17.3.2009   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 62/1

(1)

Στις 10 Μαρτίου 2009, το Συμβούλιο εξέτασε το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σύγκλισης της Βουλγαρίας, για την περίοδο 2008-2011 (2).

(2)

Η Βουλγαρία σημείωσε έντονη οικονομική ανάπτυξη άνω του 6 % κατά μέσο όρο κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών, σε συνδυασμό με διογκούμενες μακροοικονομικές ανισορροπίες, όπως υψηλά εξωτερικά ελλείμματα και πληθωρισμό. Στο πλαίσιο του καθεστώτος νομισματικού συμβουλίου, οι νομισματικές και οι πιστωτικές συνθήκες έγιναν αυστηρότερες το 2008 λόγω της επιδείνωσης της εικόνας που παρουσιάζει η χώρα από άποψη κινδύνου και της συνεχιζόμενης ανόδου της πραγματικής σταθμισμένης συναλλαγματικής ισοτιμίας. Καθώς εκτυλίσσεται ο αρνητικός αντίκτυπος της παγκόσμιας οικονομικής επιβράδυνσης και της χρηματοπιστωτικής κρίσης, η αύξηση του ΑΕΠ προβλέπεται να υποχωρήσει απότομα και να παραμείνει σαφώς κάτω από το δυνητικό επίπεδο της περιόδου 2009-2010, ασκώντας πιέσεις επί των φορολογικών εσόδων. Έτσι, η Βουλγαρία αντιμετωπίζει την πρόκληση διατήρησης της ανάπτυξης στο πλαίσιο οξείας και παρατεταμένης παγκόσμιας οικονομικής κάμψης, ενώ αντιμετωπίζει τις ισχύουσες μακροοικονομικές ανισορροπίες με τη διατήρηση αυστηρής δημοσιονομικής και εισοδηματικής πολιτικής. Με βάση τα παραπάνω, η απάντηση πολιτικής στο πρόγραμμα προβλέπει μέτρα που αποσκοπούν στην ενίσχυση της ανθεκτικότητας της οικονομίας. Μολονότι το σημείο εκκίνησης χαρακτηρίζεται από χαμηλό δείκτη δημόσιου χρέους προς το ΑΕΠ και μεγάλα δημοσιονομικά πλεονάσματα, ο υψηλός πληθωρισμός και το μεγάλο έλλειμμα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών εμπόδισαν την κυβέρνηση να θεσπίσει μια δέσμη δημοσιονομικών κινήτρων για την τόνωση της εγχώριας ζήτησης. Μακροπρόθεσμα, η χώρα αντιμετωπίζει την ανάγκη να βελτιώσει την ποιότητα των δημόσιων οικονομικών, ενώ έχει να αντιμετωπίσει ταχεία δημογραφική γήρανση και επιδείνωση της δημογραφικής κατάστασης.

(3)

Το μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο στηρίζεται το πρόγραμμα προβλέπει μείωση του ρυθμού αύξησης του πραγματικού ΑΕΠ από 6,5 % το 2008 σε 4,7 % το 2009 πριν αποκατασταθεί κατά μέσο όρο σε 5,5 % για το υπόλοιπο της προγραμματικής περιόδου. Το σενάριο αυτό, αξιολογούμενο με βάση τα στοιχεία που είναι διαθέσιμα σήμερα (3), φαίνεται να στηρίζεται σε εμφανώς αισιόδοξες αναπτυξιακές παραδοχές από το 2009 και πέρα. Αυτό αντανακλά υψηλή εγχώρια ζήτηση, ιδίως αύξηση των επενδύσεων, και επιτάχυνση όσον αφορά τις πραγματικές εξαγωγές καθ' όλη την προγραμματική περίοδο. Τα στοιχεία αυτά δεν συνάδουν με την επιβράδυνση που χαρακτηρίζει τόσο τις εισροές άμεσων επενδύσεων όσο και το παγκόσμιο εμπόριο. Ωστόσο, επειδή στο πρόγραμμα υποθέτει πολύ μεγαλύτερη αύξηση των εισαγωγών, σύμφωνη με την εξέλιξη της εγχώριας ζήτησης, το εξωτερικό έλλειμμα θα συρρικνωθεί σταδιακά και μόνον κατά την περίοδο 2009-2011. Με βάση την παραδοχή ηπιότερης επιβράδυνσης, το πρόγραμμα προβλέπει υψηλά επίπεδα πληθωρισμού το 2009, πράγμα το οποίο συνεπάγεται περιορισμένη πρόοδο προς την κατεύθυνση της ονομαστικής σύγκλισης. Οι προοπτικές όσον αφορά τον πληθωρισμό για την περίοδο 2010-2011 φαίνονται ρεαλιστικές.

(4)

Όσον αφορά το 2008, το πλεόνασμα του ευρύτερου δημόσιου τομέα εκτιμάται σε 3 % του ΑΕΠ στο πλέον πρόσφατο επικαιροποιημένο πρόγραμμα. Η εκτίμηση αυτή είναι σύμφωνη με τον αρχικό στόχο. Το δημοσιονομικό αποτέλεσμα αντανακλά ένα καλύτερο σημείο εκκίνησης (μετά τη διόρθωση για ένα μη προβλεπόμενο έκτακτο μέτρο ακύρωσης χρέους το 2007, ανερχόμενο σε 3,5 % του ΑΕΠ). Παρά τη σημαντική αύξηση των εισαγωγών και τον υψηλό πληθωρισμό το 2008, τα έσοδα από την έμμεση φορολογία ήταν κατά 1,5 % του ΑΕΠ χαμηλότερα από τις αρχικές προβλέψεις. Μετά την καθιέρωση ενιαίου συντελεστή 10 % για τη φορολογία εισοδήματος φυσικών προσώπων, οι εισπράξεις από την άμεση φορολογία ήταν κατά 0,5 % του ΑΕΠ χαμηλότερες από τις προβλέψεις στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα του Δεκεμβρίου 2007. Στο σκέλος των δαπανών, δεν τηρήθηκε πλήρης πειθαρχία, καθώς εγκρίθηκαν πρόσθετες κοινωνικές δαπάνες και δαπάνες υποδομών ύψους περίπου 1,25 % του ΑΕΠ. Ωστόσο, χάρη στην υψηλότερη από την αναμενόμενη αύξηση του ονομαστικού ΑΕΠ, ο δείκτης δαπανών προς το ΑΕΠ ήταν χαμηλότερος από τις προβλέψεις του προηγούμενου προγράμματος.

(5)

Ο νόμος για τον προϋπολογισμό του 2009 στοχεύει σε πλεόνασμα της γενικής κυβέρνησης ίσο με το 3 % του ΑΕΠ. Ο νόμος περιλαμβάνει ορισμένα μέτρα διακριτικής ευχέρειας τα οποία θα έχουν γενικά ουδέτερο δημοσιονομικό αντίκτυπο. Στο σκέλος των εσόδων, ο αντίκτυπος της μείωσης του συντελεστή εισφοράς στο δημόσιο ταμείο συντάξεων κατά 4 % θα αντισταθμίζεται από την αύξηση του συντελεστή εισφοράς ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης κατά 2 % και του μέσου όρου των υποχρεωτικών ελάχιστων εγγυημένων ορίων εισοδήματος κατά 26,5 % σε ονομαστικές τιμές. Στο σκέλος των δαπανών, οι πρωτογενείς δαπάνες προβλέπεται να αυξηθούν, κυρίως λόγω των υψηλότερων κοινωνικών πληρωμών και των αποδοχών των εργαζομένων. Οι συντάξεις θα αυξηθούν περίπου κατά 20 % σε δύο στάδια από την 1η Απριλίου και την 1η Ιουλίου. Οι δαπάνες μισθοδοσίας στον τομέα της γενικής κυβέρνησης προβλέπεται να αυξηθούν κατά 10 %. Προκειμένου να εξασφαλιστεί η επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων, έγινε επανεισαγωγή του κανόνα που περιορίζει την εκταμίευση δαπανών εκτός τόκων (με εξαίρεση τις μεταβιβάσεις κοινωνικής ασφάλισης) έως το 90 % των προβλεπόμενων στον προϋπολογισμό πιστώσεων σε περίπτωση που τα εισπραχθέντα έσοδα είναι χαμηλότερα από τις προβλέψεις του προϋπολογισμού. Ο νόμος για τον προϋπολογισμό του 2009 προβλέπει ακόμη χαμηλότερες εκταμιεύσεις εάν τα αποτελέσματα των ενοποιημένων εσόδων της γενικής κυβέρνησης μειωθούν σε τέτοιο επίπεδο που να οδηγήσει σε αρνητικό ισοζύγιο του προϋπολογισμού.

(6)

Σύμφωνα με τη δημοσιονομική στρατηγική του προγράμματος, προβλέπεται ότι ο μεσοπρόθεσμος στόχος (ΜΔΣ) για πλεόνασμα ίσο προς 1,5 % του ΑΕΠ θα τηρηθεί καθ' όλη τη διάρκεια της προγραμματικής περιόδου. Σύμφωνα με την τρέχον επικαιροποιημένο πρόγραμμα, το ισοζύγιο της γενικής κυβέρνησης προβλέπεται να διατηρηθεί σε πλεόνασμα ίσο με 3 % του ΑΕΠ και το πρωτογενές ισοζύγιο να παραμείνει αμετάβλητο σε πλεόνασμα ίσο με 4 % περίπου του ΑΕΠ έως το 2011. Σε διαρθρωτικούς όρους (δηλαδή, κυκλικά προσαρμοσμένο μείον έκτακτα και λοιπά προσωρινά μέτρα), το δημοσιονομικό ισοζύγιο προβλέπεται να παραμείνει σε πλεόνασμα ίσο με 3,5 % του ΑΕΠ περίπου κατά τη διάρκειας της προγραμματικής περιόδου. Ενώ το αρνητικό κενό παραγωγής προβλέπεται να διευρυνθεί, ο υποκείμενος προσανατολισμός της δημοσιονομικής πολιτικής φαίνεται γενικά ουδέτερος μεσοπρόθεσμα.

(7)

Τα δημοσιονομικά αποτελέσματα του προγράμματος υπόκεινται σε κινδύνους αρνητικών εξελίξεων. Ο βασικός κίνδυνος προέρχεται από το υποκείμενο μακροοικονομικό σενάριο, το οποίο στηρίζεται σε εμφανώς αισιόδοξες αναπτυξιακές παραδοχές για το 2009 και το 2010. Στο σκέλος των εσόδων, οι κίνδυνοι για τα δημόσια οικονομικά την περίοδο 2009-2010 είναι μεγαλύτεροι από τα προηγούμενα έτη και συνδέονται με εντονότερη συρρίκνωση της οικονομικής ανάπτυξης και εξισορρόπησή της σε μια σύνθεση με χαμηλότερα επίπεδα εσόδων. Ενόψει της προβλεπόμενης οικονομικής επιβράδυνσης και των πιέσεων για την αύξηση των δαπανών που προωθούν τη ζήτηση, ο έλεγχος της αύξησης των δαπανών μέσω του κανόνα της εκτέλεσης του προϋπολογισμού κατά 90 % μπορεί να αποδειχθεί δύσκολο εγχείρημα το 2009.

(8)

Ελλείψει μακροπρόθεσμων προβλέψεων για τις δαπάνες που συνδέονται με τη δημογραφική γήρανση, βάσει των κοινών μακροοικονομικών παραδοχών της Επιτροπής Οικονομικής Πολιτικής και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, δεν είναι δυνατόν να αξιολογηθούν οι επιπτώσεις της δημογραφικής γήρανσης στη Βουλγαρία σε συγκρίσιμη και αξιόπιστη βάση όπως γίνεται επί του παρόντος για τα παλαιότερα 25 κράτη μέλη. Η δημοσιονομική θέση το 2008, με το υψηλό διαρθρωτικό πλεόνασμα, συμβάλλει σημαντικά στη μείωση του χρέους προτού ληφθούν υπόψη οι μακροπρόθεσμες δημοσιονομικές επιπτώσεις της δημογραφικής γήρανσης. Η διατήρηση υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων σε μεσοπρόθεσμη βάση μπορεί να συντελέσει στον περιορισμό των κινδύνων στους οποίους υπόκειται η διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών, τα οποία επί του παρόντος βρίσκονται σε χαμηλό επίπεδο.

(9)

Το δημοσιονομικό πλαίσιο της Βουλγαρίας απέδειξε μέχρι τώρα ένα πολύ καλό ιστορικό επιδόσεων καλύπτοντας τους δημοσιονομικούς στόχους, μολονότι σε ένα πλαίσιο έντονης οικονομικής ανάπτυξης. Στο πρόσφατο παρελθόν, το δημοσιονομικό πλαίσιο της Βουλγαρίας βελτιώθηκε με την απλούστευση της διαδικασίας του προϋπολογισμού, με την ενίσχυση των υποχρεώσεων υποβολής εκθέσεων και με τη συμπερίληψη μιας πιο ολοκληρωμένης μακροοικονομικής ανάλυσης και εκτίμησης των δημοσιονομικών κινδύνων στα δημοσιονομικά έγγραφα. Ωστόσο, το πλαίσιο είναι δεσμευτικό μόνο το πρώτο από τα τρία έτη του δημοσιονομικού ορίζοντα προγραμματισμού για ορισμένες εξουσίες άσκησης διακριτικής ευχέρειας στον τομέα των δαπανών οι οποίες υποσκάπτουν τη φορολογική διαφάνεια και τη λογοδοσία. Παρά τις αδυναμίες αυτές, το πρόγραμμα δεν προβλέπει ουσιώδεις τροποποιήσεις στο δημοσιονομικό πλαίσιο εκτός από την περαιτέρω πρόοδο όσον αφορά την εφαρμογή της μεθόδου κατάρτισης προϋπολογισμού βάσει επιδόσεων. Η επανεισαγωγή του κανόνα εκτέλεσης του προϋπολογισμού κατά 90 % στον νόμο για τον προϋπολογισμό του 2009 αποσκοπεί στην εξασφάλιση του δημοσιονομικού στόχου με τον περιορισμό της αύξησης των δαπανών της γενικής κυβέρνησης. Ωστόσο, η εφαρμογή του κανόνα δεν προσδιορίζεται σαφώς στον νόμο, πράγμα το οποίο ενδεχομένως να παρέχει κάποια περιθώρια διακριτικής ευχέρειας ως προς την εκτέλεση.

(10)

Η βουλγαρική κυβέρνηση δεν έχει θεσπίσει καμία ειδική δέσμη μέτρων για τη σταθεροποίηση του δημοσιονομικού τομέα. Ωστόσο, για να ενισχυθεί η εμπιστοσύνη στο τραπεζικό σύστημα, το όριο εγγύησης των καταθέσεων αυξήθηκε σε 100 000 BGN και η κυβέρνηση αύξησε το κεφάλαιο της κρατικής βουλγαρικής τράπεζας ανάπτυξης με σκοπό τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης των ΜΜΕ.

(11)

Ενόψει των οικονομικών ανισορροπιών, η δημοσιονομική πολιτική είναι προσανατολισμένη προς τη διατήρηση της εμπιστοσύνης των επενδυτών και την προστασία μακροοικονομικής σταθερότητας. Ως εκ τούτου, η βουλγαρική κυβέρνηση δεν θέσπισε βραχυπρόθεσμη δέσμη κινήτρων για να ανταποκριθεί στην οικονομική επιβράδυνση, πράγμα σύμφωνο προς το Ευρωπαϊκό σχέδιο για την ανάκαμψη της οικονομίας (ΕΣΑΟ) που συμφωνήθηκε τον Δεκέμβριο από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Σε σχέση με το πρόγραμμα των μεσοπρόθεσμων μεταρρυθμίσεων και τις ειδικές κατά χώρα συστάσεις που πρότεινε η Επιτροπή στις 28 Ιανουαρίου 2009 στο πλαίσιο της στρατηγικής της Λισσαβόνας για την ανάπτυξη και την απασχόληση, το πρόγραμμα προβλέπει διαρθρωτικά μέτρα που αποσκοπούν στην ενίσχυση της ανθεκτικότητας της οικονομίας, όπως εκείνα που αποσκοπούν στη στήριξη της απασχόλησης, στην ενίσχυση της ικανότητας των επιχειρήσεων να προσαρμοσθούν στις συνθήκες της κρίσης, στη βελτίωση της λειτουργίας των αγορών, με την παροχή, ενδεχομένως, κεφαλαιακής υποστήριξης στις εμπορικές τράπεζες, την τόνωση της δανειοδότησης ΜΜΕ, την προώθηση των εξαγωγικών επιδόσεων και τη βελτίωση της απορρόφησης κονδυλίων της ΕΕ. Τα μέτρα αυτά ανταποκρίνονται έγκαιρα και επαρκώς στους βασικούς στόχους πολιτικής όσον αφορά τις βραχυπρόθεσμες προοπτικές. Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα περιλαμβάνει επίσης ορισμένα άλλα μέτρα διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, τα οποία αποτελούν μέρος της πιο μακροπρόθεσμης στρατηγικής για τη βελτίωση της ποιότητας και της διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών, όπως η μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού συστήματος, η εφαρμογή των επόμενων βημάτων στο πλαίσιο της στρατηγικής για τη μεταρρύθμιση του εκπαιδευτικού συστήματος, μεταξύ άλλων με την περαιτέρω βελτίωση του σχολικού δικτύου και την ενίσχυση του συστήματος κατ' ανάθεση κατάρτισης προϋπολογισμού για τα σχολεία, και την εφαρμογή της πρόσφατα εγκριθείσας στρατηγικής για την ιατροφαρμακευτική περίθαλψη.

(12)

Το πρόγραμμα εξυγίανσης της βουλγαρικής κυβέρνησης μπορεί να βοηθήσει την ανάσχεση των υψηλών εξωτερικών και εσωτερικών ανισορροπιών της οικονομίας. Ειδικότερα, το πρόγραμμα προβλέπει διαρθρωτική εξυγίανση ίση προς το 1 % του ΑΕΠ την περίοδο 2008-2011. Ο γενικός δημοσιονομικός προσανατολισμός, όπως μετράται με βάση τη μεταβολή του διαρθρωτικού ισοζυγίου, είναι περιοριστικός το 2009 και παραμένει εν πολλοίς ουδέτερος την περίοδο 2010-2011. Ο στόχος του προγράμματος για τη διατήρηση κυκλικά προσαρμοσμένου πλεονάσματος ίσου με 1,5 % του ΑΕΠ μπορεί να επιτευχθεί καθ' όλη την περίοδο του προγράμματος.

(13)

Όσον αφορά τις απαιτήσεις σχετικά με τα πληροφοριακά στοιχεία που αναφέρονται στον κώδικα δεοντολογίας για τα προγράμματα σταθερότητας και σύγκλισης, το πρόγραμμα παρουσιάζει ορισμένα κενά όσον αφορά τα προαιρετικά στοιχεία (4).

i)

να συνεχίσει να επιδιώκει αυστηρές δημοσιονομικές πολιτικές και να διατηρεί υγιή δημοσιονομική κατάσταση μέσω του περιορισμού της αύξησης των δαπανών, με στόχο τη συμβολή στη συγκράτηση των υφιστάμενων εξωτερικών ανισορροπιών και να ανταπεξέλθει σε περίπτωση ελλειμματικών εσόδων·

ii)

να συγκρατήσει την αύξηση των μισθών στον δημόσιο τομέα με σκοπό να συμβάλει στη γενική συγκράτηση των μισθών και να βελτιώσει την ανταγωνιστικότητα·

iii)

να ενισχύσει περαιτέρω την αποτελεσματικότητα των δημόσιων δαπανών, ιδίως με την πλήρη υλοποίηση της πρακτικής της εκτέλεσης προγραμμάτων βάσει προϋπολογισμού, την ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων και τη μεταρρύθμιση των τομέων της αγοράς εργασίας και των αγορών προϊόντων, της παιδείας και της ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης, με σκοπό την αύξηση της παραγωγικότητας.