Υπόθεση C‑626/22

C. Z. κ.λπ.

κατά

Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria
και
Acciaierie d’Italia Holding SpA
και
Acciaierie d’Italia SpA

(αίτηση του Tribunale di Milano για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)

Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 25ης Ιουνίου 2024

«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Άρθρο 191 ΣΛΕΕ – Βιομηχανικές εκπομπές – Οδηγία 2010/75/ΕΕ – Ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχος της ρύπανσης – Άρθρα 1, 3, 8, 11, 12, 14, 18, 21 και 23 – Άρθρα 35 και 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Διαδικασίες για τη χορήγηση άδειας λειτουργίας εγκατάστασης και για την επανεξέταση της άδειας αυτής – Μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας – Δικαίωμα σε καθαρό, υγιές και βιώσιμο περιβάλλον»

1. Κράτη μέλη – Υποχρεώσεις – Δεδικασμένο – Υποχρεώσεις των εθνικών δικαστηρίων – Υποχρέωση αναθεώρησης δικαστικής απόφασης που έχει αποκτήσει την ισχύ δεδικασμένου – Δεν υφίσταται – Εθνική νομολογία η οποία ερμηνεύει διάταξη του εθνικού δικαίου κατά τρόπο αντίθετο προς το δίκαιο της Ένωσης – Υποχρέωση ερμηνείας της διάταξης αυτής κατά τρόπο σύμφωνο προς το δίκαιο της Ένωσης – Αίτηση προδικαστικής αποφάσεως που αφορά την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης – Παραδεκτό

   (Άρθρο 267 ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 53, 54)

2. Προδικαστικά ερωτήματα – Παραδεκτό – Αίτηση σχετικά με την ερμηνεία οδηγίας, η οποία υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ ιδιωτών και μιας βιομηχανικής εγκατάστασης εθνικής στρατηγικής σημασίας – Διαφορά της κύριας δίκης με αντικείμενο ειδικούς κανόνες, θεσπισθέντες για την εν λόγω εγκατάσταση, που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας την οποία αφορά η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως – Παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως

   (Άρθρα 267 και 288, εδ. 3, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 56-64)

3. Περιβάλλον – Ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχος της ρύπανσης – Οδηγία 2010/75 – Χορήγηση άδειας λειτουργίας εγκατάστασης και επανεξέταση της άδειας αυτής – Προϋποθέσεις – Υποχρέωση προηγούμενης εκτίμησης των επιπτώσεων της δραστηριότητας της εγκατάστασης στο περιβάλλον και στην ανθρώπινη υγεία

   (Άρθρα 191 και 192 ΣΛΕΕ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 35 και 37· οδηγία 2010/75 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 2, 27 και 45, άρθρα 3, σημεία 2 και 3, 4 § 1, 5 § 1, 8 § 2, εδ. 2, και 10 έως 27 και παραρτήματα I και VII, μέρος 1)

   (βλ. σκέψεις 67-95, 104, 105, διατακτ. 1)

4. Περιβάλλον – Ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχος της ρύπανσης – Οδηγία 2010/75 – Χορήγηση άδειας λειτουργίας εγκατάστασης και επανεξέταση της άδειας αυτής – Καθορισμός οριακών τιμών εκπομπών για τις ρυπαντικές ουσίες – Συνεκτίμηση των επιβλαβών ουσιών που είναι πιθανόν να εκπέμπονται από τη συγκεκριμένη εγκατάσταση – Περιεχόμενο

   (Οδηγία 2010/75 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 15 και άρθρα 3, σημείο 6, 12 § 1, στοιχείο στʹ, 14 § 1, στοιχείο αʹ, 18 και 21 § 5, στοιχείο αʹ)

   (βλ. σκέψεις 109-122, διατακτ. 2)

5. Περιβάλλον – Ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχος της ρύπανσης – Οδηγία 2010/75 – Άδεια λειτουργίας εγκατάστασης – Προθεσμία εντός της οποίας ο φορέας εκμετάλλευσης οφείλει να συμμορφωθεί προς τα μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας τα οποία προβλέπει η άδεια λειτουργίας – Εθνική νομοθεσία η οποία παρατείνει επανειλημμένα την προθεσμία αυτή – Δεν επιτρέπεται σε περίπτωση σοβαρών και σημαντικών κινδύνων για την ακεραιότητα του περιβάλλοντος και την ανθρώπινη υγεία

   (Οδηγία 2010/75 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 43 και άρθρα 8 § 1 και 2, 13 § 5, 21 § 3 και 82 § 1)

   (βλ. σκέψεις 125-128, 130-132, διατακτ. 3)

Σύνοψη

Το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου, επιληφθέν αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως την οποία υπέβαλε το Tribunale di Milano (πρωτοδικείο Μιλάνου, Ιταλία), διευκρινίζει τις προϋποθέσεις αδειοδότησης των εγκαταστάσεων δυνάμει της οδηγίας 2010/75 περί βιομηχανικών εκπομπών ( 1 ).

Το εργοστάσιο χαλυβουργίας της Ilva (στο εξής: χαλυβουργείο Ilva) βρίσκεται στην περιφέρεια του δήμου Τάραντα (Ιταλία) και λειτουργεί βάσει «ολοκληρωμένης περιβαλλοντικής άδειας» η οποία χορηγήθηκε το 2011.

Παρά την επιβολή κατάσχεσης το 2012, η συνέχιση της παραγωγικής λειτουργίας του χαλυβουργείου επιτράπηκε, βάσει ειδικών κατά παρέκκλιση κανόνων, για 36 μήνες υπό τον όρο της υλοποίησης σχεδίου μέτρων προστασίας του περιβάλλοντος και της υγείας. Η καταληκτική προθεσμία για την υλοποίηση του σχεδίου μετατέθηκε επανειλημμένα, για συνολικά πολυετές χρονικό διάστημα, μολονότι η επίμαχη δραστηριότητα ενείχε σοβαρούς και σημαντικούς κινδύνους για την ακεραιότητα του περιβάλλοντος και την υγεία των περιοίκων.

Στο ως άνω πλαίσιο, οι ενάγοντες άσκησαν ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου συλλογική αγωγή για την προάσπιση των δικαιωμάτων περίπου 300000 κατοίκων του δήμου Τάραντα και των όμορων δήμων, ζητώντας, μεταξύ άλλων, την παύση της λειτουργίας του χαλυβουργείου Ilva ή ορισμένων τμημάτων του, λόγω της ρύπανσης από τις βιομηχανικές εκπομπές του και των βλαβών που αυτές συνεπάγονται για την ανθρώπινη υγεία.

Κατά το μέτρο που η ιταλική νομοθεσία δεν εξαρτά τη χορήγηση άδειας λειτουργίας μιας εγκατάστασης ή την επανεξέταση της εν λόγω άδειας από την προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεων της εγκατάστασης στην ανθρώπινη υγεία, το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο σχετικά με την αναγκαιότητα μιας τέτοιας εκτίμησης, το περιεχόμενο του ελέγχου που ασκούν οι αρμόδιες αρχές, καθώς και την προθεσμία εντός της οποίας ο φορέας εκμετάλλευσης μιας εγκατάστασης οφείλει να συμμορφωθεί προς τους όρους που καθορίζονται με τη χορηγηθείσα άδεια.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

Πρώτον, όσον αφορά το ζήτημα αν είναι αναγκαία η διενέργεια εκτίμησης η οποία να καλύπτει τις επιπτώσεις της δραστηριότητας της επίμαχης εγκατάστασης στην ανθρώπινη υγεία, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η προστασία και η βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος και η προστασία της υγείας του ανθρώπου είναι δύο στενά συνδεδεμένες μεταξύ τους συνιστώσες της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος. Η οδηγία 2010/75, θεσπίζοντας κανόνες σχετικά με την ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχο της ρύπανσης που προκαλούν οι βιομηχανικές δραστηριότητες, συγκεκριμενοποιεί τις υποχρεώσεις της Ένωσης όσον αφορά την προστασία του περιβάλλοντος και της υγείας του ανθρώπου, οι οποίες απορρέουν ιδίως από το άρθρο 191 ΣΛΕΕ, και συμβάλλει κατ’ αυτόν τον τρόπο στην προάσπιση του δικαιώματος κάθε ατόμου για διαβίωση σε περιβάλλον που εξασφαλίζει επαρκή προσωπική υγεία και ευημερία. Το Δικαστήριο παραπέμπει συναφώς στα άρθρα 35 και 37 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και διαπιστώνει τη στενή σχέση μεταξύ της προστασίας του περιβάλλοντος και της προστασίας της ανθρώπινης υγείας.

Μεταξύ των προϋποθέσεων για τη χορήγηση άδειας λειτουργίας που προβλέπει η ως άνω οδηγία περιλαμβάνεται η υποχρέωση του φορέα εκμετάλλευσης να λάβει όλα τα κατάλληλα προληπτικά «αντιρρυπαντικά» μέτρα, καθώς και μέτρα παρακολούθησης των εκπομπών στο περιβάλλον. Ο φορέας εκμετάλλευσης πρέπει επίσης να μεριμνά ώστε η εγκατάστασή του να μην προκαλεί «σημαντική ρύπανση». Επιπλέον, οι όροι αδειοδότησης επανεξετάζονται όταν η «ρύπανση» από τη συγκεκριμένη εγκατάσταση το δικαιολογεί. Η περιοδικότητα της επανεξέτασης πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στο μέγεθος και τη φύση της εγκατάστασης και να λαμβάνει μεταξύ άλλων υπόψη τις τοπικές ιδιαιτερότητες της περιοχής στην οποία αναπτύσσεται η βιομηχανική δραστηριότητα και ιδίως την εγγύτητα προς κατοικίες.

Συναφώς, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η έννοια της «ρύπανσης», που χρησιμοποιείται στην οδηγία 2010/75, καταλαμβάνει τις βλάβες που προκαλούνται ή ενδέχεται να προκληθούν τόσο στο περιβάλλον όσο και στην ανθρώπινη υγεία. Κατά τα λοιπά, η στενή σχέση μεταξύ της προστασίας της ποιότητας του περιβάλλοντος και της προστασίας της ανθρώπινης υγείας επιβεβαιώνεται όχι μόνο από τις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης, αλλά και από πλειάδα διατάξεων της οδηγίας 2010/75, καθώς και από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Συγκεκριμένα, όσον αφορά τη ρύπανση που προκαλείται από το χαλυβουργείο Ilva, το δικαστήριο αυτό διαπίστωσε προσβολή του δικαιώματος των εναγόντων στον σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής, στηριζόμενο στις συνέπειες της ρύπανσης από τις εκπομπές του συγκεκριμένου χαλυβουργείου τόσο στο περιβάλλον όσο και στην υγεία των ανθρώπων ( 2 ).

Κατά συνέπεια, ο φορέας εκμετάλλευσης μιας εγκατάστασης η οποία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2010/75 οφείλει, με την αίτηση χορήγησης άδειας, να παράσχει κατάλληλες πληροφορίες σχετικά με τις εκπομπές της εγκατάστασής του, καθώς και να διασφαλίζει, καθ’ όλο το χρονικό διάστημα λειτουργίας της, την τήρηση των υποχρεώσεων και των μέτρων που προβλέπει η οδηγία, μέσω μιας συνεχούς εκτίμησης των επιπτώσεων των δραστηριοτήτων της εγκατάστασης τόσο στο περιβάλλον όσο και στην ανθρώπινη υγεία.

Ομοίως, εναπόκειται στις αρμόδιες εθνικές αρχές να προβλέπουν ότι μια τέτοια εκτίμηση αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα των διαδικασιών χορήγησης και επανεξέτασης μιας άδειας λειτουργίας, καθώς και προαπαιτούμενο για τη χορήγηση ή την επανεξέταση της άδειας. Όταν από τα αποτελέσματα της εκτίμησης προκύπτει μη αποδεκτός κίνδυνος για την υγεία σημαντικού τμήματος πληθυσμού που εκτίθεται στις εκπομπές ρύπων, η οικεία άδεια θα πρέπει να επανεξετάζεται εντός σύντομου χρονικού διαστήματος. Πλην όμως, εν προκειμένω, οι επιπτώσεις που έχουν στο περιβάλλον και στην ανθρώπινη υγεία οι ρυπαντικές ουσίες που εκπέμπονται από το χαλυβουργείο Ilva, ήτοι λεπτά σωματίδια ΑΣ2,5 και ΑΣ10, χαλκός, ψευδάργυρος και ναφθαλίνιο προερχόμενα από διάχυτες πηγές, δεν εκτιμήθηκαν, κατά το αιτούν δικαστήριο, στο πλαίσιο των επίμαχων περιβαλλοντικών αδειών.

Δεύτερον, όσον αφορά το περιεχόμενο της εκτίμησης που πρέπει να διενεργηθεί, οι αρμόδιες αρχές πρέπει να λαμβάνουν υπόψη, πέραν των ρυπαντικών ουσιών που μπορούν να προβλεφθούν με βάση τη φύση και το είδος της συγκεκριμένης βιομηχανικής δραστηριότητας, όλες τις επιστημονικά αναγνωρισμένες ως επιβλαβείς εκπεμπόμενες ρυπαντικές ουσίες που είναι πιθανόν να εκπέμπονται από τη συγκεκριμένη εγκατάσταση σε σημαντικές ποσότητες, ανάλογα με τη φύση τους και τη δυνατότητα μεταφοράς της ρύπανσης από το ένα επιμέρους στοιχείο του περιβάλλοντος στο άλλο. Σύμφωνα με την αρχή της προφύλαξης, ο καθορισμός της ποσότητας των ρυπαντικών ουσιών των οποίων η εκπομπή μπορεί να επιτραπεί πρέπει να συνδέεται με τον βαθμό βλαπτικότητας των ουσιών αυτών.

Ως εκ τούτου, ο φορέας εκμετάλλευσης μιας εγκατάστασης οφείλει να παράσχει, με την αίτηση χορήγησης άδειας, πληροφορίες σχετικά με τη φύση, την ποσότητα και τις δυνητικές επιβλαβείς συνέπειες των εκπομπών που είναι πιθανόν να παράγονται από την εγκατάσταση, προκειμένου οι αρμόδιες αρχές να μπορούν να καθορίσουν οριακές τιμές για τις εκπομπές, εξαιρουμένων μόνο των εκπομπών οι οποίες, λόγω της φύσης ή της ποσότητάς τους, δεν είναι ικανές να αποτελέσουν κίνδυνο για το περιβάλλον ή την ανθρώπινη υγεία.

Η διαδικασία επανεξέτασης μιας άδειας δεν μπορεί να περιορίζεται στον καθορισμό οριακών τιμών μόνο για ρυπαντικές ουσίες των οποίων η εκπομπή μπορούσε να προβλεφθεί και οι οποίες ελήφθησαν υπόψη κατά την αρχική διαδικασία αδειοδότησης. Συναφώς, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η εμπειρία που αποκτήθηκε στο πλαίσιο της λειτουργίας της συγκεκριμένης εγκατάστασης και, ως εκ τούτου, οι πράγματι διαπιστωθείσες εκπομπές. Εάν για τη συμμόρφωση προς τα ποιοτικά πρότυπα περιβάλλοντος απαιτείται η επιβολή αυστηρότερων οριακών τιμών εκπομπών στην οικεία εγκατάσταση, η άδεια πρέπει να περιλαμβάνει πρόσθετους όρους, με την επιφύλαξη άλλων μέτρων που είναι δυνατόν να ληφθούν για την τήρηση των εν λόγω ποιοτικών προτύπων.

Τρίτον, όσον αφορά την προθεσμία εντός της οποίας ο φορέας εκμετάλλευσης μιας εγκατάστασης οφείλει να συμμορφωθεί προς την άδεια λειτουργίας, το Δικαστήριο επισημαίνει κατ’ αρχάς ότι, για τις εγκαταστάσεις όπως το χαλυβουργείο Ilva, οι αρμόδιες εθνικές αρχές έπρεπε, δυνάμει της οδηγίας 2010/75, να έχουν προσαρμόσει τις άδειες λειτουργίας στις διαθέσιμες νέες τεχνικές έως τις 28 Φεβρουαρίου 2016. Σε περίπτωση παράβασης των όρων της άδειας λειτουργίας μιας εγκατάστασης, τα κράτη μέλη οφείλουν, δυνάμει της εν λόγω οδηγίας, να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για την άμεση διασφάλιση της τήρησης των όρων αυτών.

Λαμβάνοντας υπόψη τα ανωτέρω, το Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η οδηγία 2010/75 αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία δυνάμει της οποίας έχει επανειλημμένα παραταθεί η προθεσμία εντός της οποίας ο φορέας εκμετάλλευσης μιας εγκατάστασης οφείλει να συμμορφωθεί προς τα μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος και της ανθρώπινης υγείας τα οποία προβλέπει η άδεια λειτουργίας της εγκατάστασης, μολονότι έχουν αναδειχθεί σοβαροί και σημαντικοί κίνδυνοι για την ακεραιότητα του περιβάλλοντος και την ανθρώπινη υγεία. Το Δικαστήριο προσθέτει ότι, εάν η δραστηριότητα της συγκεκριμένης εγκατάστασης προκαλεί τέτοιους κινδύνους, η λειτουργία της αναστέλλεται σύμφωνα με την εν λόγω οδηγία.

( 1 ) Οδηγία 2010/75/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Νοεμβρίου 2010, περί βιομηχανικών εκπομπών (ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχος της ρύπανσης) (ΕΕ 2010, L 334, σ. 17 και διορθωτικό ΕΕ 2012, L 158, σ. 25).

( 2 ) Απόφαση του ΕΔΔΑ της 24ης Ιανουαρίου 2019, Cordella κ.λπ. κατά Ιταλίας, CE:ECHR:2019:0124JUD005441413.