Υπόθεση C‑329/21

DIGI Communications NV

κατά

Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala

(αίτηση του Fővárosi Törvényszék για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)

Απόφαση του Δικαστηρίου (πέμπτο τμήμα) της 20ής Απριλίου 2023

«Προδικαστική παραπομπή – Τηλεπικοινωνίες – Δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών – Οδηγία 2002/21/ΕΚ (οδηγία-πλαίσιο) – Άρθρο 4, παράγραφος 1 – Οδηγία 2002/20/ΕΚ (οδηγία για την αδειοδότηση) – Άρθρο 7 – Κατανομή δικαιωμάτων χρήσης συχνοτήτων – Διαδικασία δημοπρασίας – Εταιρία συμμετοχών μη εγγεγραμμένη ως πάροχος υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών στο οικείο κράτος μέλος – Αποκλεισμός από τη διαδικασία κατανομής – Δικαίωμα προσφυγής κατά της απόφασης κατανομής»

1. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Τομέας των τηλεπικοινωνιών – Δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών – Αδειοδότηση – Οδηγία 2002/20 – Διαδικασία για τον περιορισμό του αριθμού των προς παροχή δικαιωμάτων χρήσης ραδιοσυχνοτήτων – Απόφαση κατανομής που εκδίδεται στο τέλος της διαδικασίας αυτής – Σκοπός – Προαγωγή και ανάπτυξη πραγματικού και ανόθευτου ανταγωνισμού – Τήρηση των αρχών της ίσης μεταχείρισης και της αναλογικότητας – Στάδιο της διαδικασίας το οποίο περιλαμβάνει εξέταση της συμβατότητας των ενδεχόμενων αιτήσεων με τη συγγραφή υποχρεώσεων – Επιτρέπεται – Προϋπόθεση

   (Οδηγία 2002/20 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 7)

   (βλ. σκέψεις 25-32, διατακτ. 1)

2. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Τομέας των τηλεπικοινωνιών – Δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών – Κανονιστικό πλαίσιο – Οδηγία 2002/21 – Δικαίωμα προσφυγής – Διαδικασία δημοπρασίας διεξαχθείσα από εθνική ρυθμιστική αρχή στο τέλος της οποίας εκδόθηκε απόφαση κατανομής – Αναγνώριση δικαιώματος προσφυγής υπέρ επιχείρησης που παρέχει υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών – Έννοια – Επιχείρηση η οποία συμμετέσχε στη διαδικασία αυτή υποβάλλοντας αίτηση – Επιχείρηση η οποία δεν παρέχει η ίδια τις υπηρεσίες αυτές στην αγορά του κράτους μέλους το οποίο αφορά η εν λόγω διαδικασία – Επιχείρηση ως προς την οποία εκδόθηκε απόφαση της ως άνω αρχής περί μη καταχώρισης της αίτησής της με την αιτιολογία ότι η αίτηση δεν πληρούσε τις απαιτούμενες προϋποθέσεις – Απόφαση η οποία κατέστη οριστική κατόπιν δικαστικής απόφασης με την οποία απορρίφθηκε προσφυγή στρεφόμενη κατά της πρώτης αυτής απόφασης – Εμπίπτει

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 47· οδηγία 2002/21 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 1)

   (βλ. σκέψεις 46-61, διατακτ. 2)

Σύνοψη

Στις 18 Ιουλίου 2019, η Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (εθνική αρχή μέσων ενημέρωσης και επικοινωνίας, Ουγγαρία, στο εξής: NMHH) κίνησε διαδικασία δημοπρασίας με αντικείμενο την κατανομή δικαιωμάτων χρήσης συχνοτήτων τα οποία σχετίζονταν με τη στήριξη της ανάπτυξης του 5G και με άλλες ασύρματες και ευρυζωνικές υπηρεσίες επικοινωνίας. Οι λεπτομερείς κανόνες προβλέπονταν στον φάκελο διαβούλευσης ο οποίος δημοσιεύθηκε αυθημερόν.

Η DIGI Communications, εταιρία συσταθείσα στις Κάτω Χώρες η οποία δεν είναι εγγεγραμμένη στην Ουγγαρία ως πάροχος υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών, υπέβαλε αίτηση συμμετοχής στη διαδικασία δημοπρασίας. Η NMHH έκρινε ότι η αίτηση ήταν τυπικά άκυρη διότι, κατά την αρχή αυτή, η DIGI Communications άσκησε καταχρηστικά το δικαίωμά της να συμμετάσχει στη διαδικασία και συμπεριφέρθηκε κατά τρόπον ώστε να καταστρατηγήσει τη διαδικασία προσπαθώντας να παραπλανήσει την εν λόγω αρχή. Συγκεκριμένα, κατά την NMHH, η ως άνω εταιρία υπέβαλε αίτηση συμμετοχής αντί της ουγγρικής θυγατρικής της, η οποία είναι εγγεγραμμένη στην Ουγγαρία και παρέχει εκεί υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Τυχόν αίτηση της θυγατρικής θα αποκλειόταν από τη διαδικασία δημοπρασίας βάσει λόγου αποκλεισμού προβλεπόμενου στον φάκελο διαβούλευσης.

Η NMHH συνέχισε τη διαδικασία δημοπρασίας κατόπιν της απόφασής της να αποκλείσει την DIGI Communications. Η τελευταία προσέβαλε δικαστικώς την εν λόγω απόφαση αποκλεισμού. Η προσφυγή της απορρίφθηκε πρωτοδίκως καθώς και, σε δεύτερο βαθμό, από το Kúria (Ανώτατο Δικαστήριο, Ουγγαρία). Εν τω μεταξύ, η NMHH εξέδωσε απόφαση περάτωσης της επίμαχης διαδικασίας δημοπρασίας, με την οποία χορήγησε τα δικαιώματα χρήσης συχνοτήτων που αποτελούσαν αντικείμενο της διαδικασίας αυτής σε τρεις παρόχους υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών οι οποίοι δραστηριοποιούνταν στην ουγγρική αγορά.

Με προσφυγή που άσκησε ενώπιον του Fővárosi Törvényszék (δικαστηρίου περιφέρειας Βουδαπέστης, Ουγγαρία), αιτούντος δικαστηρίου στην υπό κρίση υπόθεση, η DIGI Communications ζήτησε την ακύρωση της επίμαχης απόφασης κατανομής, στηρίζοντας την ενεργητική της νομιμοποίηση στην ιδιότητά της ως «θιγόμενη επιχείρηση», κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου ( 1 ).

Το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία της εν λόγω έννοιας, διαπιστώνοντας ότι η οδηγία-πλαίσιο δεν περιέχει ορισμό της και επικαλούμενο, μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις Tele2 Telecommunication ( 2 ) και T-Mobile Austria ( 3 ). Αναφέρεται, ειδικότερα, στις τρεις προϋποθέσεις που εξέτασε το Δικαστήριο στις δύο αυτές υποθέσεις προκειμένου να εξακριβώσει ότι μια επιχείρηση θίγεται, κατά την έννοια της οδηγίας-πλαισίου. Κατά το αιτούν δικαστήριο, οι προϋποθέσεις αυτές είναι να εξακριβωθεί, πρώτον, ότι η επιχείρηση παρέχει δίκτυα ή υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών και ανταγωνίζεται τον ή τους αποδέκτες της απόφασης της οικείας εθνικής ρυθμιστικής αρχής (στο εξής: ΕΡΑ), δεύτερον, ότι η απόφαση αυτή λαμβάνεται στο πλαίσιο διαδικασίας που αποσκοπεί στη διαφύλαξη του ανταγωνισμού και, τρίτον, ότι η εν λόγω απόφαση μπορεί να επηρεάσει τη θέση της επιχείρησης στην αγορά.

Με την απόφασή του, το Δικαστήριο διευκρινίζει ιδίως το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου, όσον αφορά τη δυνατότητα επιχείρησης η οποία δεν είναι η ίδια πάροχος υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών στην οικεία αγορά, αλλά η οποία συμμετέσχε, υποβάλλοντας αίτηση, σε διαδικασία δημοπρασίας όπως η επίμαχη εν προκειμένω, να ασκήσει προσφυγή κατά της απόφασης ΕΡΑ με την οποία περατώθηκε η διαδικασία, μολονότι η εν λόγω επιχείρηση αποκλείστηκε από τη διαδικασία σε προγενέστερο στάδιο και ο αποκλεισμός επιβεβαιώθηκε με δικαστική απόφαση που κατέστη οριστική.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

Καταρχάς, το Δικαστήριο εξετάζει το ζήτημα αν, κατά την έννοια της οδηγίας για την αδειοδότηση ( 4 ), μια διαδικασία επιλογής για την κατανομή δικαιωμάτων χρήσης συχνοτήτων και η απόφαση κατανομής που εκδίδεται στο τέλος της διαδικασίας αυτής αποσκοπούν στη διαφύλαξη του ανταγωνισμού. Συναφώς, το Δικαστήριο κρίνει, αφενός, ότι από το εφαρμοστέο εν προκειμένω κανονιστικό πλαίσιο ( 5 ) προκύπτει ότι μια διαδικασία όπως η επίμαχη διαδικασία δημοπρασίας και, κατά συνέπεια, η απόφαση κατανομής που εκδίδεται στο τέλος της διαδικασίας αυτής αποσκοπούν στην προαγωγή και την ανάπτυξη πραγματικού και ανόθευτου ανταγωνισμού, τηρουμένων των αρχών της ίσης μεταχείρισης και της αναλογικότητας.

Το Δικαστήριο επισημαίνει, αφετέρου, ότι το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν ο σκοπός αυτός θίγεται από το γεγονός ότι, με χωριστή απόφαση, η οικεία ΕΡΑ αρνήθηκε να καταχωρίσει την αίτηση της επιχείρησης η οποία, ως εκ τούτου, δεν είναι πλέον αποδέκτης της απόφασης με την οποία περατώθηκε η επίμαχη διαδικασία δημοπρασίας. Όσον αφορά τις διαδικασίες κατανομής ραδιοσυχνοτήτων, το εφαρμοστέο εν προκειμένω κανονιστικό πλαίσιο επιτρέπει καταρχήν τον περιορισμό, λόγω ανεπάρκειας των ραδιοσυχνοτήτων και προς εξασφάλιση της αποδοτικής χρήσης τους, του αριθμού των προς χορήγηση δικαιωμάτων χρήσης ραδιοσυχνοτήτων. Κατά το Δικαστήριο, τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτίμησης όσον αφορά τη φύση και τις λεπτομέρειες των διαδικασιών κατανομής συχνοτήτων τις οποίες οργανώνουν, από κανένα δε στοιχείο δεν είναι δυνατόν να συναχθεί, καταρχήν, ότι μια τέτοια διαδικασία δεν μπορεί να περιλαμβάνει στάδιο εξέτασης της συμβατότητας των τυχόν αιτήσεων με την καταρτισθείσα από την ΕΡΑ συγγραφή υποχρεώσεων με συνέπεια, ενδεχομένως, τον αποκλεισμό από τη διαδικασία αυτή ορισμένων εκ των οντοτήτων που υπέβαλαν αίτηση, υπό την προϋπόθεση ότι η διαδικασία, στο σύνολό της, μπορεί να θεωρηθεί σύμφωνη με τις απαιτήσεις και τις προϋποθέσεις της οδηγίας για την αδειοδότηση ( 6 ).

Εν συνεχεία, το Δικαστήριο εγκύπτει στην ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου. Συναφώς, υπογραμμίζει ότι η διάταξη αυτή αποτελεί έκφραση της αρχής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας ( 7 ).

Πρώτον, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι ούτε η οδηγία-πλαίσιο ούτε η οδηγία για την αδειοδότηση περιλαμβάνουν ορισμό της έννοιας του «παρόχου υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών». Επομένως, το Δικαστήριο διευκρινίζει το περιεχόμενο της έννοιας αυτής, αναφερόμενο στο κανονιστικό πλαίσιο που θεσπίζει η οδηγία για την αδειοδότηση, καθώς και στους σκοπούς που επιδιώκει το σύνολο των σχετικών διατάξεων ( 8 ). Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι, σε ένα κράτος μέλος όπως η Ουγγαρία, η οποία επιβάλλει στις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις την υποχρέωση να υποβάλουν κοινοποίηση, κατά την έννοια της οδηγίας για την αδειοδότηση ( 9 ), οι επιχειρήσεις αυτές δεν οφείλουν να υποβάλουν την κοινοποίηση παρά μόνον πριν αρχίσουν να παρέχουν πράγματι δίκτυα ή υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Συνεπώς, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο μια επιχείρηση που προτίθεται να αρχίσει τέτοια δραστηριότητα να συμμετάσχει σε διαδικασία όπως η επίμαχη διαδικασία δημοπρασίας πριν υποβάλει την κοινοποίηση στην οικεία ΕΡΑ.

Κατά το Δικαστήριο, για να της αναγνωριστεί η ιδιότητα της επιχείρησης που «παρέχει δίκτυα ή/και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών», κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου, μια επιχείρηση δεν πρέπει κατ’ ανάγκη να έχει υποβάλει επίσημη κοινοποίηση στις αρμόδιες αρχές του οικείου κράτους μέλους, στις περιπτώσεις στις οποίες τέτοια κοινοποίηση απαιτείται από το δίκαιο του κράτους μέλους κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας για την αδειοδότηση ( 10 ), ούτε, γενικότερα, να δραστηριοποιείται ήδη στην αγορά του εν λόγω κράτους μέλους, υπό την προϋπόθεση ότι η επιχείρηση πληροί τις αντικειμενικές προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται, στο συγκεκριμένο κράτος μέλος, η χορήγηση γενικής άδειας που μνημονεύεται στην τελευταία αυτή διάταξη, όπερ εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει. Συνεπώς, θεωρείται ότι πληροί τις προαναφερθείσες απαιτήσεις μια επιχείρηση η οποία, ενώ δεν έχει ακόμη ενταχθεί στην αγορά, συμμετέσχε, υποβάλλοντας αίτηση, σε διαδικασία όπως η επίμαχη διαδικασία δημοπρασίας, υπό την προϋπόθεση ότι πληροί τις ως άνω αντικειμενικές προϋποθέσεις, τούτο δε ανεξαρτήτως του αν η επιχείρηση έχει θυγατρική η οποία δραστηριοποιείται στην αγορά.

Δεύτερον, όσον αφορά την προϋπόθεση του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου, κατά το οποίο η επιχείρηση πρέπει να «θίγεται» από την απόφαση της ΕΡΑ την οποία προτίθεται να προσβάλει, η προϋπόθεση αυτή πληρούται εάν τα δικαιώματα της επιχείρησης δύνανται να θιγούν από την απόφαση της οικείας ΕΡΑ λόγω, αφενός, του περιεχομένου της απόφασης και, αφετέρου, της δραστηριότητας που ασκεί ή σκοπεύει να ασκήσει η επιχείρηση. Ως εκ τούτου, μια επιχείρηση η οποία συμμετέσχε, υποβάλλοντας αίτηση, σε διαδικασία όπως η επίμαχη διαδικασία δημοπρασίας θίγεται, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου, όπως αυτή ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο ιδίως με την απόφαση T-Mobile Austria, από απόφαση ληφθείσα από την ΕΡΑ στο τέλος της εν λόγω διαδικασίας, δεδομένου ότι η τελευταία αυτή απόφαση επηρεάζει, ως εκ του περιεχομένου της, τη δραστηριότητα που σκοπεύει να ασκήσει η επιχείρηση.

Το Δικαστήριο κρίνει συναφώς ότι, στο πλαίσιο προσφυγής ασκηθείσας δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου –το οποίο διαφέρει από το πλαίσιο προσφυγής ασκηθείσας δυνάμει των διατάξεων της οδηγίας 89/665 ( 11 )– από επιχείρηση με σκοπό την προσβολή της απόφασης κατανομής με την οποία περατώθηκε η διαδικασία δημοπρασίας στην οποία η επιχείρηση αυτή συμμετέσχε υποβάλλοντας αίτηση, αλλά από την οποία αποκλείστηκε με προγενέστερη απόφαση που κατέστη οριστική, το έννομο συμφέρον της επιχείρησης είναι δυνατόν να συναχθεί, ιδίως, από το ότι η τελευταία θα μπορούσε ενδεχομένως να συμμετάσχει σε νέα διαδικασία δημοπρασίας για την κατανομή των ίδιων δικαιωμάτων χρήσης ραδιοσυχνοτήτων και, κατά περίπτωση, να αποκτήσει τα δικαιώματα αυτά, σε περίπτωση που, κατόπιν ακύρωσης της εν λόγω απόφασης, η αναθέτουσα αρχή θα αποφάσιζε να κινήσει μια τέτοια διαδικασία.

Τρίτον και τελευταίο, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ωστόσο τη σημασία που έχει, τόσο στην έννομη τάξη της Ένωσης όσο και στις εθνικές έννομες τάξεις, η αρχή του δεδικασμένου. Ως εκ τούτου, στην περίπτωση που επιχείρηση η οποία αποκλείστηκε από διαδικασία δημοπρασίας, όπως η επίμαχη διαδικασία, με απόφαση της ΕΡΑ που κατέστη οριστική κατόπιν δικαστικής απόφασης ασκήσει προσφυγή δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας-πλαισίου προκειμένου να προσβάλει την απόφαση κατανομής με την οποία περατώθηκε η διαδικασία αυτή, η προσφυγή δεν πρέπει να θίγει το δεδικασμένο της εν λόγω δικαστικής απόφασης.

Συναφώς, το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι το δεδικασμένο καλύπτει τα πραγματικά ή νομικά ζητήματα τα οποία πράγματι ή κατ’ ανάγκη επιλύθηκαν με τη δικαστική απόφαση. Επομένως, η εφαρμογή της αρχής του δεδικασμένου εν προκειμένω εξαρτάται, καταρχήν, από το περιεχόμενο της προσφυγής που άσκησε η DIGI Communications κατά της επίμαχης απόφασης κατανομής και, ως εκ τούτου, από την ενδεχόμενη αλληλεπικάλυψη μεταξύ του περιεχομένου αυτού και του περιεχομένου της δικαστικής απόφασης με την οποία απορρίφθηκε οριστικά η προσφυγή της κατά της απόφασης αποκλεισμού της από την επίμαχη διαδικασία δημοπρασίας.

( 1 ) Οδηγία 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (ΕΕ 2002, L 108, σ. 33), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2009 (ΕΕ 2009, L 337, σ. 37) (στο εξής: οδηγία-πλαίσιο).

( 2 ) Απόφαση της 21ης Φεβρουαρίου 2008, Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103).

( 3 ) Απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 2015, T-Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2015:24).

( 4 ) Κατά την έννοια του άρθρου 7 της οδηγίας 2002/20/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την αδειοδότηση δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών (ΕΕ 2002, L 108, σ. 21), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/140 (στο εξής: οδηγία για την αδειοδότηση).

( 5 ) Άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, και παράγραφος 3, της οδηγίας για την αδειοδότηση, καθώς και άρθρο 8 της οδηγίας-πλαισίου.

( 6 ) Ειδικότερα, του άρθρου 7 της οδηγίας για την αδειοδότηση.

( 7 ) Όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

( 8 ) Άρθρο 3, παράγραφος 2, και άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας για την αδειοδότηση.

( 9 ) Κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, της οδηγίας για την αδειοδότηση.

( 10 ) Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 3, παράγραφος 2, της οδηγίας για την αδειοδότηση.

( 11 ) Οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (ΕΕ 1989, L 395, σ. 33).