ΠΡΟΣΑΡΤΗΜΑ ΣΤΟ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II: ΣΤΟΙΧΕΊΑ ΣΧΕΔΊΟΥ ΠΛΗΡΩΜΏΝ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠΑΝΑΦΟΡΆ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΎ ΤΗΣ ΕΕ ΣΕ ΒΙΏΣΙΜΗ ΤΡΟΧΙΆ  (1)

Συνοπτική παρουσίαση

Το αυξανόμενο χάσμα μεταξύ των εγκεκριμένων πιστώσεων πληρωμών και των παλαιότερων υποχρεώσεων που έχουν αναληφθεί από τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα αποτελεί μία από τις κύριες εξελίξεις σε σχέση με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ, ειδικότερα από το 2012. Το εν λόγω χάσμα πληρωμών είχε ως αποτέλεσμα σειρά από αρνητικές συνέπειες για τους διάφορους τομείς δαπανών, κυρίως δε την αυξανόμενη συσσώρευση εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής για προγράμματα της περιόδου 2007-2013 στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής (τομέας 1β), οι οποίες έφθασαν σε πρωτοφανή κορύφωση στο τέλος του 2014.

Η αυξανόμενη αυτή συσσώρευση εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής οφείλεται στη σύμπτωση της κορύφωσης του κύκλου προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 με τη μείωση του ανώτατου ορίου πληρωμών του πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ) το 2014, σε ένα γενικό κλίμα εξυγίανσης των δημοσίων οικονομικών σε εθνικό επίπεδο. Για την κατανόηση της συγκεκριμένης εξέλιξης είναι επομένως καθοριστικοί δύο διαφορετικοί παράγοντες.

Πρώτον, η κυκλική αύξηση των απαιτήσεων πληρωμής λόγω της συνεχιζόμενης εφαρμογής των προγραμμάτων της πολιτικής συνοχής το 2007-2013, που πρέπει να εκτελεστούν κατά τα πρώτα έτη του ΠΔΠ 2014-2020. Μετά από μια αργή έναρξη των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2009, που οφειλόταν, μεταξύ άλλων, στις επιπτώσεις της χρηματοπιστωτικής κρίσης και τα αντίμετρα που λήφθηκαν, η εκτέλεση έχει επιταχυνθεί από το 2012, και ο όγκος των απαιτήσεων πληρωμής αυξάνεται χρόνο με τον χρόνο, φτάνοντας το 2013 στο ιστορικό ρεκόρ των 61 δισεκατομμυρίων ευρώ στον τομέα της πολιτικής για τη συνοχή, λόγω των προθεσμιών εκτέλεσης και των κανόνων για την αυτόματη αποδέσμευση που περιλαμβάνονται στη νομοθεσία για την πολιτική συνοχής (2).

Ήταν δύσκολο να εξυπηρετηθεί από τον προϋπολογισμό της ΕΕ μια τόσο απότομη αύξηση των απαιτήσεων πληρωμής για την πολιτική συνοχής την περίοδο 2007-2013, με άλλα προγράμματα σε πλήρη εκτέλεση, με χαμηλότερο ανώτατο όριο πληρωμών το 2014, και σε περιβάλλον δημοσιονομικής εξυγίανσης στα κράτη μέλη.

Μάλιστα, ο δεύτερος βασικός παράγοντας που εξηγεί την εξέλιξη αυτή είναι η σημαντική μείωση των ανώτατων ορίων των πληρωμών στο νέο ΠΔΠ, η οποία είναι ιδιαίτερα μεγάλη (8 δισεκατομμύρια ευρώ λιγότερο) το 2014. Η προκύπτουσα έλλειψη πιστώσεων πληρωμών δεν επηρεάζει μόνο τη συνοχή (τομέας 1β), αλλά και άλλους τομείς δαπανών, και ιδίως τους τομείς πολιτικής Ανάπτυξη και απασχόληση (τομέας 1α), Η Ευρώπη στον κόσμο (τομέας 4) και Ασφάλεια (τομέας 3).

Για να ανταποκριθεί στην πρόκληση αυτή, η Επιτροπή έθεσε σε εφαρμογή μέτρα που εξασφαλίζουν την ενεργό διαχείριση των περιορισμένων πιστώσεων πληρωμών, και ειδικότερα: επιτάχυνση των ενεργειών για την ανάκτηση τυχόν αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών· περιορισμός των ποσών που κρατούνται σε καταπιστευματικούς λογαριασμούς· μείωση των ποσοστών προχρηματοδότησης· βέλτιστη αξιοποίηση των ανώτατων επιτρεπόμενων προθεσμιών πληρωμής· αναβολή των προσκλήσεων υποβολής προτάσεων/προσφορών και της σύναψης των σχετικών συμβάσεων και μεγαλύτερη προτεραιότητα στις χώρες που λαμβάνουν οικονομική βοήθεια.

Επιπλέον, η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή ενημερώθηκε εγκαίρως σχετικά με τις διάφορες προκλήσεις και τους διάφορους διορθωτικούς προϋπολογισμούς που προτάθηκαν για την αύξηση των εγκεκριμένων πιστώσεων πληρωμών.

Παρά τις αυξήσεις των πιστώσεων πληρωμών μέσω διορθωτικών προϋπολογισμών που ενέκριναν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο (3), και παρά την ενεργό διαχείριση των διαθέσιμων πιστώσεων πληρωμών από την Επιτροπή, οι συσσωρευμένες εκκρεμείς απαιτήσεις πληρωμής συνέχισαν να αυξάνονται: μόνο για την πολιτική συνοχής το διάστημα 2007-2013 είχαν φτάσει σε 24,7 δισεκατομμύρια ευρώ στο τέλος του 2014  (4).

Χάρη στα μέτρα άμβλυνσης που έλαβε η Επιτροπή, η συσσώρευση εκκρεμών απαιτήσεων παρέμεινε ως επί το πλείστον ελεγχόμενη στους άλλους τομείς πολιτικής που διαχειρίζεται άμεσα η Επιτροπή. Οι περισσότερες από τις πιστώσεις πληρωμών που ήταν διαθέσιμες το 2014 χρησιμοποιήθηκαν για να τηρηθούν οι συμβατικές υποχρεώσεις από την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού και, συνακόλουθα, να ελαχιστοποιηθούν οι κυρώσεις για καθυστερημένες πληρωμές, που ωστόσο πενταπλασιάστηκαν σε ετήσια βάση (3 εκατ. ευρώ) (5). Μολονότι οι ενέργειες αυτές απέτρεψαν μεγαλύτερες οικονομικές επιπτώσεις στον προϋπολογισμό της ΕΕ, συνεπάγονταν τη χρονική μετάθεση των προθεσμιών ορισμένων πληρωμών για το 2015, γεγονός που είχε αντίκτυπο στις θεμιτές προσδοκίες των ενδιαφερομένων, που χρειάστηκε ενδεχομένως να αναβάλουν την έναρξη του έργου τους και/ή να το συγχρηματοδοτήσουν προσωρινά σε υψηλότερο βαθμό.

Το στάδιο περάτωσης των προγραμμάτων συνοχής για την περίοδο 2007-2013 πλησιάζει. Το 2014, το συνολικό επίπεδο των απαιτήσεων πληρωμής που ελήφθησαν μειώθηκε σε 53 δισεκατομμύρια ευρώ (από 61 δισεκατομμύρια ευρώ το 2013). Σύμφωνα με τις τελευταίες προβλέψεις τους (Ιανουάριος 2015), τα κράτη μέλη αναμένεται να υποβάλουν απαιτήσεις πληρωμής ύψους περίπου 48 δισεκατομμυρίων ευρώ το 2015 και 18 δισεκατομμυρίων ευρώ το 2016. Ωστόσο, τα στοιχεία αυτά δεν προσφέρουν πλήρη εικόνα, δεδομένου ότι κατά την περίοδο 2015-2016 θα τεθεί ως ανώτατο όριο απαιτητών αξιώσεων το 95 % του συνολικού προϋπολογισμού του προγράμματος, όπως ορίζεται στη σχετική νομοθεσία (6). Οι προκύπτουσες απαιτητές αξιώσεις για το 2015 εκτιμώνται από την Επιτροπή σε περίπου 35 δισεκατομμύρια ευρώ και σε έως και 3,5 δισεκατομμύρια ευρώ για το 2016.

Ο προϋπολογισμός του 2015 επιτρέπει σχεδόν 40 δισεκατομμύρια ευρώ σε πιστώσεις πληρωμών για την πολιτική συνοχής την περίοδο 2007-2013. Ο προϋπολογισμός αυτός θα καλύπτει τόσο τις συσσωρευμένες εκκρεμείς πληρωμές (24,7 δισεκατομμύρια ευρώ, που καταναλώνουν το 62 % του προϋπολογισμού για την πολιτική συνοχής της περιόδου 2007-13) όσο και τις νέες απαιτήσεις που διαβιβάστηκαν εγκαίρως για την πληρωμή (εκτιμώνται σε 35 δισεκατομμύρια ευρώ). Ως αποτέλεσμα, η συσσώρευση εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του 2015 εκτιμάται ότι θα μειωθεί σε 20 δισεκατομμύρια ευρώ.

Στο στάδιο αυτό, η Επιτροπή εκτιμά ότι θα χρειαστούν έως 23,5 δισεκατομμύρια ευρώ για την κάλυψη των υπολειπόμενων απαιτήσεων πληρωμών πριν από το κλείσιμο και τη σταδιακή κατάργηση των καθυστερούμενων υποθέσεων. Στο σχέδιο προϋπολογισμού του 2016, η Επιτροπή θα αποσαφηνίσει τις πιστώσεις πληρωμών για τον τομέα 1β, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι αυτό θα επιτευχθεί μαζί με την ορθή εφαρμογή των προγραμμάτων της περιόδου 2014-2020.

Οικονομικό έτος 2015 για την πολιτική συνοχής (δισεκατομμύρια ευρώ)

Πιστώσεις πληρωμών που είναι διαθέσιμες στον προϋπολογισμό του 2015	(1)	39,5
— εκ των οποίων εκκρεμούσαν στα τέλη του 2014	(2)	24,7
— από τις οποίες προβλέψεις του 2015 με ανώτατο όριο 95 %	(3)	~35
Αναμενόμενη συσσώρευση εκκρεμοτήτων στο τέλος του 2015	(4)=(1)-(2)-(3)	~20

Οικονομικό έτος 2016 για την πολιτική συνοχής (δισεκατομμύρια ευρώ)

Αναμενόμενη συσσώρευση εκκρεμοτήτων στο τέλος του 2015	(1)	~20
Μέγιστες εναπομένουσες απαιτήσεις πληρωμής που αναμένεται να ληφθούν το 2016 πριν από το κλείσιμο	(2)	~3,5
Μέγιστες απαιτήσεις πληρωμής που θα καλυφθούν από τον προϋπολογισμό του 2016	(3)=(1)+(2)	~23,5

Ομοίως, το επίπεδο των πιστώσεων πληρωμών που προτείνονται για τους άλλους τομείς πολιτικής στον προϋπολογισμό του 2016 θα πρέπει να επιτρέπει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από προηγούμενες αναλήψεις υποχρεώσεων και να ελαχιστοποιεί τον κίνδυνο πληρωμής τόκων υπερημερίας, εξασφαλίζοντας παράλληλα κατάλληλο επίπεδο εκτέλεσης και σύναψης συμβάσεων για τα προγράμματα της περιόδου 2014-2020.

Ο πολυετής χαρακτήρας σημαντικού μέρους του προϋπολογισμού της ΕΕ εξηγεί τη χρονική υστέρηση μεταξύ της στιγμής κατά την οποία καταγράφεται η ανάληψη υποχρέωσης και της πραγματικής πληρωμής έναντι της συγκεκριμένης υποχρέωσης. Η συσσώρευση διαρθρωτικού όγκου εκκρεμών υποχρεώσεων (γνωστών ως «RAL», το γαλλικό ακρωνύμιο «reste à liquider») είναι, ως εκ τούτου, συνήθης και αναμενόμενη. Δεδομένων της νόμιμης προθεσμίας για την πληρωμή των απαιτήσεων από την Επιτροπή (7), της συσσώρευσης, στο τέλος του έτους, απαιτήσεων που συνδέονται με την αποφυγή της ακύρωσης πιστώσεων, και πιθανών διακοπών χρηματοδότησης, ένα ορισμένο ποσό ανεξόφλητων απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους θα πρέπει να θεωρείται «φυσιολογικό». Ωστόσο, ο αυξανόμενος όγκος καθυστερήσεων κατά τα τελευταία έτη έχει φτάσει σε «μη φυσιολογικό» επίπεδο (8), γεγονός που ακυρώνει εκ των προτέρων ένα σημαντικό και αυξανόμενο μέρος του προϋπολογισμού του επόμενου έτους και οδηγεί σε κατάσταση μη βιώσιμη από πλευράς χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι ο όγκος των εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο πλαίσιο της πολιτικής για τη συνοχή κατά το τέλος του 2013 και το 2014 ήταν κατά το ήμισυ «μη φυσιολογικός», δηλαδή συνδέεται με την έλλειψη πιστώσεων πληρωμών στον προϋπολογισμό, με αποτέλεσμα τη δημιουργία ενός «φαινομένου χιονοστιβάδας». Δεδομένου ότι πλησιάζει το στάδιο κλεισίματος, θα χρειαστούν χαμηλότερα επίπεδα πληρωμών το 2015 και το 2016, και οι συσσωρευμένες εκκρεμότητες θα μειωθούν αυτομάτως. Το επίπεδο των διακοπών και αναστολών προβλέπεται επίσης να μειωθεί, δεδομένου ότι τα προγράμματα φτάνουν στο κλείσιμο. Με πιστώσεις πληρωμών ύψους περίπου 21,5 δισεκατομμυρίων ευρώ για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 το 2016, οι συσσωρευμένες εκκρεμότητες προβλέπεται να είναι περίπου 2 δισεκατομμύρια ευρώ στο τέλος του 2016.

Τα προγράμματα της πολιτικής για τη συνοχή της περιόδου 2007-2013: Εξέλιξη του όγκου των ανεξόφλητων απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους, για το διάστημα 2007-2016

Η ανάγκη για σταδιακή εξάλειψη του «μη φυσιολογικού» όγκου καθυστερούμενων πληρωμών έχει αναγνωριστεί από τα δύο σκέλη της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, που συμφώνησαν από κοινού κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων για τον προϋπολογισμό του 2015 στον στόχο «να μειωθεί το επίπεδο των ανεξόφλητων λογαριασμών μέχρι το τέλος του έτους στο διαρθρωτικό του επίπεδο, εστιάζοντας κυρίως στην πολιτική συνοχής, κατά τη διάρκεια του τρέχοντος ΠΔΠ» και «να αρχίσουν να εφαρμόζουν, από το 2015, ένα σχέδιο για τη μείωση του επιπέδου ανεξόφλητων λογαριασμών που θα αντιστοιχεί στην εφαρμογή των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 στο επίπεδο που έχει από κοινού συμφωνηθεί, μέχρι την ενδιάμεση αναθεώρηση του τρέχοντος πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου».

Το παρόν έγγραφο παρέχει μια ισχυρή βάση για κοινή κατανόηση μεταξύ των δύο σκελών της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής, οι οποίες αναμένεται να προσπαθήσουν να λάβουν αποφάσεις που επιτρέπουν τη σταδιακή εξάλειψη του «μη φυσιολογικού» όγκου συσσωρευμένων ανεξόφλητων λογαριασμών για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 έως το τέλος του 2016.

Το εν λόγω σχέδιο πληρωμών παρέχει επίσης τη δυνατότητα να αντληθούν διδάγματα σχετικά με τη δημοσιονομική διαχείριση για το μέλλον:

1.

Η συμφωνία για τον διορθωτικό προϋπολογισμό 2/2014 (9) στο τέλος του 2014 ήταν πολύ σημαντική για τη σταθεροποίηση, σε μεγάλο βαθμό, του όγκου των εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής σε επίπεδο που να επιτρέπει τη σταδιακή τους εξάλειψη μέσα σε δύο έτη. Τα θεσμικά όργανα ανταποκρίθηκαν στην ευθύνη τους αντιμετωπίζοντας μια πολύ δύσκολη δημοσιονομική κατάσταση σε πολλά κράτη μέλη.

2.

Τα μέτρα ενεργού διαχείρισης του προϋπολογισμού που έλαβε η Επιτροπή έχουν αποδειχθεί απαραίτητα για την αντιμετώπιση της έλλειψης πιστώσεων πληρωμών σε πολλούς τομείς πολιτικής. Τα μέτρα αυτά θα πρέπει να διατηρηθούν για όσο είναι αναγκαίο προκειμένου να αποφευχθούν δυσανάλογα προβλήματα για τους δικαιούχους ή/και η καταβολή τόκων υπερημερίας.

3.

Μολονότι η εφαρμογή των προγραμμάτων της πολιτικής για τη συνοχή ακολουθεί έναν επαναλαμβανόμενο κύκλο, το μέγεθος των κορυφώσεων και των ελαχίστων μπορεί να περιοριστεί μέσω της εφαρμογής προγραμμάτων το ταχύτερο δυνατόν, σε αρχικό στάδιο της περιόδου προγραμματισμού. Αυτό είναι ιδιαίτερα επιθυμητό στις τρέχουσες οικονομικές συνθήκες, που καθιστούν απολύτως αναγκαίες τις επενδύσεις για την τόνωση της οικονομικής ανάκαμψης και της ανταγωνιστικότητας.

4.

Απαιτείται η τακτική υποβολή απαιτήσεων. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να αποφεύγουν περιττές διοικητικές καθυστερήσεις στην αποστολή των απαιτήσεων πληρωμής καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους. Η τακτική υποβολή απαιτήσεων βελτιώνει τη δημοσιονομική διαχείριση και συμβάλλει στην ελαχιστοποίηση των καθυστερήσεων στο τέλος του έτους.

5.

Από την άλλη πλευρά, η εγγραφή επαρκών πιστώσεων πληρωμών στον προϋπολογισμό αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για την ορθή εκτέλεση του προϋπολογισμού και την αποφυγή της συσσώρευσης μη βιώσιμου επιπέδου εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους. Επιπλέον, θα πρέπει να γίνεται εξέταση της «συγκεκριμένης και μέγιστης ευελιξίας», που αναφέρεται στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και τη δήλωση του Προέδρου Barroso του Φεβρουαρίου του 2013, για λόγους συμμόρφωσης προς τις νομικές υποχρεώσεις της Ένωσης. Επίσης, οι αποφάσεις της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής θα πρέπει, στο μέτρο του δυνατού, να επιτρέπουν την ομαλή πορεία των πληρωμών κατά τη διάρκεια του ΠΔΠ.

6.

Η ικανότητα πρόγνωσης πρέπει να ενισχυθεί. Πέρα από τις διάφορες αναλύσεις που έχει ήδη υποβάλει (10), η Επιτροπή θα βελτιώσει περαιτέρω τις μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες προβλέψεις προκειμένου να εντοπίζονται σε αρχικό στάδιο, στο μέτρο του δυνατού, τα πιθανά προβλήματα. Ειδικότερα, θα ενημερώνει τα δύο σκέλη της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχή μόλις διαπιστώνει εξελίξεις στην εφαρμογή των προγραμμάτων της περιόδου 2014-2020, που εγκυμονούν κίνδυνο για την ομαλή πορεία των πληρωμών.

1.   ΙΣΤΟΡΙΚΟ

Από το 2011, η Επιτροπή έχει έρθει αντιμέτωπη με ένα αυξανόμενο επίπεδο εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους, παρά την πλήρη αξιοποίηση των ανώτατων ορίων πληρωμών το 2013 και το 2014 και τη χρήση του περιθωρίου για απρόβλεπτες ανάγκες για πληρωμές το 2014. Ενώ έχουν εξαντληθεί όλες κυριολεκτικά οι πιστώσεις πληρωμών που είχαν εγκριθεί στον ετήσιο προϋπολογισμό, οι συσσωρευμένες εκκρεμείς απαιτήσεις πληρωμής στο τέλος του έτους για την πολιτική συνοχής (τομέας 1β) και για ειδικά προγράμματα σε άλλους τομείς (όπως ο τομέας 4 «Η Ευρώπη στον κόσμο») αυξάνονται σταθερά.

Η Επιτροπή έδωσε συνέχεια στην πρόσκληση από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο να παρακολουθεί την κατάσταση καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους, και τα τελευταία χρόνια έχουν γίνει ειδικές διοργανικές συνεδριάσεις για να υπάρχει κοινή εκτίμηση σχετικά με την κατάσταση των πραγμάτων. Από το 2011, η Επιτροπή πρέπει να υποβάλλει σχέδια διορθωτικών προϋπολογισμών (ΣΔΠ) με στόχο να αυξηθεί σημαντικά το επίπεδο των πιστώσεων πληρωμών για την αντιμετώπιση ελλείψεων πληρωμών. Τα χαμηλότερα αρχικά επίπεδα πιστώσεων πληρωμών που εγκρίθηκαν είχαν ως αποτέλεσμα επανειλημμένα ΣΔΠ, τα οποία έχουν καταστήσει πιο περίπλοκη τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με το σχέδιο προϋπολογισμού, που θα πρέπει να είναι το κύριο αντικείμενο της συνδιαλλαγής. Οι διορθωτικοί προϋπολογισμοί ψηφίστηκαν καθυστερημένα, με αποτέλεσμα να αυξηθεί η δυσκολία διαχείρισης της διαδικασίας πληρωμών.

Σε ένα πλαίσιο διαρκώς υψηλότερων επιπέδων πιστώσεων αναλήψεων υποχρεώσεων, η γραφική παράσταση που ακολουθεί απεικονίζει τις διαρκώς μειούμενες πιστώσεις και τα διαρκώς χαμηλότερα ανώτατα όρια πληρωμών, και την προοδευτική μείωση του χάσματος μεταξύ του ανώτατου ορίου των πληρωμών και των πιστώσεων που ψηφίστηκαν, κατάσταση που κορυφώνεται το 2014 με την ανάγκη για χρησιμοποίηση του περιθωρίου για απρόβλεπτες ανάγκες.

Τον Δεκέμβριο του 2014, στο πλαίσιο της συμφωνίας που επιτεύχθηκε για τους προϋπολογισμούς του 2014 και του 2015, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο συμφώνησαν την ακόλουθη κοινή δήλωση:

Τα θεσμικά όργανα συμφωνούν με το στόχο να μειωθεί το επίπεδο των ανεξόφλητων λογαριασμών μέχρι το τέλος του έτους στο διαρθρωτικό του επίπεδο, εστιάζοντας κυρίως στην πολιτική συνοχής, κατά τη διάρκεια του τρέχοντος ΠΔΠ. Για να επιτευχθεί αυτός ο στόχος: — Η Επιτροπή συμφωνεί να υποβάλει, μαζί με τα κοινά συμπεράσματα για τον προϋπολογισμό του 2015, την πιο πρόσφατη δυνατή πρόβλεψη για τα επίπεδα των ανεξόφλητων λογαριασμών ως το τέλος του 2014· η Επιτροπή θα επικαιροποιήσει αυτά τα αριθμητικά στοιχεία και θα υποβάλει εναλλακτικά σενάρια τον Μάρτιο του 2015, όταν θα έχει διαμορφωθεί συνολική εικόνα του επιπέδου των ανεξόφλητων λογαριασμών στο τέλος του 2014, για τους βασικούς τομείς πολιτικής· — σε αυτή τη βάση, τα τρία θεσμικά όργανα θα επιδιώξουν να συμφωνήσουν για το μέγιστο επίπεδο-στόχο ανεξόφλητων λογαριασμών στο τέλος του έτους που μπορούν να θεωρηθούν διατηρήσιμοι, — με αυτό ως βάση και τηρώντας τον κανονισμό για το ΠΔΠ, τα συμφωνηθέντα χρηματοδοτικά κονδύλια των προγραμμάτων καθώς και τυχόν άλλες δεσμευτικές συμφωνίες, τα τρία θεσμικά όργανα θα αρχίσουν να εφαρμόζουν, από το 2015, ένα σχέδιο για τη μείωση του επιπέδου ανεξόφλητων λογαριασμών που θα αντιστοιχεί στην εφαρμογή των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 στο επίπεδο που έχει από κοινού συμφωνηθεί, μέχρι την ενδιάμεση αναθεώρηση του τρέχοντος πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου. Το εν λόγω σχέδιο θα συμφωνηθεί από τα τρία θεσμικά όργανα σε εύθετο χρόνο, πριν από την υποβολή του σχεδίου προϋπολογισμού 2016. Δεδομένου του εξαιρετικά υψηλού επιπέδου ανεξόφλητων λογαριασμών, τα τρία θεσμικά όργανα συμφωνούν να εξετάσουν κάθε δυνατό μέσο μείωσης του επιπέδου των λογαριασμών αυτών. — Κάθε χρόνο η Επιτροπή συμφωνεί να συνοδεύει το σχέδιο προϋπολογισμού της από έγγραφο στο οποίο αξιολογείται το επίπεδο των ανεξόφλητων λογαριασμών και αναφέρεται ο τρόπος με τον οποίο το σχέδιο προϋπολογισμού θα καταστήσει δυνατή τη μείωση του επιπέδου αυτού και κατά πόσο. Στο ετήσιο αυτό έγγραφο καταγράφεται η πρόοδος που έχει σημειωθεί μέχρι στιγμής και προτείνονται προσαρμογές στο σχέδιο συναρτήσει των επικαιροποιημένων αριθμητικών στοιχείων.

Ως άμεση συνέχεια στην κοινή δήλωση, στις 15 Δεκεμβρίου 2014 η Επιτροπή υπέβαλε επικαιροποιημένη πρόβλεψη για τα επίπεδα των ανεξόφλητων απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του 2014, η οποία παρατίθεται στο παράρτημα 1.

Το παρόν έγγραφο παρέχει μια επισκόπηση της κατάστασης εφαρμογής στο τέλος του 2014, εστιάζοντας στις καθυστερήσεις των προγραμμάτων της πολιτικής συνοχής της περιόδου 2007-2013, με στόχο τη μείωσή τους σε ένα συμφωνημένο επίπεδο μέχρι την ενδιάμεση αναθεώρηση του τρέχοντος πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου το 2016. Το έγγραφο εξετάζει επίσης την εξέλιξη των καθυστερήσεων στους άλλους τομείς, παρά το γεγονός ότι εκεί το πρόβλημα των καθυστερήσεων είναι πολύ λιγότερο έντονο σε απόλυτα μεγέθη από ό,τι στον τομέα 1β: οι εκκρεμείς απαιτήσεις πληρωμής σε άλλους τομείς στο τέλος του 2014 ανέρχονταν σε 1,8 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου.

2.   Η ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΣΤΟ ΤΕΛΟΣ ΤΟΥ 2014

2.1.   Η εκτέλεση στο τέλος του 2014

Στα τέλη του 2014, η εκτέλεση των πιστώσεων πληρωμών (πριν από μεταφορές) ανήλθε σε 134,6 δισεκατομμύρια ευρώ (99 % των τελικών διαθέσιμων πιστώσεων στον προϋπολογισμό του 2014). Το επίπεδο των ανεκτέλεστων πληρωμών (μετά τις μεταφορές) είναι το χαμηλότερο που έχει καταγραφεί ποτέ, ανερχόμενο σε 32 εκατομμύρια ευρώ, σε σύγκριση με 107 εκατομμύρια ευρώ το 2013 και 66 εκατομμύρια ευρώ το 2012. Ένα τόσο υψηλό επίπεδο εκτέλεσης, παρά την καθυστερημένη έγκριση του σχεδίου διορθωτικού προϋπολογισμού 3/2014, επιβεβαιώνει τους αυστηρούς περιορισμούς που επιβάλλονται σχετικά με τις πιστώσεις πληρωμών, ιδίως για την ολοκλήρωση των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013. Σε πολλές περιπτώσεις, τα αντίστοιχα κονδύλια του προϋπολογισμού ενισχύθηκαν επίσης με πιστώσεις που είχαν αρχικά προβλεφθεί για την καταβολή της προχρηματοδότησης των νεοεγκριθέντων προγραμμάτων της περιόδου 2014-2020.

Κατά τη διάρκεια του 2014, οι πιστώσεις πληρωμών για τα προγράμματα συνοχής της περιόδου 2007-2013 ενισχύθηκαν κατά 4,6 δισεκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων 2,5 δισεκατομμύρια ευρώ μέσω του σχεδίου διορθωτικού προϋπολογισμού 3/2014, 0,6 δισεκατομμύρια ευρώ με μεταφορά στο τέλος του έτους (11) και 1,5 δισεκατομμύρια μέσω εσωτερικής μεταφοράς πιστώσεων από τα προγράμματα της περιόδου 2014-2020. Οι ενισχύσεις αυτές συνέβαλαν στη σταθεροποίηση του όγκου των προγραμμάτων συνοχής της περιόδου 2007-2013, στο τέλος του 2014.

Μεγάλο μέρος των ανεκτέλεστων πιστώσεων αναλήψεων υποχρεώσεων μεταφέρθηκαν ή αναπρογραμματίστηκαν για το 2015, όχι μόνο για την πολιτική συνοχής αλλά και για τα προγράμματα για την αγροτική ανάπτυξη (τομέας 2) και για τη μετανάστευση και την ασφάλεια (τομέας 3). Κατά συνέπεια, το ύψος των εκκρεμών αναλήψεων υποχρεώσεων (RAL) μειώθηκε σε 189 δισ. ευρώ στο τέλος του 2014, δηλαδή κατά 32 δισεκατομμύρια ευρώ σε σύγκριση με το RAL στο τέλος του 2013. Ωστόσο, η μείωση αυτή είναι κατά κάποιον τρόπο τεχνητή, διότι απορρέει ως επί το πλείστον από την ελλιπή εκτέλεση των πιστώσεων αναλήψεων υποχρεώσεων για τα προγράμματα της περιόδου 2014-2020 που μεταφέρθηκαν και αναπρογραμματίστηκαν για το 2015 και τα επόμενα έτη, όπου θα «επανεμφανιστούν». Αν είχαν δεσμευτεί όλες τις πιστώσεις για τα νέα προγράμματα το 2014, το RAL θα είχε παραμείνει πολύ πιο κοντά στο επίπεδο του 2013 (224 δισεκατομμύρια ευρώ).

Το ακόλουθο γράφημα απεικονίζει την εξέλιξη του επιπέδου των RAL κατά την περίοδο 2007-2014 και την πρόβλεψη για το επίπεδο των RAL στο τέλος του 2015, τόσο για τον προϋπολογισμό στο σύνολό του όσο και για τα προγράμματα στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης στους τομείς 1β, 2 και 3 και τα άλλα προγράμματα σε άλλους τομείς. Όπως φαίνεται στη γραφική παράσταση, το συνολικό επίπεδο των RAL στο τέλος του 2015 αναμένεται να επιστρέψει σε επίπεδο συγκρίσιμο με εκείνο στα τέλη του 2013. Ωστόσο, η γραφική παράσταση δείχνει επίσης τη διάκριση μεταξύ των προγραμμάτων στο πλαίσιο επιμερισμένης διαχείρισης στους τομείς 1β, 2 και 3, για τα οποία τα RAL στο τέλος του 2015 αναμένεται να μειωθούν σε σύγκριση με το 2013, και τα άλλα προγράμματα σε άλλους τομείς, για τα οποία τα RAL στο τέλος του 2015 αναμένεται να αυξηθούν.

2.2.   Τα μέτρα μείωσης που λήφθηκαν το 2014

Στις 28 Μαΐου 2014, η Επιτροπή υπέβαλε το σχέδιο διορθωτικού προϋπολογισμού της αριθ. 3/2014, με το οποίο ζητούνται συμπληρωματικές πιστώσεις πληρωμών για το 2014. Μετά από μακρά διαδικασία έγκρισης, το ΣΔΠ 3/2014 εγκρίθηκε τελικά στις 17 Δεκεμβρίου 2014. Εν αναμονή της έγκρισης του διορθωτικού προϋπολογισμού, κατά τη διάρκεια του 2014, η Επιτροπή έθεσε σε εφαρμογή μια σειρά μέτρων μετριασμού προκειμένου να ανταποκριθεί σε νομικές υποχρεώσεις από προηγούμενες ανειλημμένες δεσμεύσεις κατά την έναρξη της νέας γενιάς προγραμμάτων, μέσα σε ένα εξαιρετικά αυστηρό δημοσιονομικό πλαίσιο.

Προκειμένου να εφαρμόσει τις συμφωνηθείσες πολιτικές με τις εγκεκριμένες πιστώσεις του προϋπολογισμού, η Επιτροπή ακολούθησε μια προσέγγιση ενεργού διαχείρισης του προϋπολογισμού, λαμβάνοντας υπόψη τρεις βασικές αρχές:

—	Ελαχιστοποίηση των δημοσιονομικών επιπτώσεων από τόκους υπερημερίας και πιθανές υποχρεώσεις, στον προϋπολογισμό της ΕΕ·

—	μεγιστοποίηση της εκτέλεσης των προγραμμάτων·

—	ελαχιστοποίηση του ενδεχόμενου αρνητικού αντίκτυπου των αποφάσεων σε τρίτα μέρη και στην οικονομία συνολικά.

Κατά συνέπεια, στα μέτρα εξασφάλισης της ενεργού διαχείρισης των περιορισμένων πιστώσεων πληρωμών περιλαμβάνονται τα ακόλουθα: προορατική ανάκτηση αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών· περιορισμός των ποσών που κρατούνται σε καταπιστευματικούς λογαριασμούς· μείωση των ποσοστών προχρηματοδότησης· βέλτιστη αξιοποίηση των ανώτατων επιτρεπόμενων προθεσμιών πληρωμής· αναβολή προσκλήσεων υποβολής προτάσεων/προσφορών και της σύναψης των σχετικών συμβάσεων.

Τα εν λόγω μέτρα μετριασμού βοήθησαν την Επιτροπή να προστατεύσει τη θέση της ως επενδυτή πρώτης κατηγορίας και τη φήμη της ως αξιόπιστου και ασφαλούς εταίρου. Η Επιτροπή κατάφερε να ελαχιστοποιήσει, στο μέτρο του δυνατού, τις αρνητικές συνέπειες από τις ελλείψεις πιστώσεων πληρωμών, για παράδειγμα με τον περιορισμό του ποσού των τόκων υπερημερίας. Παρά την σχεδόν πενταπλάσια αύξηση σε σύγκριση με το 2013, το ποσό των τόκων που καταβλήθηκαν στο τέλος του 2014 παραμένει περιορισμένο (3 εκατ. ευρώ). Η σχετικά μεγαλύτερη αύξηση στον τομέα 1α (Ανταγωνιστικότητα για ανάπτυξη και απασχόληση) και στον τομέα 4 (Η Ευρώπη στον κόσμο), όπως φαίνεται στον παρακάτω πίνακα, δείχνει την πίεση στις πιστώσεις πληρωμών.

Καταβληθέντες τόκοι υπερημερίας (σε ευρώ)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Τομέας 1α	294 855	157 950	173 748	329 615	137 906	243 748	1 047 488
Τομέας 1β	1 440	5 324	6 220	11 255	31 726	71 620	103 960
Τομέας 2	27 819	1 807	9 576	15 713	61 879	30 991	61 985
Τομέας 3	13 417	59 852	48 673	50 397	29 375	13 060	7 252
Τομέας 4	250 204	178 468	257 818	1 266 425	335 820	247 786	1 797 825
Τομέας 5	43 915	442 678	237 367	60 825	142 254	46 187	8 614
Σύνολο	631 651	846 079	733 403	1 734 230	738 960	653 392	3 027 124

Οι τόκοι υπερημερίας στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής (τομέας 1β) δεν είναι σημαντικοί, δεδομένου ότι η επιμερισμένη διαχείριση αντιπροσωπεύει το μεγαλύτερο μέρος του συγκεκριμένου τομέα, και η επιμερισμένη διαχείριση δεν οδηγεί σε τόκους υπερημερίας. Όσον αφορά την αξιοπιστία, ωστόσο, η μη τήρηση των κανονιστικών προθεσμιών για τις πολιτικές επιμερισμένης διαχείρισης είναι εξαιρετικά επιζήμια.

3.   ΟΡΟΛΟΓΙΑ

Στην ενότητα αυτή περιγράφονται διάφοροι ορισμοί που χρησιμοποιούνται στο παρόν έγγραφο.

3.1.   Κύκλος έργου

Πριν από την έγκριση ενός επιχειρησιακού προγράμματος ή ενός έργου, η Επιτροπή δεσμεύει τις πιστώσεις με την ανάληψη υποχρέωσης σε μια γραμμή του προϋπολογισμού για ένα καθορισμένο ποσό. Η συναλλαγή αυτή απορροφά μέρος των εγκεκριμένων πιστώσεων αναλήψεων υποχρεώσεων.

Πολύ συχνά, η υπογραφή της σύμβασης για το έργο ή η έγκριση του επιχειρησιακού προγράμματος οδηγεί σε ένα επίπεδο προχρηματοδότησης, που επιτρέπει στον δικαιούχο να ξεκινήσει το έργο χωρίς δανεισμό. Όταν ο δικαιούχος επιτυγχάνει τα καθορισμένα ορόσημα, μπορεί να προβάλλει απαίτηση ενδιάμεσων πληρωμών και να του επιστρέφονται οι δαπάνες που συνδέονται με το πρόγραμμα.

Ωστόσο, στην περίπτωση των μεγάλων προγραμμάτων όπως η έρευνα (Ορίζοντας 2020), τα διαρθρωτικά ταμεία, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Αλιείας και η αγροτική ανάπτυξη, από τη στιγμή που θα επιτευχθεί ένα ορισμένο στάδιο υλοποίησης, οι απαιτήσεις ενδιάμεσων πληρωμών δεν οδηγούν πλέον σε πληρωμές, δεδομένου ότι καλύπτονται από την προχρηματοδότηση. Επιπλέον, ένα ποσοστό των συνολικών κονδυλίων που έχουν δεσμευτεί για το έργο ή το πρόγραμμα καταβάλλεται μόνο κατά το κλείσιμο, όταν η Επιτροπή έχει επαληθεύσει ότι όλες οι εργασίες πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με την αρχική συμφωνία. Σε διαφορετική περίπτωση, μέρος των κονδυλίων αποδεσμεύεται. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή μπορεί επίσης να εκδίδει εντολές είσπραξης για την ανάκτηση πληρωμών που δεν ήταν δικαιολογημένες.

3.2.   Υπόλοιπα προς εκκαθάριση (RAL)

Οι εκκρεμείς αναλήψεις υποχρεώσεων συνήθως αναφέρονται ως «RAL» από τα γαλλικά αρχικά για το «Reste à liquider». Είναι το μέρος μιας ανάληψης υποχρεώσεων, το οποίο δεν έχει καλυφθεί με πληρωμή σε μια δεδομένη χρονική στιγμή. Στα πολυετή σχέδια οι αναλήψεις υποχρεώσεων πραγματοποιούνται κατά την έναρξη του έργου με περιορισμένη προχρηματοδότηση, οι δε ενδιάμεσες πληρωμές πραγματοποιούνται σε μεταγενέστερο στάδιο, όταν το έργο βρίσκεται στο στάδιο της υλοποίησης, και η τελική πληρωμή γίνεται κατά την περάτωση.

Ένα μεγάλο μέρος του προϋπολογισμού της ΕΕ αφορά επενδύσεις των οποίων η εφαρμογή εκτείνεται σε πολλά οικονομικά έτη. Η διαφορά μεταξύ πιστώσεων αναλήψεων υποχρεώσεων και πιστώσεων πληρωμών που εγκρίνονται στον ετήσιο προϋπολογισμό καθορίζει τη μεταβολή του συνολικού επιπέδου των RAL. Από την άλλη πλευρά, η ταχύτητα με την οποία αυξάνονται οι αναλήψεις υποχρεώσεων και ο ρυθμός εκτέλεσης του προγράμματος καθορίζουν την κανονική εξέλιξη των RAL. Ωστόσο, το RAL αυξάνεται περαιτέρω όταν εγγράφονται ανεπαρκείς πιστώσεις πληρωμών στον προϋπολογισμό, ανεξάρτητα από τον ρυθμό της εκτέλεσης. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, το αποτέλεσμα είναι η αύξηση του επιπέδου των εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους.

Η σχέση μεταξύ των RAL και των αναλήψεων υποχρεώσεων του έτους είναι ένας καλός δείκτης για τη σύγκριση του μεγέθους των RAL συγκεκριμένων προγραμμάτων με τις συνολικές πιστώσεις τους. Για παράδειγμα, προγράμματα και δράσεις με ετήσιο χαρακτήρα, όπως το Erasmus ή η ανθρωπιστική βοήθεια, έχουν λόγο RAL/υποχρεώσεις μικρότερο από ένα, γεγονός που δείχνει ότι οι περισσότερες υποχρεώσεις καταβάλλονται μέσα σε ένα έτος. Τα προγράμματα συνοχής, από την άλλη πλευρά, έχουν κατά κανόνα λόγο RAL/υποχρεώσεις μεταξύ 2½ και 3, που αντικατοπτρίζει τον αντίκτυπο των κανόνων αυτόματης αποδέσμευσης που ορίζονται στη νομοθεσία (οι λεγόμενοι κανόνες «N+2»/«Ν+3», βλέπε τμήμα 4.1 κατωτέρω). Ορισμένα προγράμματα στο πλαίσιο του τομέα 4 έχουν υψηλότερο λόγο, λόγω του σύνθετου κύκλου διαπραγματεύσεων που συνδέονται με την εκτέλεση. Στις αιτήσεις πληρωμών, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τους εν λόγω δείκτες.

3.3.   Περιορισμοί ταμειακών ροών έναντι έλλειψης πιστώσεων πληρωμών

Η ταμειακή ροή της Επιτροπής καθορίζεται κυρίως από τα ποσά που καταβάλλουν τα κράτη μέλη σε μηνιαία βάση σύμφωνα με τους κανόνες για τους ιδίους πόρους. Η Επιτροπή δεν επιτρέπεται να δανείζεται χρήματα για την κάλυψη ταμειακών ελλειμμάτων. Οι περιορισμοί στην ταμειακή ροή μπορούν να οδηγήσουν σε προσωρινές καθυστερήσεις στις πληρωμές προς τους δικαιούχους των κονδυλίων της ΕΕ, ακόμα κι αν έχουν εγκριθεί επαρκείς πιστώσεις πληρωμών στον προϋπολογισμό για το οικονομικό έτος. Αυτό μπορεί να συμβεί, συνήθως στις αρχές του έτους, αν το άθροισμα των ανεξόφλητων απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του προηγούμενου έτους και εκείνων που πρέπει να καταβληθούν τους πρώτους μήνες του τρέχοντος έτους (για παράδειγμα για το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων) είναι μεγαλύτερο από τη μέγιστη μηνιαία εισροή ιδίων πόρων που έχει στη διάθεσή της η Επιτροπή. Όσο οι εκκρεμότητες από το προηγούμενο έτος μειώνονται σταδιακά και οι μηνιαίες εισροές πόρων συνεχίζονται αργότερα στη διάρκεια του έτους, ο περιορισμός στην ταμειακή ροή δεν είναι πλέον δεσμευτικός για τους επόμενους μήνες του έτους.

Οι περιορισμοί της ταμειακής ροής στην αρχή του έτους μεγεθύνονται από την έλλειψη πιστώσεων πληρωμών, δεδομένου ότι οι μηνιαίες ανάγκες σε κονδύλια βασίζονται στα έσοδα που προβλέπονται στον εγκεκριμένο προϋπολογισμό ως έχει, πριν από την έγκριση διορθωτικών προϋπολογισμών για την αύξηση του επιπέδου των πληρωμών, που πραγματοποιείται συνήθως προς το τέλος του έτους.

Ανάλογα με τη συγκεκριμένη ημερομηνία έγκρισης (δηλαδή πριν ή μετά τις 16 Νοεμβρίου του έτους), οι αντίστοιχες αιτήσεις συμπληρωματικών ιδίων πόρων για την κάλυψη πρόσθετων πιστώσεων πληρωμών που εγκρίνονται με διορθωτικούς προϋπολογισμούς στο τέλος του έτους θα μπορούσε να οδηγήσει σε διαθέσιμη ρευστότητα μόνο στις αρχές του επόμενου οικονομικού έτους, και τούτο μπορεί να προκαλέσει δυσκολίες στην εκτέλεση των διορθωτικών προϋπολογισμών κατά το ίδιο έτος.

3.4.   Όγκος εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους

Στο τέλος κάθε έτους, υπάρχει συσσώρευση εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής, δηλαδή απαιτήσεων που απεστάλησαν από τους δικαιούχους κονδυλίων της ΕΕ και έπρεπε να εξοφληθούν μέσα σε ορισμένη προθεσμία (συνήθως σε λιγότερο από 2 μήνες), αλλά δεν έχουν εξοφληθεί ακόμα (12). Αυτό οφείλεται σε έναν από τους ακόλουθους τρεις λόγους:

a)

Εν εξελίξει διακοπές/αναστολές: Οι πληρωμές διακόπηκαν ή αναστάλθηκαν για ορισμένους δικαιούχους/προγράμματα. Οι διακοπές πληρωμών είναι συνήθως βραχυπρόθεσμες επίσημες ενέργειες με τις οποίες η Επιτροπή καθυστερεί την πληρωμή εν αναμονή πληροφοριών που λείπουν ή ελέγχων του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου.

β)	Χρονικός προγραμματισμός: Απαιτήσεις πληρωμής που δεν εξοφλήθηκαν επειδή διαβιβάστηκαν τις τελευταίες ημέρες του έτους, με αποτέλεσμα να μην υπάρχει χρόνος για τη διεκπεραίωσή τους πριν από το τέλος του έτους.

γ)	Έλλειψη πιστώσεων: Απαιτήσεις πληρωμής που δεν εξοφλήθηκαν επειδή οι εγκεκριμένες πιστώσεις πληρωμών της αντίστοιχης γραμμής του προϋπολογισμού είχαν εξαντληθεί.

Μέρος της καθυστέρησης θεωρείται «κανονική» (βλ. στοιχεία α και β). Η ανάπτυξη του «μη φυσιολογικού» όγκου εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής, που συγκεντρώνεται ως επί το πλείστον στην πολιτική συνοχής, συνδέεται με την έλλειψη πιστώσεων πληρωμών (στοιχείο γ), ενώ ότι τα προβλήματα σε σχέση με την ταμειακή ροή στην αρχή του έτους (βλ. τμήμα 3.3 ανωτέρω) έχουν επίσης επίπτωση. Στο τμήμα 4 εξετάζεται περαιτέρω η κατάσταση στην πολιτική συνοχής.

4.   ΤΟΜΕΑΣ 1Β: ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΗΣ ΚΑΘΥΣΤΕΡΗΣΗΣ ΚΑΙ ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ

Το παρόν κεφάλαιο εξετάζει τη συγκεκριμένη περίπτωση της πολιτικής για τη συνοχή (τομέας 1β). Πρώτον, εκθέτει τα κύρια χαρακτηριστικά των διαρθρωτικών ταμείων και εξηγεί τον τρόπο με τον οποίο συγκεκριμένα γεγονότα του παρελθόντος ή σε σχέση με τη νομοθεσία δημιούργησαν την παρούσα δύσκολη κατάσταση. Στη συνέχεια διερευνά τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να οριστεί ο «φυσιολογικός» όγκος εκκρεμοτήτων και παρέχει λεπτομερή ανάλυση της κατάστασης στα τέλη του 2014.

4.1.   Η εφαρμογή των διαρθρωτικών ταμείων για την περίοδο 2007-2013

Διαρθρωτικά ταμεία 2007-2013: Τα κύρια στοιχεία

Τα έργα που χρηματοδοτούνται από τον τομέα 1β είναι οργανωμένα σε επιχειρησιακά προγράμματα. Τα εν λόγω επιχειρησιακά προγράμματα προτείνονται από τα κράτη μέλη και τίθενται σε διαπραγμάτευση και έγκριση από την Επιτροπή στην αρχή της περιόδου, για όλη τη διάρκεια της περιόδου. Κάθε επιχειρησιακό πρόγραμμα εκτελείται με επιμερισμένη διαχείριση μέσω μεμονωμένων έργων. Αυτό σημαίνει ότι η εκτέλεση των κονδυλίων γίνεται από τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή συμμετέχει σε επιτροπές παρακολούθησης, όπου έχει συμβουλευτικό ρόλο στην επιλογή των έργων και παρακολουθεί την εκτέλεση των έργων μέσω των ετήσιων εκθέσεων εφαρμογής.

Τα προγράμματα συγχρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ· αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν καταβάλλει το συνολικό κόστος του προγράμματος. Τα κράτη μέλη οφείλουν να εξασφαλίζουν συγχρηματοδότηση για ένα μέρος των προγραμμάτων.

Με την έγκριση ενός προγράμματος, η Ευρωπαϊκή Ένωση αναλαμβάνει νομική υποχρέωση για ολόκληρη την περίοδο. Η Επιτροπή δέσμευε αυτομάτως τις πιστώσεις σε ετήσια βάση πριν από το τέλος Απριλίου από 2007 έως το 2013, με βάση το χρηματοδοτικό σχέδιο του προγράμματος και όχι την εκτέλεση υλοποίηση των έργων του προγράμματος. Ενώ οι πληρωμές της ΕΕ δεν μπορούν ποτέ να υπερβαίνουν τις αναλήψεις υποχρεώσεων στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΕΕ, οι δαπάνες είναι επιλέξιμες από την έναρξη της περιόδου (δηλαδή, ακόμη και πριν από την έγκριση του προγράμματος) έως το τέλος της περιόδου επιλεξιμότητας.

Μετά την έγκριση του προγράμματος, η Επιτροπή καταβάλλει προχρηματοδότηση. Οι σχετικές πληρωμές καταβάλλονται αυτομάτως στο κράτος μέλος και παραμένουν στη διάθεσή του μέχρι την ημερομηνία της εκκαθάρισης κατά το κλείσιμο.

Κατά τη διάρκεια της εφαρμογής των διαφόρων σχεδίων, τα κράτη μέλη υποβάλλουν ενδιάμεσες πληρωμές μέσω της εθνικής τους αρχής πιστοποίησης. Οι απαιτήσεις ενδιάμεσων πληρωμών εξοφλούνται από την Επιτροπή με βάση το ποσοστό συγχρηματοδότησης και υπό την προϋπόθεση ότι δεν έχει αποφασιστεί διακοπή ή αναστολή.

Ο μηχανισμός αυτός λειτουργεί για όσο το συνολικό ποσό της προχρηματοδότησης που έχει καταβάλει η Επιτροπή και οι απαιτήσεις ενδιάμεσων πληρωμών που έχουν υποβάλει τα κράτη μέλη για τα προγράμματα δεν φθάνουν το 95 % του μεριδίου της χρηματοδότησης των προγραμμάτων. Μόλις φτάσουν το όριο αυτό, τα κράτη μέλη μπορούν ακόμα να στείλουν τις απαιτήσεις πληρωμής, αλλά χρησιμοποιούνται για την εκκαθάριση εκκρεμών προχρηματοδοτήσεων. Το υπόλοιπο καταβάλλεται κατά το κλείσιμο του προγράμματος. Τα κράτη μέλη πρέπει να δικαιολογούν τις επιλέξιμες δαπάνες για την κάλυψη του ποσού της ληφθείσας προχρηματοδότησης κατά την έναρξη της περιόδου, και του ποσού που παρακρατήθηκε για το κλείσιμο (5 % της συνολικής χρηματοδότησης).

Μετά το τέλος της περιόδου επιλεξιμότητας, προβλέπεται περίοδος 15 μηνών για την κατάρτιση και την υποβολή των εγγράφων κλεισίματος στην Επιτροπή και για τη διεκπεραίωση της απαίτησης για την τελική πληρωμή. Η Επιτροπή δεν κάνει την τελική πληρωμή αν δεν εξετάσει προηγουμένως τα έγγραφα που απαιτούνται για το κλείσιμο (δηλ. δήλωση κλεισίματος, τελική έκθεση εφαρμογής και απαίτηση τελικής πληρωμής). Δεδομένου ότι τα εν λόγω έγγραφα αναμένεται έως τις 31 Μαρτίου 2017, η απόφαση για το κλείσιμο (και οι σχετικές τελικές πληρωμές) θα πραγματοποιηθούν μεταξύ 2017 και 2019.

Με βάση τα αποτελέσματα αυτής της διαδικασίας, το 5 % που παρακρατείται για το κλείσιμο χρησιμοποιείται για την εξόφληση των εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής. Διαφορετικά, η Επιτροπή δεν καταβάλλει το πλήρες ποσό κατά το κλείσιμο. Το ποσό που δεν καταβάλλεται θα αποδεσμευτεί. Αν οι διορθώσεις είναι μεγαλύτερες από 5 %, η Επιτροπή θα ανακτήσει το αχρεωστήτως καταβληθέν ποσό.

Ο κανόνας Ν+2/N+3

Ο κανόνας Ν+2/N+3 καθιερώθηκε αρχικά για την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006. Προβλέπει ότι οι αναλήψεις υποχρεώσεων που γίνονται το έτος N πρέπει να καλύπτονται από ίσο ποσό προχρηματοδότησης και ενδιάμεσων απαιτήσεων πληρωμής πριν από τις 31 Δεκεμβρίου του έτους Ν+2 (Ν+2). Για παράδειγμα, μια ανάληψη υποχρέωσης που έγινε το 2012 πρέπει να έχει καλυφθεί πλήρως από απαιτήσεις πληρωμής πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 2014. Το μη καλυφθέν ποσό αποδεμεύεται, πράγμα που σημαίνει ότι το κράτος μέλος χάνει τη χρηματοδότηση. Ως τώρα, πάντως, δεν υπάρχει ιστορικό σημαντικών αποδεσμεύσεων N+2/N+3 στα διαρθρωτικά ταμεία.

Ο σκοπός του κανόνα είναι να εξασφαλιστεί η δημοσιονομική πειθαρχία στη διαχείριση των κεφαλαίων της ΕΕ. Δεδομένου ότι οι αναλήψεις υποχρεώσεων γίνονται αυτόματα, με την έγκριση των προγραμμάτων, ο κανόνας υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εκτελούν τα έργα με τρόπο δυναμικό και να αποφεύγουν τα προβλήματα στο τέλος του κύκλου. Η ύπαρξή του επιτρέπει επίσης ένα ομαλότερο προφίλ πληρωμών, διότι υποχρεώνει τα κράτη μέλη να υποβάλλουν απαιτήσεις πληρωμής σε τακτά χρονικά διαστήματα. Ωστόσο, όπως εξηγείται στο επόμενο κεφάλαιο, η «χαλάρωση» του κανόνα, ιδίως στον απόηχο της χρηματοπιστωτικής κρίσης του 2008, περιόρισε τον κανονιστικό του αντίκτυπο.

Στον κανόνα αυτός οφείλεται η συγκέντρωση των απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους: Τα κράτη μέλη πρέπει να αποστέλλουν τις απαιτήσεις πληρωμής τους πριν από τις 31 Δεκεμβρίου τα μεσάνυχτα, μέσω ειδικού συστήματος ΤΠ. Μολονότι υποχρεούνται εκ του νόμου να αποστέλλουν τακτικά τις αιτήσεις τους, καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους (13), η πείρα από το παρελθόν δείχνει ότι πολλοί περιμένουν τις τελευταίες εβδομάδες για να αποστείλουν μεγάλα ποσά.

4.2.   Προφίλ απαιτήσεων πληρωμής για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013

Οι βασικοί παράγοντες του κύκλου πληρωμών

Στην αρχή της περιόδου καταβάλλονται σημαντικά ποσά προχρηματοδότησης, και ακολουθεί για μια σειρά ετών ένα σχετικά χαμηλό επίπεδο ενδιάμεσων πληρωμών, καθώς συγκροτούνται οι δομές των προγραμμάτων και αρχίζει η εκτέλεση των έργων τους. Δεδομένου ότι ο κανόνας N+2/N+3 αρχίζει να παράγει αποτελέσματα το νωρίτερο στο τέλος του τρίτου έτους της περιόδου προγραμματισμού, δεν υπάρχει πίεση για υποβολή απαιτήσεων κατά την έναρξη του πλαισίου. Επιπλέον, η προχρηματοδότηση καλύπτει ακόμα μεγάλο μέρος υποχρεώσεων που αναλήφθηκαν κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού. Περίπου 2-3 χρόνια πριν από τη λήξη της περιόδου προγραμματισμού, το ετήσιο επίπεδο ενδιάμεσων πληρωμών αρχίζει να αυξάνεται καθώς τα προγράμματα ωριμάζουν και απαιτήσεις πληρωμής μπαίνουν σε κανονικό ρυθμό. Στο τέλος της περιόδου τρέχουσας προγραμματισμού/στην αρχή της επόμενης περιόδου προγραμματισμού παρατηρείται μια κορύφωση, ακολουθούμενη από μείωση σε σχεδόν μηδενικό επίπεδο κατά τα επόμενα έτη, όταν τα προγράμματα φτάσουν το όριο του 95 %. Όπως προαναφέρθηκε, οι τελικές πληρωμές γίνονται σε διάστημα ενός έως τριών ετών από το τέλος της περιόδου επιλεξιμότητας.

Παρεκκλίσεις

Τρεις εξελίξεις στο νομοθετικό πλαίσιο για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 ενίσχυσαν τον κυκλικό χαρακτήρα του επιπέδου ενδιάμεσων πληρωμών:

1.

Η μετάβαση από τον Ν+3 στον Ν+2. Στο πλαίσιο του συνολικού συμβιβασμού για το ΠΔΠ της περιόδου 2007-2013, στα νέα κράτη μέλη καθώς και στην Ελλάδα και την Πορτογαλία εφαρμόστηκε ο κανόνας Ν+3 για τις ανάληψης υποχρεώσεων από το 2007 έως το 2010 και στη συνέχεια ο κανόνας «Ν+2» έως το τέλος της περιόδου. Αυτό σημαίνει ότι, μέχρι το τέλος του 2013, τα συγκεκριμένα κράτη μέλη έπρεπε να καλύψουν δύο δόσεις αναλήψεων υποχρεώσεων: τη δόση του 2010 και τη δόση του 2011. Φυσικά, τα κράτη μέλη δεν περίμεναν αναγκαστικά μέχρι την προθεσμία αποδέσμευσης για να εφαρμόσουν τα προγράμματα και να υποβάλουν τις απαιτήσεις πληρωμών τους, και επομένως δεν υπήρξε διπλασιασμός των απαιτήσεων πληρωμών το 2013. Ωστόσο, ο κανόνας αυτός ενισχύθηκε σημαντικά το 2013 με δευτερογενείς συνέπειες για τα επόμενα έτη μέσω της συσσώρευσης διαρκώς περισσότερων εκκρεμών πληρωμών.

2.

Τα κράτη μέλη υποχρεώθηκαν να διεξαγάγουν έλεγχο συμμόρφωσης των συστημάτων ελέγχου τους για τα κονδύλια. Τα αποτελέσματα του ελέγχου συμμόρφωσης έπρεπε να εγκριθούν από την Επιτροπή. Ενδιάμεσες απαιτήσεις πληρωμών επιτρεπόταν να υποβληθούν, αλλά εξοφλούνταν από την Επιτροπή μόνο μετά την έγκριση της αξιολόγησης της συμμόρφωσης. Μολονότι τα περισσότερα προγράμματα είχαν εγκριθεί το 2007, η υποβολή απαιτήσεων (ή τουλάχιστον η εξόφλησή τους από την Επιτροπή) καθυστέρησε, και το 2008 δεν έγινε σχεδόν καμία ενδιάμεση πληρωμή.

3.

Ως αντίδραση στη χρηματοπιστωτική κρίση, τα κράτη μέλη κλήθηκαν να καταστήσουν ουδέτερη τη δόση ανάληψης υποχρεώσεων του 2007 για τον κανόνα N+2/N+3. Αυτό έγινε δεκτό από την Επιτροπή, αλλά αντί για την αναβολή του ορίου αποδέσμευσης της δόσης του 2007 κατά ένα έτος, οι κανόνες Ν+2/N+3 αποδυναμώθηκαν περαιτέρω με ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου να κατανείμει την υποχρέωση σε σχέση με τη δόση του 2007 σε έξι έκτα για το σύνολο της περιόδου. Αυτή η λεγόμενη «ελληνική ρύθμιση» επέτρεψε την υποβολή λιγότερων απαιτήσεων πληρωμής στην αρχή της περιόδου, που εξισορροπήθηκε με περισσότερες απαιτήσεις πληρωμής στο τέλος της περιόδου.

Επιπλέον, επίσης ως αντίδραση στην κρίση, η περίοδος επιλεξιμότητας των δαπανών για τα προγράμματα της περιόδου 2000-2006 παρατάθηκε από τα τέλη του 2008 στο 2009 (με τροποποίηση της απόφασης της Επιτροπής για την έγκριση του προγράμματος) και τα κράτη μέλη εξακολούθησαν κατά συνέπεια να επικεντρώνονται στην εφαρμογή των προγραμμάτων της περιόδου 2000-2006. Ως εκ τούτου, η εφαρμογή των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 και οι σχετικές απαιτήσεις ενδιάμεσων πληρωμών της περιόδου 2007-2013 καθυστέρησαν.

Σύγκριση των προγραμμάτων της περιόδου 2000-2006 με με τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, στο τέλος του τέταρτου έτους, ο κανόνας άλλαξε από Ν+3 σε Ν+2, ενώ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006 ίσχυε μόνο ο κανόνας Ν+2», αν και με ορισμένες αναπροσαρμογές που έγιναν το 2004 λόγω της προσχώρησης 10 κρατών μελών.

Το κατωτέρω διάγραμμα συγκρίνει τις σωρευμένες ενδιάμεσες πληρωμές για την περίοδο 2000-2006, οι οποίες πραγματοποιήθηκαν κατά τα έτη 2001-2007, ως ποσοστό της συνολικής χρηματοδότησης, με τις σωρευμένες ενδιάμεσες πληρωμές για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013, που πραγματοποιήθηκαν από το 2008 έως το 2014, και πάλι ως ποσοστό της συνολικής χρηματοδότησης.

Διάγραμμα 1: Ετήσια εξέλιξη των σωρευτικών ενδιάμεσων πληρωμών (με μονοετή χρονική υστέρηση): 2000-2006 (ΕΕ-15) έναντι της περιόδου 2007-2013 (% των συνολικών κονδυλίων), εκτός της προχρηματοδότησης

Όπως φαίνεται στο διάγραμμα, οι σωρευτικές πληρωμές για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 παρέμειναν σταθερά χαμηλότερες από το επίπεδο της περιόδου 2000-2006, αν και άρχισαν να ανακάμπτουν προς το τέλος της περιόδου. Η υστέρηση αυτή για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 οφείλεται στον συνδυασμό των ανωτέρω παραγόντων. Εξηγεί την ελλιπή εκτέλεση των πιστώσεων πληρωμών και το ανώτατο όριο πληρωμών κατά την έναρξη της περιόδου, δεδομένου ότι το προφίλ των πληρωμών για τα προγράμματα της περιόδου 2000-2006 είχε χρησιμοποιηθεί ως σημείο αναφοράς για τον προσδιορισμό των ανώτατων ορίων.

Ωστόσο, όταν οι απαιτήσεις πληρωμής άρχισαν αργότερα να αυξάνονται, οι πληρωμές περιορίζονταν σημαντικά από το επίπεδο των εγκεκριμένων πιστώσεων πληρωμών και/ή από το ανώτατο όριο πληρωμών, με αποτέλεσμα τη συσσώρευση εκκρεμών πληρωμών.

Εξέλιξη των συσσωρευμένων εκκρεμών πληρωμών την περίοδο 2007-2014

Ο ακόλουθος πίνακας (14) δείχνει την εξέλιξη των συσσωρευμένων εκκρεμών πληρωμών για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 κατά την περίοδο 2007-2016.

Διάγραμμα 2: Τα προγράμματα της πολιτικής για τη συνοχή της περιόδου 2007-2013: Εξέλιξη των εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους (σε δισ. ευρώ)

Όπως φαίνεται στο διάγραμμα, οι συσσωρευμένες ανεξόφλητες απαιτήσεις πληρωμής για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 άρχισε να αυξάνεται το 2011, όταν έφθασε στο επίπεδο των 11 δισεκατομμυρίων ευρώ, και σε 24,7 δισεκατομμύρια ευρώ το 2014. Όπως εξηγείται κατωτέρω, οι προβλέψεις δείχνουν ότι το επίπεδο των συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων στο τέλος του 2015 εξακολουθούσε να είναι υψηλό, πριν επανέλθει σε μια «φυσιολογική» και διαχειρίσιμη συσσώρευση ανεξόφλητων αιτήσεων πληρωμής στο τέλος του 2016.

4.3.   Συστατικά στοιχεία και είδη συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων

Στη διάρκεια του έτους, η Επιτροπή λαμβάνει τις ακόλουθες απαιτήσεις πληρωμής για τα διαρθρωτικά ταμεία:

α)	Επιλέξιμες απαιτήσεις πληρωμής που καλύπτονται από πληρωμές στη διάρκεια του έτους.

β)	Απαιτήσεις πληρωμής που έχουν ήδη καλυφθεί από την προχρηματοδότηση κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού και συνεπώς δεν ακολουθούνται από πρόσθετες ενισχύσεις.

γ)	Απαιτήσεις πληρωμής που μπορούν να εξοφληθούν μόνο μετά το κλείσιμο θα πρέπει να αναμείνουν έως ότου η Επιτροπή και ο δικαιούχος καταλήξουν σε συμφωνία σχετικά με το κλείσιμο.

δ)	Απαιτήσεις πληρωμής που δεν εξοφλήθηκαν επειδή διαβιβάστηκαν τις τελευταίες ημέρες του έτους, με αποτέλεσμα να μην υπάρχει χρόνος για τη διεκπεραίωσή τους πριν από το τέλος του έτους.

ε)	Απαιτήσεις πληρωμής που διακόπηκαν ή αναστάλθηκαν για ορισμένους δικαιούχους. Οι αναστολές/διακοπές πληρωμών είναι συνήθως βραχυπρόθεσμες επίσημες ενέργειες με τις οποίες η Επιτροπή καθυστερεί την πληρωμή εν αναμονή πληροφοριών που λείπουν ή ελέγχων του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου.

στ)	Απαιτήσεις πληρωμής που δεν εξοφλήθηκαν στο τέλος του έτους επειδή οι εγκεκριμένες πιστώσεις πληρωμών της αντίστοιχης γραμμής του προϋπολογισμού είχαν εξαντληθεί.

Οι τέσσερις τελευταίες κατηγορίες (από την γ έως την στ) παραμένουν εκκρεμείς απαιτήσεις στο τέλος του έτους, αλλά οι συσσωρευμένες εκκρεμότητες περιλαμβάνουν εκκρεμείς απαιτήσεις πληρωμών για τους λόγους δ, ε και στ. Ένα επίπεδο εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους θεωρείται «φυσιολογικό» όταν αντιστοιχεί στους λόγους δ και ε. Η «μη φυσιολογική» συσσώρευση εκκρεμοτήτων περιλαμβάνει μόνο εκκρεμείς απαιτήσεις πληρωμής σύμφωνα με τον λόγο στ).

Το ακόλουθο διάγραμμα απεικονίζει τη ροή των απαιτήσεων πληρωμής για τον τομέα 1β, από την υποβολή τους εκ μέρους των κρατών μελών και τον προσδιορισμό των «πληρωτέων απαιτήσεων», έως τη «φυσιολογική» και τη «μη φυσιολογική» συσσώρευση εκκρεμοτήτων.

Συγκέντρωση απαιτήσεων στο τέλος του οικονομικού έτους και χρόνος εξόφλησης

Υπάρχει πολύ μεγάλη συγκέντρωση απαιτήσεων πληρωμής που έχουν υποβληθεί από τα κράτη μέλη κατά τον μήνα Δεκέμβριο, που κυμαίνονται από 27 % έως 35 % του ετήσιου συνόλου κατά την περίοδο 2011-2014. Για κάθε υποβληθείσα απαίτηση πληρωμής, η Επιτροπή πρέπει να διεξάγει ελέγχους πριν από την εκταμίευση. Όσο μεγαλύτερος είναι ο αριθμός των αιτήσεων που υποβάλλονται κατά τις τελευταίες εβδομάδες του έτους, τόσο υψηλότερος είναι ο κίνδυνος μη εξόφλησης απαιτήσεων πριν από το τέλος του έτους.

Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή ενθαρρύνει συστηματικά τα κράτη μέλη να υποβάλλουν τις απαιτήσεις τους τακτικότερα καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους.

Στο ακόλουθο διάγραμμα απεικονίζεται η εξέλιξη των συσσωρευμένων εκκρεμών πληρωμών για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 κατά την περίοδο 2011 έως 2014.

Διάγραμμα 3α: Μηνιαία εξέλιξη των σωρευτικών απαιτήσεων ενδιάμεσων πληρωμών για την περίοδο 2007-2013 (ως ποσοστό % επί του συνόλου)

Το ανωτέρω διάγραμμα δείχνει σαφώς μια επαναλαμβανόμενη και πολύ απότομη αύξηση των απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους.

Διάγραμμα 3β: Συγκέντρωση των απαιτήσεων πληρωμής κατά τους δύο τελευταίους μήνες του έτους (ποσοστό απαιτήσεων που ελήφθησαν τον Νοέμβριο και τον Δεκέμβριο) μεταξύ 2011 και 2014

Τα διαγράμματα δείχνουν ότι διαρκώς περισσότερες απαιτήσεις έφθαναν στο τέλος του έτους, λόγω της αυξανόμενης πίεσης του κανόνα Ν+2. Η κατάργηση του κανόνα N+3 το 2013 σημαίνει ότι όλα τα κράτη μέλη είχαν κανόνα «Ν+2», με εξαίρεση τη Ρουμανία, τη Σλοβακία και την Κροατία. Αυτό είχε σημαντικό αντίκτυπο στον όγκο των αιτήσεων που ελήφθησαν κατά το έτος αυτό. Το ποσό των απαιτήσεων που φθάνουν πολύ αργά για να εξοφληθούν μέσα στο έτος εξαρτάται από το συνολικό ποσό των απαιτήσεων που έχουν ληφθεί μέσα στο έτος και την κατανομή του στη διάρκεια του έτους.

Αντίκτυπος των διακοπών και αναστολών

Η Επιτροπή χρησιμοποιεί μια σειρά από προληπτικούς μηχανισμούς για την προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ, πριν καταβάλει τις ενισχύσεις προς τα κράτη μέλη, όταν γνωρίζει ότι ενδέχεται να υπάρχουν ελλείψεις. Οι μηχανισμοί αυτοί είναι ιδιαίτερα χρήσιμοι για τη βελτίωση των συστημάτων ελέγχου στα κράτη μέλη και τη μείωση της ανάγκης για μελλοντικές δημοσιονομικές διορθώσεις από την Επιτροπή.

Κατά συνέπεια, ορισμένες απαιτήσεις πληρωμής δεν είναι άμεσα πληρωτέες δεδομένου ότι είχαν διακοπεί ή ανασταλεί από την Επιτροπή εν αναμονή της πραγματοποίησης βελτιώσεων στα συστήματα ελέγχου. Μολονότι οι περισσότερες από τις απαιτήσεις αυτές δεν πρόκειται τελικά να απορριφθούν, δεν είναι δυνατόν να εξοφληθούν αμέσως.

Σύμφωνα με τον κανονισμό (15), η Επιτροπή μπορεί:

—

να διακόψει την προθεσμία πληρωμής για μέγιστο διάστημα 6 μηνών όσον αφορά τα προγράμματα της περιόδου 2007-13, αν υπάρχουν στοιχεία που να υποδηλώνουν σημαντικές ελλείψεις στη λειτουργία των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου του οικείου κράτους μέλους· ή αν οι υπηρεσίες της Επιτροπής πρέπει να προβούν σε πρόσθετες επαληθεύσεις ύστερα από πληροφορίες ότι οι δαπάνες που περιέχονται σε μια πιστοποιημένη δήλωση δαπανών συνδέονται με σοβαρή παρατυπία η οποία δεν έχει επανορθωθεί.

—

να αναστείλει το σύνολο ή μέρος ενδιάμεσης πληρωμής σε κράτος μέλος για τα προγράμματα της περιόδου 2007-13, αν υπάρχουν στοιχεία που υποδηλώνουν σημαντικές ελλείψεις του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου του προγράμματος και το κράτος μέλος δεν έχει λάβει τα αναγκαία επανορθωτικά μέτρα· ή αν δαπάνη που περιλαμβάνεται σε δήλωση δαπανών συνδέεται με σοβαρή παρατυπία η οποία δεν έχει διορθωθεί· ή, σε περίπτωση σοβαρής παραβίασης, από κράτος μέλος, των υποχρεώσεων διαχείρισης και ελέγχου του. Αν το κράτος μέλος δεν λάβει τα απαιτούμενα μέτρα, η Επιτροπή μπορεί να επιβάλει δημοσιονομική διόρθωση.

Εκτίμηση της «φυσιολογικής» συσσώρευσης εκκρεμοτήτων

Όπως εξηγήθηκε προηγουμένως, η «φυσιολογική» συσσώρευση εκκρεμοτήτων είναι το σύνολο των απαιτήσεων που έχουν διακοπεί ή ανασταλεί και των απαιτήσεων που φτάνουν πολύ αργά για να εξοφληθούν στη διάρκεια του έτους. Απαιτήσεις που φθάνουν κατά τη διάρκεια των τελευταίων δέκα ημερολογιακών ημερών του έτους μπορούν να θεωρηθούν απαιτήσεις που φθάνουν πολύ αργά για να εξοφληθούν, δεδομένου ότι η Επιτροπή πρέπει να διαθέτει επαρκείς διασφαλίσεις ότι θα είναι σε θέση να εκτελέσει πλήρως τις διαθέσιμες πιστώσεις του προϋπολογισμού. Ωστόσο, ορισμένες από τις διακοπείσες ή ανασταλείσες απαιτήσεις είναι επίσης μέρος των απαιτήσεων που φθάνουν πολύ αργά για να εξοφληθούν, και δεν θα πρέπει να υπολογίζονται δύο φορές.

Κατά συνέπεια, η «φυσιολογική» συσσώρευση εκκρεμοτήτων θα αυξάνεται με τον συνολικό αριθμό των αιτήσεων που λαμβάνονται στη διάρκεια του έτους, καθώς και τη σχετική συγκέντρωση τους κατά τις τελευταίες ημέρες του έτους.

Για την περίοδο 2010-2014, το διάγραμμα που ακολουθεί παρέχει μια επισκόπηση των απαιτήσεων πληρωμής που λήφθηκαν, της συσσώρευσης εκκρεμοτήτων στο τέλος του έτους και των απαιτήσεων που φθάνουν πολύ αργά για να εξοφληθούν ή να ανασταλούν.

Διάγραμμα 4, τομέας 1β: Απαιτήσεις, συσσώρευση εκκρεμοτήτων, αναστολές πληρωμών 2010-2014

Κατά τα τελευταία τρία έτη (2012-2014), η «φυσιολογική» συσσώρευση εκκρεμοτήτων (δηλαδή, οι απαιτήσεις πληρωμής που λήφθηκαν στο τελευταίο δεκαήμερο του έτους ή οι απαιτήσεις που έχουν διακοπεί ή ανασταλεί ακόμη και αν είχαν παραληφθεί πριν από το τελευταίο δεκαήμερο) μπορεί να εκτιμηθεί σε περίπου το ήμισυ της αξίας της συνολικής συσσώρευσης εκκρεμοτήτων στο τέλος κάθε έτους. Το άλλο μισό οφείλεται στο γεγονός ότι δεν είχαν εγκριθεί επαρκείς πιστώσεις πληρωμών στον προϋπολογισμό, πράγμα που έχει προκαλέσει ένα «φαινόμενο χιονοστιβάδας» (16).

Με τη μείωση του επιπέδου των απαιτήσεων που αναμένεται για τα έτη 2015 και 2016, την αναμενόμενη μείωση των περιπτώσεων διακοπής/αναστολής και την απουσία πίεσης λόγω του κανόνα N+2 στο τέλος του 2015 (17), η «φυσιολογική» συσσώρευση εκκρεμοτήτων αναμένεται επίσης να μειωθεί σημαντικά.

4.4.   Προοπτικές όσον αφορά τις (απαιτήσεις για) πληρωμές της περιόδου 2007-2013, του 2015 και του 2016

Εκτίμηση για το 2015 και το 2016 με βάση τις προβλέψεις των κρατών μελών

Ο κανονισμός σχετικά με τα ταμεία για την περίοδο 2007-2013 (18) απαιτεί από τα κράτη μέλη να διαβιβάζουν στην Επιτροπή προσωρινή πρόβλεψη των πιθανών απαιτήσεων πληρωμής για το έτος ν και το έτος Ν+1 το αργότερο έως τις 30 Απριλίου του έτους N. Τα τελευταία χρόνια, τα κράτη μέλη συμφώνησαν να επικαιροποιούν τις πληροφορίες αυτές τον Σεπτέμβριο του έτους Ν, προκειμένου να αξιολογούνται με μεγαλύτερη ακρίβεια το αυξανόμενο επίπεδο των εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής (συσσώρευση εκκρεμοτήτων) και η σημαντική συγκέντρωση απαιτήσεων πληρωμής που υποβάλλονται τους τελευταίους μήνες του έτους.

Ωστόσο, ο νέος κανονισμός σχετικά με τα ταμεία για την περίοδο 2014-2020 (19) απαιτεί από τα κράτη μέλη να υποβάλλουν τις προβλέψεις τους σχετικά με τις απαιτήσεις ενδιάμεσης πληρωμής για τα έτη Ν και Ν+1 πριν από τις 31 Ιανουαρίου του έτους Ν (με επικαιροποίηση έως την 31 Ιουλίου). Αυτή η νέα προθεσμία εφαρμόστηκε σε εθελοντική βάση από τα κράτη μέλη το 2015 για τα προγράμματα της περιόδου 2007-13 βάσει αιτήματος της Επιτροπής, που επιβεβαιώθηκε τον Δεκέμβριο του 2014. Σύμφωνα με τα στοιχεία που είχε λάβει η Επιτροπή έως τις 3 Μαρτίου 2015, τα κράτη μέλη εκτιμούν αυτή τη στιγμή ότι θα υποβάλουν απαιτήσεις πληρωμής ύψους περίπου 48 δισεκατομμυρίων ευρώ (πληρωτέες και μη) το 2015 και περίπου 18 δισεκατομμυρίων ευρώ το 2016 (20).

Όπως εξηγήθηκε προηγουμένως, δεν πρόκειται να εξοφληθούν άμεσα όλες οι απαιτήσεις πληρωμών, λόγω της ανάγκης να ληφθεί υπόψη το «ανώτατο όριο του 95 %» στις πληρωμές, που προβλέπει το άρθρο 79 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 (21). Καθώς όλο και περισσότερα προγράμματα θα φτάνουν στο «όριο του 95 %», η διόρθωση αυτή θα γίνει πολύ πιο σημαντική το 2015 και τα επόμενα έτη. Κατά συνέπεια, τα πραγματικά αριθμητικά στοιχεία για τις αναμενόμενες πληρωτέες απαιτήσεις είναι χαμηλότερα από εκείνα που προβλέπουν τα κράτη μέλη, δεδομένου ότι οι απαιτήσεις που υπερβαίνουν το ανώτατο όριο του 95 % εξετάζονται μόνο κατά το κλείσιμο. Με βάση αυτές τις προσαρμοσμένες προβλέψεις, η Επιτροπή αναμένει να λάβει συνολικό ποσό πληρωτέων απαιτήσεων πληρωμής ύψους περίπου 35 δισεκατομμυρίων ευρώ το 2015. Το αντίστοιχο ποσοστό για το 2016 ανέρχεται σε περίπου 3 δισεκατομμύρια ευρώ. Το ποσό αυτό για το 2016 θα καταστεί ακριβέστερο (και θα μπορούσε να είναι ελαφρώς υψηλότερο) όταν τα κράτη μέλη υποβάλουν τα υπόλοιπα στοιχεία ή αναθεωρήσουν τα στοιχεία που έχουν διαβιβάσει για ορισμένα επιχειρησιακά προγράμματα.

Το παράρτημα 2 παρέχει περισσότερες λεπτομέρειες σχετικά με τις προβλέψεις των κρατών μελών για τις απαιτήσεις πληρωμής που θα υποβληθούν το 2015 και το 2016 για τα προγράμματα συνοχής της περιόδου 2007-2013.

Εκτίμηση της Επιτροπής με βάση την εκτέλεση

Στο τέλος του 2014, το συνολικό ποσό της προχρηματοδότησης και των ενδιάμεσων πληρωμών ανερχόταν σε 266,1 δισεκατομμύρια ευρώ. Το συνολικό κονδύλιο για τα προγράμματα της πολιτικής συνοχής για την περίοδο 2007-2013 ανέρχεται σε 347,3 δισεκατομμύρια ευρώ. Λαμβανομένων υπόψη των αποδεσμεύσεων πιστώσεων που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί ως τώρα, και του κινδύνου αποδέσμευσης λόγω της εφαρμογής του κανόνα Ν+2/N+3 στο τέλος του 2014, ακόμη προς επιβεβαίωση (μέγιστο συνολικό ποσό περίπου 0,9 δισεκατομμυρίων ευρώ από την έναρξη της περιόδου), το μέγιστο ποσό που απομένει προς πληρωμή ανέρχεται σε 80,3 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου. Ωστόσο, το 5 % των ποσών κάθε προγράμματος πρέπει να καταβάλλεται μόνο κατά το κλείσιμο (17,3 δισεκατομμύρια ευρώ).

Συνεπώς, το αναμενόμενο επίπεδο των απαιτήσεων ενδιάμεσων πληρωμών που απομένουν προς εξόφληση το 2015 ή τα επόμενα έτη είναι περίπου 63 δισεκατομμύρια ευρώ ή 18 % της συνολικής χρηματοδότησης, και περιλαμβάνει τη συσσώρευση εκκρεμών απαιτήσεων στο τέλος του 2014 (24,7 δισεκατομμύρια ευρώ). Το ανώτατο επίπεδο πληρωτέων νέων απαιτήσεων πληρωμής που θα ληφθούν το 2015 ή κατά τα επόμενα έτη, πριν από το κλείσιμο, ανέρχεται σε 38,3 δισεκατομμύρια ευρώ. Αν το 2015 ληφθούν αιτήσεις πληρωμών ύψους έως 35 δισεκατομμυρίων ευρώ, το υπόλοιπο ποσό ύψους έως 3,5 δισεκατομμυρίων ευρώ θα εισπραχθεί το 2016.

Εκτιμώμενη συσσώρευση εκκρεμοτήτων για το τέλος του 2015 με βάση τις διορθωμένες προβλέψεις των κρατών μελών

Το επίπεδο των πιστώσεων πληρωμών που εγκρίθηκαν στον προϋπολογισμό του 2015 ανέρχεται σε 39,5 δισεκατομμύρια ευρώ. Το ποσό αυτό θα καλύψει τόσο τις εκκρεμότητες προ 2015 (24,7 δισεκατομμύρια ευρώ) όσο και τις νέες απαιτήσεις (που υπολογίζονται σε 35 δισεκατομμύρια ευρώ). Κατά συνέπεια, η προβλεπόμενη συσσώρευση εκκρεμοτήτων στο τέλος του 2015 θα ανέλθει σε 20 δισεκατομμύρια ευρώ, από τα οποία περίπου το μισό ή περίπου 10 δισεκατομμύρια ευρώ θα παραμείνει ως μη φυσιολογική συσσώρευση εκκρεμοτήτων.

σε δισεκατομμύρια ευρώ
Συσσώρευση εκκρεμοτήτων στο τέλος του 2014 (προσαρμοσμένη)	Προβλέψεις των κρατών μελών για αιτήσεις του 2015 με διόρθωση για το όριο του 95 %	Εγκριθείσες πιστώσεις πληρωμών στον προϋπολογισμό του 2015	Πρόβλεψη της συσσώρευσης εκκρεμοτήτων στο τέλος του 2015
24,7	~35	39,5	~20

4.5.   Απαιτήσεις πληρωμής που αναμένονται το 2016

Όπως προαναφέρθηκε, η συσσώρευση εκκρεμοτήτων στο τέλος του 2015 αναμένεται να ανέλθει σε 20 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου, εφόσον οι προβλέψεις των κρατών μελών είναι ακριβείς. Επιπλέον, αναμένονται ακόμα μέχρι 3,5 δισεκατομμύρια πληρωτέες απαιτήσεις πριν από το κλείσιμο των προγραμμάτων. Δεδομένου αυτού του σχετικά περιορισμένου ύψους των απαιτήσεων πληρωμής και καθώς δεν θα υπάρχει πλέον η πίεση του κανόνα N+2, δεν υπάρχει λόγος να υποθέσουμε ότι θα είναι μεγάλο το ύψος των απαιτήσεων πληρωμής που θα φτάσουν πολύ αργά για να εξοφληθούν το 2016.

Η Επιτροπή θα εξειδικεύσει περαιτέρω το αίτημά της στο σχέδιο προϋπολογισμού του 2016, λαμβάνοντας υπόψη τη «φυσιολογική» συσσώρευση εκκρεμοτήτων στο τέλος του 2016. Αυτή η «φυσιολογική» συσσώρευση εκκρεμοτήτων –που καλύπτει την πολύ καθυστερημένη υποβολή απαιτήσεων και τις υπόλοιπες διακοπές/αναστολές– θα είναι, ωστόσο, πολύ χαμηλή σε σύγκριση με τα προηγούμενα έτη, δεδομένου ότι το επίπεδο των νέων απαιτήσεων που πρέπει να εισπραχθούν το 2016 είναι επίσης πολύ χαμηλό και η Επιτροπή αναμένει από τα κράτη μέλη να διορθώσουν τις ελλείψεις και να υποβάλουν «καθαρές» απαιτήσεις. Θα μπορούσε να είναι της τάξης των 2 δισεκατομμυρίων ευρώ. Αυτή η «φυσιολογική» συσσώρευση εκκρεμοτήτων στο τέλος του έτους 2016 θα πρέπει επομένως να καλυφθεί στον προϋπολογισμό του 2017. Το ποσό που πρέπει να συμπεριληφθεί στον προϋπολογισμό του 2016 θα πρέπει, συνεπώς, να ανέρχεται σε 21,5 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου.

4.6.   Σύνοψη των πληροφοριών που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό των απαιτήσεων πληρωμής και των συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων

Ο ακόλουθος πίνακας συνοψίζει τις πληροφορίες σχετικά με την χρηματοδότηση του προγράμματος, την αναμενόμενη χρησιμοποίηση των πιστώσεων του προϋπολογισμού που ήταν διαθέσιμες στον προϋπολογισμό του 2015, και το μέγιστο ύψος απαιτήσεων πληρωμής που αναμένονται το 2016.

Εκκρεμείς ενδιάμεσες πληρωμές 2015-2017 (δισ. ευρώ)

Προϋπολογισμός του προγράμματος	(1)	347,3
— Εκ των οποίων προχρηματοδότηση και ενδιάμεσες πληρωμές έως το τέλος του 2014	(2)	266,1
— Εκ των οποίων προορίζονται για το κλείσιμο (5 %) και τις πραγματοποιηθείσες αποδεσμεύσεις	(3)	18,2
Μέγιστο ποσό πληρωτέων ενδιάμεσων πληρωμών (2015-2017)	(4)=(1)-(2)-(3)	~63,0
— Εκ των οποίων συσσωρευμένες εκκρεμότητες στο τέλος του 2014 (εκκρεμείς απαιτήσεις πληρωμής)	(5)	24,7
— Εκ των οποίων μέγιστο ποσό πληρωτέων ενδιάμεσων πληρωμών το 2015-2017	(6)=(4)-(5)	38,3

Οικονομικό έτος 2015 (σε δισ. ευρώ)

Διαθέσιμες πιστώσεις στον προϋπολογισμό του 2015	(1)	39,5
— εκ των οποίων εκκρεμούσαν στα τέλη του 2014	(2)	24,7
— εκ των οποίων προβλέψεις για το 2015 διορθωμένες για το όριο του 95 %	(3)	~35
Αναμενόμενη συσσώρευση εκκρεμοτήτων στο τέλος του 2015	(4)=(1)-(2)-(3)	~20

Οικονομικό έτος 2016 (σε δισ. ευρώ)

Αναμενόμενη συσσώρευση εκκρεμοτήτων στο τέλος του 2015	(1)	~20
Μέγιστες εναπομένουσες απαιτήσεις πληρωμής που αναμένεται να ληφθούν το 2016 πριν από το κλείσιμο	(2)	~3,5
Μέγιστες απαιτήσεις πληρωμής που θα καλυφθούν από τον προϋπολογισμό του 2016	(3)=(1)+(2)	~23,5

4.7.   Πληρωμή κατά το κλείσιμο

Το κλείσιμο των διαρθρωτικών ταμείων έχει τη δική του δυναμική όσον αφορά τις πληρωμές. Κάθε κράτος μέλος διαβιβάζει τα έγγραφά του για το κλείσιμο ανά πρόγραμμα το αργότερο έως τις 31 Μαρτίου 2017. Η Επιτροπή γνωστοποιεί στα κράτη μέλη τη γνώμη της σχετικά με το περιεχόμενο της δήλωσης κλεισίματος εντός πέντε μηνών από την ημερομηνία της παραλαβής της, υπό την προϋπόθεση ότι όλες οι πληροφορίες έχουν υποβληθεί στο αρχικό έγγραφο κλεισίματος (22). Κατά κανόνα, οι πληρωμές για το κλείσιμο θα πραγματοποιηθούν μόνο μετά το 2016. Το συνολικό ποσό που προβλέπεται για το κλείσιμο (5 % των συνολικών πιστώσεων) ανέρχεται σε 17,3 δισεκατομμύρια ευρώ, αλλά το επίπεδο πληρωμών επηρεάζεται από την ποιότητα της εφαρμογής του προγράμματος σε όλη τη διάρκεια της περιόδου. Ενδεχόμενες αποδεσμεύσεις κατά το κλείσιμο στο πλαίσιο της πολιτικής για τη συνοχή μπορεί να μειώσουν τις ανάγκες πληρωμών.

Ως ενδεικτική εκτίμηση, για την περίοδο 2000-2006, το ποσοστό αποδέσμευσης κατά το κλείσιμο ήταν 2,6 % των συνολικών πιστώσεων για το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ) και 0,9 % για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ). Ωστόσο, για το ΕΚΤ εξακολουθεί να υπάρχει RAL περίπου 0,5 δισεκατομμυρίων ευρώ, που συνδέεται με προβληματικές περιπτώσεις με παρατυπίες και, στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή εκτιμά ότι το τελικό ποσοστό των αποδεσμεύσεων κατά το κλείσιμο θα ανέρχεται περίπου στο 3 % για το εν λόγω Ταμείο. Η Επιτροπή δεν αποκλείει ότι οι αποδεσμεύσεις κατά το κλείσιμο μπορεί να είναι υψηλότερες από ό,τι κατά το παρελθόν, και συνεπώς η ανωτέρω εκτίμηση πρέπει να θεωρηθεί ως συνετή ένδειξη.

Τα αιτήματα κλεισίματος δεν λαμβάνονται υπόψη στην ανάλυση της μείωσης του φυσιολογικού τμήματος των συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων, καθώς οι περισσότερες από αυτές εξοφλούνται στο διάστημα 2017-2019 ή στα επόμενα έτη και, εν πάση περιπτώσει, δεν θα οδηγήσουν όλες σε πληρωμές, δεδομένου ότι τα αχρεωστήτως καταβληθέντα ποσά θα πρέπει να εκκαθαριστούν πριν γίνει η τελική πληρωμή.

5.   ΑΛΛΟΙ ΤΟΜΕΙΣ: ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ ΓΙΑ ΤΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΑ ΤΗΣ ΠΕΡΙΟΔΟΥ 2007-2013

5.1.   Επισκόπηση

Μετά από λεπτομερή ανάλυση της ειδικής περίπτωσης της πολιτικής συνοχής (τομέας 1β), όπως αναφέρεται στο τμήμα 4 ανωτέρω, στο παρόν τμήμα εξετάζεται η κατάσταση στους άλλους τομείς, που μπορεί να συνοψιστεί στα ακόλουθα:

—	Οι πιστώσεις για το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (τομέας 2) είναι μη διαχωριζόμενες πιστώσεις όπου οι πληρωμές και αναλήψεις υποχρεώσεων βρίσκονται στο ίδιο επίπεδο. Κατά συνέπεια, δεν υπάρχει συσσώρευση εκκρεμοτήτων στο τέλος του έτους·

—

Η διαχείριση της αγροτικής ανάπτυξης, του Ευρωπαϊκού Ταμείου Αλιείας (τομέας 2) και των ταμείων για το άσυλο, τη μετανάστευση και τα εξωτερικά τα σύνορα, και για την ασφάλεια (τομέας 3) είναι επιμερισμένη με τα κράτη μέλη, κατά τρόπο παρόμοιο με την πολιτική συνοχής. Ενώ ως τώρα δεν υπήρξε συσσώρευση εκκρεμοτήτων στον τομέα της ανάπτυξης της υπαίθρου, αυτό δεν ισχύει για τα άλλα ταμεία·

—

Τα περισσότερα από τα άλλα προγράμματα (τομείς 1α και 4) τελούν υπό τη διαχείριση της Επιτροπής. Δεδομένων των ελλείψεων πληρωμών, πολλά από τα προγράμματα αυτά έχουν αποτελέσει αντικείμενο των μέτρων άμβλυνσης των επιπτώσεων που έθεσε σε εφαρμογή η Επιτροπή κατά τη διάρκεια του 2014 (και σε ορισμένες περιπτώσεις ήδη από το 2013), τα οποία μπορεί να περιλαμβάνουν τη μείωση των προχρηματοδοτήσεων (όπου λαμβάνονται δεόντως υπόψη το είδος και η οικονομική ευρωστία των εταίρων υλοποίησης, των αποδεκτών και των δικαιούχων), την αναβολή των τελικών πληρωμών ή της καταβολής δημοσιονομικής στήριξης, την αποχή από την ανάληψη νέων δεσμεύσεων, και την καθυστέρηση της σύναψης συμβάσεων. Τα περισσότερα από αυτά τα μέτρα άμβλυνσης, ωστόσο, μπορούν μόνο να οδηγήσουν σε αναβολή της εκταμίευσης, ενώ οι αναλήψεις υποχρεώσεων δεν παύει να πρέπει να τηρούνται.

Ο κατωτέρω πίνακας παρέχει μια επισκόπηση της εξέλιξης του όγκου συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων για τους τομείς 1α και 4. Ενώ παρατηρείται σαφής ανοδική τάση για τον τομέα 4, που το 2014 ήταν στο υψηλότερο επίπεδο των τελευταίων ετών, η εξέλιξη του τομέα 1α είναι λιγότερο σαφής.

Συσσωρευμένες εκκρεμότητες στο τέλος του έτους (σε εκατ. ευρώ)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Τομέας 1α	1 679	507	291	628	604	567	551	541
Τομέας 4	172	178	284	226	387	367	389	630

5.2.   Προγράμματα επιμερισμένης διαχείρισης στους τομείς 2 και 3

5.2.1.   Τομέας 2

Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ)

Δεν υπάρχουν συσσωρευμένες εκκρεμότητες για το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) δεδομένου ότι το Ταμείο βασίζεται σε μη διαχωριζόμενες πιστώσεις.

Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ)

Μέχρι στιγμής δεν έχουν συσσωρευτεί εκκρεμότητες στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης: η Επιτροπή ήταν πάντα σε θέση να καλύπτει έγκαιρα όλες τις απαιτήσεις πληρωμών. Λαμβάνοντας υπόψη το μέγεθος του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης και τον κανόνα του 95 % που επίσης εφαρμόζεται, το μέγιστο επίπεδο των ενδιάμεσων πληρωμών που θα έπρεπε ακόμη να καταβληθούν πριν από το κλείσιμο είναι περίπου 8,7 δισεκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 2007-2013. Οι εγκεκριμένες πιστώσεις πληρωμών στον προϋπολογισμό του 2015 για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 ανέρχονται σε 5,9 δισεκατομμύρια ευρώ. Το υπόλοιπο ποσό των 2,8 δισεκατομμυρίων ευρώ πρέπει να καταβληθεί το 2016, μετά την υποβολή της τελευταίας τριμηνιαίας δήλωσης από τα κράτη μέλη, που πρέπει να γίνει τον Ιανουάριο του 2016.

Το συνολικό ποσό που προβλέπεται για το κλείσιμο ανέρχεται σε 4,8 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου. Το πραγματικό ποσό που πρέπει να καταβληθεί θα εξαρτηθεί από τις αποδεσμεύσεις πιστώσεων. Ως παράδειγμα, με την εφαρμογή συντελεστή αποδέσμευσης 1,5 %, όπως κατά το κλείσιμο της προηγούμενης περιόδου 2000-2006, αποδεσμεύονται περίπου 1,5 δισεκατομμύρια ευρώ. Οι πληρωμές κατά το κλείσιμο αναμένεται να γίνουν μεταξύ 2016 και 2019.

Ευρωπαϊκό Ταμείο Αλιείας (ΕΤΑ)

Ο τρόπος διαχείρισης του ΕΤΑ είναι παρόμοιος με εκείνον της πολιτικής συνοχής (τομέας 1β). Δεδομένου, ωστόσο, ότι δεν εφαρμόζεται κανόνας N+3, το ΕΤΑ δεν αντιμετώπισε το ειδικό πρόβλημα της μετατροπής του κανόνα Ν+3 στον κανόνα του Ν+2 μεταξύ των αναλήψεων υποχρεώσεων του 2010 και των αναλήψεων υποχρεώσεων του 2011. Επιπλέον, δεν είχε ούτε την «ελληνική ρύθμιση», παρόλο που η έναρξη των προγραμμάτων έγινε επίσης με κάποια καθυστέρηση λόγω των υποχρεώσεων που συνδέονται με τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου. Ωστόσο, τα τελευταία έτη, ο όγκος των συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων του ΕΤΑ ήταν πολύ μεγάλος. Στις αρχές του 2014, το επίπεδο των συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων ήταν στα επίπεδα των πιστώσεων πληρωμών που ψηφίστηκαν για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013.

Όσον αφορά τον χρόνο υποβολής των απαιτήσεων πληρωμής κατά τη διάρκεια του έτους, στην περίοδο 2010-2014 τα δύο τρίτα των ετήσιων απαιτήσεων πληρωμής παραλήφθηκαν κατά τους μήνες Νοέμβριο και Δεκέμβριο. Το διάγραμμα που ακολουθεί δείχνει το επίπεδο των συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων από το 2011 έως το 2014 για τα προγράμματα του ΕΤΑ στην περίοδο 2007-2013, μαζί με τις αρχικές πιστώσεις πληρωμών του επόμενου έτους.

Ο κύριος λόγος για τη μείωση της συσσώρευσης εκκρεμοτήτων του ΕΤΑ στο τέλος του 2014 ήταν η χρησιμοποίηση όλων των διαθέσιμων πιστώσεων πληρωμών στο συγκεκριμένο κεφάλαιο του προϋπολογισμού (συμπεριλαμβανομένων όλων των πιστώσεων πληρωμών για την επιμερισμένη διαχείριση του ΕΤΘΑ –λόγω της καθυστέρησης στην έγκριση της νέας νομικής βάσης) καθώς και των ενισχύσεων που δόθηκαν με το σχέδιο διορθωτικού προϋπολογισμού 3/2014 (εγκρίθηκε ως διορθωτικός προϋπολογισμός 2/2014) και τη μεταφορά στο τέλος του έτους.

Το υψηλότερο επίπεδο πληρωμών που εγκρίθηκε στον προϋπολογισμό του 2015 θα επιτρέψει τη μείωση του όγκου των συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων στο φυσιολογικό επίπεδο των 0,1 δισεκατομμυρίων ευρώ περίπου.

5.2.2.   Τομέας 3

Πολιτικές για το άσυλο, τη μετανάστευση, τα σύνορα και την ασφάλεια

Η κοινή πολιτική για το άσυλο και τη μετανάστευση κατά την περίοδο 2007-2013 εφαρμόστηκε κυρίως μέσω του γενικού προγράμματος «Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών» (SOLID). Το εν λόγω γενικό πρόγραμμα συνίστατο σε τέσσερα εργαλεία: Ταμείο Εξωτερικών Συνόρων (EBF), Ευρωπαϊκό Ταμείο Επιστροφής (RF), Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες (ERF) και Ευρωπαϊκό Ταμείο Ένταξης Υπηκόων Τρίτων Χωρών (EIF).

Στο επόμενο διάγραμμα απεικονίζεται το αυξανόμενο επίπεδο εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους για τα προγράμματα στον τομέα του ασύλου, της μετανάστευσης, των συνόρων και της ασφάλειας.

Το RAL αυξήθηκε από 150 εκατομμύρια ευρώ στις αρχές του 2007 σε 2,6 δισ. ευρώ το 2014, παρά το γεγονός ότι κατά τη διάρκεια της περιόδου 2007-2014 αποδεσμεύτηκαν 300 εκατομμύρια ευρώ. Για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 μένει ακόμα να καταβληθούν περίπου 1,9 δισεκατομμύρια ευρώ. Οι πιστώσεις πληρωμών που έχουν εγκριθεί για τα προγράμματα στο πλαίσιο του προϋπολογισμού του 2015 είναι λίγο πάνω από 600 εκατομμύρια ευρώ, συμπεριλαμβανομένων των πιστώσεων για πληρωμές στο πλαίσιο της αρχικής και της ετήσιας προχρηματοδότησης των νέων προγραμμάτων της περιόδου 2014-2020.

λαμβανομένων υπόψη του ποσού που θα καταβληθεί κατά το κλείσιμο (εκτιμάται σε ένα εκατομμύριο ευρώ περίπου), και του γεγονότος ότι οι δεύτερες προχρηματοδοτήσεις δεν στάθηκε δυνατόν να καταβληθούν το 2013 και το 2014 λόγω έλλειψης πιστώσεων πληρωμών, οι ανάγκες πληρωμών για τη μείωση των συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 σε φυσιολογικό επίπεδο στα τέλη του 2016 εκτιμώνται σε 235 εκατ. ευρώ περίπου.

5.3.   Προγράμματα άμεσης διαχείρισης στους τομείς 1α και 4

5.3.1.   Τομέας 1α

Στο παρόν τμήμα παρέχεται μια επισκόπηση της κατάστασης των πληρωμών για τα προγράμματα στο πλαίσιο του τομέα 1α, στο τέλος του 2014.

Εκκρεμείς απαιτήσεις πληρωμής στο τέλος του έτους

Το κατωτέρω διάγραμμα δείχνει την εξέλιξη των εκκρεμών αιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους για τα κύρια προγράμματα στο πλαίσιο του τομέα 1α.

Το υψηλό επίπεδο εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του 2007 οφείλεται κυρίως στον κύκλο των έργων του 6ου προγράμματος πλαισίου για την έρευνα (ΠΠ6), και στον ιδιαίτερα υψηλό αριθμό εκκρεμών αναλήψεων υποχρεώσεων στο διάστημα αυτό. Επιπλέον, στις συμβάσεις έρευνας οριζόταν πως απαιτούνταν πιστοποιητικά ελέγχου ως προϋπόθεση για την εξόφληση των απαιτήσεων επιστροφής δαπανών.

Τα μέτρα άμβλυνσης που έλαβε η Επιτροπή το 2014 (βλ. τμήμα 2.2 ανωτέρω) για την αντιμετώπιση της έλλειψης πιστώσεων πληρωμών εμπόδισε την αύξηση των εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του 2014. Τα μέτρα περιλάμβαναν τη μείωση του επιπέδου προχρηματοδοτήσεων και την αναβολή της υπογραφής νέων συμβάσεων/συμφωνιών επιχορήγησης, μετατοπίζοντας έτσι μέρος των πληρωμών για το επόμενο έτος. Πέρα από τη συγκράτηση του επιπέδου εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής, μια παρενέργεια των μέτρων αυτών ήταν η επιβράδυνση της εκτέλεσης των προγραμμάτων της περιόδου 2014-2020. Σε ορισμένες περιπτώσεις χρειάστηκε να ληφθούν δραστικότερα μέτρα ώστε να δοθεί προτεραιότητα στις πληρωμές προς δικαιούχους που βρίσκονταν σε επισφαλέστερη θέση.

Εξέλιξη των υπολοίπων προς εκκαθάριση (RAL)

Το σταθερό σε γενικές γραμμές επίπεδο εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους για τα προγράμματα του τομέα 1α έρχεται σε ευθεία αντίθεση με τη σαφή ανοδική τάση του επιπέδου εκκρεμών αναλήψεων υποχρεώσεων (RAL), όπως φαίνεται στον ακόλουθο πίνακα:

Σε μεγάλο βαθμό, η αύξηση των RAL στον τομέα 1α οφείλεται στη διεύρυνση του χάσματος μεταξύ πιστώσεων αναλήψεων υποχρεώσεων και πιστώσεων πληρωμών για την έρευνα, το μεγαλύτερο πρόγραμμα δαπανών στον συγκεκριμένο τομέα. Το στοιχείο αυτό αποτυπώνεται στο ακόλουθο διάγραμμα, στο οποίο φαίνεται η πτωτική τάση του λόγου των πληρωμών προς τις αναλήψεις υποχρεώσεων.

Ως παράδειγμα του τρόπου εκτέλεσης των έργων στον τομέα 1α, στη συνέχεια περιγράφεται ο κύκλος των έργων για τα ερευνητικά προγράμματα.

Κύκλος ερευνητικού έργου

Τα ερευνητικά προγράμματα εκτελούνται μέσω πολυετών προγραμμάτων εργασίας τα οποία περιλαμβάνουν προσκλήσεις υποβολής προτάσεων, δημόσιες συμβάσεις, μελέτες, ομάδες εμπειρογνωμόνων, συμμετοχή σε διεθνείς οργανισμούς, σεμινάρια και εργαστήρια, αξιολόγηση και παρακολούθηση. Περίπου το 90 % των ερευνητικών προγραμμάτων συνδέονται με προσκλήσεις υποβολής προτάσεων, και το υπόλοιπο 10 % με άλλες δραστηριότητες.

Το ετήσιο πρόγραμμα εργασίας για το έτος Ν εγκρίνεται από την Επιτροπή στα μέσα του έτους Ν-1. Από το δεύτερο μισό του έτους N-1, δρομολογούνται οι προσκλήσεις για την υποβολή προτάσεων. Στις περισσότερες περιπτώσεις, η υποβολή των προτάσεων πραγματοποιείται συνήθως μέσα σε τρεις μήνες από τη δημοσίευση της πρόσκλησης για υποβολή προτάσεων. Οι συνολικές αναλήψεις υποχρεώσεων γίνονται μετά την έγκριση του προγράμματος εργασίας κατά το έτος Ν, και το αργότερο πριν από τις διαπραγματεύσεις για τη σύναψη σύμβασης (συνήθως κατά τη λήξη της προθεσμίας της πρόσκλησης). Μετά την αξιολόγηση των προτάσεων (τρεις μήνες) και τη επιλογή (ένας-δύο μήνες) ακολουθεί η διαπραγμάτευση (από έναν έως έξι μήνες) και η υπογραφή (έως μερικοί μήνες) των συμβάσεων. Η Επιτροπή/ο εκτελεστικός οργανισμός διαθέτει οκτώ μήνες μεταξύ της προθεσμίας υποβολής προτάσεων και την υπογραφή της επιχορήγησης («απαιτούμενος χρόνος μέχρι την επιχορήγηση»), εκ των οποίων πέντε μήνες για να ενημερώνει τους αιτούντες σχετικά με την έκβαση της επιστημονικής αξιολόγησης και τρεις μήνες για την προετοιμασία της συμφωνίας επιχορήγησης. Μετά την επιμέρους ανάληψη υποχρέωσης και την υπογραφή της σύμβασης, η προχρηματοδότηση θα πρέπει να καταβάλλεται εντός 30 ημερών από την υπογραφή της συμφωνίας ή από τη 10η ημέρα πριν από την ημερομηνία έναρξης της δράσης, ανάλογα με το ποια ημερομηνία είναι μεταγενέστερη. Μετά τα διορθωτικά μέτρα που ελήφθησαν από τις ΓΔ έρευνας το 2014, σε πολλές περιπτώσεις η προχρηματοδότηση για την ανάληψη υποχρέωσης του έτους N καταβάλλεται το έτος Ν+1 και όχι το έτος Ν. Οι ενδιάμεσες πληρωμές βασίζονται στις οικονομικές καταστάσεις και συνδέονται με περιοδικές εκθέσεις, συνήθως κάθε 18 μήνες. Η τελική πληρωμή του 10 % γίνεται με την αποδοχή της τελικής έκθεσης.

Για όλες τις άλλες δράσεις που προβλέπονται στο πρόγραμμα εργασίας, οι προσωρινές αναλήψεις υποχρεώσεων γίνονται το έτος Ν και οι προκαταβολές καταβάλλονται το ίδιο έτος. Το υπόλοιπο καταβάλλεται το έτος Ν+1.

Ελλείψεις πληρωμών στην έρευνα: πρακτικές συνέπειες

Προκειμένου να αντιμετωπιστεί η έλλειψη πιστώσεων πληρωμών στο πλαίσιο των ερευνητικών προγραμμάτων, το 2014 μεταφέρθηκε συνολικό ποσό 236,5 εκατομμυρίων ευρώ από τις γραμμές του «Ορίζοντας 2020» για την περίοδο 2014-2020, για την ενίσχυση της ολοκλήρωσης των γραμμών του προϋπολογισμού για τα ίδια προγράμματα την περίοδο 2007-2013, με αποτέλεσμα η προχρηματοδότηση των προσκλήσεων που έγιναν το 2014 στο πλαίσιο του «Ορίζοντας 2020» να μετατεθεί στο 2015. Αυτό δεν συνέβη σε προηγούμενα έτη, και έχει ως συνέπεια την καθυστέρηση στην εφαρμογή των νέων προγραμμάτων.

Η έρευνα απαιτεί χρόνο, και η καθυστέρηση της υπογραφής των συμβάσεων και της χρηματοδότησης δεν συνάδει με το στόχο της ενίσχυσης των ερευνητικών προσπαθειών για τη στήριξη της οικονομικής ανάπτυξης. Η αύξηση του επιπέδου των πιστώσεων πληρωμών που εγκρίθηκαν για το πρόγραμμα «Ορίζοντας 2020» στον προϋπολογισμό του 2015 αναμένεται να επιτρέψει τη μερική κάλυψη της υστέρησης του βασικού αυτού προγράμματος.

Erasmus+

Το πρόγραμμα Erasmus+ αποτελεί καλό παράδειγμα ετήσιου προγράμματος για το οποίο το επίπεδο των πληρωμών ακολουθεί πιστά το επίπεδο των αναλήψεων υποχρεώσεων, δεδομένου ότι ο κύκλος ζωής των περισσότερων δράσεων συνδέεται με το ακαδημαϊκό ημερολόγιο.

Λόγω της έλλειψης πιστώσεων πληρωμών, ωστόσο, η αύξηση στις πιστώσεις πληρωμών το 2014 δεν συνοδεύτηκε από αύξηση των πιστώσεων αναλήψεων υποχρεώσεων, κι αυτό αναμένεται να συνεχιστεί κατά την περίοδο 2014-2020. Η συγκεκριμένη έλλειψη πιστώσεων πληρωμών το 2014 είναι επίσης εμφανής στον λόγο των πληρωμών προς τις αναλήψεις υποχρεώσεων που απεικονίζεται στο παρακάτω διάγραμμα.

Το αποτέλεσμα ήταν μην καταστεί δυνατόν να καταβληθεί το 2014 ένα μέρος της δεύτερης προχρηματοδότησης στους εθνικούς οργανισμούς, που είναι επιφορτισμένοι με τη χρηματοδότηση των δράσεων κινητικότητας. Ενώ η κατάσταση θα πρέπει να βελτιωθεί λίγο, το Erasmus+ αναμένεται να εξακολουθήσει να αντιμετωπίζει παρόμοιους περιορισμούς το 2015.

Μεταφορές και ενέργεια

Το διάγραμμα που ακολουθεί δείχνει την αυξανόμενη απόκλιση μεταξύ του επιπέδου των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών για τους τομείς πολιτικής των μεταφορών και της ενέργειας.

Οι πιστώσεις πληρωμών που εγγράφηκαν στον προϋπολογισμό του 2015 θα επαρκέσουν για την κάλυψη της πρώτης προχρηματοδότησης των έργων της περιόδου 2014-2020 και για τη μερική αντιμετώπιση του RAL 2007-2013, που εκτιμάται σε πάνω από 2 δισεκατομμύρια ευρώ.

Ευρωπαϊκό σχέδιο για την ανάκαμψη της οικονομίας (ΕΣΑΟ)

Σε σύγκριση με το υψηλό επίπεδο των αναλήψεων υποχρεώσεων το 2009 και το 2010, η εκτέλεση των πληρωμών για το συγκεκριμένο πρόγραμμα ξεκίνησε με αργούς ρυθμούς, δεδομένου ότι τα έργα του ΕΣΑΟ συνίστανται ως επί το πλείστον σε έργα υποδομής μεγάλης κλίμακας.

Ιδίως το 2014, οι πιστώσεις πληρωμών δεν ήταν αρκετές για την κάλυψη όλων των απαιτήσεων πληρωμών που υποβλήθηκαν κατά τη διάρκεια του έτους, ακόμη και μετά την καθυστερημένη έγκριση του σχεδίου διορθωτικού προϋπολογισμού αριθ. 3/2014, που προέβλεπε πρόσθετες πιστώσεις πληρωμών. Στο τέλος του 2014, το RAL παρέμενε στα δύο δισεκατομμύρια ευρώ, το μισό από το ποσό των αρχικών αναλήψεων υποχρεώσεων για το ΕΣΑΟ. Το επίπεδο των πιστώσεων πληρωμών που εγκρίθηκαν το 2015 ανέρχεται σε 407 εκατομμύρια ευρώ, και αναμένεται να καλύψει τις προβλεπόμενες ανάγκες για το οικονομικό έτος.

5.3.2.   Τομέας 4

Το διάγραμμα που ακολουθεί δείχνει το επίπεδο των εκκρεμών αναλήψεων υποχρεώσεων (RAL) για τα προγράμματα του τομέα 4 από το 2007.

Ο τομέας 4 περιλαμβάνει βραχυπρόθεσμα μέσα αντίδρασης σε κρίσεις, πιο μακροπρόθεσμους μηχανισμούς που χρησιμοποιούν πολυετή προγραμματισμό, και ειδικά μέσα, όπως δάνεια μακροοικονομικής χρηματοδοτικής συνδρομής και ενισχύσεις μέσω επιχορήγησης. Τρεις σημαντικοί μηχανισμοί (Μηχανισμός Προενταξιακής Βοήθειας –ΜΠΒ II, Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Γειτονίας –ΕΜΓ, και Μηχανισμός Αναπτυξιακής Συνεργασίας –ΜΑΣ), που εφαρμόζουν πολυετή προγραμματισμό, αντιπροσωπεύουν το 73 % των δαπανών στον συγκεκριμένο τομέα. Η στήριξη σε τρίτες χώρες που χρηματοδοτείται στο πλαίσιο αυτών των προγραμμάτων έχει κατά κανόνα κύκλο ζωής περίπου 6-8 έτη. Τα μέσα για την αντιμετώπιση κρίσεων (ανθρωπιστική βοήθεια, μηχανισμός συμβολής στη σταθερότητα και την ειρήνη, κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας) και η μακροοικονομική χρηματοδοτική συνδρομή, από την άλλη πλευρά, έχουν πολύ μικρότερους κύκλους πληρωμών, 12-18 μήνες.

Από το 2013, τα περισσότερα μέσα του τομέα 4 αντιμετωπίζουν σοβαρές ελλείψεις σε πιστώσεις πληρωμών, οι οποίες επηρεάζουν πρώτα τους μηχανισμούς αντιμετώπισης κρίσεων που έχουν μικρούς κύκλους εκταμίευσης και, κατά δεύτερο λόγο, μέσα όπως ο Μηχανισμός Αναπτυξιακής Συνεργασίας και ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Γειτονίας, όπου οι πληρωμές σχετίζονται κατά κύριο λόγο με υφιστάμενες συμβάσεις και υποχρεώσεις. Η κατάσταση επιδεινώθηκε το 2014, λόγω της συνολικής μείωσης των διαθέσιμων πληρωμών σε σύγκριση με το 2013. Για ορισμένα από τα προγράμματα, η ενίσχυση μέσω του σχεδίου διορθωτικού προϋπολογισμού αριθ. 3/2014 (και άλλων μέτρων όπως οι μεταφορές) (23) ήρθε πολύ αργά και δεν επαρκούσε για να καλύψει τις συσσωρευμένες εκκρεμότητες.

Τα μέσα που τέθηκαν σε εφαρμογή (βλ. τμήμα 2.2 ανωτέρω) μπόρεσαν να μετριάσουν σε έναν βαθμό τις επιπτώσεις από την έλλειψη πληρωμών, μεταθέτοντας χρονικά την εκταμίευση, αλλά οι προηγούμενες αναλήψεις υποχρεώσεων πρέπει να καλυφθούν.

Εκκρεμείς απαιτήσεις πληρωμής στο τέλος του έτους

Συνολικά, οι εκκρεμείς απαιτήσεις πληρωμής στο τέλος του 2014 για τον τομέα 4 αυξήθηκαν σημαντικά. Αυτό οφείλεται κυρίως στην απότομη αύξηση των αιτήσεων και την έλλειψη αντίστοιχων πιστώσεων πληρωμών, όπως στην περίπτωση του ευρωπαϊκού μηχανισμού γειτονίας και του μηχανισμού αναπτυξιακής συνεργασίας, όπως φαίνεται στο παρακάτω διάγραμμα.

Από την άλλη πλευρά, οι ενισχύσεις των πιστώσεων πληρωμών που εγκρίθηκαν στους προϋπολογισμούς του 2013 και του 2014 επέτρεψαν την αποκατάσταση του επιπέδου των εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής για την ανθρωπιστική βοήθεια (24):

Όπως αναφέρεται ανωτέρω, το RAL στον τομέα 4 και στους τρεις μεγάλους μακροπρόθεσμους μηχανισμούς ειδικότερα αυξάνεται σταθερά την τελευταία πενταετία, σύμφωνα με τα επίπεδα των αναλήψεων υποχρεώσεων του προηγούμενου ΠΔΠ. Τα προγράμματα για τα οποία είχαν αναληφθεί αρχικά υποχρεώσεις το 2010, για παράδειγμα, θα έχουν επισημοποιηθεί με τη δικαιούχο τρίτη χώρα μέσα στο 2011, και οι συμβάσεις θα έχουν συναφθεί έως το 2014. Επομένως, πολλά από αυτά τα μεγαλύτερα προγράμματα, για τα οποία αναλήφθηκαν υποχρεώσεις σε μια εποχή στην οποία οι αναλήψεις υποχρεώσεων αυξάνονταν απότομα, πρέπει τώρα να καλυφθούν με πληρωμές. Το επίπεδο των πιστώσεων πληρωμών που εγκρίθηκαν στον προϋπολογισμό του 2015 αναμένεται να μειώσει το χάσμα, συμβάλλοντας στη σταθεροποίηση της κατάστασης, αλλά η κατάσταση θα εξακολουθήσει να είναι τεταμένη και τόσο το χάσμα όσο και τα RAL αναμένεται να αυξηθούν περαιτέρω για πολλά μέσα, όπως ο μηχανισμός αναπτυξιακής συνεργασίας.

6.   ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ ΓΙΑ ΤΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΑ ΤΗΣ ΠΕΡΙΟΔΟΥ 2014-2020

Ο προϋπολογισμός του 2016 θα πρέπει να προβλέπει επαρκείς πιστώσεις πληρωμών όχι μόνο για τη σταδιακή εξάλειψη του μη φυσιολογικού επιπέδου εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής που απορρέουν από αναλήψεις υποχρεώσεων για προγράμματα της περιόδου 2007-2013, αλλά και για τα προγράμματα της περιόδου 2014-2020 στους τομείς 1α και 4, η εκτέλεση των οποίων έχει επηρεαστεί αρνητικά από τις ελλείψεις πληρωμών. Ο προϋπολογισμός του 2016 πρέπει επίσης να περιλαμβάνει τις απαραίτητες πιστώσεις πληρωμών για άλλα ταμεία, όπως η αγροτική ανάπτυξη (τομέας 2), ώστε να αποφευχθεί νέα συσσώρευση εκκρεμοτήτων που δεν υπήρχαν στο παρελθόν.

Η Επιτροπή θα αξιολογήσει τις ανάγκες πληρωμών για το 2016 για τα προγράμματα της περιόδου 2014-2020, στο σχέδιο προϋπολογισμού του 2016.

7.   ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Τα τελευταία χρόνια, και ιδίως το 2014, το επίπεδο των πιστώσεων πληρωμών δεν επαρκούσε για την κάλυψη των εισερχόμενων απαιτήσεων πληρωμής. Το γεγονός αυτό οδήγησε σε αύξηση του όγκου των εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής στο τέλος του έτους, ιδίως για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013, της πολιτικής για τη συνοχή. Η Επιτροπή έλαβε μια σειρά μέτρων μετριασμού για την ελαχιστοποίηση των αρνητικών συνεπειών από την έλλειψη πληρωμών, με την κάλυψη, στο μέτρο του δυνατού, προηγούμενων αναλήψεων υποχρεώσεων. Αυτό όμως δημιούργησε παράλληλα εμπόδια στην εκτέλεση των προγραμμάτων της περιόδου 2014-2020.

Οι πιστώσεις πληρωμών που εγγράφηκαν στον προϋπολογισμό του 2015 αναμένεται να οδηγήσουν σε μείωση του όγκου των εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013. Η Επιτροπή προσδιόρισε το επίπεδο πληρωμών που είναι αναγκαίο για τη σταδιακή εξάλειψη της μη φυσιολογικής συσσώρευσης εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 έως το τέλος του 2016. Στο σχέδιο προϋπολογισμού της για το 2016, η Επιτροπή θα προτείνει τις πιστώσεις πληρωμών αντίστοιχα.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, σε αυτή τη βάση, τα τρία θεσμικά όργανα μπορούν να δεσμευτούν να εφαρμόσουν ένα σχέδιο για τη μείωση του επιπέδου ανεξόφλητων λογαριασμών από την εκτέλεση προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013 σε βιώσιμο επίπεδο έως το τέλος του 2016.

---

(1)  Το αγγλικό κείμενο είναι το αυθεντικό κείμενο του παρόντος παραρτήματος.

(2)  Αυτό προκύπτει από τους λεγόμενους κανόνες «N+2»/«Ν+3», σύμφωνα με τους οποίους οι πληρωμές πρέπει να πραγματοποιούνται μέσα σε δύο (N+2) ή τρία (N+3) έτη από την ανάληψη των αντίστοιχων υποχρεώσεων. Στο τέλος του 2013, οι δύο κανόνες αποδέσμευσης εφαρμόστηκαν ταυτόχρονα.

(3)  Οι συνολικές πρόσθετες πιστώσεις πληρωμών που εγκρίθηκαν μέσω διορθωτικών προϋπολογισμών ανήλθαν σε 6,7 δισεκατομμύρια ευρώ το 2012, 11,6 δισεκατομμύρια ευρώ το 2013, και 3,5 δισεκατομμύρια ευρώ το 2014.

(4)  Οι εκκρεμείς απαιτήσεις πληρωμής στο τέλος του έτους για τα προγράμματα συνοχής της περιόδου 2007-2013 αυξήθηκαν από 11 δισεκατομμύρια ευρώ το 2011 σε 16 δισεκατομμύρια ευρώ το 2012, 23,4 δισεκατομμύρια ευρώ το 2013 και 24,7 δισεκατομμύρια ευρώ το 2014.

(5)  Ας σημειωθεί ότι για τις πολιτικές επιμερισμένης διαχείρισης, όπως η πολιτική συνοχής (όπου η Επιτροπή επιστρέφει δαπάνες στα κράτη μέλη), δεν χρεώνονται τόκοι υπερημερίας.

(6)  Το υπόλοιπο 5 % καταβάλλεται κατά τη λήξη του προγράμματος, κατά την περίοδο 2017-2019, μετά την εκτίμηση της Επιτροπής ότι το πρόγραμμα έχει εφαρμοστεί με επιτυχία και δεν χρειάζεται να γίνει διόρθωση.

(7)  Η νομοθεσία της πολιτικής συνοχής προβλέπει κανονιστική προθεσμία 60 ημερών.

(8)  Ο ορισμός της φυσιολογικής και της μη φυσιολογικής συσσώρευσης βρίσκεται στο τμήμα 3.4 και 4.3.

(9)  Ο διορθωτικός προϋπολογισμός 2/2014 υποβλήθηκε αρχικά ως σχέδιο διορθωτικού προϋπολογισμού 3/2014.

(10)  Μηνιαίες εκθέσεις σχετικά με τις ενδιάμεσες πληρωμές και εκκρεμείς απαιτήσεις, προειδοποίηση για τις δημοσιονομικές προβλέψεις (δύο φορές το έτος)

(11)  DEC 54/2014

(12)  Τα μη καταβληθέντα ποσά που προκύπτουν από την αφαίρεση των ποσοστών προχρηματοδότησης και είναι χαμηλότερα από το νομικά/φυσιολογικά ελάχιστο δεν περιλαμβάνονται στον τρέχοντα ορισμό των «εκκρεμών απαιτήσεων πληρωμής»: ωστόσο, για ορισμένα προγράμματα, εφαρμόστηκε το 2014 μια μείωση των ποσοστών προχρηματοδότησης (σε ορισμένες περιπτώσεις ήδη από το 2013) προκειμένου οι πληρωμές να μετετεθούν σε μεταγενέστερη ημερομηνία.

(13)  Άρθρο 87, Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου: «οι αιτήσεις ενδιάμεσων πληρωμών … συγκεντρώνονται σε ομάδες …, ει δυνατόν τρεις φορές ετησίως»

(14)  Ίδιο με εκείνο που έχει περιληφθεί στη σύνοψη.

(15)  Άρθρα 91 και 92 αντιστοίχως του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

(16)  Λόγω των ταμειακών περιορισμών κατά τους πρώτους μήνες του έτους (βλ. τμήμα 3.3 ανωτέρω), μέρος των συσσωρευμένων εκκρεμοτήτων ενδέχεται να μην εξοφληθεί μέσα στις κανονιστικές προθεσμίες στις αρχές του έτους.

(17)  Με εξαίρεση Κροατία, Ρουμανία, Σλοβακία

(18)  Άρθρο 76 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 2006, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 (ΕΕ L 210 της 31.7.2006, σ. 25).

(19)  Άρθρο 112 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 320).

(20)  Οι προβλέψεις που υπέβαλαν τα κράτη μέλη τον Ιανουάριο του 2015 δεν καλύπτουν όλα τα επιχειρησιακά προγράμματα. Για τις περιπτώσεις αυτές, η Επιτροπή χρησιμοποίησε τις προβλέψεις που είχε λάβει τον περασμένο Σεπτέμβριο. Μια τέτοια προβολή των στοιχείων που λείπουν από τις προβλέψεις των κρατών μελών δεν είναι δυνατή για το 2016, δεδομένου ότι οι προβλέψεις που υποβλήθηκαν τον Σεπτέμβριο του 2014 κάλυπταν μόνο τα έτη 2014 και 2015 (όχι ακόμα το 2016). Αυτό σημαίνει ότι οι προβλέψεις για το 2016 περιλαμβάνουν μόνο τα επιχειρησιακά προγράμματα για τα οποία τα κράτη μέλη διαβίβασαν τις πληροφορίες και ενδέχεται να πρέπει να αναθεωρηθούν προς τα πάνω όταν διαβιβαστούν οι πληροφορίες που λείπουν.

(21)  Το άρθρο 79 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου προβλέπει ότι «το σωρευτικό σύνολο των πραγματοποιούμενων πληρωμών προχρηματοδότησης και ενδιάμεσων πληρωμών από την Επιτροπή δεν μπορεί να υπερβαίνει το 95 % της επταετούς συνεισφοράς των Ταμείων στο επιχειρησιακό πρόγραμμα· Το υπόλοιπο 5 % θα καταβάλλεται μόνο κατά το κλείσιμο του επιχειρησιακού προγράμματος.»

(22)  Άρθρο 89 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 2006, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 (ΕΕ L 210 της 31.7.2006, σ. 25).

(23)  +406 εκατ. ευρώ (καθαρή αύξηση στις πιστώσεις πληρωμών για την ανθρωπιστική βοήθεια), + 30 εκατ. ευρώ για τον ΜΑΣ και + 250 εκατ. ευρώ για το ΕΜΓ.

(24)  Η γραφική παράσταση, ωστόσο, δεν αντικατοπτρίζει τον αντίκτυπο του μειωμένο επιπέδου προχρηματοδότησης.