Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-39/05 P και C-52/05 P

Βασίλειο της Σουηδίας

και

Maurizio Turco

κατά

Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως

«Αίτηση αναιρέσεως — Πρόσβαση στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων — Κανονισμός 1049/2001 — Νομικές γνωμοδοτήσεις»

Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Poiares Maduro της 29ης Νοεμβρίου 2007   I - 4726

Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 1ης Ιουλίου 2008   I - 4747

Περίληψη της αποφάσεως

1. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικά όργανα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001

   (Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, δεύτερη περίπτωση)

2. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικά όργανα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001

   (Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, δεύτερη περίπτωση)

3. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικά όργανα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001

   (Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, δεύτερη περίπτωση)

1.  Όσον αφορά τη σχετική με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, το θεσμικό όργανο από το οποίο ζητείται η κοινολόγηση ενός εγγράφου πρέπει να εξετάσει αν το έγγραφο του οποίου ζητείται η κοινολόγηση αποτελεί όντως νομική γνωμοδότηση και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, να καθορίσει τα τμήματα της γνωμοδότησης αυτής τα οποία αφορά πραγματικά η κοινολόγηση και τα οποία, επομένως, μπορούν να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω εξαίρεσης.

   Συγκεκριμένα, ένα έγγραφο δεν πρέπει αυτομάτως να τυγχάνει της προστασίας της εμπιστευτικότητας των νομικών γνωμοδοτήσεων που διασφαλίζει το εν λόγω άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, για τον λόγο και μόνον ότι τιτλοφορείται «νομική γνωμοδότηση». Πέραν της ονομασίας του, το θεσμικό όργανο οφείλει να εξακριβώνει ότι το έγγραφο όντως αφορά τέτοιας φύσεως γνωμοδότηση.

   (βλ. σκέψεις 37 έως 39)

2.  Στο μέτρο που ούτε ο κανονισμός 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, ούτε οι προπαρασκευαστικές εργασίες του κανονισμού αυτού συμβάλλουν στο να αποσαφηνιστεί το εύρος της έννοιας της «προστασίας» των νομικών γνωμοδοτήσεων, η έννοια αυτή πρέπει να ερμηνεύεται σε συνάρτηση με τη γενική οικονομία και τον σκοπό της ρύθμισης στην οποία εντάσσεται. Ως εκ τούτου, η σχετική με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του εν λόγω κανονισμού πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά την προστασία του συμφέροντος που έχει ένα θεσμικό όργανο να ζητεί νομικές γνωμοδοτήσεις και να λαμβάνει γνωμοδοτήσεις ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις.

   Ο κίνδυνος διακυβεύσεως του συμφέροντος αυτού πρέπει, προκειμένου να μπορεί να γίνει επίκλησή του, να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός.

   Συναφώς, η κατά γενικό και αφηρημένο τρόπο επίκληση του κινδύνου ότι η κοινολόγηση των νομικών γνωμοδοτήσεων επί νομοθετικής διαδικασίας μπορεί να προκαλέσει αμφιβολίες ως προς τη νομιμότητα νομοθετικών πράξεων δεν είναι δυνατό να αρκεί για να συναχθεί ότι θίγεται η προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων υπό την έννοια της εν λόγω διατάξεως ούτε μπορεί, επομένως, να τεκμηριώνει την άρνηση κοινολόγησης των γνωμοδοτήσεων αυτών. Συγκεκριμένα, είναι ακριβώς η διαφάνεια που, μέσω της δυνατότητας που αυτή παρέχει ώστε να τίθενται σε ανοικτό διάλογο οι διάφορες διιστάμενες απόψεις, συμβάλλει στο να αποκτούν τα θεσμικά όργανα μεγαλύτερη νομιμότητα στα μάτια του Ευρωπαίου πολίτη και στο να αυξάνεται η εμπιστοσύνη του προς αυτά. Στην πραγματικότητα, τις αμφιβολίες στον πολίτη, όχι μόνον ως προς τη νομιμότητα μιας μεμονωμένης πράξης, αλλά και ως προς τη νομιμότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων στο σύνολό της, μπορεί να γεννήσει μάλλον η έλλειψη πληροφόρησης και διαλόγου. Άλλωστε, ο κίνδυνος να γεννηθούν αμφιβολίες στον Ευρωπαίο πολίτη ως προς τη νομιμότητα μιας πράξης του κοινοτικού νομοθέτη από το γεγονός ότι η νομική υπηρεσία του Συμβουλίου έδωσε δυσμενή γνωμοδότηση επί της πράξης αυτής δεν πραγματώνεται συνήθως αν η αιτιολογία της εν λόγω πράξης είναι ενισχυμένη, εκθέτοντας με αυτόν τον τρόπο σαφώς τους λόγους για τους οποίους δεν ακολουθήθηκε η δυσμενής αυτή γνωμοδότηση.

   (βλ. σκέψεις 41 έως 43, 59 έως 61)

3.  Στο πλαίσιο της εφαρμογής της σχετικής με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεσης του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, το θεσμικό όργανο στο οποίο υποβάλλεται αίτηση κοινολόγησης ενός εγγράφου οφείλει να εξετάσει, αν θεωρεί ότι αυτή η κοινολόγηση θίγει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων, μήπως υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί την εν λόγω κοινολόγηση, μολονότι αυτό συνεπάγεται τη διακύβευση της ικανότητας του θεσμικού αυτού οργάνου να ζητεί νομικές γνωμοδοτήσεις και να λαμβάνει γνωμοδοτήσεις ειλικρινείς, αντικειμενικές και πλήρεις.

   Στο πλαίσιο αυτό, το εν λόγω θεσμικό όργανο οφείλει να σταθμίζει το ειδικό συμφέρον που πρέπει να προστατευθεί από τη μη γνωστοποίηση του οικείου εγγράφου και, ειδικότερα, το γενικό συμφέρον να καταστεί το οικείο έγγραφο προσβάσιμο, λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων που απορρέουν, όπως επισημαίνει και η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω κανονισμού, από μια αυξημένη διαφάνεια, δηλαδή την καλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων καθώς και μια μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα.

   Τα στοιχεία αυτά αποκτούν, προφανώς, ιδιαίτερη σημασία οσάκις το Συμβούλιο ενεργεί ως νομοθέτης, όπως προκύπτει από την έκτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1049/2001, σύμφωνα με την οποία θα πρέπει να εξασφαλισθεί ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα ακριβώς στις περιπτώσεις αυτές. Η διαφάνεια εν προκειμένω συμβάλλει στην ενίσχυση της δημοκρατίας παρέχοντας στον πολίτη τη δυνατότητα να ελέγχει το σύνολο των πληροφοριών που αποτέλεσαν τη βάση μιας νομοθετικής πράξης. Συγκεκριμένα, η δυνατότητα του πολίτη να γνωρίζει τις βάσεις της νομοθετικής δράσης συνιστά προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών του δικαιωμάτων.

   Κατά συνέπεια, ο εν λόγω κανονισμός επιβάλλει, κατ’ αρχήν, μια υποχρέωση κοινολόγησης των γνωμοδοτήσεων της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί νομοθετικής διαδικασίας. Η διαπίστωση αυτή δεν εμποδίζει ωστόσο τη δυνατότητα, χάριν της προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων, να μη γίνεται δεκτή η κοινολόγηση συγκεκριμένης νομικής γνωμοδότησης που διατυπώνεται στο πλαίσιο νομοθετικής διαδικασίας, αλλά που έχει ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα ή ιδιαίτερα ευρύ περιεχόμενο το οποίο υπερβαίνει το πλαίσιο της επίμαχης νομοθετικής διαδικασίας. Στην περίπτωση αυτή, το οικείο όργανο οφείλει να αιτιολογήσει εμπεριστατωμένα την άρνηση πρόσβασης.

   (βλ. σκέψεις 44 έως 46, 68 έως 69)