1

Με Διάταξη της 13ης Σεπτεμβρίου 1978, που περιήλθε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 10 Νοεμβρίου 1978, το Verwaltungsgericht του Münster υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, προδικαστικό ερώτημα ως προς το ζήτημα αν «τα άρθρα 9, 30 και 36 της Συνθήκης ΕΟΚ και οι κανονισμοί ΕΟΚ 804/68 (κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα του γάλακτος) και 2727/75 (κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα των σιτηρών) έχουν την έννοια ότι απαγορεύουν:

όταν αφενός μεν μια υγειονομική διάταξη του κράτους εισαγωγής προβλέπει, γενικά για την εθνική παραγωγή, έλεγχο από τις κτηνιατρικές υπηρεσίες των εγκαταστάσεων που χρησιμοποιούνται για τη βιομηχανική παραγωγή ζωοτροφών που περιέχουν προϊόντα ζωικής προελεύσεως, αφετέρου δε, δεν υπάρχει ανάλογη διάταξη στο κράτος εξαγωγής, ενώ η εξάγουσα επιχείρηση υποβάλλεται σε έλεγχο από τις αρμόδιες υπηρεσίες τουλάχιστον ανάλογο προς τον διενεργούμενο στο κράτος εισαγωγής;»

2

Το ερώτημα αυτό υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ ενός επιχειρηματία που εισάγει από τις Κάτω Χώρες στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζωοτροφές που περιέχουν προϊόντα ζωικής προελεύσεως — εν προκειμένω υποκατάστατα προϊόντα με βάση το γάλα (Milchaustauschfutter) — και του Υπουργού Διατροφής, Γεωργίας και Δασών του ομοσπόνδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας. Ο επιχειρηματίας αυτός θέτει το ζήτημα αν ορισμένες διατάξεις του από 18 Σεπτεμβρίου 1957 διατάγματος του εν λόγω ομοσπόνδου κράτους, περί υγειονομικών μέτρων εφαρμοζομένων κατά την εισαγωγή και τη διαμετακόμιση ζωοτροφών που περιέχουν προϊόντα ζωικής προελεύσεως οι οποίες προέρχονται από το εξωτερικό (στο εξής: διάταγμα του 1957), συμβιβάζονται προς τα άρθρα 30 και 36, καθώς και προς το άρθρο 9 της Συνθήκης, τα οποία αναφέρονται, αντίστοιχα, στην απαγόρευση των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς και των φορολογικών επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς δασμούς στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, καθώς και προς τις διατάξεις του κανονισμού 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (EE ειδ. έκδ. τ. 03/03, σ. 82) και του κανονισμού 2727/75 του Συμβουλίου, της 29ης Οκτωβρίου 1975, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών (EE ειδ. έκδ. τ. 03/013, σ. 158), από τις οποίες προβλέπονται ρητά ή συνάγονται οι ίδιες απαγορεύσεις.

3

Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι μετά τις 31 Δεκεμβρίου 1969, ημερομηνία λήξεως της μεταβατικής περιόδου, τα άρθρα 9 και 30 επάγονται άμεσα αποτελέσματα και γεννούν, καθαυτά, υπέρ των πολιτών δικαιώματα, τα οποία τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να προστατεύουν. Κατά συνέπεια, από 1ης Ιανουαρίου 1970 δεν χρειαζόταν πλέον να επαναλαμβάνονται στους κανονισμούς περί οργανώσεως αγοράς οι απαγορεύσεις που προβλέπουν αυτά τα άρθρα, καθόσον το άρθρο 38 της Συνθήκης ορίζει ότι «εκτός αντιθέτων διατάξεων των άρθρων 39 μέχρι και 46, οι κανόνες που προβλέπονται για την εγκαθίδρυση της κοινής αγοράς εφαρμόζονται στα γεωργικά προϊόντα». Για το λόγο αυτό, ο κανονισμός 804/68 — που ισχύει ήδη από το 1968 — προβλέπει ρητά στο άρθρο 22 ότι απαγορεύονται τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος ή οι ποσοτικοί περιορισμοί στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, ενώ στον κανονισμό 2727/75 η απαγόρευση αυτή προβλέπεται ρητά μόνον ως προς τις εμπορικές ανταλλαγές με τρίτες χώρες. Υπ' αυτές τις συνθήκες, το Δικαστήριο μπορεί να περιοριστεί στην ερμηνεία των οικείων διατάξεων της Συνθήκης.

4

Το διάταγμα του 1957, του οποίου το σύμφωνο προς το κοινοτικό δίκαιο αμφισβητείται στην κυρία δίκη, έχει καταργηθεί και αντικατασταθεί με ομοσπονδιακή κανονιστική ρύθμιση, η οποία ισχύει από 1ης Απριλίου 1979. Ίσχυε, ωστόσο, όταν συνέβησαν τα γεγονότα που προκάλεσαν τις αμφισβητήσεις των οποίων επελήφθη το εθνικό δικαστήριο η κανονιστική αυτή ρύθμιση, η οποία εντάσσεται στο πλαίσιο της καταπολεμήσεως της σαλμονελώσεως, αποσκοπεί ιδίως στον εντοπισμό και στην καταστροφή σαλμονελών στις ζωοτροφές που εισάγονται στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.

5

Τα χαρακτηριστικά της κανονιστικής αυτής ρυθμίσεως, όσον αφορά τα εμπόδια που μπορεί να προκαλέσει στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, περιγράφονται από το εθνικό δικαστήριο ως ακολούθως: δυνάμει των άρθρων 1 και 2 του διατάγματος του 1957, οι υπό συζήτηση ζωοτροφές δεν μπορούν να εισάγονται παρά μόνον υπό τη διπλή προϋπόθεση αφενός μεν της κατά την εισαγωγή προσκομίσεως πιστοποιητικού των αρμοδίων αρχών του κράτους εξαγωγής, από το οποίο να προκύπτει ότι το εμπόρευμα υποβλήθηκε, κατά ή μετά την αποξήρανση, σε διαδικασία θερμάνσεως, η οποία απέκλειε την ενδεχόμενη παρουσία σαλμονελών (άρθρο 1), αφετέρου δε της κατά το χρόνο της εισαγωγής υποβολής των ζωοτροφών αυτών σε προηγούμενο έλεγχο που διενεργείται υπό τη μορφή λήψεως δειγμάτων από εμπειρογνώμονες κτηνιάτρους του κράτους εισαγωγής και της εξετάσεώς τους σε κρατική υπηρεσία κτηνιατρικού ελέγχου, η δε εισαγωγή δεν μπορεί να γίνει παρά μόνον αφού διαπιστωθεί η απουσία σαλμονελών με βακτηριολογική ανάλυση. Κατά το άρθρο 9, ο αρμόδιος υπουργός μπορεί να επιτρέψει εξαιρέσεις από τις ρυθμίσεις του διατάγματος, ιδίως όσον αφορά το συστηματικό έλεγχο στα σύνορα, όταν δεν υπάρχει φόβος ότι η εισαγωγή ή η διαμετακόμιση των εν λόγω ζωοτροφών αποτελεί πηγή εισόδου ή εξαπλώσεως επιζωοτιών. Τις εξαιρέσεις αυτές μπορεί να τις εξαρτά από ορισμένες προϋποθέσεις. Αυτό ακριβώς συνέβη εν προκειμένω, όπου η εξαίρεση που ζήτησε η προσφεύγουσα της κυρίας δίκης επιτράπηκε υπό τον όρο της εκ μέρους της αποδοχής των όρων που απαριθμούνται στο υποβληθέν ερώτημα.

6

Κατά το εθνικό δικαστήριο, τα μέτρα που προβλέπουν τα άρθρα 1 και 2 του διατάγματος του 1957, η υποχρέωση της υποβολής αιτήσεως προκειμένου να επιτραπεί εξαίρεση κατά το άρθρο 9 και οι προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται αυτή η εξαίρεση συνιστούν μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς κατά την έννοια του άρθρου 30 της Συνθήκης, η δε διαφορά αναφέρεται μόνον στο ζήτημα αν οι περιορισμοί αυτοί καλύπτονται από την εξαίρεση του άρθρου 36 της Συνθήκης, κατά το οποίο οι διατάξεις των άρθρων 30 και 34 δεν αντιτίθενται στους περιορισμούς εισαγωγών που δικαιολογούνται από λόγους προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων, υπό τον όρο, πάντως, ότι οι περιορισμοί αυτοί δεν αποτελούν ούτε μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών. Το εθνικό δικαστήριο αποκλίνει, επίσης, προς την άποψη ότι η πρόβλεψη υποχρεώσεως πληρωμής τέλους για την έγκριση εξαιρέσεως είναι ασυμβίβαστη προς το άρθρο 9 της Συνθήκης, το οποίο απαγορεύει την επιβολή φορολογικών επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς δασμούς.

7

Όσον αφορά τα μέτρα υγειονομικού ελέγχου τα οποία προβλέπει η εν λόγω εθνική κανονιστική ρύθμιση, η προσφεύγουσα της κυρίας δίκης υποστηρίζει, καταρχάς, ότι δεν μπορεί πλέον να γίνει επίκληση του άρθρου 36 προκέιμένου να δικαιολογηθούν τέτοια μέτρα, δεδομένου ότι, μετά τις κοινοτικές οδηγίες που εκδόθηκαν στον τομέα των ζωοτροφών προς εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών, η εκ μέρους των εθνικών αρχών προσφυγή στο άρθρο 36 δεν δικαιολογείται πλέον. Η προσφεύγουσα υποστηρίζει, δεύτερον, επικουρικά, ότι όχι μόνον τα μέτρα που επιβάλλει το ίδιο το διάταγμα του 1957, αλλά και η υποχρέωση υποβολής αιτήσεως εξαιρέσεως και οι προϋποθέσεις που προβλέπονται για τη χορήγησή της αποτελούν σώρευση, κατά τη γνώμη της άσκοπη και επομένως αδικαιολόγητη, περιορισμών της ελεύθερης κυκλοφορίας των εν λόγω προϊόντων, οι οποίοι δεν καλύπτονται από την εξαίρεση του άρθρου 36, λαμβανομένου υπόψη ότι στο κράτος μέλος εξαγωγής η παραγωγή ζωοτροφών από τις οικείες επιχειρήσεις, παρά την ανυπαρξία διατάξεων που να προβλέπουν σχετική υποχρέωση, υπόκειται σε ελέγχους ανάλογους με αυτούς που επιβάλλει η νομοθεσία του κράτους εισαγωγής για τις επιχειρήσεις που βρίσκονται στο δικό του έδαφος. Η προσφεύγουσα θεωρεί, επίσης, ότι το τέλος των 50 γερμανικών μάρκων, με την πληρωμή του οποίου συνδέεται η έγκριση εξαιρέσεως, είναι ασυμβίβαστο προς το άρθρο 9 της Συνθήκης.

8

Το εθνικό δικαστήριο υπέβαλε το ερώτημα περί ερμηνείας του οποίου επελήφθη το Δικαστήριο προκειμένου, κατ' ουσίαν, να καταστεί δυνατό να επιλύσει τα ζητήματα τα οποία έθεσε κατ' αυτόν τον τρόπο η προσφεύγουσα της κυρίας δίκης.

9

Το Δικαστήριο θα επιληφθεί καταρχάς της ερμηνείας των άρθρων 30 και 36, τα οποία αφορούν τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς, και εν συνεχεία της ερμηνείας του άρθρου 9 που πρέπει να αντιμετωπιστεί σε σχέση με την υποχρέωση πληρωμής τέλους.

10

Όπως ορθώς έκρινε το εθνικό δικαστήριο, η έννοια των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς κατά το άρθρο 30 της Συνθήκης εκτείνεται, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, επί των συστηματικών υγειονομικών ελέγχων οι οποίοι διενεργούνται στα ενδοκοινοτικά σύνορα. Η ίδια ερμηνεία ισχύει, όπως δέχτηκε το Δικαστήριο με απόφαση της 24ης Ιανουαρίου 1978 (υπόθεση 82/77, Openbaar Ministerie Nederland κατά Van Tiggele, Slg. σ. 25), προκειμένου περί συστήματος δυνάμει του οποίου ένας επιχειρηματίας βρίσκεται στην ανάγκη να ζητήσει απαλλαγή ή εξαίρεση από εθνικό μέτρο το οποίο συνιστά καθαυτό ποσοτικό περιορισμό ή μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος.

11

Η έννοια του μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό εκτείνεται επίσης επί της υποχρεώσεως προσκομίσεως πιστοποιητικού που να βεβαιώνει ότι τα εισαγόμενα τρόφιμα υποβλήθηκαν σε ορισμένη επεξεργασία εντός του κράτους εξαγωγής. Το γεγονός ότι η απαίτηση να συνοδεύεται το εμπόρευμα από πιστοποιητικό προβλέπεται συχνά στις κοινοτικές οδηγίες που αποσκοπούν στην εναρμόνιση και στην κατά το δυνατόν κατάργηση των εθνικών υγειονομικών ελέγχων στα σύνορα, δεν έχει ως συνέπεια ότι αποκλείεται ο χαρακτηρισμός της εκ μέρους του εισάγοντος κράτους μέλους προβλεπομένης υποχρεώσεως προσκομίσεως πιστοποιητικού των αρχών του εξάγοντος κράτους μέλους ως μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος. Δεν μπορεί, πράγματι, να γίνει σύγκριση, όσον αφορά το περιοριστικό τους αποτέλεσμα επί των ενδοκοινοτικών εμπορικών ανταλλαγών, μεταξύ της εκ μέρους κράτους μέλους μονομερώς προβλεπομένης υποχρεώσεως προσκομίσεως πιστοποιητικού, από την οποία το κράτος μέλος εξαρτά την επέλευση ορισμένων εννόμων συνεπειών, τις οποίες θεωρεί επωφελείς, και της εκ μέρους οδηγίας επιβαλλομένης σε όλα τα κράτη μέλη υποχρεώσεως να χορηγούν, προς διευκόλυνση των μεταξύ κρατών μελών εμπορικών ανταλλαγών, ενιαίου τύπου πιστοποιητικό υγειονομικού ελέγχου, στο πλαίσιο ενός συστήματος που έχει ως σκοπό τη μετάθεση του ελέγχου προς το κράτος μέλος εξαγωγής και την υποκατάσταση, κατ' αυτόν τον τρόπο, των συστηματικών μέτρων προστασίας στα σύνορα μ' ένα ενιαίο σύστημα, κατά τρόπο ώστε να καθίστανται περιττοί οι πολλαπλοί έλεγχοι στα σύνορα, ενώ συγχρόνως παρέχεται στο κράτος μέλος εισαγωγής η δυνατότητα να μεριμνά ώστε να εξασφαλίζονται πράγματι οι εγγυήσεις που προέρχονται από το κατ' αυτόν τον τρόπο ενοποιημένο σύστημα.

12

Από τις ανωτέρω σκέψεις έπεται ότι η έννοια των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς περιλαμβάνει εθνικά μέτρα, όπως τα προβλεπόμενα στα άρθρα 1, 2 και 9 του διατάγματος του 1957, και ότι τέτοιου είδους μέτρα εμπίπτουν στην απαγόρευση του άρθρου 30 της Συνθήκης, εκτός εάν υπάγονται στην εξαίρεση του άρθρου 36.

13

Όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 36, το εθνικό δικαστήριο ερωτά, καταρχάς, αν ένα κράτος μέλος μπορεί ακόμα να επικαλείται τη διάταξη αυτή, ενώ κοινοτικές οδηγίες ή κανονισμοί προβλέπουν την οργάνωση ελέγχου με σκοπούς ίδιους προς τους σκοπούς των εθνικών διατάξεων που εκδίδονται σύμφωνα με το προαναφερθέν άρθρο 36.

14

Με την απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 1977 (υπόθεση 5/77, Tedeschi κατά Denkavit, Slg. σ. 1555), το Δικαστήριο δέχτηκε ότι το άρθρο 36 της Συνθήκης δεν έχει ως σκοπό να επιφυλάξει ορισμένα θέματα στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών, αλλ' απλώς επιτρέπει στις εθνικές νομοθεσίες να αποκλίνουν από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων κατά το μέτρο που αυτό είναι και εξακολουθεί να είναι δικαιολογημένο για την επίτευξη των σκοπών αυτής της διατάξεως. Κατά συνέπεια, όταν, κατ' εφαρμογή του άρθρου 100 της Συνθήκης, οι κοινοτικές οδηγίες προβλέπουν εναρμόνιση των μέτρων που είναι αναγκαία για την εξασφάλιση της προστασίας της υγείας των προσώπων και των ζώων και όταν προβλέπουν διαδικασίες ελέγχου της τηρήσεώς τους, η προσφυγή στο άρθρο 36 δεν δικαιολογείται πλέον, οι δε κατάλληλοι έλεγχοι πρέπει να διενεργούνται και τα μέτρα προστασίας πρέπει να λαμβάνονται εντός του πλαισίου των οδηγιών εναρμονίσεως.

15

Η εξέταση των οδηγιών τις οποίες επικαλέστηκε η προσφεύγουσα και ερεύνησε το εθνικό δικαστήριο καταδεικνύει — όπως, εξάλλου, ορθώς δέχεται το δικαστήριο αυτό — ότι δεν αφορούν, εν πάση δε περιπτώσει δεν αφορούσαν τότε που συνέβησαν τα πραγματικά περιστατικά που έδωσαν λαβή στη διαφορά της κυρίας δίκης, την εναρμόνιση των μέτρων υγειονομικής προλήψεως και ελέγχου όσον αφορά την παρουσία σαλμονελών στις ζωοτροφές ζωικής προελεύσεως και ειδικότερα στις σύνθετες ζωοτροφές που περιέχουν γαλακτοκομικά προϊόντα και ζωικά λιπαρά.

16

Αυτό ισχύει καταρχάς όσον αφορά τις δύο οδηγίες του Συμβουλίου 70/524, της 23ης Νοεμβρίου 1970, περί των προσθέτων υλών στη διατροφή των ζώων (EE ειδ. έκδ. τόμ. 03/006, σ. 60) και 74/63, της 17ης Δεκεμβρίου 1973, περί καθορισμού των ανωτάτων ορίων περιεκτικότητας για τις ανεπιθύμητες ουσίες και προϊόντα στις ζωοτροφές (EE ειδ. έκδ. τόμ. 03/010, σ. 136). Πράγματι, τόσο από το γράμμα των οδηγιών αυτών, όσο και από τους σκοπούς που επιδιώκουν, προκύπτει ότι κατ' ουδένα τρόπο δεν αφορούν την παρουσία παθογόνων στοιχείων στις εν λόγω ζωοτροφές, δεδομένου ότι τα στοιχεία αυτά δεν μπορούν, προφανώς, να θεωρηθούν ούτε ως πρόσθετες ύλες ούτε ως ανεπιθύμητες ουσίες και ανεπιθύμητα προϊόντα των οποίων, ωστόσο, η παρουσία είναι ανεκτή μέχρις ενός ανωτάτου ορίου.

17

Το ίδιο ισχύει όσον αφορά την οδηγία 70/373 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1970, περί εισαγωγής τρόπων λήψεως δειγμάτων και μεθόδων κοινοτικής αναλύσεως για τον επίσημο έλεγχο των ζωοτροφών (EE ειδ. έκδ. τόμ. 03/005, σ. 156) και τις διάφορες οδηγίες που εξέδωσε η Επιτροπή σε εκτέλεσή της. Πράγματι, τόσο από τον τίτλο, όσο και από το περιεχόμενο των οδηγιών αυτών συνάγεται ότι δεν αφορούν τις ουσιαστικές υποχρεώσεις που προβλέπονται σχετικά με την εναρμόνιση των εθνικών υγειονομικών μέτρων επί των ζωοτροφών, αλλά αφορούν αποκλειστικά τις κοινοτικές μεθόδους που επιτρέπουν να ελεγχθεί αν οι ζωοτροφές πληρούν τις ισχύουσες ή μέλλουσες να ισχύσουν ουσιαστικές προϋποθέσεις.

18

Οι ουσιαστικές αυτές προϋποθέσεις αποτελούν, μεταξύ άλλων, αντικείμενο των οδηγιών του Συμβουλίου 77/101, της 23ης Νοεμβρίου 1976, περί της εμπορίας των απλών ζωοτροφών (EE ειδ. έκδ. τόμ. 03/017, σ. 81) και 79/373, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών (EE ειδ. έκδ. τόμ. 03/025, σ. 33). Η δεύτερη από τις οδηγίες αυτές αφορά την εμπορία ζωοτροφών όπως εκείνες των οποίων η εισαγωγή προκάλεσε τη διαφορά της κυρίας δίκης. Εν πάση περιπτώσει, ούτε η μία ούτε η άλλη ίσχυαν όταν δημιουργήθηκε η διαφορά της κυρίας δίκης, η δεύτερη δε αφήνει, περαιτέρω, στα κράτη μέλη για τη θέσπιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων — που είναι απαραίτητες για να συμμορφωθούν προς την οδηγία — προθεσμία που λήγει μόλις την 1η Ιανουαρίου 1981. Κατά συνέπεια, οι οδηγίες αυτές δεν μπορεί να είχαν ή να έχουν ως συνέπεια την κατάλυση της αρμοδιότητας που αναγνωρίζει στα κράτη μέλη το άρθρο 36, να εγκρίνουν εξαίρεση από την ελεύθερη κυκλοφορία των εν λόγω προϊόντων. Δεν χρειάζεται, εξάλλου, να εξεταστεί το ζήτημα αν οι οδηγίες αυτές αφορούν ή όχι την παρουσία παθογόνων στοιχείων στις ζωοτροφές.

19

Πρέπει, επίσης, να απορριφθεί ο ισχυρισμός της προσφεύγουσας της κυρίας δίκης, κατά τον οποίο από τα ψηφίσματα του Συμβουλίου της 12ης Μαρτίου 1968 και της 22ας Ιουλίου 1974, που αναφέρονται στην κτηνιατρική, την υγιεινή των φυτών και τη διατροφή των ζώων (Abl. 1968, C 22, σ. 18, και Abl. C 92, σ. 2) προκύπτει ότι το πρόγραμμα εναρμονίσεως το οποίο θεσπίζουν τα ψηφίσματα αυτά καταδεικνύει ότι το Συμβούλιο θεώρησε άσκοπη τη θέσπιση ειδικής κανονιστικής ρυθμίσεως όσον αφορά τον αγώνα κατά της σαλμονελώσεως και ότι οι διάφορες οδηγίες στο σύνολό τους καλύπτουν κατά τρόπο εξαντλητικό όλες τις περιπτώσεις, η δε εφαρμογή τους έχει ως συνέπεια να απαγορεύεται, σε σχέση με ολόκληρο τον τομέα των υγειονομικών μέτρων επί των ζωοτροφών, η εκ μέρους των κρατών μελών προσφυγή στο άρθρο 36. Η επιχειρηματολογία αυτή αγνοεί αφενός μεν τη μέθοδο εργασίας την οποία εφαρμόζει το Συμβούλιο για την εναρμόνιση των εθνικών υγειονομικών νομοθεσιών, η οποία προχωρεί βήμα προς βήμα και αφορά επιμέρους θέματα, αφετέρου δε ότι, εν πάση περιπτώσει, όταν συνέβησαν τα γεγονότα που έδωσαν λαβή στη διαφορά, το πρόγραμμα εναρμονίσεως δεν είχε ακόμα πραγματοποιηθεί στο σύνολό του.

20

Από τις ανωτέρω σκέψεις έπεται ότι οι προϋποθέσεις οι οποίες καθιστούν αδικαιολόγητη την εκ μέρους κράτους μέλους προσφυγή στις εξαιρέσεις που επιτρέπει το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ δεν συνέτρεχαν όταν συνέβησαν τα γεγονότα που έδωσαν λαβή στη διαφορά της κυρίας δίκης σχετικά με τις σύνθετες ζωοτροφές ζωικής προελεύσεως, ιδίως όσον αφορά τον αγώνα κατά των παθογόνων στοιχείων.

21

Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, πρέπει, εν αναφορά προς το ερώτημα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο, να εξεταστεί εν συνεχεία το ζήτημα αν περιορισμοί όπως οι επιβαλλόμενοι από το διάταγμα του 1957 βρίσκονται εντός των ορίων που θέτει το άρθρο 36 της Συνθήκης όσον αφορά τις εξαιρέσεις στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων τις οποίες επιτρέπει η διάταξη αυτή. Από το ίδιο το γράμμα αυτού του άρθρου προκύπτει, πράγματι, ότι οι απαγορεύσεις ή οι περιορισμοί που επιτρέπει πρέπει να δικαιολογούνται, δηλαδή να είναι απαραίτητοι, για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και ότι δεν μπορούν να αποτελούν ούτε μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.

22

Ερωτάται, σχετικά, καταρχάς, αν ο διπλός έλεγχος — ο οποίος συνίσταται αφενός μεν στην υποχρέωση προσκομίσεως πιστοποιητικού της αρμοδίας αρχής του κράτους εξαγωγής από το οποίο προκύπτει ότι οι ζωοτροφές έχουν υποβληθεί σε διαδικασία καταστροφής των σαλμονελών, αφετέρου δε σε συστηματικό έλεγχο στα σύνορα, βάσει του οποίου η εισαγωγή δεν επιτρέπεται παρά μόνον αφού διαπιστωθεί ότι το εμπόρευμα δεν περιέχει σαλμονέλες — υπερβαίνει το επιτρεπόμενο από το άρθρο 36 μέτρο.

23

Με την απόφαση της 20ής Μαΐου 1976 (υπόθεση 104/75, De Peijper, Slg. 1976, σ. 613), το Δικαστήριο δέχτηκε ότι μια εθνική κανονιστική ρύθμιση ή πρακτική δεν εμπίπτει στην εξαίρεση του άρθρου 36, όταν η υγεία και η ζωή των ανθρώπων και των ζώων «μπορούν να προστατευτούν κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό με μέτρα που περιορίζουν λιγότερο τις ενδοκοινοτικές εμπορικές ανταλλαγές» και ότι «ειδικότερα, δεν μπορεί να γίνει επίκληση του άρθρου 36 προκειμένου να δικαιολογηθούν κανονιστικές ρυθμίσεις ή πρακτικές, ακόμα και αν είναι χρήσιμες, των οποίων τα περιοριστικά στοιχεία εξηγούνται βασικά από τη μέριμνα για μείωση της επιβαρύνσεως της διοικήσεως ή των δημοσίων δαπανών, εκτός αν, σε περίπτωση ελλείψεως των κανονιστικών αυτών ρυθμίσεων ή πρακτικών, η επιβάρυνση ή οι δαπάνες αυτές θα υπερέβαιναν προφανώς τα όρια αυτού που μπορεί λογικά να απαιτηθεί». Στην ίδια απόφαση διευκρινίζεται, περαιτέρω, ότι όταν η συνεργασία μεταξύ των αρχών των κρατών μελών επιτρέπει τη διευκόλυνση και την ελάφρυνση των ελέγχων στα σύνορα, οι οποίοι εξακολουθούν να επιτρέπονται δυνάμει της εξαιρέσεως του άρθρου 36, οι αρχές που είναι επιφορτισμένες με τη διενέργεια των υγειονομικών ελέγχων πρέπει να ερευνούν μήπως τα αποδεικτικά έγγραφα που χορηγούνται στο πλαίσιο της συνεργασίας αυτής δημιουργούν τεκμήριο ότι τα εισαγόμενα εμπορεύματα πληρούν τις προϋποθέσεις που θέτει η εθνική υγειονομική νομοθεσία, συμβάλλοντας έτσι στην ελάφρυνση των ελέγχων που διενεργούνται με την ευκαιρία της διελεύσεως του εμπορεύματος από το ένα κράτος μέλος στο άλλο.

24

Εναπόκειται, σε κάθε περίπτωση, στα εθνικά δικαστήρια να εφαρμόζουν αυτά τα κριτήρια υπό το φως όλων των στοιχείων των διαφορών οι οποίες άγονται ενώπιον τους, λαμβάνοντας υπόψη ότι πρέπει πάντοτε να θεωρείται ως καθήκον της εθνικής αρχής, η οποία επικαλείται το άρθρο 36, να αποδεικνύει ότι τα μέτρα που επιβάλλει είναι σύμφωνα προς τα κριτήρια αυτά.

25

Το εθνικό δικαστήριο επιθυμεί, επίσης, να πληροφορηθεί αν ένα σύστημα παραχωρήσεως αδειών εισαγωγής, των οποίων η χορήγηση καταλείπεται στη διακριτική ευχέρεια της αρμοδίας αρχής και υπόκειται στις προϋποθέσεις που εκθέτει το υποβληθέν ερώτημα, μπορεί να θεωρηθεί ότι δεν υπερβαίνει τα όρια τα οποία χαράσσει το άρθρο 36.

26

Με την απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 1976 (υπόθεση 41/76, Donckerwolcke, Slg., σ. 1921), το Δικαστήριο έκρινε ότι η επί των ενδοκοινοτικών σχέσεων εφαρμογή εθνικής νομοθεσίας με την οποία απαιτείται, έστω και ως καθαρά τυπική προϋπόθεση, η έκδοση αδείας εισαγωγής ή οποιαδήποτε παρόμοια διαδικασία συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό και, επομένως, απαγορεύεται. Η απαγόρευση αυτή, εν τούτοις, δεν αφορά την περίπτωση κατά την οποία ακριβώς οι απαγορεύσεις ή οι περιορισμοί των εμπορικών ανταλλαγών επιτρέπονται δυνάμει του άρθρου 36 της Συνθήκης, υπό την προϋπόθεση ότι δικαιολογούνται κατά την έννοια της διατάξεως αυτής. Η άδεια για την οποία πρόκειται στη διαφορά της κυρίας δίκης συνίσταται σε εξαίρεση από το γενικό κανόνα του διπλού ελέγχου, τον οποίο επιβάλλουν τα άρθρα 1 και 2 του διατάγματος του 1957 και εξ ορισμού θεωρείται λιγότερο περιοριστική από το γενικό κανόνα του οποίου αποτελεί εξαίρεση. Κατά συνέπεια, ένα σύστημα αδειών εισαγωγής το οποίο συνιστά εξαίρεση, υπό την έννοια ότι είναι λιγότερο αυστηρό, από ένα γενικό σύστημα υγειονομικού ελέγχου το οποίο συμβιβάζεται προς το άρθρο 36, είναι και το ίδιο σύμφωνο προς τη διάταξη αυτή. Αν επέτρεπε μόνο να καταστεί ηπιότερο ένα γενικό σύστημα ελέγχου, το οποίο θα υπερέβαινε τα όρια που θέτει το άρθρο 36, θα έπρεπε να κριθεί βάσει των δικών του γνωρισμάτων εν αναφορά προς τις εξαιρέσεις της απαγορεύσεως των μέτρων ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικούς περιορισμούς τις οποίες επιτρέπει το άρθρο 36 της Συνθήκης.

27

Πρέπει, επομένως, να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το άρθρο 36 της Συνθήκης δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαγορεύει, κατ' αρχήν, σε μια εθνική αρχή η οποία έχει θεσπίσει, με γενικό κανόνα, περιορισμούς υγειονομικού ελέγχου επί της εισαγωγής ζωοτροφών να προβλέψει ότι μπορεί να χωρήσει εξαίρεση στον κανόνα αυτό με ατομικά μέτρα, των οποίων η θέσπιση καταλείπεται στη διακριτική ευχέρεια της διοικήσεως, αν οι εξαιρέσεις αυτές οδηγούν στην ελάφρυνση των επιβαρύνσεων που επιβάλλει η γενική κανονιστική ρύθμιση και αν η εξουσία αυτή της εγκρίσεως εξαιρέσεων δεν δίνει λαβή σε αυθαίρετες διακρίσεις μεταξύ επιχειρηματιών διαφόρων κρατών μελών.

28

Εν τούτοις, δεν έπεται αυτομάτως ότι καθεμιά από τις προϋποθέσεις που θέτει η εθνική αρχή για τη χορήγηση τέτοιων αδειών είναι, καθαυτή, σύμφωνη προς το άρθρο 36. Εναπόκειται, σε κάθε περίπτωση, στα εθνικά δικαστήρια, όπως εκτέθηκε ανωτέρω, να κρίνουν αν οι προϋποθέσεις αυτές είναι απαραίτητες για την επίτευξη του στόχου του οποίου την επιδίωξη επιτρέπει το άρθρο 36, λαμβανομένου υπόψη του ήδη ανωτέρω παρατεθέντος κανόνα ότι είναι έργο της εθνικής αρχής η οποία επικαλείται το άρθρο 36 να αποδείξει ότι τα μέτρα που επιβάλλει είναι σύμφωνα προς τα κριτήρια αυτά.

29

Το εθνικό δικαστήριο ζητεί, τέλος, από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει το άρθρο 9 της Συνθήκης σε σχέση με την υποχρέωση που επιβλήθηκε στην προσφεύγουσα της κυρίας δίκης να πληρώσει τέλος λόγω της εγκρίσεως της προαναφερθείσης εξαιρέσεως του διατάγματος του 1957.

30

Το άρθρο 9 της Συνθήκης προβλέπει την απαγόρευση των δασμών και όλων των φορολογικών επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος μεταξύ των κρατών μελών. Η απαγόρευση αυτή, η οποία δεν επιτρέπει καμιά διάκριση αναλόγως του σκοπού που επιδιώκει η επιβολή των χρηματικών επιβαρύνσεων των οποίων προβλέπει την κατάργηση, περιλαμβάνει επίσης τα τέλη που οφείλονται για τους υγειονομικούς ελέγχους που διενεργούνται κατά την εισαγωγή εμπορευμάτων. Το πράγμα θα είχε διαφορετικά, αν οι χρηματικές επιβαρύνσεις αποτελούσαν μέρος γενικού συστήματος εσωτερικών τελών, το οποίο καταλαμβάνει συστηματικά τα εθνικά προϊόντα και τα εισαγόμενα προϊόντα βάσει των ιδίων κριτηρίων ή αν οι επιβαρύνσεις αυτές αποτελούσαν αντιπαροχή έναντι υπηρεσίας πράγματι παρεχομένης στον εισαγωγέα. Τέλη όπως τα προβλεπόμενα απο την άδεια που χορηγήθηκε στην υπό κρίση υπόθεση βαρύνουν αποκλειστικά τα εισαγόμενα προϊόντα. Δεν αποτελούν, εξάλλου, αντιπαροχή έναντι υπηρεσίας παρεχομένης στον εισαγωγέα, διότι η δραστηριότητα της διοικήσεως ενός κράτους η οποία αποβλέπει στη διατήρηση, προς το γενικό συμφέρον, ενός συστήματος υγειονομικών ελέγχων — έστω και αν το σύστημα αυτό έχει διαρρυθμιστεί υπό τη μορφή μέτρων ατομικών, εξαιρετικών και ηπιότερων από ένα γενικό σύστημα ελέγχου — δεν μπορεί να θεωρηθεί ως υπηρεσία παρεχόμενη στον εισαγωγέα, ικανή να δικαιολογήσει την επιβολή χρηματικής επιβαρύνσεως ως αντισταθμίσματος.

31

Κατα συνέπεια, το άρθρο 9 της Συνθήκης πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι συνιστά φορολογική επιβάρυνση ισοδυνάμου αποτελέσματος προς δασμό και ότι επομένως απαγορεύεται μια χρηματική επιβάρυνση, η οποία επιβάλλεται για λόγους υγειονομικού ελέγχου, ακόμα και αν ο έλεγχος αυτός έχει διαρρυθμιστεί υπό τη μορφή συστήματος ατομικών αδειών εισαγωγής, ακόμα δε και αν το σύστημα αυτό δικαιολογείται βάσει του άρθρου 36 της Συνθήκης.

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,

κρίνοντας επί του ερωτήματος που του υπέβαλε το Verwaltungsgericht του Münster με Διάταξη της 13ης Σεπτεμβρίου 1978, η οποία περιήλθε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 10 Νοεμβρίου 1978, αποφαίνεται: