι.

Οι μεταρρυθμίσεις των φόρων εισοδήματος φυσικών προσώπων μειώνουν επίσης τη φορολογική επιβάρυνση στο κεφάλαιο, αν και σε μικρότερο βαθμό από ό,τι στην εργασία, δεδομένου ότι τα έσοδα από κεφάλαιο υπάγονται και αυτά στο φόρο αυτό. Εξάλλου, τα μέτρα που έχουν εφαρμοστεί σε πολλά κράτη μέλη αφορούν και το εισόδημα των εταιρειών. Στα περισσότερα κράτη μέλη, η μείωση των φόρων κεφαλαίου πραγματοποιείται μέσω της μείωσης των φόρων εταιρειών σε συνδυασμό με ελάφρυνση των φόρων υπεραξίας [10]. Σε άλλες χώρες, οι μεταρρυθμίσεις είναι πιο περιορισμένες και αποσκοπούν στη βελτίωση της λειτουργίας των κεφαλαιαγορών και στη δημιουργία κινήτρων για το κεφάλαιο επιχειρηματικού κινδύνου και το άυλο κεφάλαιο.

[10] Ωστόσο, αξίζει να αναφερθεί ότι η Φινλανδία αύξησε το έτος αυτό τους φόρους εισοδήματος των εταιρειών.

Κάτω από την αυξανόμενη πίεση της ελευθέρωσης των αγορών αγαθών, υπηρεσιών και κεφαλαίων, τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν όλο και μεγαλύτερο φορολογικό ανταγωνισμό. Παρόλο που η βελτίωση της λειτουργίας των αγορών κεφαλαίων φαίνεται να συγκαταλέγεται μεταξύ των σημαντικότερων στόχων των μεταρρυθμίσεων, είναι πιθανό ο ανταγωνισμός αυτός να έχει καθοριστική σημασία στην ελάφρυνση των φόρων επί του κεφαλαίου. Ελλείψει φορολογικού συντονισμού στο επίπεδο της ΕΕ, οι περιορισμοί που προκύπτουν από τον ανταγωνισμό αυτό μπορεί να αποτελέσουν σε μεσοπρόθεσμη βάση φραγμό που θα εμπόδιζε να εστιαστούν οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις στα κράτη μέλη στους τομείς στους οποίους οι μεταρρυθμίσεις αυτές θα ήταν ευεργετικότερες για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Η έγκριση του φορολογικού πακέτου που προτείνεται για τη φορολόγηση της αποταμίευσης και των εταιρειών, θα διευρύνει τη φορολογική βάση και θα επέτρεπε τη μείωση των φορολογικών συντελεστών στο μέλλον.

Όσον αφορά τους έμμεσους φόρους, τα μέτρα που ανακοινώθηκαν μέχρι στιγμής έχουν μάλλον αποσπασματικό χαρακτήρα. Εκτός από την Ιταλία και τις Κάτω Χώρες, όπου ανακοινώθηκαν γενικές αυξήσεις των συντελεστών ΦΠΑ, οι μεταβολές των έμμεσων φόρων στα άλλα κράτη μέλη επηρεάζουν ένα μικρό μόνο μερίδιο της συνολικής φορολογικής βάσης (π.χ. μείωση του ΦΠΑ σε ορισμένους τομείς υψηλής εντάσεως εργασίας). Συνεπώς, η μετακίνηση της φορολογίας από την εργασία σε άλλες φορολογικές βάσεις όπως η κατανάλωση ήταν πολύ περιορισμένη.

Τα βασικά χαρακτηριστικά των συστημάτων παροχών στα κράτη μέλη

Οι πιο πρόσφατες μεταρρυθμίσεις των συστημάτων παροχών παρουσιάζονται στο παράρτημα Β. Οι μεταρρυθμίσεις των συστημάτων επιδομάτων ανεργίας αφορούσαν κυρίως τον έλεγχο των απαιτήσεων επιλεξιμότητας και τη βελτίωση της διαχείρισης των συστημάτων παροχών. Καμία χώρα δεν προέβη πρόσφατα σε μείωση του επιπέδου των παροχών ή της διάρκειας (με εξαίρεση τη Δανία όπου η διάρκεια εξακολουθεί να παραμένει μία από τις μεγαλύτερες). Παρατηρήθηκε μία τάση αύξησης των παροχών που συνδέονται με την απασχόληση, όπως συγκεκριμένες μισθολογικές επιδοτήσεις, πιστώσεις φόρου, ή/και μεταβιβάσεις παροχών σε εργοδότες που προσλαμβάνουν ανέργους. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές φαίνεται να ενισχύουν τα ενεργητικά προγράμματα για την αγορά εργασίας. Ωστόσο, εφαρμόστηκαν κυρίως με τη χορήγηση πρόσθετων παροχών εάν ο άνεργος αποφασίσει να δεχθεί θέση απασχόλησης ή να λάβει μέρος σε εκπαίδευση. Τα μέτρα παρέχουν τη δυνατότητα στους ανέργους να διατηρήσουν τα επιδόματα ανεργίας κατά τη διάρκεια της εκπαίδευσης, διατάξεις για την επιστροφή σε θέση απασχόλησης και τη μεταφορά των παροχών, ή την παροχή άλλων μισθολογικών επιδοτήσεων στον εργοδότη όταν προσλαμβάνει άνεργο (Βέλγιο, Δανία, Ισπανία, Κάτω Χώρες, Πορτογαλία, Φινλανδία, Σουηδία, Ηνωμένο Βασίλειο). Ορισμένες χώρες (Βέλγιο, Πορτογαλία, Αυστρία, Φινλανδία), κατέβαλαν επίσης προσπάθειες να ενθαρρύνουν την ανάληψη μερικής απασχόλησης, ως εναλλακτική λύση έναντι της ανεργίας, κυρίως με τη χαλάρωση των όρων που πρέπει να πληρούνται για τη χορήγηση παροχών μερικής ανεργίας.

Παρόλο που υπάρχει μία τάση αύξησης της χρησιμοποίησης παροχών που συνδέονται με την απασχόληση (Βέλγιο, Γαλλία, Ιρλανδία, Ηνωμένο Βασίλειο), η μετάβαση από παθητικά σε ενεργητικά μέτρα ήταν περιορισμένη. Οι παθητικές παροχές παραμένουν σημαντικές και κυρίως δεν θεσπίστηκαν σε ευρεία κλίμακα παροχές που συνδέονται με την απασχόληση. Επιπλέον, πολλές μεταρρυθμίσεις, και ιδίως υπέρ των νέων και των μακροχρόνια ανέργων, φαίνεται να ενισχύουν προσωρινά μόνο τα κίνητρα για την ανάληψη εργασίας. Θα πρέπει να εξεταστεί κατά πόσο αυτό επαρκεί για να διατηρηθούν τα άτομα αυτά σε μόνιμη απασχόληση, ή τουλάχιστον κατά τη διάρκεια μιας αρκετά μεγάλης περιόδου μετά τη λήξη της καταβολής των πρόσθετων επιδομάτων.

Μετά από μία παρατεταμένη περίοδο κατά τη διάρκεια της οποίας η πρώιμη σύνταξη φαινόταν να αποτελεί τον κανόνα, τα περισσότερα κράτη μέλη (Βέλγιο, Δανία, Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία, Κάτω Χώρες, Αυστρία, Φινλανδία, Σουηδία, Ηνωμένο Βασίλειο) είναι αποφασισμένα να μεταρρυθμίσουν τις διατάξεις τους έτσι ώστε να παρακινήσουν τους πιο ηλικιωμένους εργαζόμενους να παραμείνουν μεγαλύτερο διάστημα εν ενεργεία. Μεταξύ των μέσων που χρησιμοποιούνται για το σκοπό αυτό είναι η θέσπιση αυστηρότερων κανόνων επιλεξιμότητας και μέτρων που καθιστούν την πρόωρη συνταξιοδότηση λιγότερο ελκυστική (Βέλγιο, Δανία, Γαλλία, Ιταλία).

Κατά την ερμηνεία των μεταβολών που περιγράφονται στο παράρτημα Β, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι στον πίνακα δεν εξετάστηκαν οι θέσεις εκκίνησης των χωρών καθώς και οι μεταρρυθμίσεις που συνδέονται λιγότερο στενά με τη λειτουργία της αγοράς εργασίας. Συνεπώς, δεν είναι δυνατό να εξαχθούν απόλυτα συμπεράσματα σχετικά με τις προσπάθειες μεταρρύθμισης. Εξάλλου, η εφαρμογή μιας στρατηγικής μεταρρύθμισης ευρείας κλίμακας είναι χρονοβόρα και τα αποτελέσματά της γίνονται αισθητά μόνο μετά από αρκετά χρόνια. Η πείρα που έχουν αποκτήσει ορισμένα κράτη μέλη (π.χ. Δανία, Κάτω Χώρες) δείχνει ότι η ανεργία μπορεί να μειωθεί αισθητά με την άσκηση μακροπρόθεσμων στρατηγικών μεταρρύθμισης.

Συνολική αξιολόγηση

Συμπερασματικά, οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις που εφαρμόστηκαν κατά την τελευταία τριετία αντιπροσωπεύουν ένα βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση. Πολλά κράτη μέλη έχουν πραγματοποιήσει πρόοδο στη μεταρρύθμιση του φορολογικού τους συστήματος, το οποίο κατέστησαν πιο ευνοϊκό για την απασχόληση τόσο με τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης στην εργασία όσο και με τη μείωση των οριακών φορολογικών συντελεστών. Ωστόσο, η συνολική φορολόγηση επί της εργασίας παραμένει πολύ υψηλή σε ορισμένα κράτη μέλη σε σχέση με τα διεθνή δεδομένα. Εξάλλου, η προσπάθεια που κατέβαλαν τα κράτη μέλη για τη μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος ήταν άνιση. Ορισμένες χώρες ανέλαβαν μία πιο συνολική προσέγγιση, ενώ σε άλλες οι μεταρρυθμίσεις του φορολογικού συστήματος ήταν αποσπασματικές.

Όπως δείχνει και το διάγραμμα 4.2, οι φορολογικές μεταρρυθμίσεις που έχουν ήδη εφαρμοστεί ή προγραμματίζονται μειώνουν τη φορολογική επιβάρυνση επί της εργασίας στα περισσότερα κράτη μέλη. Με βάση τις προβλέψεις της Επιτροπής του φθινοπώρου 2000, οι τεκμαρτοί φορολογικοί συντελεστές εξαρτημένης εργασίας αναμένεται να μειωθούν πάνω από 1 εκατοστιαία μονάδα στην ΕΕ ως σύνολο καθώς και στη ζώνη του ευρώ. Αρκετά μεγάλες μειώσεις προβλέπονται για τη Γερμανία, την Ιρλανδία, το Λουξεμβούργο και τις Κάτω Χώρες [11]. Οι μεταρρυθμίσεις που θεσπίστηκαν ή ανακοινώθηκαν μέχρι στιγμής αφορούν κυρίως τους άμεσους φόρους, οι οποίοι συνήθως έχουν σημαντικές στρεβλωτικές επιπτώσεις.

[11] Οι μεταβολές που παρουσιάζονται στο διάγραμμα θα πρέπει να ερμηνεύονται προσεκτικά δεδομένου ότι μπορεί να δείχνουν όχι μόνο διαρθρωτικές μεταβολές στη φορολογική επιβάρυνση επί της εργασίας, που οφείλονται σε φορολογικές μεταρρυθμίσεις, αλλά και κυκλικές εξελίξεις ανεξάρτητες από τις μεταρρυθμίσεις αυτές.

Διάγραμμα 4.2. Μεταβολές των τεκμαρτών φορολογικών συντελεστών επί της εξαρτημένης εργασίας, 1998-2002 (μαδ)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Όσον αφορά τη φορολογική επιβάρυνση στους χαμηλόμισθους, μπορούμε να παρατηρήσουμε τα πρώτα αποτελέσματα των μεταρρυθμίσεων στην εξέλιξη της φορολογικής επιβάρυνσης στους χαμηλόμισθους από το 1997 έως το 1999 (διάγραμμα 4.3). Εκτός από το Βέλγιο και τις Κάτω Χώρες, όπου οι φόροι στους μέσους και χαμηλούς μισθούς αυξήθηκαν ελαφρά, η φορολογική επιβάρυνση μειώθηκε σε ολόκληρη την ΕΕ. Ιδιαίτερα σημαντικές είναι οι μειώσεις που παρατηρήθηκαν στην Ιρλανδία, την Ιταλία και την Ισπανία. Αναμένονται επίσης νέες ελαφρύνσεις κυρίως στο χαμηλότερο άκρο της μισθολογικής κλίμακας, χάρη στα πρόσφατα μέτρα φορολογικών ελαφρύνσεων που λήφθηκαν κυρίως στη Γαλλία, τη Γερμανία, την Ιταλία και τις Κάτω Χώρες. Συνολικά, θα πρέπει να σημειώσουμε ότι στις περισσότερες χώρες οι φορολογικές μειώσεις στην εργασία είχαν περισσότερο γενικό παρά ειδικό χαρακτήρα.

Όσον αφορά τα συστήματα παροχών, οι προσπάθειες για τη βελτίωση των κινήτρων προς εργασία αφορούσαν κυρίως τα κριτήρια επιλεξιμότητας για τη λήψη παροχών παρά τα καθαρά ποσοστά αποζημίωσης, όπου οι αλλαγές ήταν σχετικά μικρές, χωρίς συγκεκριμένη διάρθρωση ή στόχο. Στις περισσότερες χώρες οι άνεργοι θα εξακολουθούν να μην έχουν επαρκή οικονομικά κίνητρα για να αναλάβουν εργασία με χαμηλές αποδοχές. Παρατηρήθηκε κάποια τάση αύξησης των παροχών που συνδέονται με την απασχόληση, στο πλαίσιο των προγραμμάτων ενεργητικών μέτρων για την αγορά εργασίας. Όπως φαίνεται και στην κοινή έκθεση για την απασχόληση, δόθηκε ιδιαίτερη έμφαση σε ενεργητικές πολιτικές για την αγορά εργασίας, αλλά οι προσπάθειες για μετάβαση από παθητικές σε ενεργητικές πολιτικές πρέπει να επιταχυνθούν, να ενισχυθούν και να εντατικοποιηθούν.

Διάγραμμα 4.3. Μεταβολές των μέσων φορολογικών συντελεστών στους χαμηλόμισθους, 1997-1999

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: ΟΟΣΑ, Φορολόγηση μισθών 1998-1999

5. Ο ρόλος των δημοσίων οικονομικών στην οικονομία της γνώσης

5.1 Συγκριτική παρουσίαση της διάρθρωσης των δημοσίων δαπανών

Σημαντικές διαφορές στη διάρθρωση των δημοσίων δαπανών των κρατών μελών

Οι δημόσιες δαπάνες αντιπροσωπεύουν ποσοστό που κυμαίνεται μεταξύ 40% και 50% του ΑΕΠ των κρατών μελών. Το συνολικό ύψος των δαπανών αυτών ως προς το ΑΕΠ ποικίλλει σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών. Στο Βέλγιο, στη Δανία, στη Γαλλία, στην Αυστρία και στη Σουηδία το ποσοστό αυτό ανέρχεται στο 50% περίπου του ΑΕΠ ενώ στην Ιρλανδία και στο Ηνωμένο Βασίλειο είναι κατώτερο του 40%. Ωστόσο, σε κανένα κράτος μέλος το ποσοστό αυτό δεν βρίσκεται στο αντίστοιχο επίπεδο των Ηνωμένων Πολιτειών, όπου το μέγεθος του δημόσιου τομέα (31% του ΑΕΠ) είναι σαφώς χαμηλότερο.

Στα περισσότερα κράτη μέλη, η δημόσια κατανάλωση αντιπροσωπεύει περίπου το ήμισυ των συνολικών δημοσίων δαπανών, ενώ οι μεταβιβαστικές πληρωμές ανέρχονται στο 25% περίπου (βλέπε διάγραμμα 5.1). Καταγράφονται σημαντικές διαφορές μεταξύ των χωρών όσον αφορά το μερίδιο των δημοσίων επενδύσεων και εκείνο της εξυπηρέτησης του χρέους. Στην Ελλάδα, την Ισπανία, την Ιρλανδία, την Πορτογαλία και το Λουξεμβούργο το μερίδιο των δημοσίων επενδύσεων στις συνολικές δαπάνες είναι υψηλότερο σε σχέση με τις υπόλοιπες χώρες. Όσον αφορά την εξυπηρέτηση του χρέους, σχετικά υψηλά ποσοστά καταγράφονται στο Βέλγιο, στην Ιταλία και στην Ελλάδα.

Διάγραμμα 5.1 Η διάρθρωση των δημοσίων δαπανών το 2000

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Μεταξύ 1970 και 2000 (βλέπε διάγραμμα 5.2), αυξήθηκαν σχεδόν όλες οι συνιστώσες των δημοσίων δαπανών ως προς το ΑΕΠ, με εξαίρεση τις δημόσιες επενδύσεις. Σε πολλές χώρες, η εξυπηρέτηση του χρέους και οι μεταβιβαστικές πληρωμές αντιπροσωπεύουν σχεδόν το ήμισυ της συνολικής αύξησης των δημοσίων δαπανών που καταγράφηκε μεταξύ 1970 και 2000.

Διάγραμμα 5.2. Μεταβολές στις συνιστώσες των δημοσίων δαπανών, 1970-2000 (% του ΑΕΠ)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Δυσχέρειες που αναφύονται κατά τη σύγκριση των δημοσίων δαπανών των κρατών μελών

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας εστίασε την προσοχή του σε εκείνες τις δημόσιες δαπάνες που συμβάλλουν με τον αμεσότερο τρόπο στην ανάπτυξη και στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης, και ιδίως στις δαπάνες εκείνες που υπηρετούν το στρατηγικό στόχο της Ένωσης, δηλαδή τη μετάβαση σε μία οικονομία στηριζόμενη στη γνώση. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ζήτησε να εξεταστεί, με βάση συγκρίσιμα στοιχεία και δείκτες, εάν λαμβάνονται κατάλληλα και συγκεκριμένα μέτρα για τον αναπροσανατολισμό των δημοσίων δαπανών με σκοπό την αύξηση της σχετικής σημασίας της συσσώρευσης του κεφαλαίου - τόσο φυσικού όσο και ανθρώπινου - καθώς και τη στήριξη της έρευνας και της ανάπτυξης, της καινοτομίας και των τεχνολογιών της πληροφορίας.

Έτσι, στη συνέχεια του κεφαλαίου αυτού εξετάζονται οι καταβληθείσες από τα κράτη μέλη προσπάθειες για τον αναπροσανατολισμό των δημοσίων δαπανών προς την κατεύθυνση της συσσώρευσης φυσικού και ανθρώπινου κεφαλαίου καθώς και της στήριξης της έρευνας και της ανάπτυξης, της καινοτομίας και των τεχνολογιών της πληροφορίας. Η εξέταση αυτή λαμβάνει χώρα την κατάλληλη στιγμή, καθότι την περίοδο αυτή διεξάγεται η συζήτηση για τη "νέα οικονομία".

Πάντως, οι συγκρίσεις μεταξύ χωρών θέτουν σημαντικές δυσχέρειες. χρειάζεται επομένως προσοχή κατά την ερμηνεία αυτών των δεδομένων. Σε αντίθεση με τα άλλα κεφάλαια της παρούσας ανακοίνωσης, στην περίπτωση αυτή τα απαιτούμενα στοιχεία δεν ήταν εγκαίρως διαθέσιμα. αυτό αφορά τόσο τις δημόσιες δαπάνες (π.χ. συγκρίσιμη κατανομή των δαπανών ανά είδος) όσο και τις επιπτώσεις αυτών των δαπανών (δηλαδή την αποτελεσματικότητα και τα οικονομικά οφέλη των εν λόγω δαπανών). Αποδείχθηκε επίσης δύσκολη η λήψη λεπτομερών στοιχείων για τα μέτρα που έλαβαν πρόσφατα τα κράτη μέλη. Επομένως, στο στάδιο αυτό, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να απαντήσει πλήρως στο αίτημα που διατυπώθηκε κατά τη Σύνοδο Κορυφής της Λισσαβώνας. οι εργασίες στον εν λόγω τομέα θα πρέπει συνεπώς να συνεχιστούν.

Κατά τη σύγκριση των δημοσίων δαπανών θα πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη οι θεσμικές διαφορές μεταξύ των χωρών, ιδίως η κατανομή της συνολικής συσσώρευσης των συντελεστών μεταξύ ιδιωτικού και δημόσιου τομέα. Τελικά, αυτό που έχει σημασία από την άποψη της ανάπτυξης είναι η συνολική συσσώρευση κεφαλαίου και όχι η δημόσια σώρευση του κεφαλαίου, εξεταζόμενη μεμονωμένα. Όσον αφορά την προώθηση της "νέας" οικονομίας, η δημιουργία κατάλληλου πλαισίου παρακίνησης των ιδιωτικών φορέων είναι τουλάχιστον εξίσου σημαντική με την άμεση παρέμβαση του δημόσιου τομέα [12]. Συνεπώς, οι δημόσιες δαπάνες με τη μορφή κρατικών ενισχύσεων πρέπει να ελέγχονται έτσι ώστε να διασφαλίζεται ότι δεν καθυστερούν απαραίτητες αναδιαρθρώσεις ή δεν προστατεύουν επιχειρήσεις από τις επιπτώσεις των εξελίξεων στις αγορές. Πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη οι διαφορές που υπάρχουν μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τις διαδικασίες προκήρυξης διαγωνισμών, τις δημόσιες συμβάσεις προμηθειών, την εξωτερική ανάθεση της παροχής υπηρεσιών και τη φορολογία. Ατυχώς, τα διαθέσιμα στοιχεία δεν παρέχουν τη δυνατότητα εμπεριστατωμένης εξέτασης αυτών των παραγόντων.

[12] Το στοιχείο αυτό φαίνεται ότι είναι ιδιαίτερα σημαντικό όσον αφορά τις επενδύσεις στις σταθερές τηλεπικοινωνιακές υποδομές. Οι υποδομές αυτές χρηματοδοτούνται είτε πλήρως από ιδιωτικούς φορείς είτε από επιχειρήσεις στις οποίες το δημόσιο κατέχει συμμετοχή, αλλά των οποίων οι επενδύσεις θεωρούνται ιδιωτικές και όχι δημόσιες. Ειδικότερα, οι επενδύσεις στις κινητές υποδομές είναι ιδιωτικές επενδύσεις. Εξάλλου, η χορήγηση αδειών κινητής τηλεφωνίας τρίτης γενιάς στους φορείς κινητής τηλεφωνίας ήταν πηγή εσόδων για τον κρατικό προϋπολογισμό.

Παρά τους περιορισμούς αυτούς, πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες ώστε να αυξηθούν οι επενδύσεις που είναι απαραίτητες για την ταχύτερη ανάπτυξη της κοινωνίας της πληροφορίας. Οι κυβερνήσεις πρέπει επίσης να δώσουν μεγαλύτερη έμφαση στην εκπαίδευση και την κατάρτιση προκειμένου οι ευρωπαίοι πολίτες να αποκτήσουν τις απαιτούμενες δεξιότητες για την κοινωνία της πληροφορίας. παράλληλα είναι αναγκαίο να αυξηθεί η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στις δραστηριότητες που αφορούν την καινοτομία και την Ε&Α.

Οι προσπάθειες αυτές πρέπει να γίνουν σε συνθήκες υγιών δημοσιονομικών πολιτικών ώστε να συνεχιστεί η μείωση της φορολογικής πίεσης και να δοθεί στις χώρες η δυνατότητα να προετοιμαστούν για την αντιμετώπιση των ζητημάτων που θέτει η γήρανση του πληθυσμού. Για να επιτευχθούν οι στόχοι που τέθηκαν στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας, οι προσπάθειες που αποσκοπούν στην μεγαλύτερη συσσώρευση του κεφαλαίου πρέπει να βασιστούν στην αναδιάρθρωση των δαπανών και όχι στην αύξηση της συνολικής δαπάνης. Εξάλλου, η αναδιάρθρωση των δημοσίων δαπανών πρέπει να συνοδευτεί από διαρθρωτικές και θεσμικές μεταρρυθμίσεις που θα διευκολύνουν τη βελτιστοποίηση των δαπανών αυτών, θα αυξάνουν το ρόλο των μηχανισμών της αγοράς και θα εισάγουν προσαρμοσμένα συστήματα παρακίνησης που θα προωθούν τη συσσώρευση φυσικού και ανθρώπινου κεφαλαίου από ιδιωτικούς φορείς. Σε ορισμένο βαθμό, οι υψηλότεροι δείκτες τεχνικής προόδου στις ΗΠΑ οφείλονται στις μεγαλύτερες προσπάθειες έρευνας και ανάπτυξης που κατέβαλαν οι εταιρείες των ΗΠΑ. Είναι ανάγκη να εξεταστεί εάν τα φορολογικά συστήματα στην ΕΕ παρέχουν επαρκή κίνητρα για επενδύσεις σε άυλο κεφάλαιο, ώστε να μπορέσει η Ευρώπη να ανταγωνιστεί τις ΗΠΑ στον τομέα της υψηλής τεχνολογίας.

Με τον ισορροπημένο συνδυασμό πολλών μέτρων - αναδιάρθρωση δαπανών, φορολογικές πολιτικές και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις - η ΕΕ θα μπορέσει να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις που τίθενται σε αυτό το νέο οικονομικό, τεχνολογικό και θεσμικό πλαίσιο.

5.2 Φυσικό κεφάλαιο (υποδομές)

Παρά τη σημαντική αύξηση των συνολικών δημοσίων δαπανών κατά τα τελευταία 40 έτη, οι δημόσιες επενδύσεις ως ποσοστό του ΑΕΠ υποχώρησαν από επίπεδο ανώτερο του 4% το 1960 και στις αρχές του 1970 σε ποσοστό κατώτερο του 2% στα τέλη του 1990. Το 2000, οι δημόσιες επενδύσεις αναμένεται να υποχωρήσουν στο κατώτατο επίπεδο του 1,8% του ΑΕΠ. Σύμφωνα με τις προβλέψεις της Επιτροπής, οι δημόσιες επενδύσεις θα ανέλθουν στο 2,5% περίπου του ΑΕΠ ως το 2002.

Τα συνολικά στοιχεία για την ΕΕ καλύπτουν ορισμένες σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών. Κατά τα τελευταία τριάντα έτη, οι δημόσιες επενδύσεις αυξήθηκαν σημαντικά στο Λουξεμβούργο, στην Πορτογαλία και στην Ελλάδα, ενώ σημείωσαν σημαντική υποχώρηση στο Βέλγιο, στη Γερμανία, στην Αυστρία, στη Δανία, στη Σουηδία και στο Ηνωμένο Βασίλειο. Αντίθετα, στις ΗΠΑ, το επίπεδο των δημοσίων επενδύσεων παρέμεινε σταθερό. οι σχετικές δαπάνες αντιπροσωπεύουν το 3% του ΑΕΠ και εξακολουθούν να είναι υψηλότερες από τον κοινοτικό μέσο όρο (διάγραμμα 5.3). Στην Ισπανία, τη Γαλλία, το Λουξεμβούργο, τις Κάτω Χώρες, την Πορτογαλία και την Ελλάδα, οι δημόσιες επενδύσεις, ως ποσοστό του ΑΕΠ είναι συγκρίσιμες ή υψηλότερες από εκείνες των ΗΠΑ, ενώ στο Βέλγιο, τη Γερμανία, την Αυστρία, τη Δανία και ειδικότερα στο Ηνωμένο Βασίλειο, οι δημόσιες επενδύσεις αντιπροσωπεύουν ποσοστό χαμηλότερο του 2% του ΑΕΠ.

Διάγραμμα 5.3. Το μερίδιο των δημοσίων επενδύσεων στο ΑΕΠ, 2000.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή: Υπηρεσίες της Επιτροπής

Σύμφωνα με τις προβλέψεις της Επιτροπής, στο διάστημα μεταξύ 1999 και 2002 περιορισμένες μόνο μεταβολές αναμένεται να σημειωθούν όσον αφορά τις δημόσιες επενδύσεις (διάγραμμα 5.4). Το Λουξεμβούργο αποτελεί αξιοσημείωτη εξαίρεση. Σημαντικές επίσης αυξήσεις προβλέπονται για το Ηνωμένο Βασίλειο καθώς και στις τρεις χώρες που βρίσκονται σε διαδικασία κάλυψης της υστέρησης, δηλαδή στην Πορτογαλία, την Ελλάδα και την Ισπανία (σε επίπεδα παραπλήσια του 4% του ΑΕΠ). Μειώσεις, αν και μικρότερης κλίμακας, προβλέπονται για την Αυστρία, τη Γερμανία και το Βέλγιο. στις χώρες αυτές, το μερίδιο των δημοσίων επενδύσεων θα υποχωρήσει σε σχετικά χαμηλά επίπεδα. Μείωση του μεριδίου των δημοσίων επενδύσεων ως προς το ΑΕΠ αναμένεται επίσης στη Φινλανδία, τη Σουηδία και την Ιρλανδία, αλλά οι σχετικοί δείκτες θα παραμείνουν υψηλότεροι από τον μέσο όρο της ΕΕ.

Διάγραμμα 5.4. Αναμενόμενες μεταβολές στις δημόσιες επενδύσεις κατά την περίοδο 1999-2002

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Ωστόσο, οι μεταβολές αυτές στις δημόσιες επενδύσεις πρέπει να ερμηνευθούν με προσοχή. Το γεγονός ότι οι κυβερνητικές αποφάσεις σε θέματα επενδύσεων βασίζονται σε νέες προσεγγίσεις, περισσότερο αγοροκεντρικές, ενδέχεται να οδηγήσει σε όλο και μεγαλύτερη στρέβλωση των στοιχείων για τις δημόσιες επενδύσεις. Ο λόγος για την υιοθέτηση των νέων αυτών προσεγγίσεων πρέπει να αναζητηθεί στην επιδίωξη για μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα. Οι προσεγγίσεις αυτές έχουν ως συνέπεια την αυξημένη προσφυγή στους μηχανισμούς της αγοράς κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων του δημοσίου, την ιδιωτικοποίηση εμπορικά βιώσιμων δραστηριοτήτων και αμεσότερη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στην παραγωγή και παροχή δημόσιων υπηρεσιών.

Οι κυβερνήσεις κατέβαλαν προσπάθειες για να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα και να βελτιωθεί ο διαχειριστικός έλεγχος, εισάγοντας μηχανισμούς της αγοράς στις δραστηριότητές τους. Μεταξύ των χρησιμοποιούμενων μεθόδων μπορεί να αναφερθεί η εσωτερική τιμολόγηση, ο προσδιορισμός συγκεκριμένων στόχων κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού και ο καθορισμός τιμολογίων σε συνάρτηση με τις ισχύουσες στην αγορά τιμές. Οι μέθοδοι αυτές χρησιμοποιούνται όχι μόνο σε δημόσιες επιχειρήσεις αλλά και γενικά κατά τη διαχείριση οργανισμών του δημοσίου. Το γεγονός ότι τη διαχείριση μεγάλων έργων υποδομής αναλαμβάνουν ενίοτε επιχειρήσεις που ανήκουν εν μέρει ή εξ ολοκλήρου στο κράτος και λειτουργούν σε εμπορική βάση, αποτελεί μία ακόμη απόδειξη της εφαρμοζόμενης αγοροκεντρικής προσέγγισης.

Η αποτελεσματικότητα θα μπορούσε να αυξηθεί περαιτέρω με την πραγματική εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων σε θέματα συμβάσεων, γεγονός που θα οδηγούσε στη δημιουργία μιας ανταγωνιστικής αγοράς δημοσίων συμβάσεων λειτουργούσας σε ευρωπαϊκή κλίμακα. Παρότι τα κράτη υφίστανται συνεχώς περισσότερες πιέσεις για ελευθέρωση του τομέα των δημοσίων συμβάσεων, τα σημερινά χαμηλά επίπεδα των διασυνοριακών συναλλαγών εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον τομέα αυτό υποδηλώνουν ότι πρέπει να καταβληθούν σημαντικές ακόμη προσπάθειες. Αν και από τα σχετικά στοιχεία προκύπτει ότι κατά τη διάρκεια του 1990 η εξέλιξη ήταν θετική, οι δημοσιευθείσες στην Επίσημη Εφημερίδα προσκλήσεις υποβολής προσφορών για δημόσιες συμβάσεις αντιπροσωπεύουν ποσοστό χαμηλότερο του 2% του ΑΕΠ [13]. Το πλήρες και πραγματικό άνοιγμα του τομέα αυτού στον ανταγωνισμό αναμένεται ότι θα συμβάλει στη βελτιστοποίηση των δημοσίων δαπανών για υποδομές.

[13] Το στοιχείο αυτό είναι πολύ κατώτερο του πραγματικού μεγέθους του τομέα των δημοσίων συμβάσεων, ο οποίος περιλαμβάνει όχι μόνο τις δημόσιες επενδύσεις αλλά και το μεγαλύτερο τμήμα της τρέχουσας δημόσιας κατανάλωσης.

Κατά την εξέταση των στοιχείων των εθνικών λογαριασμών για τις δημόσιες επενδύσεις, πρέπει να ληφθεί υπόψη ένα σημαντικό στοιχείο: η αύξηση του αριθμού των εταιρικών σχέσεων δημόσιου/ιδιωτικού τομέα. Πρόκειται για θεσμικές συμφωνίες με τις οποίες ανατίθεται, μέσω υπεργολαβίας, η παροχή υπηρεσιών κοινής ωφέλειας. Οι συμφωνίες αυτές παρέχουν στις κυβερνήσεις τη δυνατότητα να εστιάσουν περισσότερο την προσοχή τους στην ποιότητα της παρεχόμενης υπηρεσίας. Η λογιστική επίπτωση της προσέγγισης αυτής είναι η μείωση των άμεσων δημοσίων επενδύσεων στην αρχή της περιόδου, καθότι οι επενδύσεις οι οποίες καταχωρίζονταν μέχρι τώρα στους λογαριασμούς του δημοσίου, συνίστανται πλέον στην αγορά υπηρεσιών παρεχόμενων από ιδιωτικές επιχειρήσεις. Όταν το δημόσιο αγοράζει την υπηρεσία, η πράξη αυτή καταχωρίζεται ως τρέχουσα δαπάνη, έτσι ώστε οι επακόλουθες αγορές υπηρεσιών κατά τη διάρκεια ορισμένης περιόδου αντικαθιστούν μία δημόσια δαπάνη για επενδύσεις που πραγματοποιείται στην αρχή της περιόδου.

Τέλος, κατά την εξέταση και τη σύγκριση της εξέλιξης των δημοσίων δαπανών πρέπει να μην λησμονείται ότι μία αύξηση των δημοσίων δαπανών για εξοπλισμό δεν οδηγεί πάντα σε αύξηση του ρυθμού ανάπτυξης, καθότι στη συγκεκριμένη περίπτωση (υποδομές) μπορεί να εφαρμόζεται ο νόμος των φθινουσών αποδόσεων. Στις πλουσιότερες οικονομίες, οι περισσότερες βασικές επενδυτικές ανάγκες στους παραδοσιακούς τομείς δραστηριότητας του δημοσίου έχουν καλυφθεί και η περαιτέρω αύξηση των επενδύσεων αυτών ενδέχεται να αποδειχθεί περιττή [14]. Αυτό σημαίνει ότι η διάρθρωση των δημοσίων δαπανών ανά τομέα και ανά λειτουργία αποτελεί σημαντικό παράγοντα που πρέπει να ληφθεί υπόψη. Δυστυχώς, τα δεδομένα στον τομέα αυτό είναι ουσιαστικά ανύπαρκτα, και, όταν είναι διαθέσιμα, είναι αποσπασματικά και η σύγκρισή τους δυσχερής. Απαιτούνται περαιτέρω προσπάθειες για να καθορισθεί σε ποιο βαθμό τα κράτη μέλη είναι έτοιμα να αντιμετωπίσουν την μελλοντική πίεση επί των δημοσίων επενδύσεων, η οποία θα προέλθει από:

[14] Πάντως, λόγω της παλαίωσης του εξοπλισμού και της ανάγκης να διατηρηθεί λειτουργικός ο υφιστάμενος εξοπλισμός, ενδέχεται να αποδειχθεί απαραίτητη η πραγματοποίηση σημαντικών επενδύσεων εκ μέρους του δημοσίου. Εξάλλου, η ίδια οικονομική ανάπτυξη ενδέχεται να καταστήσει απαραίτητη την πραγματοποίηση πρόσθετων επενδύσεων ακόμη και στις πλουσιότερες χώρες, και αυτό προκειμένου να αποφευχθούν καταστάσεις συμφόρησης ικανές να περιορίσουν το ρυθμό οικονομικής ανάπτυξης.

* τη γενικευμένη εισαγωγή τεχνολογιών της πληροφορίας, η οποία θα καταστήσει υποχρεωτική την αναβάθμιση των δικτύων.

* την ενσωμάτωση περιβαλλοντικών παραμέτρων. Οι υποδομές θα πρέπει να προσαρμοστούν στις νέες απαιτήσεις και ιδίως στην ανάγκη για μικρότερη κατανάλωση ενέργειας ώστε να επιτευχθούν οι στόχοι που καθορίστηκαν στο Κιότο: για να γίνει αυτό πρέπει να πραγματοποιηθούν πρόσθετες επενδύσεις σε τρόπους μεταφοράς άλλους από εκείνους των χερσαίων και εναέριων μεταφορών.

* τη διεύρυνση και την ανάγκη να ενισχυθεί η διάσταση Ανατολής-Δύσης και Βορρά-Νότου των δικτύων.

5.3 Επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο

Παρότι ταξινομούνται μεταξύ των τρεχουσών δαπανών, οι δαπάνες για την εκπαίδευση αντιπροσωπεύουν μία άμεση συνεισφορά των δημοσίων οικονομικών στη συσσώρευση ανθρώπινου κεφαλαίου. Η αύξηση των επενδύσεων σε ανθρώπινους πόρους αποτελεί επίσης θεμελιώδες στοιχείο για την απρόσκοπτη μετάβαση προς την οικονομία και την κοινωνία της γνώσης. Πράγματι, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση, η ανάπτυξη των ανθρώπινων πόρων αποτελεί προτεραιότητα και στόχος είναι να δοθεί σε όλους η δυνατότητα πρόσβασης στην εκπαίδευση και την κατάρτιση και να εφαρμοστούν συνολικές στρατηγικές δια βίου εκπαίδευσης. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας καθόρισε σαφείς στόχους για την αύξηση ετήσιων κατά κεφαλήν επενδύσεων σε ανθρώπινους πόρους και τα κράτη μέλη καλούνται να καθορίσουν στόχους σε εθνική κλίμακα.

Πρέπει να πραγματοποιηθεί εμπεριστατωμένη ανάλυση όσον αφορά τη δημόσια συσσώρευση ανθρώπινου κεφαλαίου με βάση την κατανομή των δημοσίων δαπανών ανά είδος. όπως υπογραμμίστηκε ανωτέρω, τα στοιχεία για αυτού του είδους την κατανομή δεν είναι εύκολα διαθέσιμα.

Στην ΕΕ, οι δαπάνες για εκπαίδευση χρηματοδοτούνται παραδοσιακά από τον κρατικό προϋπολογισμό. Οι δημόσιοι πόροι που διατίθενται σε όλα τα επίπεδα εκπαίδευσης ανήλθαν κατά μέσο όρο στο 5% του ΑΕΠ της Ευρωπαϊκής Ένωσης το 1997 (πίνακας 5.1). Ενώ οι συνολικές δημόσιες δαπάνες για εκπαίδευση, εκφραζόμενες ως ποσοστό του ΑΕΠ, τείνουν να παραμείνουν σταθερές στο εσωτερικό των κρατών μελών κατά τη διάρκεια της υπό εξέταση περιόδου [15], από τα στοιχεία προκύπτουν ορισμένες σημαντικές διακυμάνσεις μεταξύ κρατών μελών. Το 1997, η Δανία και η Σουηδία κατείχαν την πρώτη θέση ενώ η Ελλάδα την τελευταία. Η Φινλανδία και η Αυστρία υπερβαίνουν επίσης κατά πολύ το μέσο όρο. Τα υπόλοιπα κράτη μέλη κινούνται περίπου στον μέσο όρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ιδίως εάν δεν ληφθούν υπόψη οι δαπάνες που διατίθενται για την προσχολική εκπαίδευση.

[15] Τα συνολικά στοιχεία για το 1997 δεν είναι πλήρως συγκρίσιμα με εκείνα των προηγούμενων ετών διότι τα στοιχεία του ΑΕΠ για το 1997 συγκεντρώθηκαν σύμφωνα με το ΕΣΟΛ 95. Εξάλλου, από τα στοιχεία του ΟΟΣΑ προκύπτει ότι μεταξύ 1990 και 1996 σημειώθηκε αύξηση των δαπανών αυτών ως προς το ΑΕΠ.

Πίνακας 5.1. Δημόσιες δαπάνες για εκπαίδευση (% του ΑΕΠ)*

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Όσον αφορά τα διάφορα επίπεδα εκπαίδευσης, οι δημόσιες δαπάνες που διατέθηκαν στην Ευρωπαϊκή Ένωση το 1997 για την πρωτοβάθμια και την τριτοβάθμια εκπαίδευση ανήλθαν στο 1% περίπου του ΑΕΠ για κάθε ένα από τα επίπεδα αυτά, ενώ οι διατεθείσες δαπάνες για τη δευτεροβάθμια εκπαίδευση ανήλθαν στο 2,5% του ΑΕΠ. όπως προκύπτει από τον πίνακα 5.1, μεταξύ των κρατών μελών υφίστανται μεγάλες αποκλίσεις.

Οι κυβερνήσεις πρέπει να δώσουν μεγαλύτερη έμφαση στην εκπαίδευση και στην κατάρτιση ώστε να αποκτήσουν οι ευρωπαίοι πολίτες τις γνώσεις, τις δεξιότητες και τις ικανότητες που θα τους επιτρέψουν να προσαρμοστούν στις ταχέως μεταβαλλόμενες συνθήκες ζωής, μάθησης και εργασίας. Για την επίτευξη αυτού του στόχου αναλήφθηκαν πολυάριθμες πρωτοβουλίες μεταξύ των οποίων συμπεριλαμβάνονται οι κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση, το μνημόνιο για τη δια βίου εκπαίδευση και κατάρτιση, τα κοινοτικά προγράμματα δράσης Leonardo και Socrates καθώς και οι στρατηγικές για την απασχόληση στην κοινωνία της πληροφορίας. Οι κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση (13, 14 και 16) καλούν τα κράτη μέλη να θέσουν στόχους για τις κατά κεφαλήν επενδύσεις σε ανθρώπινους πόρους.

Η Επιτροπή πραγματοποίησε ένα βήμα προς την κατεύθυνση αυτή μέσω της προώθησης των πρωτοβουλιών "eEurope" το 1999 και "eLearning" το 2000. Τα κράτη μέλη αποφάσισαν να συνεργαστούν για την εναρμόνιση των πολιτικών τους στον τομέα της εκπαιδευτικής τεχνολογίας και να ανταλλάξουν τις σχετικές εμπειρίες τους. Η πρωτοβουλία "eLearning" αποσκοπεί στη στήριξη και το συντονισμό των προσπαθειών τους, καθώς και στην ταχύτερη προσαρμογή των συστημάτων εκπαίδευσης και κατάρτισης στην Ευρώπη.

Διάγραμμα 5.5: Δείκτες απασχόλησης (%) σε συνάρτηση με το επίπεδο σπουδών το 1995 (άτομα ηλικίας 30-59 ετών)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πηγή : Έρευνα για το εργατικό δυναμικό, Eurostat.

Τα στοιχεία για τα επίπεδα εκπαίδευσης αποκαλύπτουν το εύρος των προσπαθειών που από 25ετίας καταβάλλουν τα κράτη μέλη για την αύξηση του ανθρώπινου κεφαλαίου. Το 1996, το 44% των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης ηλικίας 30-34 ετών είχαν ολοκληρώσει ανώτερες δευτεροβάθμιες σπουδές ενώ το ποσοστό αυτό ήταν 30% για τα άτομα ηλικίας 50-59 ετών, τα οποία είχαν πραγματοποιήσει τις σπουδές τους 25 χρόνια νωρίτερα. Επίσης, το 21% των ατόμων ηλικίας 30-34 ετών είχαν ολοκληρώσει σπουδές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, ενώ το αντίστοιχο ποσοστό για τα άτομα ηλικίας 50-59 ετών ήταν μόνο 13%. Εξάλλου, στα άτομα ηλικίας 30-34 ετών το επίπεδο εκπαίδευσης των γυναικών είναι πολύ παραπλήσιο με εκείνο των ανδρών, ενώ στα άτομα ηλικίας 50-59 ετών το επίπεδο εκπαίδευσης των γυναικών είναι σαφώς κατώτερο από εκείνο των ανδρών.

Η συσσώρευση ανθρωπίνου κεφαλαίου αυξάνει επίσης σημαντικά τις πιθανότητες για εξεύρεση απασχόλησης. Όσο πιο αυξημένο είναι το μορφωτικό και εκπαιδευτικό επίπεδο των πολιτών, τόσο καλύτερες είναι οι προοπτικές τους στην αγορά εργασίας. Όπως προκύπτει από το διάγραμμα 5.5, φαίνεται να υπάρχει μία θετική συσχέτιση μεταξύ επιπέδου σπουδών και δεικτών απασχόλησης. Κατά τον ίδιο τρόπο, μπορεί να καταδειχθεί ότι υφίσταται άμεση σχέση μεταξύ εκτιμώμενων μορφωτικών και εκπαιδευτικών επιπέδων, αφενός, και δεικτών ανεργίας, ευπάθειας έναντι του κινδύνου της ανεργίας και αμοιβών, αφετέρου.

Προϋπόθεση για την αντιμετώπιση των μελλοντικών προκλήσεων είναι η διεξοδική εξέταση του ρόλου που πρέπει να διαδραματίσει το κράτος ώστε να επιτευχθεί μεγαλύτερος βαθμός συσσώρευσης ανθρωπίνου κεφαλαίου. Όσον αφορά την προσφορά εκπαίδευσης, παρότι τίποτε δεν αμφισβητεί την αναγκαιότητα της δημόσιας παρέμβασης, αρμόζει να μελετηθούν τα όρια της παρέμβασης αυτής. Συνολικά, ενώ όλοι συμφωνούν ότι είναι απαραίτητο να υφίσταται δωρεάν και υποχρεωτική πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια εκπαίδευση, η άμεση και δωρεάν παροχή τριτοβάθμιας εκπαίδευσης πρέπει να αξιολογηθεί βάσει των πιθανών αναντιστοιχιών μεταξύ διαθέσιμων προγραμμάτων σπουδών, των ευκαιριών που προσφέρει η αγορά εργασίας και των προτιμήσεων των φοιτητών.

Προαπαιτούμενο για την εξάλειψη αυτών των αναντιστοιχιών δεν είναι η απόσυρση του δημόσιου τομέα ή η μείωση των δημοσίων δαπανών αλλά μάλλον η μεταρρύθμιση του τρόπου χρησιμοποίησης του δημοσίου χρήματος και της μορφής της δημόσιας παρέμβασης. Ορισμένες χώρες εισάγουν νέες μεθόδους χρηματοδότησης: η πρόσβαση στην εκπαίδευση δεν είναι πλέον δωρεάν αλλά εξαρτάται από την καταβολή διδάκτρων ενώ τα δάνεια αντικατέστησαν τις υποτροφίες. Εφαρμόζοντας τις μεθόδους αυτές, οι εν λόγω χώρες προσπαθούν να επηρεάσουν τη συμπεριφορά των φοιτητών ώστε να βελτιστοποιηθούν οι σχετικές δαπάνες, χωρίς όμως παράλληλα να αποθαρρύνουν τη συμμετοχή νοικοκυριών χαμηλού εισοδήματος.

Ωστόσο, η εκπαίδευση δεν αποτελεί το μοναδικό μέσο για την αύξηση της συσσώρευσης ανθρώπινου κεφαλαίου. Η δια βίου κατάρτιση εντός της επιχείρησης αποτελεί έναν από τους κυριότερους παράγοντες ανάπτυξης του ανθρώπινου κεφαλαίου και έχει πρωταρχική σημασία σε μία εποχή ταχείας τεχνικής προόδου. Τα δεδομένα για την κατάρτιση που παρέχεται στο πλαίσιο της αγοράς εργασίας, η οποία περιλαμβάνει κυρίως την άτυπη κατάρτιση, είναι αποσπασματικά και λιγότερο αξιόπιστα. Η συνεισφορά του κράτους έγκειται στην άμεση χρηματοδότηση της εκπαίδευσης και της κατάρτισης καθώς και των διαφόρων μέτρων-κινήτρων, ιδίως φορολογικών, τα οποία απευθύνονται σε επιχειρήσεις και σε ιδιώτες. Μία ένδειξη για την ιδιωτική χρηματοδότηση της κατάρτισης στο πλαίσιο της αγοράς εργασίας δίνουν κυρίως οι συνεισφορές των εργοδοτών σε ενέργειες επαγγελματικής κατάρτισης. Το 1993, οι δαπάνες των εργοδοτών για κατάρτιση ανήλθαν, σύμφωνα με τα σχετικά στοιχεία, στο 1,6% μόνο του συνολικού κόστους εργασίας στις 12 χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η μέση αυτή τιμή αποκρύπτει σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών - από 0,7% στην Πορτογαλία έως 2,7% στο Ηνωμένο Βασίλειο - λόγω των διαφορών στην ένταση της κατάρτισης και στο κόστος ανά μονάδα προϊόντος.

Έκτοτε, τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν εντείνει τις προσπάθειές τους και η κατάρτιση έχει καταστεί στοιχείο-κλειδί της ευρωπαϊκής στρατηγικής για την απασχόληση, όπως άλλωστε προβλέπεται στις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση. η επαγγελματική κατάρτιση και μία σφαιρική προσέγγιση της δια βίου κατάρτισης περιλαμβάνονται εξάλλου μεταξύ των κυριότερων στόχων αυτών των κατευθυντήριων γραμμών. Οι προσπάθειες αυτές αξιολογούνται ετησίως στην Κοινή έκθεση για την απασχόληση. Παρότι κατέστη ήδη πραγματικότητα η μετάβαση από παθητικές σε ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης που βασίζονται στην αγορά εργασίας, απαιτείται η καταβολή συμπληρωματικών προσπαθειών, τόσο από το δημόσιο όσο και από τον ιδιωτικό τομέα, ώστε να προωθηθεί η δια βίου μάθηση και η συνεχής αναβάθμιση των επαγγελματικών δεξιοτήτων.

Πίνακας5.2. Ποσοστά συμμετοχής στην εκπαίδευση και στην κατάρτιση για την ηλικιακή κλίμακα 25-64 ετών

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Σύμφωνα με την Κοινή έκθεση για την απασχόληση για το έτος 2000, τα περισσότερα κράτη μέλη έδωσαν το 1999 περισσότερη έμφαση στην υιοθέτηση μιας ενεργητικής πολιτικής απασχόλησης. παράλληλα, ο αριθμός των εγγεγραμμένων ανέργων παρουσίασε υποχώρηση. Στις συνθήκες αυτές, τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στα εθνικά σχέδια δράσης για την απασχόληση δείχνουν ότι όλα τα κράτη μέλη ευνοούν όλο και περισσότερο τις δραστηριότητες που συνδέονται με την εκπαίδευση και τη δια βίου κατάρτιση. Τα περισσότερα κράτη μέλη τονίζουν τις υφιστάμενες ελλείψεις σε θέματα εκπαίδευσης και κατάρτισης και αναγνωρίζουν ότι είναι απαραίτητο να προσαρμοστεί η παροχή της κατάρτισης και να ληφθούν ειδικά μέτρα για τη βελτίωση των δεξιοτήτων. Η εικόνα που προκύπτει από τα διαθέσιμα στατιστικά στοιχεία για τη συμμετοχή σε δραστηριότητες εκπαίδευσης και κατάρτισης στο πλαίσιο της αγοράς εργασίας είναι μάλλον απογοητευτική. Ειδικότερα, ο δείκτης συμμετοχής μεταξύ των ενηλίκων (άτομα 25 έως 64 ετών) παραμένει ιδιαίτερα χαμηλός στην Ευρωπαϊκή Ένωση, παρότι αυξήθηκε ελαφρώς κατά τα τελευταία έτη, και από 6,5% το 1997 ανήλθε σε 8% το 1999. Τα υψηλότερα ποσοστά συμμετοχής καταγράφονται στη Σουηδία, στη Δανία και στο Ηνωμένο Βασίλειο όπου ο μέσος όρος ήταν 20,8% το 1999 (βλέπε πίνακα 5.2). Τα στοιχεία αυτά καταδεικνύουν ότι ένα μικρό μόνο μέρος του ΑΕΠ διατίθεται για την κατάρτιση στο πλαίσιο της αγοράς εργασίας. Τα προγράμματα αυτά είναι πιο ανεπτυγμένα στις βόρειες χώρες: το 1998, η Σουηδία και η Δανία διέθεσαν αντίστοιχα για το σκοπό αυτό το 2% και το 1,9% του ΑΕΠ τους (πίνακας 5.3).

Πίνακας 5.3. Συνολικές δαπάνες για κατάρτιση στο πλαίσιο της αγοράς εργασίας (1990-1998)

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

5.4 Ε&Α και καινοτομία

Όπως και στην περίπτωση της εκπαίδευσης, οι δημόσιες δαπάνες για έρευνα και ανάπτυξη (Ε&Α) θεωρούνται ως τρέχουσες δαπάνες, ενώ την πραγματικότητα συμβάλλουν στη συσσώρευση κεφαλαίου υπό μορφή γνώσεων, καθώς και στην προσαρμογή της παραγωγικής διαδικασίας και στην παραγωγή αγαθών και υπηρεσιών.

Ο πίνακας 5.4 περιλαμβάνει στοιχεία σχετικά με την έρευνα και ανάπτυξη του δημόσιου τομέα, εκφραζόμενη ως ποσοστό του ΑΕΠ (στήλη ΙΙ) και ως ποσοστό του συνόλου των δημοσίων δαπανών (στήλη ΙΙΙ). Από την άποψη του μεριδίου που κατέχουν οι δαπάνες για Ε&Α στο σύνολο των δημοσίων δαπανών, η Ευρωπαϊκή Ένωση, με ποσοστό 1,7% υστερεί σαφώς σε σχέση με τις Ηνωμένες Πολιτείες, όπου το ποσοστό αυτό ανέρχεται σε 2,9%. Ωστόσο, εκφραζόμενες ως ποσοστό του ΑΕΠ, οι δαπάνες για Ε&Α του δημόσιου τομέα βρίσκονται σε παραπλήσιο επίπεδο, αν και σε πραγματικούς όρους η μείωση των πιστώσεων του προϋπολογισμού κατά την τελευταία δεκαετία ήταν μεγαλύτερη στην Ένωση από ό,τι στις Ηνωμένες Πολιτείες.

Πίνακας 5.4 Δημόσιες δαπάνες για Ε&Α

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ΓΔ Έρευνας "Προς ένα ευρωπαϊκό χώρο έρευνας - Επιστήμη, τεχνολογία και καινοτομία, Βασικά στοιχεία για το 2000".

Σημείωση: p = προβλέψεις, e = εκτιμήσεις

(1) 1993-1999: (2) 1991-1999: (3) 1992-1998: (4) 1995-1999. (5) εσωτερικές κυβερνητικές δαπάνες για E&A+πανεπιστημιακές δαπάνες για Ε&A. (6) κυβερνητικός προϋπολογισμός για E&A (GBOARD) σε % των δαπανών της γενικής κυβέρνησης. (7) του GBOARD

Ωστόσο, σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο Καινοτομία στο πλαίσιο της οικονομίας της γνώσης (COM(2000) 567), οι διαφορές στο επίπεδο των ιδιωτικών δαπανών που διατίθενται για Ε&Α είναι πολύ πιο εντυπωσιακές και παρουσιάζουν πολύ μεγαλύτερο ενδιαφέρον για την ανάπτυξη της "νέας" οικονομίας. Οι δαπάνες για βιομηχανική έρευνα στην Ευρωπαϊκή Ένωση ανέρχονται στο 60% μόνο των αντίστοιχων δαπανών στις Ηνωμένες Πολιτείες, και η ομοσπονδιακή κυβέρνηση χρηματοδοτεί το 13% των δαπανών E&A των αμερικανικών εταιρειών, ενώ στην ΕΕ χρηματοδοτείται από το δημόσιο μόνο το 9% των ιδιωτικών δαπανών E&A. Η συνολική ερευνητική προσπάθεια στις ΗΠΑ πλησιάζει το 3% του ΑΕΠ, ενώ τα αντίστοιχα στοιχεία στην ΕΕ είναι χαμηλότερα από 2%.

Όσον αφορά την κατάσταση στα διάφορα κράτη μέλη, μόνο στη Γαλλία, στις Κάτω Χώρες, στη Φινλανδία και στη Σουηδία το ποσοστό των δημοσίων δαπανών για Ε&Α είναι ανώτερο εκείνου των Ηνωμένων Πολιτειών. Στο άλλο άκρο, σε χώρες όπως η Ελλάδα, η Ισπανία, η Ιρλανδία και η Πορτογαλία, οι δημόσιες δαπάνες για Ε&Α είναι κατώτερες του 0,5% του ΑΕΠ.

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας υπογράμμισε τη σημασία της καινοτομίας για την αντιμετώπιση των προκλήσεων που θέτουν η παγκοσμιοποίηση και η οικονομία της γνώσης.

Τον Ιανουάριο 2000 η Επιτροπή πρότεινε τη δημιουργία ενός Ευρωπαϊκού Χώρου στον τομέα της Έρευνας (COM(2000) 6). Η Επιτροπή υπενθύμισε τη σημασία της συνεχούς έρευνας και τεχνολογικής ανάπτυξης για την οικονομική ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την απασχόληση μέσω της δημιουργίας νέων προϊόντων, διαδικασιών και αγορών και του εκσυγχρονισμού των ευρωπαϊκών εταιρειών.

Σχεδιασμένοι έτσι ώστε να προάγουν ισχυρές συνεργασίες μεταξύ των κρατών μελών και μεταξύ τους και της Ένωσης, οι προσανατολισμοί που παρουσίασε η Επιτροπή στις αρχές του Οκτωβρίου 2000 για την εγκαθίδρυση του Ευρωπαϊκού Χώρου στον τομέα της Έρευνας (COM(2000) 612) προβλέπουν ειδικότερα: τη χρήση νέων μέσων όπως τη συμμετοχή της Ένωσης σε κοινά εθνικά προγράμματα, καθώς και δίκτυα ποιότητας και προγράμματα μεγάλης κλίμακας για τη δημιουργία "κρίσιμης μάζας" ικανοτήτων. την αύξηση και τη διαφοροποίηση των δράσεων σε ευρωπαϊκό επίπεδο για τις υποδομές, την κινητικότητα και την αλληλεπίδραση μεταξύ έρευνας και καινοτομίας. την επικέντρωση των προσπαθειών της Ένωσης σε επιλεγμένους τομείς προτεραιότητας με σαφή ευρωπαϊκή προστιθέμενη αξία.

Στην ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο Η καινοτομία στο πλαίσιο της οικονομίας της γνώσης εξετάζονται λεπτομερώς οι προσανατολισμοί της ευρωπαϊκής πολιτικής στον τομέα της καινοτομίας και καθορίζονται οι γενικές κατευθυντήριες γραμμές για την ενίσχυση της καινοτομίας στην Ένωση.

Με σκοπό τη δημιουργία περιβάλλοντος ευνοϊκού για την καινοτομία, η Επιτροπή υπογράμμισε την επίπτωση του κανονιστικού, διοικητικού και χρηματοδοτικού πλαισίου για την έρευνα και την καινοτομία, τονίζοντας παράλληλα ιδιαίτερα την ανάγκη βελτίωσης των διασυνδέσεων του συστήματος καινοτομίας και έρευνας, γεγονός το οποίο θα επιτρέψει στις επιχειρήσεις να έχουν πρόσβαση στη γνώση, στις δεξιότητες, στις τραπεζικές χρηματοδοτήσεις, στις πηγές παροχής συμβουλών και στις πληροφορίες που αφορούν την αγορά.

Η υιοθέτηση μιας τέτοιας στρατηγικής ισοδυναμεί με σαφή αναγνώριση του γεγονότος ότι το ισχύον θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο θέτει ένα σημαντικό πρόβλημα καθότι δεν προβλέπει κατάλληλα μέτρα με τα οποία θα παρακινηθεί ο ιδιωτικός τομέας να καινοτομήσει και να επενδύσει στον τομέα της Ε&Α. Ωστόσο, όπως προαναφέρθηκε, σε ορισμένα κράτη μέλη το μερίδιο των δράσεων Ε&Α που χρηματοδοτούνται από το δημόσιο είναι ιδιαίτερα χαμηλό, ενώ η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα υπολείπεται κατά πολύ των αντίστοιχων διεθνών επιπέδων. Ακόμη, παρατηρείται ότι στις περισσότερες χώρες οι προσπάθειες του ιδιωτικού και του δημόσιου τομέα συμβαδίζουν. Οι θεσμικές και διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις πρέπει επομένως να συνοδευτούν από ενισχυμένη συνεργασία μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα ώστε να ενταθεί η συνολική προσπάθεια που καταβάλλεται όσον αφορά τις δαπάνες για Ε&Α. Πρέπει να διερευνηθεί ποια φορολογικά συστήματα στην ΕΕ ενθαρρύνουν επενδύσεις σε άυλο κεφάλαιο, έτσι ώστε να μπορέσει η Ευρώπη να ανταγωνιστεί τις ΗΠΑ στον τομέα της υψηλής τεχνολογίας.

6. Μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών

6.1 Εξέταση των δημοσιονομικών επιπτώσεων από τη γήρανση του πληθυσμού

Πολυάριθμοι παράγοντες θα επηρεάσουν τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας ζήτησε όπως στο πλαίσιο της Έκθεσης για τη συμβολή των δημοσίων οικονομικών στην οικονομική ανάπτυξη και στην απασχόληση εξεταστεί εάν έχουν ληφθεί συγκεκριμένα μέτρα για να "...εξασφαλιστεί η μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών, εξετάζοντας τους διάφορους σχετικούς παράγοντες, συμπεριλαμβανομένων των επιπτώσεων της γήρανσης του πληθυσμού, βάσει της έκθεσης που θα εκπονήσει η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία" [16].

[16] Στο πλαίσιο του στόχου για εκσυγχρονισμό της κοινωνικής προστασίας, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας ζήτησε όπως "...η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία, λαμβάνοντας υπόψη τις εργασίες της επιτροπής οικονομικής πολιτικής, υποστηρίξει τη συνεργασία αυτή και, ως πρώτη προτεραιότητα, εκπονήσει, βάσει ανακοίνωσης της Επιτροπής, μελέτη για την μελλοντική εξέλιξη της κοινωνικής προστασίας υπό μακροπρόθεσμο πρίσμα, δίνοντας ιδιαίτερη προσοχή στη διατηρησιμότητα των συνταξιοδοτικών συστημάτων σε διαφορετικά χρονικά πλαίσια μέχρι το 2020 και μετά, εφόσον απαιτείται. Το Δεκέμβριο του 2000 πρέπει να έχει υποβληθεί η σχετική έκθεση προόδου". Η Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία εκπόνησε έκθεση προόδου με τίτλο "Η μελλοντική εξέλιξη της κοινωνικής προστασίας - συντάξεων" την οποία υπέβαλε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Νίκαιας το Δεκέμβριο του 2000 (έγγραφο Συμβουλίου 2949/00 της 06.11.00). Αυτή η έκθεση προόδου εκπονήθηκε βάσει πρόσφατης ανακοίνωσης της Επιτροπής με τίτλο "Η μελλοντική εξέλιξη της κοινωνικής προστασίας από μακροπρόθεσμη άποψη: ασφαλείς και βιώσιμες συντάξεις" (COM(2000) 622 τελικό).

Στην εντολή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου αναγνωρίζεται ότι και άλλοι παράγοντες πλην της γήρανσης του πληθυσμού επηρεάζουν τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών. Παραδείγματος χάρη, η μεταβαλλόμενη σύνθεση των νοικοκυριών και η μεγαλύτερη συμμετοχή των γυναικών στην αγορά εργασίας θα επηρεάσουν τις δημόσιες δαπάνες και τη φορολογία. Εξάλλου, καθώς προχωρεί η οικονομική ενοποίηση, οι κυβερνήσεις ενδέχεται - λόγω του φορολογικού ανταγωνισμού - να αντιμετωπίσουν ολοένα και μεγαλύτερες δυσχέρειες στο να αυξήσουν τα φορολογικά έσοδα από κινητές φορολογικές βάσεις. Η παρούσα ανακοίνωση αφορά κυρίως τη δημοσιονομική επίπτωση από τη γήρανση του πληθυσμού, και ιδίως τις επιπτώσεις που θα έχει η εξέλιξη αυτή στις συντάξεις του δημοσίου και, σε μικρότερο βαθμό, στις δαπάνες για υγειονομική περίθαλψη. Επομένως, στην παρούσα ανακοίνωση δεν εξετάζονται άλλες εξίσου σημαντικές πολιτικές επιπτώσεις από τη γήρανση του πληθυσμού, όπως οι συνέπειες για τα συστήματα κοινωνικής προστασίας οι οποίες εξετάζονται από την Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία.

Δημογραφικές εξελίξεις

Κατά τις επόμενες δεκαετίες, το μέγεθος και ιδίως τα ηλικιακά χαρακτηριστικά του πληθυσμού των κρατών μελών της ΕΕ θα συνεχίσουν να μεταβάλλονται λόγω, αφενός, της διατήρησης των δεικτών γονιμότητας σε επίπεδα μονίμως κατώτερα από εκείνα που θα επέτρεπαν τη φυσική ανανέωση του πληθυσμού και, αφετέρου, της επιμήκυνσης του προσδόκιμου ζωής. Ένας ιδιαίτερα σημαντικός παράγοντας που επηρεάζει την ισορροπία μεταξύ ατόμων που βρίσκονται σε ηλικία εργασίας και συνταξιούχων θα είναι η άφιξη σε ηλικία συνταξιοδότησης μεγάλου αριθμού ατόμων που γεννήθηκαν μετά το Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο. Οι επικαιροποιημένες προβολές πληθυσμού που πραγματοποίησε η Eurostat για την περίοδο 2000-2050 δείχνουν ότι ο πληθυσμός της ΕΕ σε ηλικία εργασίας (δηλαδή τα άτομα 20-64 ετών) θα παραμείνει σχεδόν σταθερός (περίπου 230 εκατ.) μέχρι το 2015. Στη συνέχεια θα υποχωρήσει το 2025 στα 224 εκατ., ενώ το 2050 ο πληθυσμός αυτός θα είναι 192 εκατ. Ταυτόχρονα, ο αριθμός ατόμων ηλικίας 65 ετών και άνω θα ανέλθει από 61 εκατ. το 2000 σε 86 εκατ. το 2025 και σε 103 εκατ. το 2050. Η μεγαλύτερη αύξηση θα αφορά τους υπερήλικες (85 ετών και άνω), των οποίων ο αριθμός σχεδόν θα τριπλασιαστεί και από 7 εκατ. το 2000 θα ανέλθει σε 19 εκατ. το 2050.

Γενικά, αναμένεται ότι ο συνολικός πληθυσμός θα αρχίσει να μειώνεται μετά το 2020 (βλέπε πίνακα 6.1). Σύμφωνα με τις προβλέψεις, ο συνολικός πληθυσμός της ΕΕ από 366 εκατ. άτομα το 2000, θα αυξηθεί σε 386 εκατ. το 2020, για να υποχωρήσει στη συνέχεια προοδευτικά στα 364 εκατ. το 2050. Ωστόσο, προβλέπεται ότι θα σημειωθούν σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών. Σημαντικές μειώσεις πληθυσμού προβλέπονται για την Ιταλία, τη Γερμανία και την Ισπανία, ενώ αναμένεται αύξηση του πληθυσμού στη Γαλλία, το Ηνωμένο Βασίλειο, τις Κάτω Χώρες, την Ιρλανδία και την Πορτογαλία.

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πηγή: Eurostat, βασικό σενάριο

Ο δείκτης εξάρτησης ηλικιωμένων ατόμων (ο οποίος ορίζεται ως η ποσοστιαία σχέση του πληθυσμού ηλικίας 65 ετών και άνω προς τον πληθυσμό σε ηλικία εργασίας 20-64 ετών) θα αυξηθεί ταχέως στην ΕΕ για να ανέλθει στο 27% το 2000, στο 39% το 2025 και στο 53% το 2050 (βλέπε διάγραμμα 6.1). Ένας υψηλότερος ρυθμός εισόδου μεταναστών θα μπορούσε να σταθεροποιήσει το συνολικό πληθυσμό, αλλά για να ανακοπεί εν μέρει η αύξηση του δείκτη εξάρτησης των ηλικιωμένων ατόμων θα πρέπει η εισερχόμενη μετανάστευση να φτάσει σε πρωτοφανή μέχρι σήμερα επίπεδα (και πιθανώς μη αποδεκτά από πολιτική άποψη) ώστε να διατηρηθούν οι δείκτες αυτοί στα τρέχοντα ή σε παραπλήσια επίπεδα.

Και στο θέμα αυτό παρατηρούνται σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών. Εάν ως αρχική κατάσταση θεωρηθεί το 2000, η Ιρλανδία παρουσιάζει το χαμηλότερο δείκτη εξάρτησης ηλικιωμένων ατόμων (19%) ενώ το Βέλγιο, η Ελλάδα, η Ιταλία και η Σουηδία εμφανίζουν δείκτες παραπλήσιους στο 30%. Διαφορές παρουσιάζει επίσης και το χρονικό σημείο κατά το οποίο λαμβάνουν χώρα αυτές οι δημογραφικές μεταβολές. Για τη Γερμανία, την Ελλάδα, την Ιταλία, τις Κάτω Χώρες και την Αυστρία ο δείκτης αυτός θα σημειώσει ραγδαία άνοδο μετά το 2005, ενώ το ίδιο αυτό φαινόμενο θα εμφανιστεί κάπως αργότερα, προς το 2010, στο Βέλγιο, στην Ισπανία, στη Γαλλία, στη Φινλανδία και στη Σουηδία. Στα περισσότερα κράτη μέλη, ο δείκτης εξάρτησης ηλικιωμένων ατόμων θα φτάσει σε νέο ανώτατο όριο περίπου το 2040, ενώ το 2050 οι υψηλότεροι δείκτες προβλέπονται για την Ελλάδα, την Ισπανία και την Ιταλία. Το εύρος των μεταβολών είναι εντυπωσιακό, καθότι οι δείκτες εξάρτησης ηλικιωμένων ατόμων αυξάνουν κατά περίπου 40% για την Ιταλία και την Ισπανία.

Διάγραμμα 6.1 Δείκτης εξάρτησης ηλικιωμένων ατόμων 2000-2050*

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Η μακροπρόθεσμες δημογραφικές προβολές ενέχουν στοιχεία αβεβαιότητας. Αντίθετα, οι μεσοπρόθεσμες προβολές είναι γενικά αξιόπιστες όσον αφορά τα ήδη γεννηθέντα άτομα, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των συνταξιούχων για τα επόμενα 30 έως 40 έτη. Από την άποψη των δημοσίων οικονομικών υφίστανται δύο ιδιαίτεροι κίνδυνοι υποεκτίμησης. Ο πρώτος είναι να μην σημειωθεί η προβλεπόμενη αύξηση των δεικτών γονιμότητας οι οποίοι σήμερα βρίσκονται σε ιστορικά χαμηλά επίπεδα, γεγονός που θα σήμαινε λιγότερο αριθμό νεοεισερχόμενων στην αγορά εργασίας κατά τις προσεχείς δεκαετίες. Ο δεύτερος θα μπορούσε να προκύψει από σημαντική αύξηση του προσδόκιμου ζωής, ανώτερη από την προβλεπόμενη σήμερα, λόγω, παραδείγματος χάρη, επιτευγμάτων στον τομέα της ιατρικής τεχνολογίας ή των φαρμάκων. η επέλευση αυτού του κινδύνου θα οδηγούσε σε περαιτέρω αύξηση των δεικτών εξάρτησης ηλικιωμένων ατόμων και θα αύξανε την πίεση που ασκείται στα δημόσια συστήματα συνταξιοδότησης και υγειονομικής περίθαλψης. Οι κίνδυνοι αυτοί αποδεικνύουν τη σημασία που έχει η προσεκτική παρακολούθηση της δημογραφικής εξέλιξης και των επιπτώσεών της στα δημόσια οικονομικά.

Πώς επηρεάζει τα δημόσια οικονομικά η γήρανση των πληθυσμών

Συντάξεις [17]: η γήρανση των πληθυσμών θα οδηγήσει σε μείωση της σχέσης εργαζόμενοι/συνταξιούχοι ως το 2050. Στα κράτη μέλη, το μεγαλύτερο μέρος των εσόδων των συνταξιούχων προέρχονται από τα δημόσια συνταξιοδοτικά συστήματα. Υπάρχουν ωστόσο σημαντικές διαφορές μεταξύ των χωρών αυτών σε ό,τι αφορά τη φύση και τη χρηματοδότηση των συντάξεων (βλ. πίνακα 6.2). Συνήθως, οι δημόσιες συντάξεις χρηματοδοτούνται με διανεμητικό σύστημα, δηλαδή πληρώνονται από τις συνεισφορές των εργαζομένων και των εργοδοτών. Σε ορισμένα κράτη μέλη, τα διανεμητικά συστήματα παρέχουν μία κατώτατη μόνο σύνταξη που προορίζεται να καλύψει τις βασικές ανάγκες. Οι κοινωνικοί εταίροι ή οι εργοδότες και οι μεμονωμένοι εργαζόμενοι οφείλουν να συμπληρώσουν το εισόδημα αυτό με επαγγελματικές ή ιδιωτικές συντάξεις που βασίζονται συνήθως στην κεφαλαιοποίηση. Σε άλλα κράτη μέλη, οι διανεμητικές συντάξεις λειτουργούν σε ασφαλιστική βάση, δεδομένου ότι οι συντάξεις συνδέονται με τις προηγούμενες μισθοδοσίες.

[17] Η Συνθήκη προβλέπει ορισμένες ασφαλιστικές ρήτρες ώστε να μην μεταφέρονται οι υποχρεώσεις ενός κράτους μέλους σε άλλες χώρες της ΕΕ. Ειδικότερα, το άρθρο 103 προβλέπει ότι: "Η Κοινότητα δεν ευθύνεται για τις υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν οι κεντρικές κυβερνήσεις, οι περιφερειακές, τοπικές ή άλλες δημόσιες αρχές, άλλοι οργανισμοί δημοσίου δικαίου ή δημόσιες επιχειρήσεις των κρατών μελών...".

Ο όγκος των τρεχουσών δημοσίων δαπανών που αφορούν τις δημόσιες συντάξεις διαφέρει σημαντικά. Υψηλότερος είναι για την Αυστρία και την Ιταλία, αφού αντιπροσωπεύει σχεδόν 15% του ΑΕΠ, ενώ φθάνει μόλις το 5% του ΑΕΠ για την Ιρλανδία, τις Κάτω Χώρες και το Ηνωμένο Βασίλειο. Στα άλλα κράτη μέλη, οι δαπάνες αυτές είναι της τάξης του 10% του ΑΕΠ. Παρατηρούνται επίσης σημαντικές διαφορές στο επίπεδο του ενεργητικού των συνταξιοδοτικών ταμείων ανάλογα με τη χώρα. Το ενεργητικό είναι υψηλότερο στις Κάτω Χώρες (87% του ΑΕΠ), και ακολουθείται από το Ηνωμένο Βασίλειο (75%), τη Δανία (75%) και την Ιρλανδία (45%). Αντίθετα, το επίπεδο του ενεργητικού των συνταξιοδοτικών ταμείων είναι χαμηλό, σαφώς κάτω από το 10% του ΑΕΠ, στα περισσότερα κράτη μέλη και ιδιαίτερα στις τέσσερις μεγαλύτερες οικονομίες της ζώνης ευρώ.

Η κατάρτιση δημοσιονομικών προβολών μεσοπρόθεσμα προϋποθέτει τη διατύπωση ορισμένων υποθέσεων για μεταβλητές όπως τα επιτόκια, η αύξηση της παραγωγικότητας και η εξέλιξη της αγοράς εργασίας. Μολονότι οι προβολές αυτές αναμένεται να δείξουν σοβαρές δημοσιονομικές ανισορροπίες, τα αποτελέσματά τους πρέπει να ερμηνευτούν προσεκτικά. Μια άλλη δυσκολία έγκειται στο γεγονός ότι οι εθνικές προβολές δεν είναι συνήθως συγκρίσιμες, γιατί βασίζονται σε διαφορετικές δημογραφικές και οικονομικές υποθέσεις, ενώ διαφέρουν και οι προδιαγραφές και οι ορισμοί των μοντέλων. Οι διεθνείς οργανισμοί έχουν αντιμετωπίσει ορισμένα από αυτά τα προβλήματα χρησιμοποιώντας ομοιογενείς δημογραφικές και οικονομικές υποθέσεις, αλλά με λιγότερο ακριβή τυποποίηση της θεσμικής αρχιτεκτονικής των εθνικών συστημάτων συνταξιοδότησης και κοινωνικής ασφάλισης.

Πίνακας 6.2: Συνοπτική εικόνα των συνταξιοδοτικών συστημάτων στα κράτη μέλη της ΕΕ

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πηγή: Έκθεση της ομάδας εργασίας της επιτροπής οικονομικής πολιτικής για τη γήρανση του πληθυσμού

Σημειώσεις: (1) Δεδομένου ότι οι ορισμοί των δημοσίων δαπανών για συντάξεις δεν είναι παρόμοιοι, τα στοιχεία δεν είναι αυστηρά συγκρίσιμα. Για την Ιρλανδία, τα αναφερόμενα ποσά είναι αυτά των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης. (2) Πηγή ΟΟΣΑ, εκτός από τη Δανία για την οποία τα στοιχεία προέρχονται από τις εθνικές αρχές. Σε ορισμένες χώρες, τα εν λόγω ταμεία δεν αποτελούν τμήμα του εθνικού συνταξιοδοτικού συστήματος. (3) Θα αυξηθεί στα 65 από το 2005. (4) Γενικό και ειδικό καθεστώς για τους δημοσίους υπαλλήλους (5) Δημόσιος τομέας: η ηλικία είναι ίδια για τις γυναίκες. (6) Η ηλικία συνταξιοδότησης είναι 61 έτη. στη συνέχεια σύνταξη "α λα καρτ". Πρόκειται για ένα σύστημα συνεισφοράς έτσι ώστε κάθε συμπληρωματικό έτος εργασίας να αυξάνει ανάλογα τις συνταξιοδοτικές παροχές. Για την εγγυημένη σύνταξη, η ηλικία συνταξιοδότησης είναι τα 65 έτη. (7) Τύπος που βασίζεται στην αύξηση του ονομαστικού ΑΕΠ. (8) 65 έτη μετά το 2004.

Αυτή η επιλογή μεταξύ συγκρισιμότητας και διαφάνειας οδήγησε την επιτροπή οικονομικής πολιτικής να υιοθετήσει μία νέα μέθοδο σε μία έκθεση για τις δημοσιονομικές επιπτώσεις από τη γήρανση του πληθυσμού, που εξέτασε το Συμβούλιο ECOFIN στις 7 Νοεμβρίου 2000 [18]. Οι εθνικές αρχές κλήθηκαν να χρησιμοποιήσουν τα εθνικά τους μοντέλα χρησιμοποιώντας τις ομοιογενείς δημογραφικές και οικονομικές υποθέσεις της Eurostat. Οι υποθέσεις αυτές προσφέρουν κάποια ευελιξία που επιτρέπει να ληφθούν υπόψη οι εθνικές ιδιαιτερότητες [19]. Τα αποτελέσματα που παρουσιάζονται στη συνέχεια δεν είναι αυστηρά συγκρίσιμα, αλλά αντιπροσωπεύουν ωστόσο μια σημαντική πρόοδο γιατί επιτρέπουν να ληφθούν οιονεί συγκρίσιμες εκτιμήσεις των μακροπρόθεσμων προβολών που αφορούν τις συντάξεις.

[18] Έκθεση για τις χρηματοδοτικές συνέπειες από τη γήρανση του πληθυσμού στα δημόσια συστήματα συνταξιοδότησης, EPC/ECFIN/581/00-EN. Οι εργασίες της επιτροπής οικονομικής πολιτικής συνεχίζονται παράλληλα με αυτές του ΟΟΣΑ (ομάδα εργασίας 1). Προκειμένου να διασφαλιστεί η συνεκτικότητα των εργασιών, οι δημογραφικές και οικονομικές υποθέσεις καταρτίστηκαν σε συνεργασία με τον ΟΟΣΑ.

[19] Για παράδειγμα, τα ποσοστά συμμετοχής βασίζονται στις προβολές του Διεθνούς Γραφείου Εργασίας, αλλά οι διορθώσεις ως το 2010 μπορούν να αντικατοπτρίζουν τις διαφορές μεταξύ χωρών στο επίπεδο των μεταρρυθμίσεων των πολιτικών απασχόλησης και των μεταρρυθμίσεων των κοινωνικών οργανισμών που έχουν ήδη ψηφιστεί. Η ανεργία, σύμφωνα με τον ορισμό του ΟΟΣΑ, θεωρείται ότι θα μειωθεί στο διαρθρωτικό της επίπεδο στο 2005 και θα διατηρηθεί ως το 2050. Το επίπεδο αυτό θα μπορούσε ωστόσο να διορθωθεί προκειμένου να ληφθούν υπόψη μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας που έχουν ήδη ψηφιστεί, εφόσον η διόρθωση δεν υπερβαίνει το ένα τρίτο του διαρθρωτικού ποσοστού ανεργίας που έχει υπολογισθεί για το 2005. Η παραγωγικότητα της εργασίας αναμένεται να συγκλίνει γύρω στο 1,75% το χρόνο από το 2020 ως το 2030.

Το σενάριο εκκίνησης βασίστηκε στις σημερινές πολιτικές, με στόχο να προβληθούν οι δαπάνες για τις συντάξεις βάσει των νομοθεσιών που έχουν ήδη ψηφιστεί. Πραγματοποιήθηκαν επίσης διάφορα τεστ ευαισθησίας και προσομοιώσεις πολιτικών, που περιγράφονται στο σύνολό τους στην έκθεση της ομάδας οικονομικής πολιτικής.

Πίνακας 6.3 Προβολές των συνταξιοδοτικών δαπανών 2000-2050 (ως % ΑΕΠ, προ φόρων) [20]

[20] Οι εκτιμήσεις για την Ελλάδα και το Λουξεμβούργο θα υποβληθούν από τις εθνικές αρχές τον Ιανουάριο του 2001.

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πηγή: Έκθεση της ομάδας εργασίας της επιτροπής οικονομικής πολιτικής για τη γήρανση του πληθυσμού

Οι προσομοιώσεις δείχνουν ότι εκφρασμένες σε ποσοστό του ΑΕΠ, οι δαπάνες για τις δημόσιες συντάξεις αναμένεται να αυξηθούν σημαντικά σε όλα τα κράτη μέλη της επόμενης δεκαετίας, εκτός από το Ηνωμένο Βασίλειο. Ωστόσο, η τάξη μεγέθους των αυξήσεων αυτών και η στιγμή κατά την οποία θα υλοποιηθούν διαφέρει ανάλογα με το κράτος μέλος. Σύμφωνα με τις προβολές, μόνο δύο κράτη μέλη, η Ιταλία και η Σουηδία, θα αυξήσουν τις δαπάνες τους για τις δημόσιες συντάξεις κατά λιγότερο από 2% του ΑΕΠ κατά την περίοδο 2000 έως 2050.

Στις περισσότερες περιπτώσεις, οι επιπτώσεις από τη γήρανση θα προσθέσουν από 3 έως 5 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ στις συνταξιοδοτικές δαπάνες: Βέλγιο (3,7%), Δανία (4,5%), Γερμανία (4,3%), Γαλλία (3,9%), Ιρλανδία (4,4%), Αυστρία (3,1%), και Φινλανδία (4,7%).

Ακόμα μεγαλύτερες πιέσεις προβλέπονται για την Πορτογαλία, τις Κάτω Χώρες (6,2% του ΑΕΠ), και κυρίως για την Ισπανία (8,2% επιπλέον του ΑΕΠ για την εξεταζόμενη περίοδο). Σε ό,τι αφορά τις χρονικές περιόδους αιχμής, οι συνταξιοδοτικές δαπάνες αναμένεται να φθάσουν στο ανώτατο επίπεδό τους στη Δανία, τη Γαλλία, την Ιταλία, την Αυστρία, την Πορτογαλία και τη Σουηδία γύρω στο 2030. Το υψηλότερο σημείο θα είναι το 2040 για το Βέλγιο, τις Κάτω Χώρες και τη Φινλανδία, και για τις άλλες χώρες γύρω στο 2050. Γενικά, πρέπει ακόμη να παρατηρηθεί ότι ακόμη και αν η προβλεπόμενη αύξηση των δημόσιων δαπανών αποτελεί μία σημαντική πρόκληση, παραμένει χαμηλότερη από την αύξηση του δείκτη εξάρτησης των ηλικιωμένων, γεγονός που δείχνει ότι οι μεταρρυθμίσεις οι οποίες αναλήφθηκαν τη δεκαετία του 1990 επέτρεψαν να αντιμετωπιστούν σε ένα βαθμό οι επιπτώσεις από τη γήρανση των πληθυσμών στα δημόσια συνταξιοδοτικά συστήματα.

Πέρα από το μέγεθος της αύξησης των δαπανών για τις δημόσιες συντάξεις, πρέπει να ληφθούν υπόψη και άλλοι παράγοντες. Πρέπει να ληφθεί επίσης υπόψη το επίπεδο εκκίνησης αυτών των δαπανών που, το 2000, κυμαίνεται από 5% του ΑΕΠ για την Ιρλανδία και το Ηνωμένο Βασίλειο έως πάνω από 14% του ΑΕΠ για την Ιταλία και την Αυστρία. Πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη οι φόροι που επιβάλλονται στα εισοδήματα από συντάξεις, δηλαδή το καθαρό ποσό των δημοσίων συνταξιοδοτικών δαπανών. Ένα άλλο σημαντικό στοιχείο είναι το γεγονός ότι οι συνεισφορές στα συνταξιοδοτικά συστήματα με κεφαλαιοποίηση, όπως συμβαίνει στις Κάτω Χώρες, συνήθως εκπίπτουν φορολογικά, δηλαδή δεν υπάρχει φορολογία έως την καταβολή των παροχών. Αυτό σημαίνει ότι στις χώρες αυτές η αύξηση των δαπανών για τις δημόσιες συντάξεις θα αντισταθμιστεί από την αύξηση των φορολογικών εσόδων στα εισοδήματα από συντάξεις κεφαλαιοποίησης.

Υγεία: κατά μέσο όρο, οι δημόσιες δαπάνες υγείας στην ΕΕ υπερβαίνουν το 6% του ΑΕΠ, γεγονός που αντιπροσωπεύει περίπου τα τρία τέταρτα του συνόλου των δαπανών για την υγεία. Οι δαπάνες αυτές αποτελούν μία σημαντική συνιστώσα των δημοσίων δαπανών, και κατέχουν κεντρική θέση στο πρόβλημα των δημοσιονομικών επιπτώσεων από τη γήρανση των πληθυσμών.

Οι μελέτες για τη διάρθρωση των δαπανών υγείας των διαφόρων ομάδων ηλικίας δείχνουν ότι με την πάροδο του χρόνου, οι άνθρωποι τείνουν να δαπανούν περισσότερα για την υγεία τους. Πράγματι, το προφίλ των μέσων δαπανών υγείας για τα άτομα των διαφόρων ομάδων ηλικίας έχει την τάση να σχηματίζει ένα U, αφού η παιδική ηλικία και τα γηρατειά χαρακτηρίζονται από υψηλά επίπεδα δαπανών. Η προβλεπόμενη αύξηση του αριθμού των ηλικιωμένων τροφοδοτεί ανησυχίες για την αύξηση των δαπανών υγείας.

Ωστόσο, η μέτρηση των επιπτώσεων από τις δημογραφικές μεταβολές στις δαπάνες υγείας γενικά δεν είναι τόσο εύκολη όσο φαίνεται εκ πρώτης όψεως. Ορισμένες πρόσφατες μελέτες δείχνουν ότι με την αύξηση της ελπίδας ζωής (και του αριθμού των ηλικιωμένων), οι άνθρωποι θα ζουν περισσότερα χρόνια χωρίς σημαντικά προβλήματα υγείας σε σχέση με τις προηγούμενες γενιές. Αυτό σημαίνει ότι ακόμη και αν οι ηλικιωμένοι είναι περισσότεροι στο μέλλον, κάτι τέτοιο δεν θα οδηγήσει απαραίτητα σε ανάλογη αύξηση των δαπανών για την υγεία. Εξάλλου, ένα μεγάλο ποσοστό των υπηρεσιών που συνδέονται με την υγειονομική περίθαλψη καταναλώνεται κατά τους τελευταίους μήνες της ζωής και άρα δεν συνδέεται άμεσα με την ηλικία.

Τις τρεις τελευταίες δεκαετίες, η γήρανση δεν αποτέλεσε καθοριστικό παράγοντα για την αύξηση των δαπανών υγείας στα κράτη μέλη. Όπως φαίνεται από το παράρτημα Γ, οι μελέτες του ΟΟΣΑ για την εξέλιξη των δαπανών υγείας από τη δεκαετία του 1960 έως τη δεκαετία του 1990 φαίνεται να δείχνουν ότι το σημαντικότερο ρόλο διαδραμάτισαν οι ακόλουθοι παράγοντες: αυξημένη κάλυψη της δημόσιας προσφοράς υγειονομικής περίθαλψης ή ασφάλισης ασθένειας, αύξηση της ζήτησης (της κατανάλωσης) υπηρεσιών υγείας λόγω μεγαλύτερης ευημερίας και, τέλος, διάφοροι παράγοντες στο επίπεδο της προσφοράς όπως η αυξημένη προσφυγή σε νέες και πιο δαπανηρές τεχνολογίες και αύξηση των τιμών στον ιατρικό τομέα μεγαλύτερη από τη γενική αύξηση των τιμών. Οι γνώμες διίστανται ως προς το αν οι παράγοντες αυτοί θα συνεχίσουν να διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στο μέλλον. Άλλα στοιχεία, όπως για παράδειγμα η μεγαλύτερη κατάτμηση των νοικοκυριών λόγω της αύξησης του γυναικείου ποσοστού συμμετοχής θα μπορούσαν επίσης να αρχίσουν να συμβάλουν στην αύξηση της ζήτησης υπηρεσιών υγείας. Αντίθετα, η αυξημένη ευαισθητοποίηση στη σχέση που υπάρχει μεταξύ της συμπεριφοράς των ατόμων και της υγείας τους, ή περισσότερο ακόμη, τα αποτελέσματα των μεταρρυθμίσεων στον τομέα της υγείας, θα μπορούσαν να επιτρέψουν τη συγκράτηση των πιέσεων στις δαπάνες υγείας.

Το γεγονός ότι υπάρχουν διάφοροι παράγοντες που επηρεάζουν την αύξηση των δαπανών υγείας καθιστά πιο πολύπλοκη την προβολή των μελλοντικών τάσεων στο επίπεδο αυτό, καθώς και τη δυνατότητα πρόβλεψης του ιδιαίτερου ρόλου των δημογραφικών μεταβολών. Εξάλλου, η φύση των συστημάτων υγείας καθιστά ακόμη πιο δύσκολη την κατάρτιση προβολών multi-pace για τις δαπάνες υγείας. Τα συστήματα αυτά είναι πράγματι ιδιαίτερα πολύπλοκα και η διάρθρωσή τους μπορεί να ποικίλει σημαντικά ανάλογα με τη χώρα. Ωστόσο, η οργανωτική διάρθρωση των συστημάτων υγείας και τα κίνητρα που δημιουργούν για διάφορα είδη συντελεστών, μπορούν να έχουν ιδιαίτερα σημαντικό αποτέλεσμα στο επίπεδο της προσφοράς και της ζήτησης δαπανών και των πιέσεων που ασκούνται. Συνεπώς, είναι πιθανό παρόμοιες τάσεις στο επίπεδο των ιατρικών τεχνολογιών ή των ιατρικών τιμών, να έχουν διαφορετικά αποτελέσματα για την εξέλιξη των δαπανών υγείας στα κράτη μέλη.

Οι δυσκολίες αυτές δεν εμπόδισαν ορισμένες δοκιμές προβολών για τις δαπάνες υγείας. Ο ΟΟΣΑ εκτιμά ότι οι άμεσες επιπτώσεις από τη γήρανση στις δημόσιες δαπάνες για την υγεία θα ανέλθουν σε 3% του ΑΕΠ στην ΕΕ και την Ιαπωνία, και σε 2% στις ΗΠΑ. Διάφορα κράτη μέλη επιχείρησαν να ποσοτικοποιήσουν τη μελλοντική αύξηση των δημοσίων δαπανών για την υγεία που συνδέεται με τη γήρανση του πληθυσμού. Από τις μελέτες αυτές εκτιμάται ότι η αύξηση θα είναι της τάξης του 2% έως 3% του ΑΕΠ. Λαμβανομένων υπόψη όλων των συντελεστών, όλοι συμφωνούν ότι θα υπάρξει αύξηση των δαπανών υγείας, αλλά οι γνώμες διίστανται ως προς το μέγεθος αυτής της αύξησης. Το γεγονός αυτό δείχνει πόσο αναγκαίο είναι να ληφθούν αποτελεσματικά μέτρα για τον έλεγχο του κόστους. Στο παράρτημα Γ γίνεται συνοπτική παρουσίαση των μέτρων αυτών.

Σε ό,τι αφορά τις δημοσιονομικές επιπτώσεις από τη γήρανση, ένα σημαντικό πρόβλημα είναι αυτό των μακρόχρονων υπηρεσιών υγείας για τους ηλικιωμένους. Αυτό το είδος δαπανών θα είναι μία από τις κυριότερες πηγές αύξησης των δημοσίων δαπανών που συνδέονται με τη γήρανση. Ωστόσο, σε πολλά κράτη μέλη, οι μακρόχρονες υπηρεσίες υγείας δεν υπάγονται επίσημα στον τομέα της υγείας, αφού καλύπτονται από τους κοινωνικούς προϋπολογισμούς. Είναι συνεπώς πιθανό οι προβολές για τις δαπάνες υγείας που αποκλείουν αυτό το είδος υπηρεσιών να υποεκτιμούν σε μεγάλο βαθμό τις επιπτώσεις από τη γήρανση του πληθυσμού στο σύνολο των δημοσίων δαπανών.

Εκπαίδευση: Η μείωση των δημοσίων δαπανών για την εκπαίδευση που οφείλεται στη μείωση του αριθμού των νέων θα είναι κατά πάσα πιθανότητα περιορισμένη και χαμηλότερη από την αύξηση των δαπανών για τις συντάξεις και την υγεία. Μπορεί να χρειαστεί κατά κεφαλή αύξηση των δαπανών ώστε να ενισχυθεί η επένδυση σε ανθρώπινο κεφάλαιο και να ενθαρρυνθεί η δια βίου εκπαίδευση που επιτρέπει στους ηλικιωμένους εργαζόμενους να επιστρέψουν ή να παραμείνουν στην αγορά εργασίας.

Γενική αξιολόγηση των επιπτώσεων για τα δημόσια οικονομικά

Γνωρίζοντας ότι θα πρέπει να ερμηνευθούν προσεκτικά οι προβολές που παρουσιάστηκαν παραπάνω, είναι ωστόσο αλήθεια ότι ελλείψει νέων μεταρρυθμίσεων η συνολική επίπτωση από τη γήρανση του πληθυσμού στα δημόσια υγειονομικά και συνταξιοδοτικά συστήματα θα οδηγήσει σε αύξηση των δημοσίων δαπανών από 5 έως 8 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ στα περισσότερα κράτη μέλη, ή ίσως και περισσότερο στην περίπτωση λιγότερο ευνοϊκών σεναρίων. Ακόμη και αν η πίεση αυτή δεν ασκηθεί παρά σταδιακά σε διάστημα πολλών δεκαετιών, αποτελεί ωστόσο μία μείζονα πρόκληση για τη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών. Η δημοσιονομική πρόκληση της γήρανσης θα είναι δυσκολότερο να αντιμετωπιστεί στις χώρες που έχουν σημαντικό δημόσιο χρέος και διανεμητικά συνταξιοδοτικά συστήματα.

Είναι προφανές ότι οι αυξήσεις αυτού του μεγέθους δεν μπορούν να χρηματοδοτηθούν από τη συσσώρευση σημαντικών διαρθρωτικών ελλειμμάτων και ολοένα υψηλότερο δημόσιο χρέος. Η επανεμφάνιση σημαντικών διαρθρωτικών ελλειμμάτων θα υπέσκαπτε όλες τις προσπάθειες δημοσιονομικής εξυγίανσης που αναλήφθηκαν ενόψει της εγκαθίδρυσης της ΟΝΕ και θα ήταν αντίθετη με το σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης. Η ανεξέλεγκτη επιδείνωση των δημοσίων λογαριασμών θα δυσκόλευε την εφαρμογή της ενιαίας νομισματικής πολιτικής από την ΕΚΤ και θα συρρίκνωνε την εμπιστοσύνη στη διαδικασία της ΟΝΕ, γεγονός που θα μπορούσε να οδηγήσει σε υψηλότερα επιτόκια.

Η αντιμετώπιση αυτής της πρόκλησης με την προμήθεια συμπληρωματικών πόρων για τη χρηματοδότηση των αυξημένων συνταξιοδοτικών και υγειονομικών δαπανών θα μπορούσε να είναι αντίθετη με τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Λισσαβώνας. Για παράδειγμα, η αύξηση των ποσοστών συνεισφοράς στα δημόσια συνταξιοδοτικά συστήματα (που είναι ήδη πολύ υψηλά σε αρκετά κράτη μέλη) θα επιδείνωνε το κοινωνικοφορολογικό κόστος και θα αποτελούσε αντικίνητρο για την πρόσληψη εργαζομένων και τη συμμετοχή στην αγορά εργασίας. Το μέτρο αυτό θα όξυνε επίσης και τις ανισορροπίες μεταξύ διαφορετικών γενεών. Κατά τον ίδιο τρόπο, η αύξηση της συνολικής φορολογικής πίεσης θα μπορούσε να ενισχύσει τα αντικίνητρα για την εργασία και τις επενδύσεις, γεγονός που με την πάροδο του χρόνου περισσότερο θα επιδείνωνε παρά θα βελτίωνε τη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών. Τέλος, η περικοπή άλλων κονδυλίων από τις βασικές δημόσιες δαπάνες, όπως οι υποδομές, η εκπαίδευση και η κατάρτιση, οι τεχνολογίες της πληροφορίας ή η έρευνα και ανάπτυξη, θα μπορούσε να είναι αντιπαραγωγική, γιατί οι δαπάνες αυτές ενισχύουν το παραγωγικό δυναμικό της ΕΕ.

Ταυτόχρονα, με την αύξηση των πιέσεων για δαπάνες που συνδέονται με την ηλικία, η οικονομική ολοκλήρωση μπορεί να επηρεάσει τις κινητές φορολογικές βάσεις (φορολογικός ανταγωνισμός). Μπορεί να έχουν περισσότερες δυσκολίες οι κυβερνήσεις για να δικαιολογήσουν την επιβάρυνση της φορολογικής πίεσης προκειμένου να χρηματοδοτήσουν δαπάνες που συνδέονται με τη γήρανση. Ή ακόμη, θα μπορούσαν να αναγκαστούν να μετακινήσουν την φορολογική πίεση που επιβαρύνει τις κινητές βάσεις (π.χ. το κεφάλαιο), προς μη κινητές βάσεις (π.χ. την εργασία), εξέλιξη που θα επηρέαζε αρνητικά τη λειτουργία της αγοράς εργασίας.

6.2 Προοπτικές και απάντηση των κρατών μελών

Όλες αυτές οι προκλήσεις πρέπει να αντιμετωπιστούν με εκτεταμένες μεταρρυθμίσεις, μεταξύ των οποίων πρέπει να περιλαμβάνονται μέτρα για την ενίσχυση της εξυγίανσης των δημοσίων οικονομικών πριν από το 2010, ημερομηνία από την οποία ξεκινούν οι δημοσιονομικές επιπτώσεις από τη γήρανση, μέτρα που να αφορούν την αγορά εργασίας για την ενίσχυση των ποσοστών απασχόλησης και συμμετοχής, ιδιαίτερα για τους πιο ηλικιωμένους εργαζόμενους, και μεταρρυθμίσεις με στόχο να στηρίζονται οι δημόσιες συντάξεις σε μια υγιή χρηματοδοτική βάση. Τα διορθωτικά αυτά μέτρα πρέπει να αποφασιστούν πριν από την αύξηση των δεικτών εξάρτησης των ηλικιωμένων, ώστε να μπορέσουν να γίνουν οι απαραίτητες προσαρμογές στις παροχές γήρατος.

Περαιτέρω δημοσιονομική εξυγίανση

Τα κράτη μέλη πρέπει να επωφεληθούν από τη σημερινή ευνοϊκή συγκυρία για να συνεχίσουν τις προσπάθειες δημοσιονομικής εξυγίανσης και να μειώσουν ταχύτερα το χρέος τους. Έτσι, θα αντιμετωπίσουν τις δημογραφικές εξελίξεις με μικρότερο δημόσιο χρέος και μικρότερο κόστος εξυπηρέτησής της. Οι υπολογισμοί του πίνακα 6.4 δείχνουν μία ενδεικτική εικόνα της κατάστασης του δημοσίου χρέους το 2010 και το 2020 αν τα κράτη μέλη τηρήσουν αυστηρά τους μεσοπρόθεσμους στόχους για το 2003 που προβλέπονται στα προγράμματα σταθερότητας ή σύγκλισης 1999/2000 [21]. Φαίνεται σαφώς ότι η αυστηρή τήρηση των μεσοπρόθεσμων στόχων θα επιτρέψει στις χώρες μέλη να μειώσουν σημαντικά το υπόλοιπο του χρέους τους καθώς και το κόστος εξυπηρέτησής τους και έτσι να αντιμετωπίσουν το επιπλέον δημοσιονομικό κόστος που οφείλεται στη γήρανση του πληθυσμού τους. Το αποτέλεσμα αυτό φαίνεται να έχει μεγαλύτερη βαρύτητα για τις χώρες με υψηλό χρέος. Η διατήρηση των δημοσιονομικών θέσεων στα επίπεδα-στόχο για το 2003 θα συνεπαγόταν το 2020 μείωση της εξυπηρέτησης του χρέους κατά 3 περίπου εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ.

[21] Πολλά κράτη μέλη έχουν ήδη υποβάλει ενημερωμένα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης για το 2000/2001. Οι μεσοπρόθεσμοι στόχοι που περιλαμβάνονται στον πίνακα δεν τροποποιήθηκαν ωστόσο ανάλογα. Θα μπορούσαν να περιληφθούν σε έναν αναθεωρημένο πίνακα στην έκθεση Επιτροπής-Συμβουλίου με τους στόχους των προγραμμάτων 2000/2001 όλων των χωρών. Οι υπολογισμοί αυτοί βασίζονται στην υπόθεση απόκλισης περίπου 2,25% μεταξύ ρυθμού ανάπτυξης και επιτοκίων, κάτι που δεν απέχει από τη λύση του μοντέλου QUEST της Επιτροπής.

Μια νέα μόνιμη βελτίωση του διαρθρωτικού υπολοίπου κατά 1% του ΑΕΠ πέρα από τους στόχους αυτούς θα συνεπαγόταν νέα μείωση του δημόσιου χρέους κατά περίπου 12 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ για το 2010 και το 2020 στα περισσότερα κράτη μέλη. Όλες οι χώρες θα βρίσκονταν κάτω από το ανώτατο όριο του 60% που προβλέπει η συνθήκη του Μάαστριχτ και, στην περίπτωση των Βόρειων χωρών, θα εξαφανιζόταν το χρέος και θα εμφανίζονταν πλεονάσματα. Τα νέα επίπεδα χρέους θα συνεπάγονταν συμπληρωματική μείωση της εξυπηρέτησης του χρέους κατά 0,4% του ΑΕΠ για το 2010 και 0,6% του ΑΕΠ για το 2020. Σε όλες τις χώρες, η μείωση της εξυπηρέτησης του χρέους θα ήταν ανώτερη κατά 1% του ΑΕΠ σε σχέση με το επίπεδο του 2000 και κατά 3% του ΑΕΠ σε οκτώ κράτη μέλη. Η σημασία των οικονομιών αυτών υπογραμμίζει τη συνεισφορά μιας αυστηρής δημοσιονομικής πειθαρχίας προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι χρηματοδοτικές συνέπειες από τη γήρανση του πληθυσμού. Ωστόσο, δεν είναι πιθανό, βάσει των προβολών που αναφέρθηκαν, να αρκέσουν αυτές οι δυνητικές εξοικονομήσεις ώστε να αντισταθμιστεί πλήρως το επιπλέον κόστος των δαπανών που θα οφείλονται στη γήρανση.

Πίνακας 6.4. Αντιμετώπιση της γήρανσης: μείωση της εξυπηρέτησης του κόστους (% του ΑΕΠ)

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Μεταρρυθμίσεις με στόχο την ενίσχυση του επιπέδου απασχόλησης

Η αύξηση του επιπέδου απασχόλησης θα συνέβαλε στην αντιμετώπιση των αρνητικών επιπτώσεων από τις δημογραφικές εξελίξεις στο μέγεθος του ενεργού πληθυσμού. Από την άποψη των δημοσίων οικονομικών, θα σήμαινε υψηλότερη απόδοση του φόρου εισοδήματος και βελτίωση των συνεισφορών στα διανεμητικά συνταξιοδοτικά συστήματα, μείωση των δαπανών για τις δημόσιες συντάξεις και τα άλλα κοινωνικά προγράμματα, και ενίσχυση του συνολικού επιπέδου παραγωγής. Για τους λόγους αυτούς, η πρόσφατη ανακοίνωση της Επιτροπής για ασφαλείς και βιώσιμες συντάξεις και η έκθεση της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία υπογράμμισαν την αναγκαιότητα να ενισχυθεί το ποσοστό απασχόλησης γενικά, ιδιαίτερα στους πιο ηλικιωμένους εργαζόμενους, γιατί η ενίσχυση αυτή αποτελεί ένα σημαντικό στοιχείο της στρατηγικής που πρέπει να υλοποιηθεί ώστε να αντιμετωπιστεί η γήρανση του πληθυσμού. Η έκθεση προτείνει μια κινητοποίηση όλων των πόρων της κοινωνίας όπως πρότεινε και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας, γεγονός που συνεπάγεται δυναμικές μεταρρυθμίσεις στο επίπεδο των οικονομικών και κοινωνικών πολιτικών και των πολιτικών απασχόλησης.

Η πρόωρη αποχώρηση των πιο ηλικιωμένων εργαζομένων αποτελεί ένα ουσιώδες θέμα για την χρηματοδοτική ισορροπία των συνταξιοδοτικών συστημάτων. Στα περισσότερα κράτη μέλη, η πραγματική ηλικία συνταξιοδότησης είναι σήμερα πολύ χαμηλότερη από τη νόμιμη ηλικία την οποία προβλέπουν τα υποχρεωτικά συστήματα. Αποτέλεσμα είναι η ταχεία μείωση των ποσοστών απασχόλησης μετά την ηλικία των 55 ετών στα περισσότερα κράτη μέλη (βλέπε πίνακα 6.5). Η τάση αυτή εξηγείται κυρίως λόγω της κακής διαχείρισης των ανθρώπινων ηλικιακών πόρων - που οδηγούν σε προσφυγή στις πρόωρες συνταξιοδοτήσεις - και υπήρξε ο καθοριστικός παράγοντας για τη μείωση του εργατικού δυναμικού. Στα κράτη μέλη της ΕΕ είναι προφανές ότι τα κίνητρα των συνταξιοδοτικών συστημάτων και των συστημάτων πρόωρης συνταξιοδότησης (βλέπε κεφάλαιο 4.1) συνέβαλαν στη μείωση της πραγματικής ηλικίας συνταξιοδότησης πολύ κάτω από την ηλικία υποχρεωτικής συνταξιοδότησης. Επιβάλλονται μεταρρυθμίσεις ούτως ώστε να αποκατασταθεί η ουδετερότητα στο επίπεδο των κινήτρων για τη συνταξιοδότηση.

Πίνακας 6.5: Ποσοστό απασχόλησης ανά κατηγορία ηλικίας το 1999

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πηγή: Έρευνα για το εργατικό δυναμικό - Eurostat, απόσπασμα της έκθεσης της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία

Προκειμένου να αυξηθεί η πραγματική ηλικία συνταξιοδότησης και να ενισχυθεί το ποσοστό απασχόλησης στους πιο ηλικιωμένους εργαζόμενους, είναι απαραίτητες διάφορες δράσεις. Θα πρέπει να αποθαρρυνθεί η πρόωρη συνταξιοδότηση (εκτός όταν δικαιολογείται, για παράδειγμα, σε περίπτωση επικίνδυνων ή βαρέων επαγγελμάτων) και να ανοίξουν περισσότερο οι αγορές εργασίας στους εργαζόμενους αυτούς. Αυτό προϋποθέτει, αφενός, να καταργηθούν τα εμπόδια και τα αντικίνητρα για εργασία μέχρι μεγαλύτερη ηλικία. Έχει σημασία, αφετέρου, οι πιο ηλικιωμένοι εργαζόμενοι να έχουν πρόσβαση όπως και οι άλλοι, σε δια βίου εκμάθηση και επαγγελματική τελειοποίηση. πρέπει να μπορούν επίσης να συντηρούν ενδιαφέρουσες συνθήκες εργασίας και να έχουν πρόσβαση σε σωστά επικεντρωμένα μέτρα βελτίωσης της απασχόλησης στην αγορά εργασίας γενικότερα. Για να ευνοούν περισσότερο την απασχόληση τα συνταξιοδοτικά συστήματα, θα πρέπει να περιοριστεί η πρόσβαση στην πρόωρη συνταξιοδότηση, να δημιουργηθούν πιο ευέλικτοι κανόνες για την μετάβαση στη σύνταξη και να επιτρέψουν οι πολιτικές απασχόλησης για τους πιο ηλικιωμένους εργαζόμενους μια πραγματική ένταξη αυτών των ατόμων. Οι πόροι που χρησιμοποιήθηκαν για την έξοδο των εργαζομένων από την αγορά εργασίας θα πρέπει αντίθετα να χρησιμοποιηθούν για τη διατήρηση ή την επανένταξή τους σε μια απασχόληση.

Σε πολλά κράτη μέλη, η ενίσχυση της συμμετοχής των γυναικών στην αγορά εργασίας αποτελεί μία λύση για τη βελτίωση του δείκτη εργαζόμενοι/συνταξιούχοι. Για το σκοπό αυτό, πρέπει να διευκολυνθεί η σχέση μεταξύ επαγγελματικής και οικογενειακής ζωής, προβλέποντας, ειδικότερα, την προσφορά χρηματοδοτικά προσιτών δομών για τη φύλαξη των παιδιών. Η έλλειψη υπηρεσιών οικογενειακής στήριξης αποτρέπει τις γυναίκες από την παραμονή τους στην αγορά εργασίας, και μπορεί επίσης να οδηγήσει σε μείωση των ποσοστών γονιμότητας, γεγονός που επιδεινώνει μακροπρόθεσμα το πρόβλημα της γήρανσης.

Η έκθεση της ομάδας εργασίας της επιτροπής οικονομικής πολιτικής για τις χρηματοδοτικές συνέπειες από τη γήρανση του πληθυσμού αποδεικνύει την αναγκαιότητα ενίσχυσης των ποσοστών απασχόλησης προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι δημοσιονομικές συνέπειες από τη γήρανση αυτή. Οι προβολές των συνταξιοδοτικών δαπανών πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με ένα βάσει ενός μακροοικονομικό σενάριο βάσει των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Λισσαβώνας που καλούσε την ΕΕ να "... αυξήσει το ποσοστό απασχόλησης (σήμερα 61% κατά μέσο όρο) σε επίπεδο όσο το δυνατό πιο κοντά το 70% στο 2010 και να μεριμνήσει ώστε το ποσοστό των ενεργών γυναικών (σήμερα 51% κατά μέσο όρο) να υπερβεί το 60% το 2010." [22] Τα αποτελέσματα των προβολών που καλούνται και "σενάριο της Λισσαβώνας", δείχνουν ότι σε ορισμένες χώρες (Πορτογαλία, Δανία, Ηνωμένο Βασίλειο, Σουηδία, Γαλλία) οι συνταξιοδοτικές δαπάνες θα είναι χαμηλότερες από αυτές που αναφέρονται στον πίνακα 6.3 ο οποίος βασίζεται στις σημερινές πολιτικές. Η αύξηση των ποσοστών απασχόλησης προϋποθέτει ότι θα ληφθούν τα κατάλληλα μέτρα, αλλά δεν επαρκεί για να αντισταθμίσει πλήρως τις οικονομικές και δημοσιονομικές συνέπειες από τη γήρανση του πληθυσμού. Σε πολλά κράτη μέλη, θα πρέπει να πραγματοποιηθούν και ορισμένες προσαρμογές στον τύπο παροχές/συνεισφορές στα δημόσια συνταξιοδοτικά συστήματα.

[22] Οι υποθέσεις είναι οι ακόλουθες: σταδιακή σύγκλιση προς το 83% το 2045 των ποσοστών ανδρικής και γυναικείας συμμετοχής, και προς το 4% το 2045 των ποσοστών ανδρικής και γυναικείας ανεργίας (οι προβολές για τον ενεργό πληθυσμό αντλούνται από το "αισιόδοξο" σενάριο της Eurostat) και σύγκλιση των επιπέδων παραγωγικότητας και αύξησης της παραγωγικότητας μεταξύ των ευρωπαϊκών χωρών και σύγκλιση προς το επίπεδο αύξησης της παραγωγικότητας στις ΗΠΑ το 2050.

Μεταρρύθμιση των δημόσιων συνταξιοδοτικών συστημάτων

Εδώ και ορισμένα χρόνια έχουν αναληφθεί ήδη μεταρρυθμίσεις σε πολλά κράτη μέλη. Αφορούσαν κυρίως την τροποποίηση των κανόνων που αναφέρονται στην πρόσβαση στα συστήματα αυτά, στις συνεισφορές και τα δικαιώματα. Ταυτόχρονα, δημιουργήθηκε περισσότερος χώρος για τις ιδιωτικές συντάξεις, η ανάπτυξη των οποίων ενθαρρύνθηκε από διάφορα δημόσια μέτρα όπως η παροχή φορολογικών ελαφρύνσεων για τα ασφάλιστρα, η υποχρέωση προσφυγής σε ιδιωτικές συντάξεις και πρόσκληση στους κοινωνικούς εταίρους να συνάψουν συμφωνίες για επαγγελματικά συνταξιοδοτικά συστήματα. Στο παράρτημα Δ περιλαμβάνεται σύνοψη των μεταρρυθμίσεων που πραγματοποιούνται στο επίπεδο των κρατών μελών. Οι πρόοδοι είναι άνισες και σε πολλές χώρες οι διαπραγματεύσεις βρίσκονται σε κομβικό σημείο. Όλες αυτές οι μεταρρυθμίσεις περιέχουν ωστόσο ορισμένα κοινά χαρακτηριστικά:

* τα περισσότερα κράτη μέλη εξισώνουν σταδιακά την ηλικία συνταξιοδότησης μεταξύ ανδρών και γυναικών. σε ορισμένες περιπτώσεις αύξησαν την υποχρεωτική ηλικία συνταξιοδότησης, χωρίς να έχουν κατορθώσει να καθυστερήσουν την πραγματική ηλικία συνταξιοδότησης.

* σε ορισμένες χώρες, μειώθηκαν οι συνταξιοδοτικές παροχές για διάφορους λόγους: αύξηση του αριθμού των ετών που λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό της σύνταξης (π.χ. η σύνταξη υπολογίζεται βάσει των αμοιβών όλων των ετών εργασίας αντί επί του τελευταίου μισθού), τροποποίηση του συντελεστή απόκτησης δικαιωμάτων, αύξηση των ετών εργασίας που απαιτούνται για την παροχή της μέγιστης σύνταξης και προσαρμογή των συντάξεων βάσει του τιμάριθμου και όχι των καθαρών μισθών.

* πραγματοποιήθηκαν επίσης τροποποιήσεις ώστε να βελτιωθεί η αναλογιστική ισορροπία των συντάξεων δηλαδή ενισχύθηκε η σχέση μεταξύ συνεισφορών και παροχών.

* σε ορισμένα κράτη μέλη (Ηνωμένο Βασίλειο, Κάτω Χώρες, Ιρλανδία, Δανία), οι συντάξεις με κεφαλαιοποίηση αντιπροσωπεύουν ένα σχετικά σημαντικό ποσοστό των εσόδων των ηλικιωμένων. Και άλλες χώρες εξετάζουν μέτρα με στόχο να ενθαρρυνθεί η ανάπτυξη ιδιωτικών συντάξεων.

Οι μεταρρυθμίσεις αυτές βελτίωσαν αναμφισβήτητα τη διατηρησιμότητα των δημόσιων συνταξιοδοτικών συστημάτων. Ωστόσο, όπως είδαμε παραπάνω, οι δαπάνες για τις συντάξεις θα πρέπει ακόμη να αυξηθούν σημαντικά σε πολλά κράτη μέλη τις επόμενες δεκαετίες έτσι ώστε είναι απαραίτητες και νέες μεταρρυθμίσεις. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές πρέπει να λάβουν υπόψη τις προσδοκίες όσων θα έχουν συνεισφέρει για πολλές δεκαετίες και θα απαιτήσουν ευρύτερη συμφωνία αν θέλουμε να αποφύγουμε οι μελλοντικές κυβερνήσεις να ανατρέπουν τις μεταρρυθμίσεις των προκατόχων τους.

Αυτή η ευρύτερη συμφωνία υπάρχει ως προς την αναγκαιότητα επιλογής μιας συνολικής προσέγγισης. Η ευθύνη των αρμόδιων για τη λήψη των αποφάσεων δεν περιορίζεται στον πρώτο πυλώνα (τις διανεμητικές συντάξεις), γιατί οι δημόσιες δράσεις επηρεάζουν επίσης και την ανάπτυξη του δεύτερου πυλώνα (τα επαγγελματικά συστήματα) που διασφαλίζουν τη σχέση με τις αμοιβές κατά τη διάρκεια της επαγγελματικής ζωής, και τον τρίτο πυλώνα (που αποτελείται από την ιδιωτική αποταμίευση). Θα πρέπει επίσης να υπενθυμίσουμε ότι το επίπεδο διαβίωσης των ηλικιωμένων εξαρτάται και από τις πολιτικές σε άλλους τομείς, όπως η κατοικία, η υγεία και οι μακρόχρονες υπηρεσίες ή η παροχή δωρεάν υπηρεσιών ή επιδοτούμενων υπηρεσιών (μεταφορές, πολιτιστικές εκδηλώσεις, κλπ).

Σε πολλά κράτη μέλη της ΕΕ η κεφαλαιοποίηση θα κληθεί πιθανότατα να διαδραματίσει μεγαλύτερο ρόλο λόγω αύξησης της μακροζωίας. Δεδομένου ότι θα πρέπει να επιβραδυνθεί η αύξηση των δημοσίων δαπανών για συντάξεις, η ενθάρρυνση των επαγγελματικών και προσωπικών συντάξεων θα μπορέσει να συμβάλει στη διασφάλιση κατάλληλου εισοδήματος για τους συνταξιούχους. Η αυξημένη προσφυγή στην κεφαλαιοποίηση μπορεί να βελτιώσει τη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών μακροπρόθεσμα και να συμβάλει σε σημαντικό βαθμό στην ανάπτυξη των κεφαλαιαγορών στην ΕΕ. Έτσι, έχει ιδιαίτερη σημασία να δημιουργηθεί ένα νομοθετικό πλαίσιο που να διασφαλίζει υψηλές προδιαγραφές, ώστε τα συστήματα συμπληρωματικής συνταξιοδότησης να είναι εύκολα προσβάσιμα και κατάλληλα προσαρμοσμένα στις ανάγκες ενός ολοένα πιο κινητικού ενεργού πληθυσμού. Η ΕΕ συμμετέχει σε αυτή τη διαδικασία με την έγκριση τον Οκτώβριο του 2000 μιας πρότασης οδηγίας σχετικά με τις δραστηριότητες ιδρυμάτων επαγγελματικών συνταξιοδοτικών παροχών [23]. Είναι απαραίτητα και άλλα μέτρα προκειμένου να συντονιστούν οι εθνικοί κανόνες για τη φορολογία των επικουρικών συντάξεων. Το ευρωπαϊκό βήμα για τις συντάξεις εξετάζει τα εμπόδια που αποτελούν τα επικουρικά συνταξιοδοτικά συστήματα για την κινητικότητα των εργαζομένων.

[23] COM (2000)507 της 11ης Οκτωβρίου 2000.

Η συνεισφορά στο επίπεδο της ΕΕ

Η αύξηση της μακροζωίας αποτελεί μια σημαντική κοινωνική, οικονομική και δημοσιονομική πρόκληση. Το παρόν κεφάλαιο εξέτασε ειδικότερα τις οικονομικές επιπτώσεις από τη γήρανση του πληθυσμού στις δημόσιες συντάξεις και σε μικρότερο βαθμό στις δαπάνες για την υγεία. Τα μέτρα για την αντιμετώπιση του προβλήματος της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημοσίων οικονομικών πρέπει να εγγραφούν σε ένα σύνολο μεταρρυθμίσεων προς την κατεύθυνση των προσανατολισμών που πρότεινε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας.

Πρώτον, το Συμβούλιο ECOFIN κάλεσε την ομάδα εργασίας της επιτροπής οικονομικής πολιτικής να επεκτείνει την ανάλυσή της στις συνέπειες από τη γήρανση στις δαπάνες για την υγεία. Η Επιτροπή θα συμμετάσχει ενεργά στις εργασίες αυτές. Παράλληλα, θα συνεχιστούν οι εργασίες στο πλαίσιο της Ομάδας Υψηλού Επιπέδου για την Κοινωνική Προστασία σύμφωνα με τους προσανατολισμούς της ανακοίνωσης της Επιτροπής και την ενδιάμεση έκθεση της ομάδας στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Νίκαιας.

Δεύτερον, οι εργασίες της επιτροπής οικονομικής πολιτικής δείχνουν τις διαφορές των προσεγγίσεων που προσφέρονται προκειμένου να αναληφθούν οι επιπτώσεις από τη γήρανση του πληθυσμού. Υπάρχει μεγάλη ποικιλία μοντέλων (π.χ. μοντέλα CGE, λογιστική των γενεών) και δεικτών και οι προβολές δεν καλύπτουν τον ίδιο χρονικό ορίζοντα. Ορισμένα κράτη μέλη παράγουν τακτικά εκθέσεις για τις συνταξιοδοτικές δαπάνες και τις υποβάλουν σε νομοθετικούς οργανισμούς, ενώ άλλα το κάνουν μόνο περιστασιακά. Η Επιτροπή προτείνει να ενθαρρυνθεί η ανταλλαγή απόψεων σχετικά με τις μεθόδους που χρησιμοποιούνται για να προσομοιωθεί η μελλοντική εξέλιξη των συντάξεων και άλλων δαπανών που συνδέονται με την αύξηση της μακροζωίας.

Τρίτον, όπως προτείνει η ανακοίνωση της Επιτροπής της 11ης Οκτωβρίου 2000 για τις βιώσιμες συντάξεις, θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν οι ευρωπαϊκές στατιστικές έρευνες ώστε, ειδικότερα, να σχηματιστεί μία ιδέα για τον τρόπο με τον οποίο ευαισθητοποιείται το κοινό ως προς τον εκσυγχρονισμό των συστημάτων κοινωνικής προστασίας και τις προσδοκίες που έχει για το θέμα αυτό.

Τέταρτον, η προηγούμενη ανάλυση έδειξε τον αυξημένο ρόλο που θα διαδραματίσουν τα επικουρικά συνταξιοδοτικά συστήματα στο πλαίσιο της προσαρμογής των δημοσίων συνταξιοδοτικών συστημάτων λόγω των δημοσιονομικών επιπτώσεων από τη γήρανση του πληθυσμού. Το γεγονός αυτό δείχνει ότι πρέπει να εγκριθεί το συντομότερο δυνατό η πρόταση οδηγίας για τις δραστηριότητες των ιδρυμάτων επαγγελματικών συνταξιοδοτικών παροχών.

Πρέπει επίσης να εξεταστεί ο τρόπος κατά τον οποίο θα μπορέσει να ενσωματωθεί η διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών στο σύμφωνο σταθερότητας και ανάπτυξης. Οι γενικοί προσανατολισμοί των οικονομικών πολιτικών και οι γνώμες του Συμβουλίου για τα προγράμματα σταθερότητας και ανάπτυξης περιέχουν ήδη γενικές συστάσεις σχετικά με την αναγκαιότητα να προετοιμαστούμε για τις μελλοντικές δημοσιονομικές επιβαρύνσεις που θα επιφέρουν οι δημογραφικές εξελίξεις. Ωστόσο, το μέγεθος των προκλήσεων και οι διασυνοριακές τους επιπτώσεις που μπορεί να είναι σημαντικές στο πλαίσιο της ΟΝΕ δείχνουν την αναγκαιότητα να ασχοληθούμε πιο συστηματικά, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με τις επιπτώσεις από τη γήρανση του πληθυσμού στα δημόσια οικονομικά. Στην έκθεσή του προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Ελσίνκι σχετικά με το συντονισμό των οικονομικών πολιτικών, το Συμβούλιο ECOFIN συνιστούσε "τα θέματα των δημοσίων οικονομικών να αποκτήσουν μεγαλύτερη σημασία στα προγράμματα σταθερότητας και ανάπτυξης και να δοθεί περισσότερη βαρύτητα στα θέματα βραχυπρόθεσμης διατηρησιμότητα". Έφτασε πλέον η στιγμή να υλοποιηθεί αυτό το συμπέρασμα. Τα κράτη μέλη συμφώνησαν να μεριμνήσουν ώστε τα μελλοντικά τους προγράμματα σταθερότητας και ανάπτυξης να περιλαμβάνουν ένα κεφάλαιο για τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών. Το κεφάλαιο αυτό πρέπει να περιγράφει τη γενική στρατηγική που επέλεξε η χώρα ώστε να αντιμετωπίσει το πρόβλημα των δημοσιονομικών επιπτώσεων από τη γήρανση του πληθυσμού της και να παρουσιάσει τις μακροπρόθεσμες δημοσιονομικές προβολές.

Τέλος, η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα εκπόνησης μιας διαχρονικής ευρωπαϊκής έρευνας για τη γήρανση του πληθυσμού [24] σε συνεργασία με τα κράτη μέλη. Έτσι θα υπήρχαν τα απαραίτητα βασικά στοιχεία για να καταρτιστούν, σε τομείς όπως η υγεία και τα συστήματα κοινωνικής προστασίας, αποτελεσματικές πολιτικές, που να ανταποκρίνονται στις νέες ανάγκες από την αύξηση της μακροζωίας. Η χρησιμότητα μιας τέτοιας έρευνας αποδείχτηκε ήδη στις ΗΠΑ, με την έρευνα για την υγεία και τις συντάξεις (Health and Retirement Survey), και την Αγγλία με την έρευνα για τη γήρανση του πληθυσμού (English Longitudinal Ageing Survey (ELSA)). Η οργάνωση σε ευρωπαϊκό επίπεδο μιας διαχρονικής έρευνας για τη γήρανση θα είχε πολλά πλεονεκτήματα, σε ό,τι αφορά την εξοικονόμηση του κόστους φυσικά, αλλά και γιατί θα πρόσφερε στοιχεία υψηλής ποιότητας και συγκρισιμότητα μεταξύ των χωρών. Θα αποτελούσε εξάλλου ένα σημαντικό βήμα προς την εισαγωγή μιας ανοικτής μεθόδου συντονισμού, με βάση συγκρίσιμα στοιχεία και δείκτες, όπως ζήτησε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Λισσαβώνας.

[24] Η έρευνα αυτή θα αφορούσε ένα αντιπροσωπευτικό δείγμα των ατόμων κάποιας ηλικίας, για παράδειγμα άνω των 50 ετών, και θα περιλάμβανε στοιχεία για την υγεία, την οικονομική κατάσταση (εισόδημα, εκπαίδευση, απασχόληση, συνταξιοδοτικά δικαιώματα κλπ) καθώς και πληροφορίες για την κοινωνική προστασία (συνδρομή στο πλαίσιο της οικογένειας, μεταφορές ενεργητικού κλπ).

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Παράρτημα β: Μεταρρυθμίσεις στα συστήματα παροχων

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πηγές: Κοινή έκθεση για την απασχόληση 2000 (2000-07-28), MISSOC INFO: Εξέλιξη της κοινωνικής προστασίας στα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2/99, 2/2000, DG EMPL), Εθνικά προγράμματα δράσης για την απασχόληση 1998, 1999 και 2000

Παράρτημα γ: Μεταρρυθμίσεις στα συστήματα υγειας

Εισαγωγή

Η εξέταση του τομέα της υγείας έχει ουσιώδη σημασία κατά την ανάλυση της γενικής εξέλιξης των δημόσιων δαπανών και την αξιολόγηση της ποιότητάς τους και της συμβολής τους στην ανάπτυξη. Πράγματι, εκτός από την εξασφάλιση μιας βασικής δημόσιας υπηρεσίας, η σημασία της παροχής υπηρεσιών ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης στα κράτη μέλη είναι καθοριστική και από οικονομική άποψη. Τα στοιχεία του ΟΟΣΑ καταδεικνύουν ότι συνολικά, οι δαπάνες για την υγεία κυμάνθηκαν το 1998 από 5,9% έως 10,6% του ΑΕΠ στα κράτη μέλη της ΕΕ. Σε μέσο όρο, η αναλογία των δαπανών αυτών στα εθνικά ΑΕΠ διατηρήθηκε κοντά στο 8% σε όλη τη διάρκεια της δεκαετίας του 90. Οι δημόσιες δαπάνες για την υγεία αποτελούν επίσης μια από τις κυριότερες κατηγορίες δαπανών των κρατικών προϋπολογισμών. Η μέση αναλογία των δημόσιων δαπανών στο ΑΕΠ είναι περίπου 6%. Επιπλέον, οι τομείς της υγείας αποτελούν γενικά σημαντική πηγή απασχόλησης στα κράτη μέλη.

Εθνικά συστήματα υγείας: ομοιότητες και διαφορές

Τα συστήματα υγείας των κρατών μελών διαφέρουν σημαντικά όσον αφορά τις μεθόδους παροχής των υπηρεσιών, τον τρόπο χρηματοδότησης του συστήματος στο σύνολό του και τον τρόπο με τον οποίο γίνονται οι πληρωμές στα νοσοκομεία και στους ιατρούς. Υπάρχουν επίσης και άλλες διαφορές που δεν εξετάζονται στο παρόν κείμενο και αφορούν την προσφορά ιατρών, τη θεραπεία των εξωτερικών ασθενών και τις οδοντιατρικές υπηρεσίες, την ελευθερία επιλογής του ασθενή και τα συστήματα ρύθμισης.

Συστήματα χρηματοδότησης [25]: Κατ'ουσίαν, δύο φιλοσοφίες διέπουν τη χρηματοδότηση και την παροχή ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης. Μια ομάδα χωρών επέλεξε τη φορολογία ως κύρια πηγή χρηματοδότησης, ενώ ορισμένες άλλες χώρες βασίζονται κυρίως στην κοινωνική ασφάλιση. Επιπρόσθετα, σε όλες τις χώρες της ΕΕ υπάρχουν συστήματα συμπληρωματικής χρηματοδότησης όπως η προαιρετική ασφάλιση ασθένειας και η συμμετοχή των ασθενών στα έξοδα.

[25] Πηγή: Mossialos και Le Grand (1999)

Τα φορολογικά έσοδα αποτελούν την κυριότερη πηγή χρηματοδότησης σε οκτώ χώρες (DK, UK, S, IRL, I, FIN, E, P), αλλά μόνο στην Ιταλία είναι σημαντική η αναλογία των φόρων που προορίζονται ειδικά για την υγεία. Άλλα κράτη μέλη βασίζονται σε μεγαλύτερο βαθμό στην ασφάλιση, όπως ιδίως F, NL, D, A και L. Πρόκειται για συστήματα υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης, εκτός από τις Κάτω Χώρες, στην οποία υπάρχει ένας συνδυασμός κοινωνικής και ιδιωτικής ασφάλισης. Στο Βέλγιο, οι φόροι και η κοινωνική ασφάλιση αποτελούν εξίσου σημαντικές πηγές χρηματοδότησης. Στην Ελλάδα, τα έξοδα που βαρύνουν τους ασθενείς αποτελούν την κυριότερη πηγή χρηματοδότησης, η οποία συμπληρώνεται από τη φορολογία και την κοινωνική ασφάλιση.

Τα τελευταία 15 χρόνια σημειώθηκαν σημαντικές μεταβολές στα συστήματα χρηματοδότησης. Στην Ισπανία, η φορολογία αντικατέστησε την κοινωνική ασφάλιση ως κυριότερη πηγή χρηματοδότησης, Στις περισσότερες χώρες, ο ρόλος της προαιρετικής ασφάλισης υγείας διευρύνθηκε και τα έξοδα που βαρύνουν τον ασθενή αυξήθηκαν σημαντικά σε πολλές χώρες (B, FIN, S και P).

Παροχή υπηρεσιών: κατά το παρελθόν, στα συστήματα που χρηματοδοτούνται με φορολογικά έσοδα κυριαρχούσαν κυρίως οι δημόσιοι παροχείς υπηρεσιών. Στις χώρες αυτές, ο δημόσιος τομέας παραμένει γενικά ο κυριότερος παροχέας υπηρεσιών σε τομείς όπως τα νοσοκομεία, τα κέντρα πρωτοβάθμιας ιατρικής περίθαλψης και οι υπηρεσίες διακομιδής με ασθενοφόρο. Ωστόσο, πολλές από τις χώρες αυτές εισήγαγαν, σε πειραματικό ακόμα στάδιο, συστήματα συμβατικών υπηρεσιών, όπως το Ηνωμένο Βασίλειο. Η προσέγγιση αυτή συνεπάγεται το διαχωρισμό των αγοραστών από τους παροχείς των υπηρεσιών και αυξάνει επομένως τόσο την ανεξαρτησία των δημόσιων παροχέων όσο και την προσφυγή σε ιδιωτικούς παροχείς χωρίς κερδοσκοπικό σκοπό που δραστηριοποιούνται στην αγορά. Με την έννοια αυτή, η οργάνωση της παροχής αυτών των υπηρεσιών αρχίζει να ομοιάζει με εκείνη που κυριαρχεί στα συστήματα που βασίζονται στην κοινωνική ασφάλιση.

Συστήματα πληρωμών: Οι μέθοδοι χρηματοδότησης των νοσοκομείων στα κράτη μέλη μεταβλήθηκαν σημαντικά τα τελευταία 15 έτη. Υπάρχει ήδη μια σαφής τάση μετάβασης από την απεριόριστη και αναδρομικού χαρακτήρα χρηματοδότηση των νοσοκομειακών δραστηριοτήτων στην εκ των προτέρων κατάρτιση προϋπολογισμών και τη σύναψη συμβατικών σχέσεων μεταξύ αγοραστών και παροχέων υπηρεσιών. Οι κυριότεροι τρόποι χρηματοδότησης των νοσοκομείων είναι σήμερα οι εξής: προϋπολογισμοί με βάση τις προηγούμενες δαπάνες (DK, EL, F). προϋπολογισμοί με βάση τις νοσοκομειακές δραστηριότητες ή λειτουργίες (D, IRL, L, NL, P). προϋπολογισμοί σε συνδυασμό με πληρωμές βάσει δραστηριοτήτων (B, E, A). και πληρωμές βάσει δραστηριοτήτων μαζί με κατά περίπτωση πληρωμές (S, I) και, τέλος, αγορές «πακέτων» νοσοκομειακών υπηρεσιών (UK, FIN). Υπάρχουν επίσης διάφοροι τρόποι υπολογισμού των ιατρικών αμοιβών, όπως η «κατά κεφαλή» αμοιβή, δηλαδή με βάσει τον αριθμό των ασθενών (IRL, I, UK), ο μισθός (EL, P, FIN και S) και/ή η αμοιβή ανά εκτελεσθείσα πράξη (B, D, F και L). Σε ορισμένες χώρες, οι αμοιβές των ιατρών υπολογίζονται με έναν συνδυασμό αυτών των τριών μεθόδων. Τα συστήματα πληρωμών μπορούν να εφαρμόζονται με διαφορετικό τρόπο στους γενικούς ιατρούς και στους ειδικευμένους ιατρούς. Η αμοιβή ανά ασθενή ή ο μισθός εφαρμόζονται πιο συχνά στους γενικούς ιατρούς ενώ το σύστημα της αμοιβής σε συνάρτηση με την πράξη χαρακτηρίζει κυρίως τους ειδικευμένους ιατρούς.

Τάσεις στις δαπάνες για υγεία

Από το 1960, οι δαπάνες για την υγεία στα κράτη μέλη εμφανίζουν γενικά μια σταθερά ανοδική τάση. οι δαπάνες για υγεία ως ποσοστό του ΑΕΠ σχεδόν διπλασιάστηκαν στην περίοδο 1960-1990. Επιπλέον, οι δημόσιες δαπάνες για υγεία αυξήθηκαν με ακόμα ταχύτερο ρυθμό λόγω της διευρυμένης κάλυψης που παρέχει η κοινωνική ασφάλιση.

Τα πλέον πρόσφατα στοιχεία για τη δεκαετία του 90 καταδεικνύουν ότι ως ποσοστό του ΑΕΠ, οι συνολικές δαπάνες για την υγεία συνέχισαν γενικά να αυξάνονται σε όλα τα κράτη μέλη έως τα μέσα της δεκαετίας του 90, παρά μια κάποια επιβράδυνση σε σχέση με τα πρώτα χρόνια. Ωστόσο, στο δεύτερο ήμισυ της δεκαετίας του 90, οι δαπάνες για την υγεία ως ποσοστό του ΑΕΠ είτε σταθεροποιήθηκαν είτε μειώθηκαν (βλέπε πίνακα Γ.1.). Για την περίοδο από το 1999 δεν υπάρχουν συγκρίσιμα στοιχεία και επομένως δεν είναι δυνατό να εξακριβωθεί εάν η πρόσφατη οικονομική ανάκαμψη μετέβαλε τις τάσεις αυτές.

Πίνακας Γ.1 Συνολικές δαπάνες για την υγεία ως ποσοστό του ΑΕΠ

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Η εξέλιξη των ονομαστικών δαπανών κατά κεφαλή (σε ΜΑΔ-ευρώ, βλέπε πίνακα Γ.2) καταδεικνύουν επίσης μια αυξητική τάση για τη δεκαετία του 90. Μεταξύ 1990 και 1998, οι ονομαστικές δαπάνες κατά κεφαλή αυξήθηκαν σε όλες τις χώρες, με ρυθμούς που κυμάνθηκαν από 2,1% έως 9,2%. Η εξέλιξη των δαπανών στη Σουηδία και τη Φινλανδία ήταν διαφορετική σε σχέση με τα άλλα κράτη μέλη, εφόσον στις δύο αυτές χώρες οι ονομαστικές δαπάνες κατά κεφαλή μειώθηκαν στις αρχές τις δεκαετίας του 90.

Πίνακας Γ.2 Συνολικές κατά κεφαλή δαπάνες για την υγεία σε ΜΑΔ-ευρώ (ονομαστικές τιμές)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πίνακας Γ.3 Δημόσιες δαπάνες για την υγεία ως ποσοστό του ΑΕΠ

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Ο πίνακας Γ.3 περιέχει τα στοιχεία για τις δημόσιες δαπάνες για την υγεία ως ποσοστό του ΑΕΠ στη δεκαετία του 90 και ο πίνακας Γ.4 στοιχεία για το ποσοστό των δημόσιων δαπανών για την υγεία στο σύνολο των δαπανών. Στις περισσότερες χώρες, το ποσοστό του δημόσιου τομέα στις δαπάνες για την υγεία μειώθηκε στη διάρκεια της δεκαετίας του 90. Η μείωση αυτή ήταν πιο έντονη στην Ιταλία, όπου ανήλθε στο 10,1% μεταξύ 1991 και 1998. Ωστόσο, η αναλογία των δημόσιων δαπανών στο σύνολο των δαπανών για την υγεία αυξήθηκε σε ορισμένες χώρες, όπως ιδίως στην Ιρλανδία όπου οι δαπάνες αυξήθηκαν κατά 4,1% μεταξύ 1991 και 1998.

Πίνακας Γ.4 Δημόσιες δαπάνες για υγεία ως ποσοστό του συνόλου των δαπανών

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Παράγοντες που επηρεάζουν την εξέλιξη των δαπανών για την υγεία

Η αύξηση των κατά κεφαλή δαπανών για υγεία τα τελευταία χρόνια οφείλεται σε πολλούς παράγοντες, τόσο από την πλευρά της ζήτησης όσο και από την πλευρά της προσφοράς. Δεν είναι ωστόσο σαφές εάν αυτοί οι παράγοντες θα συνεχίσουν να έχουν και στο μέλλον αυξητική επίδραση στις δαπάνες για υγεία.

Από την πλευρά της ζήτησης, η εξέλιξη των δαπανών για την υγεία επηρεάστηκε από διάφορους παράγοντες:

* Αυξήσεις στα επίπεδα των εισοδημάτων: παράλληλα με την αύξηση των εισοδημάτων, οι καταναλωτές ζητούν όλο και περισσότερες υπηρεσίες ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης. Η εμπειρική ανάλυση καταδεικνύει ότι το επίπεδο των εισοδημάτων επηρεάζει καθοριστικά τα συνολικά επίπεδα των κατά κεφαλή δαπανών για την υγεία. Δεν υπάρχει ωστόσο γενική συμφωνία για την τιμή της ελαστικότητας των δαπανών για την υγεία σε σχέση με το εισόδημα: ορισμένες μελέτες εκτιμούν την ελαστικότητα αυτή σε επίπεδα υψηλότερα της μονάδας, άλλες σε χαμηλότερα επίπεδα.

* Επέκταση της ασφάλισης ασθένειας: η υποχρεωτική ασφάλιση επεκτάθηκε σημαντικά τις τελευταίες δεκαετίες και στα τέλη του αιώνα η πληθυσμιακή κάλυψη ήταν σχεδόν πλήρης σε όλα τα κράτη μέλη. Ωστόσο, ορισμένα είδη θεραπειών εξαιρούνται γενικά από την κάλυψη αυτή.

* Γήρανση του πληθυσμού: τα άτομα τείνουν να καταναλώνουν περισσότερες υπηρεσίες ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης καθώς γερνούν. Οι μελέτες σχετικά με την ιστορική εξέλιξη των δαπανών καταδεικνύουν ότι η γήρανση δεν επηρέασε με καθοριστικό τρόπο την αύξηση των δαπανών για την υγεία στη διάρκεια του αιώνα, αλλά οι δημογραφικές παρεκτάσεις υποδηλώνουν μια πιθανή μεταβολή της τάσης αυτής στο πρώτο ήμισυ του αιώνα. Ωστόσο, η ενδεχόμενη επίδραση της γήρανσης του πληθυσμού στις δαπάνες για την υγεία δεν είναι απόλυτα σαφής, εφόσον ορισμένοι μελετητές επισημαίνουν ότι καθώς αυξάνεται το προσδόκιμο ζωής, τα άτομα μπορούν να αναμένουν ότι θα επωφεληθούν από μεγαλύτερο αριθμό ετών καλής υγείας. Η γενική επίπτωση της γήρανσης του πληθυσμού στις δημόσιες δαπάνες θα εξαρτηθεί κυρίως από τις πολιτικές που θα εφαρμοστούν όσον αφορά τη μακροχρόνια ιατροφαρμακευτική περίθαλψη των ηλικιωμένων.

Από την πλευρά της προσφοράς, η εξέλιξη των δαπανών για την υγεία επηρεάζεται από διάφορους παράγοντες:

* Τεχνολογικές μεταβολές: η πρόοδος των ιατρικών τεχνολογιών στον τομέα των φαρμάκων, των εξοπλισμών και των ιατρικών διαδικασιών οδήγησαν γενικά σε αυξήσεις κόστους. Παρόλο που ορισμένες από τις προόδους αυτές επέτρεψαν την εξοικονόμηση πόρων, άλλες είχαν σαν αποτέλεσμα την εισαγωγή τεχνολογιών με μεγαλύτερο κόστος (συνήθως προς όφελος των ασθενών) ή κατέστησαν δυνατή τη θεραπεία ασθενειών που προηγουμένως ήταν ανίατες.

* Ζήτηση προκαλούμενη από την προσφορά: πολλά συστήματα υγείας στα κράτη μέλη γνώρισαν μια υπεραφθονία εξοπλισμού, όπως οι νοσοκομειακές κλίνες. Λόγω αυτής της υπερπροσφοράς, καθώς και λόγω των μη κατάλληλων συστημάτων πληρωμών, η χρησιμοποίηση ορισμένων εξοπλισμών ενδέχεται να είναι αποτέλεσμα του υψηλού επιπέδου της προσφοράς (π.χ. μακρύτερες περίοδοι νοσηλείας σε νοσοκομεία).

* Σημαντική αύξηση των τιμολογίων των ιατρικών υπηρεσιών: σε πολλές χώρες, η αύξηση των ιατρικών εξόδων ήταν σταθερά υψηλότερη από την αύξηση του γενικού επιπέδου των τιμών, με αποτέλεσμα την αύξηση της αναλογίας των δαπανών για την υγεία στο ΑΕΠ. Η ταχεία αύξηση των ιατρικών εξόδων αντικατοπτρίζει γενικά το χαμηλό επίπεδο του ανταγωνισμού στην παροχή ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης.

Μεταρρυθμίσεις για τη συγκράτηση του κόστους [26]

[26] Οι πληροφορίες που παρουσιάζονται κατωτέρω λαμβάνονται από τη μελέτη των Mossialos E. και J. Le Grand (εκδότες, 1999): Health Care and Cost Containment in the European Union, The London School of Economics and Political Science

Από τα μέσα της δεκαετίας του 70, η συγκράτηση του κόστους αποτελεί πρωταρχική πτυχή της πολιτικής στον τομέα της υγείας στα περισσότερα κράτη μέλη. Στην περίοδο αυτή, όλα σχεδόν τα κράτη μέλη έλαβαν μέτρα για τον άμεσο ή έμμεσο έλεγχο των δημόσιων δαπανών για την υγεία, αλλά η κατεύθυνση των μεταρρυθμίσεων άλλαξε σημαντικά με την πάροδο του χρόνου. Από τα μέσα της δεκαετίας του 70 έως τα μέσα της δεκαετίας του 80, οι μεταρρυθμίσεις επικεντρώθηκαν στον άμεσο και τον έμμεσο έλεγχο των δαπανών για υγεία. Οι έλεγχοι αυτοί περιλάμβαναν ιδίως: τον έλεγχο της διαχείρισης των εξοπλισμών, π.χ. των νοσοκομειακών κλινών, και του προσωπικού. τον έλεγχο των αποφάσεων για τις επενδύσεις σε πάγια κεφάλαια και σε τεχνολογία. καθώς και τον έλεγχο της πρόσβασης στην κατάρτιση.

Από τα μέσα της δεκαετίας του 80 έως τα μέσα της δεκαετίας του 90, η προτεραιότητα μετατοπίστηκε στα μέτρα προϋπολογιστικού χαρακτήρα. Αρχικά, αυτό αφορούσε τον καθορισμό ανώτατων δημοσιονομικών ορίων και στόχων για τους επιμέρους τομείς, αλλά αργότερα η προσοχή στράφηκε στους ατομικούς προϋπολογισμούς των διαφόρων παροχέων υπηρεσιών, συχνά σε συνδυασμό με πληρωμές συναρτώμενες με τις δραστηριότητες. Τα συστήματα αμοιβής των ιατρών αποτέλεσαν επίσης αντικείμενο συχνών αναπροσαρμογών.

Τα μέτρα άμεσου και έμμεσου ελέγχου συνεχίστηκαν στην περίοδο αυτή, αλλά μετατράπηκαν σε ελέγχους τιμών (φαρμακευτικά προϊόντα, συστήματα τιμών αναφοράς, εναλλακτικά υποδείγματα για την επιστροφή των φαρμακευτικών εξόδων) και σε κίνητρα για την ανεύρεση εναλλακτικών λύσεων στην νοσοκομειακή περίθαλψη.

Από τη δεκαετία του 80, τα κράτη μέλη έλαβαν επίσης μέτρα με χαρακτήρα δημοσιονομικών μεταβιβάσεων. Τα μέτρα αυτά αφορούσαν κυρίως την αύξηση της συμμετοχής στα έξοδα (π.χ. με συνεισφορές) και την προσφυγή στην προαιρετική ασφάλιση ασθένειας. Επιπλέον, καθιερώθηκαν περιορισμοί στις καλυπτόμενες θεραπείες (με τον καθορισμό προτεραιοτήτων και με τον περιορισμό της επιστροφής των εξόδων για ορισμένα είδη υπηρεσιών όπως οι οδοντιατρικές) και στην επιστροφή των εξόδων για ορισμένα είδη φαρμάκων. Ορισμένες χώρες προσέφυγαν επίσης σε δημοσιονομικές μεταβιβάσεις και στο εσωτερικό του δημόσιου τομέα, κυρίως με τη μεταφορά των εξόδων της μακροχρόνιας ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης των ηλικιωμένων ατόμων στον προϋπολογισμό κοινωνικών υπηρεσιών.

Από τα μέσα της δεκαετίας του 90, οι μεταρρυθμίσεις στον τομέα της υγείας επικεντρώθηκαν κυρίως στις δημοσιονομικές μεταβιβάσεις, στους περιορισμούς και στις αποφάσεις αγοράς που βασίζονται σε αξιολογήσεις. Επίσης, στη δεκαετία του 90 χρησιμοποιήθηκαν σε όλο και μεγαλύτερο βαθμό οι μηχανισμοί έμμεσου ελέγχου, όπως η αξιολόγηση της ιατρικής τεχνολογίας, και η εισαγωγή συστημάτων διαχείρισης και πληροφοριών. Οι μεταρρυθμίσεις που πραγματοποιήθηκαν από τη δεκαετία του 70 έως τις αρχές της δεκαετίας του 90 [27] επέτρεψαν σε ορισμένο βαθμό τη συγκράτηση του συνολικού κόστους. Ωστόσο, οι διαθέσιμες πληροφορίες είναι ανεπαρκείς για την αξιολόγηση των μακροχρόνιων επιπτώσεων των μέτρων που λήφθηκαν. Ειδικότερα, τα γενικά μέτρα για τη συγκράτηση του κόστους μπορούν συχνά να έχουν σημαντικό αντίκτυπο στους επιμέρους τομείς της ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης. Ούτε είναι δυνατό να προσδιοριστούν επακριβώς οι επιπτώσεις ενός μεμονωμένου μέτρου, είτε διότι νέα μέτρα το διαδέχθηκαν γρήγορα, είτε διότι πολλές χώρες έθεσαν σε εφαρμογή μεταρρυθμίσεις που περιλαμβάνουν περισσότερα μεμονωμένα μέτρα.

[27] Ελάχιστες πληροφορίες είναι διαθέσιμες για τις πιο πρόσφατες μελέτες. Η Επιτροπή ζήτησε τις πληροφορίες αυτές από τα κράτη μέλη.

Από πλευράς αποτελεσμάτων, φαίνεται ότι τα μέτρα προϋπολογιστικού χαρακτήρα ήταν τα πλέον αποτελεσματικά για τον έλεγχο των δημόσιων δαπανών για την υγεία. Ειδικότερα, τα μέτρα αυτά είχαν τα καλύτερα αποτελέσματα στις χώρες στις οποίες η ιατροφαρμακευτική περίθαλψη χρηματοδοτείται κυρίως με φορολογικά έσοδα και οι αγοραστές αυτών των υπηρεσιών κατέχουν θέση μονοψωνίου. Αντίθετα, στα καθεστώτα που βασίζονται στην ασφάλιση υγείας η συγκράτηση του κόστους επιτεύχθηκε καλύτερα με τη ρύθμιση των αμοιβών των παροχέων υπηρεσιών και με άμεσους ελέγχους. Ωστόσο, το συνολικό αποτέλεσμα φαίνεται λιγότερο ομοιόμορφο και λιγότερο ικανοποιητικό σε σχέση με τις χώρες με συστήματα που χρηματοδοτούνται με φόρους.

Επισκόπηση των μεταρρυθμίσεων στα συστήματα ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης

>ΘΕΣΗ ΠIΝΑΚΑ>

Πηγή: E. Mossialos και J. Le Grand "Health Care and Cost Containment in the European Union", London School of Economics, 1999.

Παράρτημα δ: Μεταρρύθμιση των δημοσιων καθεστωτων συνταξιοδότησης [28]

[28] Ο πίνακας αυτός βασίζεται στην έκθεση για την εφαρμογή των βασικών προσανατολισμών οικονομικής πολιτικής. Η επικαιροποίησή του δεν έχει ακόμα ολοκληρωθεί.

B //

Προκειμένου να συμπληρώσει τις σημαντικές μεταρρυθμίσεις που έθεσε σε εφαρμογή το 1997 για τους μισθωτούς του ιδιωτικού τομέα, η νέα κυβέρνηση και οι κοινωνικοί εταίροι διερευνούν τη δυνατότητα νέων μεταρρυθμίσεων για τους εργαζομένους στο δημόσιο τομέα και τους ελεύθερους επαγγελματίες. Σχεδιάζεται εξάλλου η προώθηση των ιδιωτικών συστημάτων συνταξιοδότησης με κεφαλαιοποίηση.

DK //

Η μετατροπή ενός κυρίως αναδιανεμητικού συστήματος σε ένα σύστημα που προσφεύγει σε μεγαλύτερο βαθμό στην κεφαλαιοποίηση έχει αρχίσει εδώ και μερικά χρόνια. Το 1999, η προσωρινή εισφορά στο καθεστώς ATP (καθεστώς επικουρικών συντάξεων των εργαζομένων), ίση με το 1% του μέσου μισθού, απόκτησε μόνιμο χαρακτήρα και οι κανόνες για την πρόωρη συνταξιοδότηση έγιναν πιο αυστηροί.

D //

Η μεταρρύθμιση των συντάξεων παραμένει μια από τις πρώτες πολιτικές προτεραιότητες. Συμφωνήθηκε μια δέσμη φορολογικών μεταρρυθμίσεων που θα επιτρέψουν την αύξηση των εσόδων από ενεργειακούς φόρους προκειμένου να αντισταθμιστεί η μείωση του ποσοστού των εισφορών των μισθωτών και των εργοδοτών στα καθεστώτα συνταξιοδότησης. Αποφασίστηκε επίσης, για το 2000 και το 2001, να συνδεθούν τιμαριθμικά οι αυξήσεις των δημόσιων συντάξεων με τον πληθωρισμό και όχι με την πρόοδο των καθαρών μισθών. Στις συνεχιζόμενες συζητήσεις για τη μεταρρύθμιση των συντάξεων, η ομοσπονδιακή κυβέρνηση προσέφερε ωστόσο να συνδέσει την αύξηση των δημόσιων συντάξεων την 1η Ιουλίου 2001 με τις καθαρές αποδοχές (προσαρμογές για την αύξηση των καθαρών μισθών λόγω της μεταρρύθμισης του φόρου εισοδήματος). Μια από τις προγραμματισθείσες μεταρρυθμίσεις των συντάξεων έχει ως στόχο να περιορίσει την οφειλόμενη στη δημογραφική εξέλιξη αύξηση των κοινωνικών εισφορών κατά τρόπο ώστε να εξασφαλιστεί ένα ικανοποιητικό επίπεδο συνταξιοδοτικών παροχών έως το 2030 και μετά. Σχεδιάζεται επίσης η δημιουργία συμπληρωματικού συνταξιοδοτικού καθεστώτος με κεφαλαιοποίηση. Εν αναμονή των μεταρρυθμίσεων αυτών, τα μέτρα που αποφασίστηκαν από την προηγούμενη κυβέρνηση το 1998, τα οποία είχαν ανασταλεί, θα τεθούν σε εφαρμογή.

EL //

Το 1998 αναγγέλθηκε μια στρατηγική μεταρρυθμίσεων σε δύο φάσεις. Η πρώτη φάση είχε κυρίως οργανωτικό χαρακτήρα και προέβλεπε για παράδειγμα τη δημιουργία ενιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης. Η δεύτερη φάση θα απαιτήσει μια σε βάθος αναπροσαρμογή του δημόσιου καθεστώτος συνταξιοδότησης και θα μπορούσε να οδηγήσει στην εναρμόνιση των ηλικιών συνταξιοδότησης στα διάφορα καθεστώτα, στον καθορισμό σε διατηρήσιμα επίπεδα των συντελεστών των εισφορών και των παροχών και στην εισαγωγή υποχρεωτικού καθεστώτος επαγγελματικών συντάξεων. Η αναγγελία της δεύτερης φάσης αναμένεται ακόμη.

E //

Το 1997 αναλήφθηκαν σημαντικές μεταρρυθμίσεις (με βάση το «Σύμφωνο του Τολέδο» του 1995) για την εξυγίανση του δημόσιου καθεστώτος συνταξιοδότησης. Νέες μεταρρυθμίσεις έχουν προγραμματιστεί για το 2000. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές πρέπει να προβλέπουν μέτρα για την αύξηση της πραγματικής ηλικίας συνταξιοδότησης και την αποθάρρυνση της πρόωρης συνταξιοδότησης, καθώς και για τη μεταρρύθμιση των ειδικών συνταξιοδοτικών καθεστώτων (όπως εκείνα που καλύπτουν τους ελεύθερους επαγγελματίες και τους εργαζομένους στον τομέα της γεωργίας). Το 1999, η κεντρική κυβέρνηση και οι περιφερειακές αρχές διαφώνησαν σχετικά με τη σκοπιμότητα αύξησης από τις αρχές αυτές των συντάξεων με μη ανταποδοτικό χαρακτήρα πέραν του ποσοστού του πληθωρισμού. Το 2000 δημιουργήθηκε αποθεματικό ταμείο συντάξεων για την αντιμετώπιση του προβλήματος της γήρανσης του πληθυσμού. Οι αρχικοί πόροι του ταμείου ανέρχονται στο 0,1% του ΑΕΠ και στο πλαίσιο του επικαιροποιημένου προγράμματος σταθερότητάς της η Ισπανία δεσμεύτηκε να αυξήσει τους πόρους του ταμείου.

F //

Μετά την αναβολή των μεταρρυθμίσεων που θεσπίστηκαν το 1997, ο διάλογος μεταξύ αρχών και κοινωνικών εταίρων συνεχίζεται με βάση την έκθεση που υποβλήθηκε το 1999. Ο πρωθυπουργός ανήγγειλε το Μάρτιο του 2000 τις γενικές γραμμές μιας μεταρρύθμισης που προβλέπει την ενίσχυση των πόρων του αποθεματικού ταμείου συντάξεων, τη δημιουργία ελεγκτικού οργάνου (Conseil d'Orientation des Retraites) και, για τους δημόσιους υπαλλήλους, την ενδεχόμενη επέκταση της ελάχιστης απαιτούμενη διάρκειας καταβολής εισφορών για την απόκτηση δικαιώματος σε πλήρη σύνταξη.

IRL //

Το Μάιο του 1998, η κυβέρνηση παρουσίασε τις γενικές γραμμές του σχεδίου της για τη δημιουργία πλήρους συστήματος συνταξιοδότησης. Με απόφαση που λήφθηκε τον Ιούλιο του 1999, χορηγείται ετήσιο κονδύλιο ίσο με το 1% του ΑΕΠ για την προχρηματοδότηση του μελλοντικού κόστους των δημόσιων συντάξεων. Μέρος των εσόδων από την ιδιωτικοποίηση του ιδιωτικού φορέα τηλεπικοινωνιών θα διατεθεί επίσης στο εθνικό αποθεματικό ταμείο συντάξεων (το οποίο θα δημιουργηθεί το 2000 με νομοθετική πράξη που θα εγκριθεί προσεχώς). Μέρος των εσόδων από την ιδιωτικοποίηση χρησιμοποιήθηκε επίσης για την προεξόφληση των μελλοντικών υποχρεώσεων του κράτους όσον αφορά την πληρωμή των συντάξεων του προ της ιδιωτικοποίησης προσωπικού του οργανισμού.

I //

Μια σειρά μεταρρυθμίσεων που εφαρμόστηκαν στη δεκαετία του 90, με τελευταία εκείνη του 1997, επέτρεψαν την επιβράδυνση του ρυθμού αύξησης των δαπανών για συντάξεις ως ποσοστό του ΑΕΠ, σε σχέση με την προηγούμενη κατάσταση. Ωστόσο, οι κρατικές δαπάνες για συντάξεις παραμένουν υψηλές και απειλούν τη μακροχρόνια βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Οι κυριότερες αδυναμίες του σημερινού συστήματος είναι οι υπερβολικά μακρές μεταβατικές περίοδοι και οι μάλλον γενναιόδωρες από αναλογιστική άποψη παροχές. Επιπλέον, υπάρχει ακόμα σημαντική αβεβαιότητα όσον αφορά τις μελλοντικές μεταρρυθμίσεις. Το 1999 και το 2000 δεν έγινε καμία μεταβολή στο σύστημα. Μια επανεξέταση των παραμέτρων του συστήματος έχει προγραμματιστεί για τις αρχές του 2001.

L //

Το 1998 θεσπίστηκαν μεταρρυθμίσεις για την ευθυγράμμιση του συνταξιοδοτικού καθεστώτος των νέων δημόσιων υπαλλήλων με εκείνο που εφαρμόζεται στον ιδιωτικό τομέα.

Δεδομένου ότι μεγάλο ποσοστό των συντάξεων χρηματοδοτείται ήδη με κεφαλαιοποίηση, η επίπτωση της γήρανσης του πληθυσμού θα αντιμετωπιστεί με τη μείωση του δημόσιου χρέους και με μέτρα για την αύξηση των ποσοστών απασχόλησης.

A //

Σημαντικές μεταρρυθμίσεις θεσπίστηκαν το 1993 και, πιο πρόσφατα, το 1998. Οι τελευταίες μεταρρυθμίσεις εισήγαγαν κίνητρα για την πρόωρη συνταξιοδότηση και πιο αυστηρούς κανόνες επιλεξιμότητας στις συντάξεις αναπηρίας, και ευθυγράμμισαν το σύστημα συνταξιοδότησης των δημόσιων υπαλλήλων με το γενικό καθεστώς. Καταρτίστηκε εξάλλου ένας τύπος ετήσιας αναπροσαρμογής, ο οποίος επιτρέπει να ληφθεί υπόψη η δημοσιονομική επίπτωση της αύξησης του προσδόκιμου ζωής. Ωστόσο, το μέτρο αυτό ανεστάλη το 1998 και θα επανεξεταστεί το 2000.

P //

Μετά την έκδοση Λευκού Βιβλίου το 1998, το κοινοβούλιο θέσπισε τον Ιούλιο του 2000 ένα νέο νόμο-πλαίσιο που θα τεθεί σε εφαρμογή στο αμέσως προσεχές μέλλον. Ο νέος νόμος εισάγει καινοτομίες σε πολλούς τομείς: μεγαλύτερη ευελιξία στην ηλικία συνταξιοδότησης, τροποποίηση του τύπου υπολογισμού των συντάξεων κατά τρόπο που να καθιστά το σύστημα λιγότερο γενναιόδωρο (θα λαμβάνεται υπόψη το σύνολο της περιόδου καταβολής εισφορών και όχι μόνο τα 10 πιο ευνοϊκά χρόνια της τελευταίας 15ετίας), ενίσχυση του ταμείου σταθεροποίησης ώστε να ανέλθει στο 50% περίπου των ετήσιων δαπανών για τις συντάξεις του ιδιωτικού τομέα. Στο τέλος του 1999, οι σωρευτικοί πόροι του ταμείου θα αντιπροσωπεύουν το 3% περίπου του ΑΕΠ.

FIN //

Το 1999 επιτεύχθηκε συμφωνία μεταξύ των αρμόδιων για την αγορά εργασίας οργανισμών σχετικά με ορισμένα μέτρα που αποσκοπούν στην αύξηση της ηλικίας συνταξιοδότησης και στην επέκταση της ενεργούς συμμετοχής. Μαζί με το σημαντικό πρωτογενές δημοσιονομικό υπόλοιπο, τα μέτρα αυτά θα επιτρέψουν να αντιμετωπιστεί πιο εύκολα η αύξηση των δαπανών τα επόμενα έτη λόγω της γήρανσης του πληθυσμού. Ωστόσο, ορισμένα ερωτήματα σχετικά με τη μακροχρόνια διατηρησιμότητα των υφιστάμενων δημόσιων καθεστώτων συνταξιοδότησης παραμένουν ανοικτά, ενώ η ριζική διόρθωση των ανισορροπιών ενδέχεται να απαιτήσει νέες μεταρρυθμίσεις.

S //

Οι μεταρρυθμίσεις που θεσπίστηκαν το 1998 τίθενται προοδευτικά σε εφαρμογή. Αυξάνουν το σχετικό βάρος των συντάξεων με κεφαλαιοποίηση και ενισχύουν τη σχέση μεταξύ εισφορών και παροχών, λαμβάνοντας υπόψη το σύνολο της σταδιοδρομίας. Αναθεωρήθηκαν επίσης οι ρήτρες τιμαριθμικής αναπροσαρμογής.

Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις που δημοσιεύθηκαν το 1999, οι επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού στα δημόσια οικονομικά δεν είναι ιδιαίτερα δυσμενείς. Στα τέλη του 1998 προτάθηκαν ορισμένες εκτεταμένες μεταρρυθμίσεις οι οποίες εγκρίθηκαν το 1999. Προβλέπουν την καθιέρωση «ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος» και την αντικατάσταση του καθεστώτος SERPS (κρατικές συντάξεις συνδεόμενες με το εισόδημα) με μια δεύτερη κατ'αποκοπή σύνταξη.