This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62021CC0814
Opinion of Advocate General Richard de la Tour delivered on 11 January 2024.###
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα J. Richard de la Tour της 11ης Ιανουαρίου 2024.
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα J. Richard de la Tour της 11ης Ιανουαρίου 2024.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:15
- Date of document:
- 11/01/2024
- Form:
- Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
- Advocate General:
- Richard de la Tour
Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JEAN RICHARD DE LA TOUR
της 11ης Ιανουαρίου 2024 (1)
Υπόθεση C-814/21
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Δημοκρατίας της Πολωνίας
«Παράβαση κράτους μέλους – Ιθαγένεια της Ένωσης – Άρθρο 22 ΣΛΕΕ – Δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος κατοικίας υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους – Πολίτες της Ένωσης οι οποίοι κατοικούν στην Πολωνία χωρίς να έχουν πολωνική ιθαγένεια – Έλλειψη δικαιώματος συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα – Υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό όρους διαφορετικούς από τους προβλεπόμενους για τους ημεδαπούς – Άρθρο 10 ΣΕΕ – Αρχή της δημοκρατίας – Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρα 12, 39 και 40 – Δικαιολόγηση – Άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ»
Περιεχόμενα
I. Εισαγωγή
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η Συνθήκη ΛΕΕ
2. Ο Χάρτης
3. Η οδηγία 93/109/ΕΚ
4. Η οδηγία 94/80/ΕΚ
Β. Το πολωνικό δίκαιο
1. Ο νόμος περί πολιτικών κομμάτων
2. Ο εκλογικός κώδικας
3. Ο νόμος περί ραδιοτηλεόρασης
4. Ο νόμος περί ενώσεων
III. Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
IV. Τα αιτήματα των διαδίκων
V. Ανάλυση
Α. Επί της ενστάσεως απαραδέκτου την οποία προβάλλει η Τσεχική Δημοκρατία
1. Επιχειρηματολογία των διαδίκων
2. Εκτίμηση
Β. Επί της ουσίας
1. Επιχειρηματολογία των διαδίκων
α) Η Επιτροπή
1) Επί της βάσεως της προσφυγής λόγω παραβάσεως
2) Επί της ασκήσεως από τα κράτη μέλη της αρμοδιότητάς τους
β) Η Δημοκρατία της Πολωνίας
1) Το γράμμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ δεν παρέχει δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα
2) Η αδυναμία συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα δικαιολογείται για λόγους περιορισμού της σφαίρας επιρροής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης στην εθνική πολιτική ζωή
3) Οι υποψήφιοι μη μέλη πολιτικού κόμματος δεν περιέρχονται σε ιδιαιτέρως μειονεκτική θέση σε σχέση με τους υποψηφίους μέλη πολιτικού κόμματος
γ) Τα ιδιαίτερα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας, ως παρεμβαίνουσας, και οι παρατηρήσεις της Επιτροπής επ’ αυτών
1) Επί του περιεχομένου του άρθρου 22 ΣΛΕΕ
i) Τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας
ii) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής
2) Επί της εφαρμοστέας νομικής βάσης
i) Τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας
ii) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής
3) Επί της αποδείξεως της προβαλλόμενης παραβάσεως
i) Τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας
ii) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής
4) Επί του περιορισμού της άσκησης των δικαιωμάτων που αναγνωρίζει το άρθρο 22 ΣΛΕΕ
i) Τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας
ii) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής
5) Επί της καταστάσεως στα λοιπά κράτη μέλη
i) Τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας
ii) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής
2. Εκτίμηση
α) Επί του περιεχομένου του άρθρου 22 ΣΛΕΕ
β) Επί της ύπαρξης περιορισμού της άσκησης των εκλογικών δικαιωμάτων
γ) Επί της δικαιολόγησης του περιορισμού της συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα
VI. Επί των δικαστικών εξόδων
VII. Πρόταση
I. Εισαγωγή
1. Με την προσφυγή που άσκησε κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 258 ΣΛΕΕ και με βάση το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ καθότι, επειδή δεν αναγνωρίζει το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα στους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης που δεν έχουν πολωνική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο έδαφός της (2), οι πιθανότητες των πολιτών αυτών να εκλεγούν στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου είναι μειωμένες σε σχέση με τις πιθανότητες των Πολωνών υπηκόων (3).
2. Με τις παρούσες προτάσεις θα εκθέσω τους λόγους για τους οποίους η άποψη της Δημοκρατίας της Πολωνίας ότι δεν χωρεί άλλη ερμηνεία πλην της γραμματικής όσον αφορά το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, καθότι πρόκειται για διάταξη που ρυθμίζει μόνον τους νόμιμους όρους άσκησης του δικαιώματος του εκλέγεσθαι, δεν μπορεί να γίνει δεκτή, ενώ, αντιθέτως, η συστηματική και τελολογική ανάλυση των υποχρεώσεων που απορρέουν από την ως άνω διάταξη οδηγεί στο συμπέρασμα ότι είναι βάσιμη η αιτίαση της Επιτροπής περί προσβολής της πραγματικής δυνατότητας άσκησης του δικαιώματος του εκλέγεσθαι.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η Συνθήκη ΛΕΕ
3. Το άρθρο 20 ΣΛΕΕ έχει ως εξής:
«1. Θεσπίζεται ιθαγένεια της Ένωσης. Πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται και δεν αντικαθιστά την εθνική ιθαγένεια.
2. Οι πολίτες της Ένωσης έχουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες. Έχουν μεταξύ άλλων:
[...]
β) το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου καθώς και στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους,
[...]
Τα δικαιώματα αυτά ασκούνται υπό τους όρους και εντός των ορίων που ορίζονται από τις Συνθήκες και από τα μέτρα που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους.»
4. Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ προβλέπει τα εξής:
«1. Κάθε πολίτης της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι διατάξεις αυτές μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος.
2. Με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 223, παράγραφος 1[,] και των διατάξεων που θεσπίζονται προς εφαρμογή του, κάθε πολίτης της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος της κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι διατάξεις αυτές μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος.
2. Ο Χάρτης
5. Το άρθρο 12 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (4), το οποίο επιγράφεται «Ελευθερία του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι», έχει ως εξής:
«1. Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι σε όλα τα επίπεδα, ιδίως στον πολιτικό και τον συνδικαλιστικό τομέα καθώς και στους τομείς που αναφέρονται στον πολίτη, πράγμα που συνεπάγεται το δικαίωμα κάθε προσώπου να ιδρύει με άλλους συνδικαλιστικές ενώσεις και να προσχωρεί σε αυτές για την υπεράσπιση των συμφερόντων του.
2. Τα πολιτικά κόμματα, στο επίπεδο της Ένωσης, συμβάλλουν στην έκφραση της πολιτικής βούλησης των πολιτών της Ένωσης.»
3. Η οδηγία 93/109/ΕΚ
6. Η τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 6ης Δεκεμβρίου 1993, για τις λεπτομέρειες άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου από τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι (5), διαλαμβάνει τα εξής:
«[...] το άρθρο 8 Β παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ αφορά μόνον τη δυνατότητα ασκήσεως του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, με την επιφύλαξη της θέσης σε εφαρμογή του άρθρου 138 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ, που προβλέπει τη θέσπιση ενιαίας διαδικασίας σε όλα τα κράτη μέλη για τις εκλογές αυτές- ότι έχει, κυρίως στόχο την κατάργηση της προϋπόθεσης της ιθαγένειας, η οποία, σήμερα, απαιτείται στα περισσότερα κράτη μέλη για την άσκηση αυτών των δικαιωμάτων».
7. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής προβλέπει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις λεπτομέρειες σύμφωνα με τις οποίες οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι μπορούν να ασκούν σε αυτό το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.»
4. Η οδηγία 94/80/ΕΚ
8. Η πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80/ΕΚ του Συμβουλίου. της 19ης Δεκεμβρίου 1994, περί λεπτομερών κανόνων άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές από τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι (6), διαλαμβάνει τα εξής:
«[...] το αντικείμενο του άρθρου 8 Β παράγραφος 1 της συνθήκης είναι όλοι οι πολίτες της Ένωσης, ανεξάρτητα αν είναι ή όχι υπήκοοι του κράτους μέλους κατοικίας, να μπορούν να ασκούν το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές υπό τις ίδιες προϋποθέσεις· ότι, κατά συνέπεια, είναι αναγκαίο οι προϋποθέσεις, και ιδίως όσες συνδέονται με τη διάρκεια και την απόδειξη της κατοικίας που ισχύουν για τους αλλοδαπούς, να ταυτίζονται με εκείνες που εφαρμόζονται, κατά περίπτωση, για τους ημεδαπούς του οικείου κράτους μέλους· ότι οι πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν την υπηκοότητα του εν λόγω κράτους μέλους δεν πρέπει να υπόκεινται σε ειδικές προϋποθέσεις εκτός εάν, κατ’ εξαίρεση, η διαφορετική μεταχείριση ημεδαπών και αλλοδαπών δικαιολογείται υπό συγκεκριμένες περιστάσεις διαφοροποιούσες τους δεύτερους έναντι των πρώτων».
9. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής προβλέπει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις διατυπώσεις σύμφωνα με τις οποίες οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι μπορούν να ασκούν σε αυτό το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές.»
Β. Το πολωνικό δίκαιο
1. Ο νόμος περί πολιτικών κομμάτων
10. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του ustawa o partiach politycznych (νόμου περί πολιτικών κομμάτων) (7), της 27ης Ιουνίου 1997, έχει ως εξής:
«Οι υπήκοοι της Δημοκρατίας της Πολωνίας οι οποίοι έχουν συμπληρώσει το 18ο έτος της ηλικίας τους μπορούν να είναι μέλη πολιτικού κόμματος.»
11. Το άρθρο 5 του νόμου αυτού ορίζει τα εξής:
«Η πρόσβαση στους δημόσιους ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς είναι εγγυημένη για τα πολιτικά κόμματα σύμφωνα με τους κανόνες που καθορίζονται σε άλλους νόμους.»
12. Το άρθρο 24 του εν λόγω νόμου προβλέπει τα εξής:
«1. Η περιουσία των πολιτικών κομμάτων προέρχεται από τις εισφορές των μελών τους, δωρεές, κληρονομίες ή κληροδοσίες, έσοδα ιδιοκτησίας καθώς και επιχορηγήσεις και επιδοτήσεις προβλεπόμενες από τον νόμο.
2. Η περιουσία των πολιτικών κομμάτων μπορεί να χρησιμοποιείται μόνον για τους σκοπούς που καθορίζονται στο καταστατικό τους ή για φιλανθρωπικούς σκοπούς.
[...]
4. Τα πολιτικά κόμματα μπορούν να αποκομίζουν έσοδα από την περιουσία τους μόνον όσον αφορά:
1) τους τόκους που παράγουν τα κεφάλαια που διατηρούν σε τραπεζικούς λογαριασμούς και προθεσμιακές καταθέσεις·
2) τη διαπραγμάτευση ομολόγων του Skarbu Państwa [Δημόσιου Ταμείου, Πολωνία] και γραμματίων του Δημόσιου Ταμείου·
3) τη διάθεση περιουσιακών στοιχείων·
[...]».
13. Το άρθρο 28, παράγραφος 1, του ίδιου νόμου ορίζει τα εξής
«Πολιτικό κόμμα το οποίο:
1) κατόπιν σύστασης ιδίας εκλογικής επιτροπής ενόψει εκλογών της Sejm [Δίαιτας, Πολωνία] συγκέντρωσε, σε εθνικό επίπεδο, τουλάχιστον το 3 % των έγκυρων ψηφοδελτίων υπέρ του καταλόγου των υποψηφίων βουλευτών του ή
2) προσχώρησε εν όψει εκλογών της Δίαιτας σε εκλογικό συνασπισμό, του οποίου οι κατάλογοι υποψηφίων βουλευτών συγκέντρωσαν, σε εθνικό επίπεδο, τουλάχιστον το 6 % των εγκύρων ψηφοδελτίων
δικαιούται να λάβει, κατά τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής περιόδου και βάσει των όρων και των κανόνων που καθορίζονται με τον παρόντα νόμο, επιδότηση χρηματοδοτούμενη από τον κρατικό προϋπολογισμό [...] για την άσκηση των καταστατικών δραστηριοτήτων του.
[...]»
14. Το άρθρο 36, παράγραφος 1, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων έχει ως εξής:
«Στο εκλογικό ταμείο του πολιτικού κόμματος μπορεί να καταβάλλονται χρήματα από το ίδιο το κόμμα, καθώς και δωρεές, κληρονομίες και κληροδοσίες.»
2. Ο εκλογικός κώδικας
15. Το άρθρο 84 του ustawa Kodeks wyborczy (νόμου περί εκλογικού κώδικα) (8), της 5ης Ιανουαρίου 2011 (στο εξής: εκλογικός κώδικας), ορίζει τα εξής:
«1. Το δικαίωμα ορισμού των υποψηφίων σε εκλογές ασκείται από τις εκλογικές επιτροπές. Οι εκλογικές επιτροπές ασκούν και άλλες εκλογικές δραστηριότητες. διεξάγουν δε, μεταξύ άλλων, βάσει της αρχής της αποκλειστικότητας, την προεκλογική εκστρατεία για λογαριασμό των υποψηφίων.
2. Κατά τις εκλογές της Δίαιτας και της Γερουσίας και κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη Δημοκρατία της Πολωνίας, οι εκλογικές επιτροπές μπορούν να συστήνονται από τα πολιτικά κόμματα και τους συνασπισμούς πολιτικών κομμάτων καθώς και από τους εκλογείς.
[...]
4. Κατά τις εκλογές των αντιπροσωπευτικών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης καθώς και τις εκλογές δημάρχων, οι εκλογικές επιτροπές μπορούν να συστήνονται από τα πολιτικά κόμματα και από τους συνασπισμούς πολιτικών κομμάτων, από ενώσεις και οργανώσεις κοινωνικού σκοπού (στο εξής: οργανώσεις), καθώς και από τους εκλογείς.»
16. Το άρθρο 87, παράγραφοι 1 και 2, του εκλογικού κώδικα προβλέπει τα εξής:
«1. Τα πολιτικά κόμματα μπορούν να σχηματίζουν εκλογικό συνασπισμό με σκοπό τον ορισμό κοινών υποψηφίων. Κάθε πολιτικό κόμμα μπορεί να μετέχει σε έναν μόνον εκλογικό συνασπισμό.
2. Οι εκλογικές δραστηριότητες για λογαριασμό εκλογικού συνασπισμού ασκούνται από εκλογική επιτροπή συνασπισμού η οποία συστήνεται από τα όργανα των πολιτικών κομμάτων που είναι εξουσιοδοτημένα να εκπροσωπούν κάθε κόμμα απέναντι στο κοινό.»
17. Το άρθρο 89, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα ορίζει τα εξής:
«Δεκαπέντε τουλάχιστον πολίτες που έχουν το δικαίωμα του εκλέγειν μπορούν να συστήσουν εκλογική επιτροπή εκλογέων.»
18. Το άρθρο 117, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα προβλέπει τα εξής:
«Οι εκλογικές επιτροπές των οποίων οι υποψήφιοι έχουν καταχωριστεί στους σχετικούς καταλόγου έχουν το δικαίωμα, 15 ημέρες πριν από την ημερομηνία των εκλογών και έως την ημερομηνία λήξης της προεκλογικής εκστρατείας, να παρουσιάζουν δωρεάν τα εκλογικά προγράμματά τους στους δημόσιους ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς, με δαπάνες των ραδιοτηλεοπτικών φορέων.»
19. Το άρθρο 119, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα ορίζει τα εξής:
«Ανεξαρτήτως του δικαιώματος που προβλέπεται στο άρθρο 117, παράγραφος 1, κάθε εκλογική επιτροπή μπορεί, από την ημερομηνία κατά την οποία η αρμόδια εκλογική αρχή παραλαμβάνει την κοινοποίηση της ίδρυσής της έως την ημερομηνία λήξης της προεκλογικής εκστρατείας, να παρουσιάζει το εκλογικό πρόγραμμά της στους δημόσιους και ιδιωτικούς ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς επί πληρωμή.»
20. Το άρθρο 126 του εκλογικού κώδικα προβλέπει τα εξής:
«Οι εκλογικές επιτροπές καταβάλλουν από ίδιους πόρους τα έξοδα στα οποία υποβάλλονται για τους σκοπούς των εκλογών.»
21. Το άρθρο 130 του εκλογικού κώδικα ορίζει τα εξής:
«1. Υπεύθυνος για τις οικονομικές υποχρεώσεις της εκλογικής επιτροπής είναι ο οικονομικός διαχειριστής.
2. Καμία οικονομική υποχρέωση δεν αναλαμβάνεται εξ ονόματος και για λογαριασμό της εκλογικής επιτροπής χωρίς τη γραπτή συμφωνία του οικονομικού διαχειριστή.
3. Όταν τα περιουσιακά στοιχεία που έχει στη διάθεσή του ο οικονομικός διαχειριστής δεν επαρκούν για την κάλυψη των απαιτήσεων έναντι της εκλογικής επιτροπής:
1) την ευθύνη για τις αναλήψεις οικονομικών υποχρεώσεων της εκλογικής επιτροπής του πολιτικού κόμματος ή της οργάνωσης έχει το πολιτικό κόμμα ή η οργάνωση που σύστησε την εν λόγω επιτροπή·
2) την ευθύνη για τις αναλήψεις οικονομικών υποχρεώσεων της εκλογικής επιτροπής του συνασπισμού έχουν αλληλεγγύως τα πολιτικά κόμματα που απαρτίζουν τον συνασπισμό·
3) την ευθύνη για τις αναλήψεις οικονομικών υποχρεώσεων εκλογικής επιτροπής εκλογέων έχουν αλληλεγγύως τα μέλη της επιτροπής.
[...]»
22. Το άρθρο 132 του εκλογικού κώδικα ορίζει τα εξής:
«1. Οι οικονομικοί πόροι της εκλογικής επιτροπής πολιτικού κόμματος μπορούν να προέρχονται μόνον από το εκλογικό ταμείο του κόμματος, το οποίο συστήνεται σύμφωνα με τις διατάξεις του [νόμου περί πολιτικών κομμάτων].
2. Οι οικονομικοί πόροι της εκλογικής επιτροπής συνασπισμού μπορούν να προέρχονται μόνον από το εκλογικό ταμείο των κομμάτων που τον απαρτίζουν.
3. Οι οικονομικοί πόροι
1) της εκλογικής επιτροπής οργάνωσης,
2) εκλογικής επιτροπής εκλογέων
μπορούν να προέρχονται μόνον από τις συνεισφορές των Πολωνών υπηκόων που έχουν τη μόνιμη κατοικία τους στο έδαφος της Δημοκρατίας της Πολωνίας καθώς και από τραπεζικά δάνεια που συνάπτονται αποκλειστικά και μόνον για τις ανάγκες εκλογών.
[...]»
23. Το άρθρο 133 του εκλογικού κώδικα προβλέπει τα εξής:
«1. Η εκλογική επιτροπή πολιτικού κόμματος ή συνασπισμού μπορεί να χρησιμοποιεί δωρεάν τους χώρους και τον εξοπλισμό γραφείου του πολιτικού κόμματος κατά τη διάρκεια της προεκλογικής εκστρατείας.
2. Η εκλογική επιτροπή εκλογέων μπορεί να χρησιμοποιεί δωρεάν τους χώρους και τον εξοπλισμό γραφείου μέλους της επιτροπής κατά τη διάρκεια της προεκλογικής εκστρατείας.
3. Η εκλογική επιτροπή οργάνωσης μπορεί να χρησιμοποιεί δωρεάν τους χώρους και τον εξοπλισμό γραφείου της οργάνωσης κατά τη διάρκεια της προεκλογικής εκστρατείας.»
24. Το άρθρο 341 του εκλογικού κώδικα προβλέπει τα εξής:
«Δικαίωμα ορισμού υποψηφίων στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου έχουν:
1) η εκλογική επιτροπή πολιτικού κόμματος·
2) η εκλογική επιτροπή συνασπισμού·
3) εκλογική επιτροπή εκλογέων.»
25. Κατά το άρθρο 343 του εκλογικού κώδικα, ο κατάλογος των υποψηφίων πρέπει να υποστηρίζεται από τις υπογραφές τουλάχιστον 10 000 εκλογέων οι οποίοι έχουν τη μόνιμη κατοικία τους στην οικεία εκλογική περιφέρεια.
26. Όσον αφορά τις εκλογές αντιπροσώπων της τοπικής αυτοδιοίκησης, το άρθρο 399 του ίδιου κώδικα προβλέπει ότι το δικαίωμα ορισμού υποψηφίων για τη θέση του συμβούλου έχουν οι εκλογικές επιτροπές πολιτικών κομμάτων, οι εκλογικές επιτροπές συνασπισμών, οι εκλογικές επιτροπές οργανώσεων και οι εκλογικές επιτροπές εκλογέων.
27. Δυνάμει του άρθρου 400, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα, η εκλογική επιτροπή πολιτικού κόμματος οφείλει να κοινοποιεί τη σύστασή της στην Państwowa Komisja Wyborcza (εθνική επιτροπή εκλογών) από την ημερομηνία δημοσίευσης της κανονιστικής πράξης σχετικά με τη διεξαγωγή των εκλογών έως την 55η ημέρα προ της ημερομηνίας των εκλογών.
28. Το άρθρο 401, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα ορίζει ότι εκλογική επιτροπή συνασπισμού μπορεί να συσταθεί κατά το χρονικό διάστημα από την ημερομηνία δημοσίευσης της κανονιστικής πράξης σχετικά με τη διεξαγωγή των εκλογών έως την 55η ημέρα προ της ημερομηνίας των εκλογών, ο δε εκλογικός εντολοδόχος της εκλογικής επιτροπής συνασπισμού κοινοποιεί τη σύστασή της στην εθνική επιτροπή εκλογών το αργότερο την 55η ημέρα προ της ημερομηνίας των εκλογών.
29. Δυνάμει του άρθρου 402, παράγραφος 1, του εκλογικού κώδικα, η εκλογική επιτροπή οργάνωσης οφείλει να κοινοποιεί τη σύστασή της στον αρμόδιο εκλογικό επιθεωρητή βάσει της έδρας της οργάνωσης από την ημερομηνία δημοσίευσης της κανονιστικής πράξης σχετικά με τη διεξαγωγή των εκλογών έως την 55η ημέρα προ της ημερομηνίας των εκλογών.
30. Το άρθρο 403, παράγραφοι 1 και 3, του ίδιου κώδικα ορίζει τα εξής:
«1. Δεκαπέντε τουλάχιστον πολίτες που έχουν το δικαίωμα του εκλέγειν μπορούν να συστήσουν εκλογική επιτροπή εκλογέων.
2. Αφού συγκεντρώσει τουλάχιστον 1 000 υπογραφές πολιτών που έχουν το δικαίωμα του εκλέγειν και υποστηρίζουν τη σύσταση εκλογικής επιτροπής εκλογέων, ο εκλογικός εντολοδόχος κοινοποιεί στην εθνική επιτροπή εκλογών τη σύσταση, με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 3. Η κοινοποίηση μπορεί να πραγματοποιηθεί το αργότερο την 55η ημέρα προ της ημερομηνίας των εκλογών.
3. Εάν η εκλογική επιτροπή εκλογέων συστάθηκε για τον σκοπό του ορισμού υποψηφίων σε ένα και μόνον βοεβοδάτο:
1) ο αριθμός των πολιτών της παραγράφου 1 είναι 5·
2) ο αριθμός των υπογραφών της παραγράφου 2 είναι 20, η δε κοινοποίηση που προβλέπεται στην παράγραφο 2 απευθύνεται στον αρμόδιο εκλογικό επιθεωρητή βάσει της έδρας της επιτροπής.»
3. Ο νόμος περί ραδιοτηλεόρασης
31. Το άρθρο 23, παράγραφος 1, του ustawa o radiofonii i telewizji (νόμου περί ραδιοτηλεόρασης) (9), της 29ης Δεκεμβρίου 1992, ορίζει ότι οι δημόσιοι ραδιοτηλεοπτικοί σταθμοί παρέχουν στα πολιτικά κόμματα τη δυνατότητα να εκφράζουν τις απόψεις τους επί θεμελιωδών ζητημάτων των δημοσίων υποθέσεων.
4. Ο νόμος περί ενώσεων
32. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, του ustawa Prawo o stowarzyszeniach (νόμου περί ενώσεων) (10), της 7ης Απριλίου 1989, το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι έχουν επίσης οι αλλοδαποί που κατοικούν στην Πολωνία.
III. Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
33. Στις 16 Απριλίου 2012, στο πλαίσιο διαδικασίας EU Pilot, η Επιτροπή κοινοποίησε στις πολωνικές αρχές την προκαταρκτική γνώμη της ότι η πολωνική νομοθεσία δυνάμει της οποίας δικαίωμα ίδρυσης πολιτικού κόμματος και δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα έχουν μόνον οι Πολωνοί υπήκοοι δεν συμβιβάζεται με το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
34. Ελλείψει απαντήσεως, στις 26 Απριλίου 2013 η Επιτροπή απέστειλε στη Δημοκρατία της Πολωνίας προειδοποιητική επιστολή με το ίδιο αντικείμενο. Με απάντηση της 24ης Ιουλίου 2013 το κράτος μέλος αμφισβήτησε κάθε παραβίαση του δικαίου της Ένωσης.
35. Στις 22 Απριλίου 2014 η Επιτροπή εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη με την οποία επανέλαβε ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας, αρνούμενη να αναγνωρίσει στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης το δικαίωμα να ιδρύουν πολιτικό κόμμα και το δικαίωμα να συμμετέχουν σε πολιτικό κόμμα, είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
36. Με την απάντηση της 16ης Ιουνίου 2014 η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστήριξε ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν αναγνωρίζει στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης το δικαίωμα ίδρυσης πολιτικού κόμματος και συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα στο κράτος μέλος κατοικίας.
37. Με έγγραφο της 2ας Δεκεμβρίου 2020 ο Ευρωπαίος Επίτροπος για τη Δικαιοσύνη ζήτησε από τη Δημοκρατία της Πολωνίας να τον ενημερώσει για ενδεχόμενη μεταβολή της θέσης της ή για τυχόν νομοθετικές τροποποιήσεις με σκοπό τη διασφάλιση της άσκησης των επίμαχων δικαιωμάτων από τους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης.
38. Με έγγραφο της 26ης Ιανουαρίου 2021 οι πολωνικές αρχές ενημέρωσαν την Επιτροπή ότι ενέμεναν στη θέση τους και, επομένως, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή με μόνο αντικείμενο την αναγνώριση της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος αποκλειστικώς και μόνον στους Πολωνούς υπηκόους. Η Επιτροπή διευκρίνισε ότι επιφυλάσσεται της δυνατότητάς της να εγείρει, στο πλαίσιο χωριστής διαδικασίας, το ζήτημα του δικαιώματος ίδρυσης πολιτικού κόμματος από «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης, για το οποίο είχε γίνει λόγος στα προγενέστερα στάδια της διαδικασίας.
IV. Τα αιτήματα των διαδίκων
39. Με την προσφυγή της, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
– να διαπιστώσει ότι «η Δημοκρατία της Πολωνίας, αρνούμενη να χορηγήσει σε πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι οποίοι δεν έχουν πολωνική ιθαγένεια αλλά κατοικούν στο έδαφος της Δημοκρατίας της Πολωνίας, το δικαίωμα να είναι μέλη πολιτικού κόμματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 [ΣΛΕΕ]» και
– να καταδικάσει τη Δημοκρατία της Πολωνίας στα δικαστικά έξοδα.
40. Η Δημοκρατία της Πολωνίας ζητεί να απορριφθεί η προσφυγή ως αβάσιμη και να καταδικαστεί η Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
41. Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 10ης Μαΐου 2022, επιτράπηκε στην Τσεχική Δημοκρατία να παρέμβει υπέρ της Δημοκρατίας της Πολωνίας.
42. Με το υπόμνημα παρεμβάσεως, η Τσεχική Δημοκρατία προέβαλε ένσταση απαραδέκτου, ανέπτυξε ορισμένα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Πολωνίας και απάντησε σε ορισμένα επιχειρήματα της Επιτροπής.
43. Το θεσμικό όργανο καταλήγει, ολοκληρώνοντας τις παρατηρήσεις του επί του υπομνήματος παρεμβάσεως και περιορίζοντάς τες στα νέα ζητήματα που τέθηκαν με αυτό, ότι εμμένει στα αιτήματα του δικογράφου της προσφυγής.
V. Ανάλυση
Α. Επί της ενστάσεως απαραδέκτου την οποία προβάλλει η Τσεχική Δημοκρατία
1. Επιχειρηματολογία των διαδίκων
44. Εν αντιθέσει προς τη Δημοκρατία της Πολωνίας, η Τσεχική Δημοκρατία υποστηρίζει με το υπόμνημα παρεμβάσεως ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη λόγω αοριστίας των διατάξεων στις οποίες βασίζεται. Η παρεμβαίνουσα επισημαίνει ότι η Επιτροπή, μολονότι συνήγαγε το συμπέρασμα ότι συντρέχει παράβαση του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, αναφέρεται επίσης, με τους ισχυρισμούς του δικογράφου της προσφυγής της, στο άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ καθώς και στα άρθρα 11 και 12 του Χάρτη.
45. Κατά την Επιτροπή, προκύπτει σαφώς ότι αυτό που ισχυρίζεται είναι ότι η απαγόρευση συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης σε πολιτικό κόμμα δεν είναι συμβατή με το άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Η Δημοκρατία της Πολωνίας αντιλήφθηκε την αιτίαση, στην οποία, άλλωστε, απαντά σαφώς με τους ισχυρισμούς που προβάλλει στα υπομνήματά της. Η Επιτροπή διευκρινίζει κατ’ αρχάς ότι, για να οριστεί κατ’ ορθή ερμηνεία η βάση της προσφυγής της, απαιτούνταν η συστηματική συνεκτίμηση και άλλων διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου. Εν συνεχεία, η Επιτροπή παραπέμπει επίσης στον Χάρτη και υπενθυμίζει ότι τα κράτη μέλη, όταν καθορίζουν κανόνες που ρυθμίζουν την άσκηση των πολιτικών δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης και οφείλουν, επομένως, να σέβονται τα θεμελιώδη δικαιώματα. Τέλος, δεν τίθεται, εν πάση περιπτώσει, υπό αμφισβήτηση το αντικείμενο της υπό κρίση υποθέσεως, όπως αντικατοπτρίζεται στο αιτητικό του δικογράφου της προσφυγής, κατά το οποίο πρέπει να θεωρηθεί ότι η επίμαχη εθνική νομοθεσία, η οποία εισάγει άμεση δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγένειας, ενέχει παράβαση του άρθρου 22 ΣΛΕΕ.
2. Εκτίμηση
46. Το άρθρο 40, τέταρτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι «[η] παρέμβαση έχει ως αντικείμενο την υποστήριξη των αιτημάτων του ενός των διαδίκων» (11). Ως εκ τούτου, η ένσταση της Τσεχικής Δημοκρατίας είναι απαράδεκτη (12), δεδομένου ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν προέβαλε το απαράδεκτο της προσφυγής.
47. Ωστόσο, λαμβανομένων υπόψη των απαιτήσεων του άρθρου 120, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου και της νομολογίας του (13), πρέπει να εξεταστεί αν στο δικόγραφο της προσφυγής της Επιτροπής οι αιτιάσεις εκτίθενται με λογική συνοχή και ακρίβεια, έτσι ώστε να παρέχεται στη Δημοκρατία της Πολωνίας και στο Δικαστήριο η δυνατότητα να αντιληφθούν επακριβώς τη σημασία της προσαπτόμενης παράβασης του δικαίου της Ένωσης, στοιχείο που συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση προκειμένου το μεν καθού κράτος να μπορέσει να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς ισχυρισμούς του, το δε Δικαστήριο να διαπιστώσει την ύπαρξη της προβαλλομένης παράβασης.
48. Εν προκειμένω, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, από τους ισχυρισμούς του δικογράφου της προσφυγής προκύπτει σαφώς ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, επί του οποίου στηρίζεται η προσφυγή, πρέπει να ερμηνευθεί εντός του πλαισίου που οριοθετείται από το άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ και λαμβανομένων υπόψη των δεσμών που υφίστανται με τα άρθρα 11 και 12 του Χάρτη. Επομένως, επ’ ουδενί συνάγεται ότι η Επιτροπή προβάλλει παράβαση των συγκεκριμένων διατάξεων (14).
Β. Επί της ουσίας
1. Επιχειρηματολογία των διαδίκων
α) Η Επιτροπή
1) Επί της βάσεως της προσφυγής λόγω παραβάσεως
49. Η Επιτροπή στήριξε την προσφυγή της στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ και ισχυρίστηκε ότι η διάταξη αυτή:
– αναγνωρίζει στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης το δικαίωμα να ασκούν τα εκλογικά δικαιώματα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του κράτους μέλους κατοικίας τους·
– θεσπίζει γενική και καθολική αρχή ίσης μεταχείρισης, η οποία δεν περιορίζεται μόνον στους πρακτικούς, διοικητικούς και διαδικαστικούς κανόνες που προβλέπονται ειδικότερα στις οδηγίες 93/109 και 94/80 και η οποία δεν είναι αναγκαίο να εξειδικεύεται ως προς όλες τις συγκεκριμένες πτυχές της πρόσβασης στις εκλογές·
– ως εκ τούτου, απαγορεύεται κάθε μέτρο βασισμένο σε κριτήριο ιθαγένειας το οποίο εμποδίζει τους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης να ασκήσουν το δικαίωμα του εκλέγεσθαι υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του κράτους μέλους κατοικίας τους, και
– η αδυναμία των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης να συμμετέχουν σε πολιτικό κόμμα, η οποία είναι απόρροια του άρθρου 2, παράγραφος 1, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων και η οποία τους στερεί την πρόσβαση σε θεμελιώδες όργανο για τη συμμετοχή στις εκλογές, μειώνει τις πιθανότητες εκλογής τους σε σχέση με τους Πολωνούς υπηκόους. Συνεπώς, στερεί από αυτούς το αποτέλεσμα το οποίο επιδιώκεται με την κατοχύρωση των ως άνω δικαιωμάτων στη Συνθήκη και βασίζεται στην ένταξη των «μετακινούμενων» πολιτών στο κράτος μέλος κατοικίας (15).
50. Η Επιτροπή τονίζει ότι δεν ισχυρίζεται ότι το δίκαιο της Ένωσης αναγνωρίζει στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης δικαίωμα συμμετοχής στην πολιτική ζωή. Υπογραμμίζει, αντιθέτως, τον βασικό ρόλο των πολιτικών κομμάτων στα εκλογικά συστήματα και στην πολιτική ζωή των κρατών μελών καθώς και, γενικότερα, τη συμβολή τους στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία. Συναφώς, η Επιτροπή στηρίζεται στη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής: ΕΔΔΑ) (16) και στις κατευθυντήριες γραμμές για τη ρύθμιση των πολιτικών κομμάτων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη Δημοκρατία μέσω της Νομοθεσίας (επιτροπή της Βενετίας) (17).
51. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θεωρεί ότι «μετακινούμενος» πολίτης της Ένωσης δεν μπορεί να είναι υποψήφιος στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος κατοικίας του υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους, εάν δεν μπορεί να θέσει υποψηφιότητα στις εκλογές αυτές ως μέλος εθνικού πολιτικού κόμματος.
52. Ειδικότερα, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, για τον υποψήφιο στις εκλογές, η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα συνεπάγεται πλείονα συγκεκριμένα πλεονεκτήματα, τα οποία δεν έχουν αντίστοιχο εκτός πολιτικού κόμματος, εν αντιθέσει προς τα συμπεράσματα που η Δημοκρατία της Πολωνίας αντλεί από την ανάλυση ορισμένων εθνικών διατάξεων σχετικά με τις οργανώσεις (18). Τα πλεονεκτήματα αυτά είναι τα ακόλουθα:
– η αναγνωρισιμότητα του ονόματος του κόμματος, η ιστορική βάση και η φήμη του, καθώς οι δεσμοί που διατηρεί με τις κοινωνικοοργανωτικές δομές (για παράδειγμα, τις συνδικαλιστικές οργανώσεις, οι οποίες μπορεί να συνδέονται ιστορικά με ένα κόμμα, οργανώσεις νεολαίας κ.λπ.)·
– η χρήση του εκλογικού μηχανισμού και των ανθρώπινων και οικονομικών πόρων του πολιτικού κόμματος καθώς και
– τα συγκεκριμένα προνόμια που αναγνωρίζει το εθνικό δίκαιο όσον αφορά την πρόσβαση στη χρηματοδότηση ή στα μέσα ενημέρωσης και όσον αφορά τη φορολογία.
53. Όσον αφορά τη χρηματοδότηση στην Πολωνία, η Επιτροπή παρατηρεί ότι τα πολιτικά κόμματα που συγκεντρώνουν ορισμένο αριθμό ψήφων στις εκλογές της Δίαιτας δικαιούνται επιδότηση κατά τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής περιόδου, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 28 του νόμου περί πολιτικών κομμάτων. Τα πολιτικά κόμματα έχουν, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 24 του εν λόγω νόμου, πρόσβαση σε πηγές χρηματοδότησης οι οποίες είναι πολύ περισσότερες από εκείνες που διαθέτουν οι εκλογικές επιτροπές εκλογέων και οργανώσεων και οι οποίες μπορούν να χρησιμοποιηθούν, μεταξύ άλλων, για τη χρηματοδότηση της προεκλογικής εκστρατείας χάρη στα εκλογικά ταμεία τους που τροφοδοτούνται επίσης με δωρεές, κληρονομίες και κληροδοσίες, δυνάμει του άρθρου 36 του ίδιου νόμου.
54. Η Επιτροπή υπογραμμίζει δε δύο ακόμη ειδικούς περιορισμούς στους οποίους υπόκεινται οι εκλογικές επιτροπές, ήτοι:
– κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, οι εκλογείς που επιθυμούν να συστήσουν εκλογική επιτροπή πρέπει να συλλέξουν τουλάχιστον 1 000 υπογραφές, δυνάμει του άρθρου 403 του εκλογικού κώδικα, και
– οι μη Πολωνοί υποψήφιοι δεν έχουν το δικαίωμα να συνεισφέρουν οικονομικά στις εκλογικές επιτροπές οργανώσεων ή εκλογέων, με αποτέλεσμα να μην μπορούν να εμβάσουν κεφάλαια στην επιτροπή, ακόμη και για τη δική τους προεκλογική εκστρατεία, περιορισμός ο οποίος συνεπάγεται την περαιτέρω μείωση των πιθανοτήτων εκλογής τους (19).
55. Όσον αφορά τα μέσα ενημέρωσης, η Επιτροπή τονίζει ότι τα πολιτικά κόμματα έχουν, κατά κανόνα, περισσότερους οικονομικούς πόρους για να διαθέσουν σε δραστηριότητες με στόχο την προώθηση των υποψηφίων τους, ακόμη και την αγορά χρόνου διαφήμισης σε ιδιωτικούς σταθμούς ή τη δραστηριοποίηση στα μέσα κοινωνικής δικτύωσης. Επιπλέον, κατά το άρθρο 5 του νόμου περί πολιτικών κομμάτων και το άρθρο 23 του νόμου περί ραδιοτηλεόρασης, τα πολιτικά κόμματα έχουν εγγυημένη διαρκή πρόσβαση στα δημόσια μέσα ενημέρωσης και μπορούν, επομένως, να εκφράζουν τις απόψεις τους στους δημόσιους ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς επί θεμελιωδών ζητημάτων των δημοσίων υποθέσεων, ακόμη και αν αυτά δεν συνδέονται με συγκεκριμένη προεκλογική εκστρατεία. Κατά την Επιτροπή, όλα τα προαναφερθέντα μέσα αυξάνουν τις πιθανότητες των μελών κόμματος να είναι αναγνωρίσιμα και να διαδίδουν ευρέως το περιεχόμενο του εκλογικού προγράμματός τους.
56. Εξάλλου, η Επιτροπή είναι της άποψης ότι η ύπαρξη ορισμένων δημοσκοπήσεων οι οποίες υποδηλώνουν ότι ο εκλογέας ψηφίζει συχνότερα με κριτήριο την προσωπικότητα του υποψηφίου παρά την ιδιότητά του ως μέλους πολιτικού κόμματος δεν αναιρεί τη διαπίστωση ότι η πολωνική νομοθεσία συνεπάγεται άμεση δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγένειας εις βάρος των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης που επιθυμούν να θέσουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Μάλιστα, πρέπει να ληφθεί επίσης υπόψη το γεγονός ότι τέτοιοι πολίτες μπορεί να είναι λιγότερο γνωστοί στη χώρα υποδοχής τους.
2) Επί της ασκήσεως από τα κράτη μέλη της αρμοδιότητάς τους
57. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου,
– τα κράτη μέλη πρέπει να ασκούν τις αρμοδιότητές τους σεβόμενα το δίκαιο της Ένωσης (20), και
– εθνικό μέτρο ικανό να παρεμποδίσει την άσκηση κατοχυρωμένων στη Συνθήκη θεμελιωδών ελευθεριών μπορεί να δικαιολογείται υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης μόνον εάν η εφαρμογή του δεν συνεπάγεται προσβολή των θεμελιωδών δικαιωμάτων που προστατεύονται στην έννομη τάξη της Ένωσης (21).
58. Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, κατά τη θέσπιση διατάξεων σχετικών με το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η Δημοκρατία της Πολωνίας πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, όπερ σημαίνει ότι το κράτος μέλος εφαρμόζει το δίκαιο της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη (22).
59. Η ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος αποτελεί έκφραση της άσκησης της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι καθώς και της ελευθερίας έκφρασης, οι οποίες κατοχυρώνονται στο άρθρο 12, παράγραφος 1 (23), και στο άρθρο 11 του Χάρτη αντιστοίχως. Κατά την Επιτροπή, οι διατάξεις αυτές του Χάρτη πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όταν ερμηνεύονται το πεδίο εφαρμογής καθώς και οι επιταγές του άρθρου 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και του άρθρου 22 ΣΛΕΕ (24).
60. Συνακόλουθα, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η στέρηση του δικαιώματος συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα συνιστά σαφή εκδήλωση περιορισμού του θεμελιώδους δικαιώματος του συνεταιρίζεσθαι. Κατά το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη, τέτοιος περιορισμός δεν μπορεί να βαίνει πέραν των ορίων ενός περιορισμού που γίνεται δεκτός δυνάμει της ΕΣΔΑ. Η Επιτροπή υπενθυμίζει επίσης ότι η νομολογία του ΕΔΔΑ αναγνωρίζει την ιδιαιτερότητα των κρατών μελών της Ένωσης (25).
61. Επιπλέον, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι σκοπός της συμπερίληψης πολιτικών δικαιωμάτων στις διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ που αφορούν την ιθαγένεια είναι να παρασχεθεί στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης η δυνατότητα να ενταχθούν και να διαδραματίσουν ενεργό πολιτικό ρόλο στο κράτος μέλος κατοικίας τους, στο πλαίσιο των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών και των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, όπερ αναιρεί κάθε επιχείρημα περί επέμβασης στις εθνικές υποθέσεις.
62. Επιπλέον, τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να επιφυλάσσουν στους υπηκόους τους το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις εθνικές (ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, στις περιφερειακές) εκλογές, με αποτέλεσμα να τηρείται η αρχή περί σεβασμού της εθνικής ταυτότητας που είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική δομή των κρατών μελών. Επ’ αυτού, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας ουδεμία προσκόμισε απόδειξη περί μη σεβασμού της εθνικής ταυτότητας, μολονότι, πέραν της ιδίας και της Τσεχικής Δημοκρατίας, κανένα άλλο κράτος μέλος δεν περιορίζει τους όρους συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα. Επιπλέον, η Επιτροπή αρνείται ότι η βούλησή της είναι να καθιερωθεί ένα απεριόριστο δικαίωμα συμμετοχής στην πολιτική ζωή του κράτους μέλους κατοικίας. Εκτιμά, εξάλλου, ότι καμία διάταξη δεν εμποδίζει τον περιορισμό του πεδίου δράσης της συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης στα πολιτικά κόμματα, για παράδειγμα, κατά την ανάδειξη των υποψηφίων στις εθνικές βουλευτικές εκλογές.
63. Τέλος, το γεγονός ότι οι υποψήφιοι που δεν είναι μέλη πολιτικού κόμματος μπορούν να εγγραφούν στον κατάλογο της εκλογικής επιτροπής κόμματος είναι αδύνατον να αποκαταστήσει την ισότητα με τους υποψηφίους μέλη πολιτικού κόμματος, δεδομένου ότι αρκεί η διαπίστωση ότι οι δεύτεροι θέτουν υποψηφιότητα ως μέλη κόμματος και ότι οι πρώτοι εξαρτώνται από συμφωνία η οποία επέρχεται κατόπιν θετικής αποφάσεως των μελών του κόμματος την οποία δεν μπορούν να επηρεάσουν «εκ των ένδον».
β) Η Δημοκρατία της Πολωνίας
64. Η επιχειρηματολογία του καθού κράτος μέλος χωρίζεται σε τρία σκέλη.
1) Το γράμμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ δεν παρέχει δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα
65. Κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν είναι άμεσης ισχύος, εφόσον οι δύο παράγραφοί του απαιτούν την έκδοση συμπληρωματικών νομοθετικών πράξεων που δεν αποσκοπούν σε συνολική εναρμόνιση των εκλογικών συστημάτων των κρατών μελών (26). Η διάταξη αφορά μόνον τις τυπικές απαιτήσεις του δικαιώματος του εκλέγεσθαι και όχι τις συγκεκριμένες δυνατότητες εκλογής σε ένα κράτος μέλος. Η επέκταση της ερμηνείας του άρθρου 22 ΣΛΕΕ ώστε το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα θα παραβίαζε, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, την αρχή της δοτής αρμοδιότητας που προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, και στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ.
2) Η αδυναμία συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα δικαιολογείται για λόγους περιορισμού της σφαίρας επιρροής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης στην εθνική πολιτική ζωή
66. Η Δημοκρατία της Πολωνίας θεωρεί ότι, επειδή τα κόμματα διαδραματίζουν ρόλο σε θέματα δημόσιας πολιτικής και στοχεύουν στην άσκηση δημόσιας εξουσίας, η συμμετοχή των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης σε πολιτικό κόμμα ενδέχεται να έχει συνέπειες, μεταξύ άλλων, στα αποτελέσματα των βουλευτικών ή προεδρικών εκλογών και τούτο θα ήταν ασύμβατο προς το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, του οποίου το πεδίο εφαρμογής περιορίζεται σε ορισμένες εκλογές, καθώς και προς το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
67. Η Δημοκρατία της Πολωνίας ισχυρίζεται ειδικότερα ότι, όσον αφορά την ιδιότητα του μέλους πολιτικών κομμάτων, το άρθρο 11, παράγραφος 1, του Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Συντάγματος της Δημοκρατίας της Πολωνίας) κατοχυρώνει την ελευθερία ίδρυσης πολιτικών κομμάτων και την ελεύθερη δραστηριότητά τους, εφόσον τα πολιτικά κόμματα συγκροτούνται, σύμφωνα με τις αρχές της ελεύθερης συμμετοχής και της ισότητας, από Πολωνούς υπηκόους που προτίθενται να ασκήσουν, με δημοκρατικές μεθόδους, επιρροή στην εθνική πολιτική.
68. Η Δημοκρατία της Πολωνίας αμφισβητεί την ανάλυση της Επιτροπής κατά την οποία η στέρηση του δικαιώματος συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα θίγει την ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι που κατοχυρώνεται στο άρθρο 12 του Χάρτη και στο άρθρο 11 της ΕΣΔΑ. Υποστηρίζει, αφενός, ότι τα συμβαλλόμενα μέρη της ΕΣΔΑ μπορούν να επιβάλλουν περιορισμούς στην πολιτική δραστηριότητα των αλλοδαπών (27). Αφετέρου, ελλείψει διατάξεως του δικαίου της Ένωσης σχετικής με το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα, το άρθρο 12 του Χάρτη δεν έχει εφαρμογή.
3) Οι υποψήφιοι μη μέλη πολιτικού κόμματος δεν περιέρχονται σε ιδιαιτέρως μειονεκτική θέση σε σχέση με τους υποψηφίους μέλη πολιτικού κόμματος
69. Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει, πρώτον, ότι το πολωνικό δίκαιο δεν εξαρτά τη δυνατότητα υποβολής υποψηφιότητας στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου από την ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος.
70. Δεύτερον, η Επιτροπή θα έπρεπε να τεκμηριώσει τους ισχυρισμούς της ότι η ιδιότητα του μέλους πολιτικού κόμματος βελτιώνει τις πιθανότητες εκλογής στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, μολονότι μελέτες καταδεικνύουν ότι η επιλογή των εκλογέων καθοδηγείται, αντιθέτως, από την αντίληψή τους για τους υποψηφίους όπως διαμορφώνεται ανάλογα με τη συμμετοχή τους στην κοινωνική και πολιτική ζωή (28) ή, με άλλα λόγια, από την αναγνωρισιμότητά τους. Εξάλλου, το παράδειγμα της Επιτροπής κατά το οποίο «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης συμμετέχουν σε ένωση η οποία θα μπορούσε να προασπίζεται απόψεις παρόμοιες με εκείνες πολιτικού κόμματος δεν είναι ρεαλιστικό, δεδομένου ότι εκκινεί από την παραδοχή ότι ουδείς Πολωνός θα ήταν μέλος της.
71. Τρίτον, η Δημοκρατία της Πολωνίας παρατήρησε ότι ένας «μετακινούμενος» πολίτης της Ένωσης μπορεί να εγγραφεί στον κατάλογο των υποψηφίων που προτείνει ένα πολιτικό κόμμα ή ένας συνασπισμός κομμάτων (29).
72. Τέταρτον, σε απάντηση στα επιχειρήματα της Επιτροπής σχετικά με τις χρηματοδοτήσεις, η Δημοκρατία της Πολωνίας υπογραμμίζει, αφενός, ότι η Επιτροπή δεν λαμβάνει υπόψη τα όρια που επιβάλλονται στις δαπάνες από τον εκλογικό κώδικα στις εκλογικές επιτροπές κομμάτων ή συνασπισμών κομμάτων, όταν υποστηρίζει ότι, συγκριτικά, οι εκλογικές επιτροπές εκλογέων και οι οργανώσεις βρίσκονται σε μειονεκτική θέση από οικονομικής απόψεως. Αφετέρου, είναι αληθές ότι μόνον οι Πολωνοί υπήκοοι μπορούν να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση πολιτικού κόμματος, πρέπει, όμως, κατ’ αρχήν, να κατοικούν μόνιμα στο έδαφος της Δημοκρατίας της Πολωνίας, κατά το άρθρο 25, παράγραφος 1, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων.
73. Πέμπτον, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, μολονότι ο όρος της συγκέντρωσης 1 000 υπογραφών, πλην ορισμένων περιπτώσεων (30), για τη σύσταση εκλογικής επιτροπής δεν επιβάλλεται στις εκλογικές επιτροπές των κομμάτων, συνασπισμών και οργανώσεων, οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης έχουν την ευχέρεια να συστήσουν εκλογικές επιτροπές οργανώσεων στο πλαίσιο των οποίων μπορούν να θέσουν υποψηφιότητα επωφελούμενοι από τις υποδομές τους.
74. Έκτον, όσον αφορά τα μέσα ενημέρωσης, η Δημοκρατία της Πολωνίας επισημαίνει, κατ’ αρχάς, ότι η πρόσβαση σε αυτά ρυθμίζεται, χωρίς διάκριση μεταξύ των εκλογικών επιτροπών, από τα άρθρα 116 επ. του εκλογικού κώδικα και από τις ειδικές διατάξεις του σχετικά με τις διάφορες εκλογές. Εν συνεχεία, όσον αφορά το δικαίωμα έκφρασης και προβολής στους δημόσιους σταθμούς εκτός της προεκλογικής περιόδου, η Δημοκρατία της Πολωνίας τονίζει ότι είναι απόρροια του ρόλου των κομμάτων στο πολιτικό σύστημα του κράτους και ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν αποκλειστική αρμοδιότητα στον συγκεκριμένο τομέα. Τέλος, η Δημοκρατία της Πολωνίας υπογραμμίζει την ισότητα όσον αφορά την πρόσβαση στα μέσα κοινωνικής δικτύωσης, τα οποία ασκούν επιρροή κατά τη διάρκεια των προεκλογικών εκστρατειών και εκτός αυτών.
γ) Τα ιδιαίτερα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας, ως παρεμβαίνουσας, και οι παρατηρήσεις της Επιτροπής επ’ αυτών
1) Επί του περιεχομένου του άρθρου 22 ΣΛΕΕ
i) Τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας
75. Η παρεμβαίνουσα υποστηρίζει ότι από τις οδηγίες 93/109 και 94/80, οι οποίες καθοδηγούν την ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, προκύπτει ότι ο όρος της ιθαγένειας εξετάζεται όσον αφορά το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι και όχι σε σχέση με άλλα στοιχεία, περιλαμβανομένων των όρων συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα. Η ανάλυση αυτή επιρρωννύεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου (31).
ii) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής
76. Το θεσμικό όργανο εκτιμά ότι, μολονότι το παράγωγο δίκαιο ρυθμίζει ασφαλώς ορισμένες πτυχές του δικαιώματος των πολιτών της Ένωσης σε θέματα εκλογών, δεν είναι δυνατή η επίκλησή του για να περιοριστεί η εμβέλεια του άρθρου 22 ΣΛΕΕ και, συνακόλουθα, η εμβέλεια του άρθρου 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ σε ειδικά ζητήματα που ρυθμίζονται από το παράγωγο δίκαιο. Η Συνθήκη καθορίζει το επιτρεπόμενο πεδίο εφαρμογής του παράγωγου δικαίου, και όχι το αντίστροφο (32).
2) Επί της εφαρμοστέας νομικής βάσης
i) Τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας
77. Η Τσεχική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, εάν το δίκαιο της Ένωσης είχε εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση, η υπόθεση θα έπρεπε να εξεταστεί υπό το πρίσμα της γενικής απαγόρευσης των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας που προβλέπεται στο άρθρο 18 ΣΛΕΕ και όχι υπό το πρίσμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει ειδική απαγόρευση διάκρισης όσον αφορά το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης σε ορισμένες εκλογές. Κατά την Τσεχική Δημοκρατία, δεδομένου ότι η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα δεν παρέχει σε «μετακινούμενο» πολίτη της Ένωσης την ιδιότητα του υποψηφίου σε εκλογές, ελλείψει τέτοιας ιδιότητας, μόνον το άρθρο 18 ΣΛΕΕ έχει εφαρμογή (33).
ii) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής
78. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η νομολογία στην οποία παραπέμπει η Τσεχική Δημοκρατία προς στήριξη της επιχειρηματολογίας της δεν ασκεί επιρροή. Το γεγονός ότι το Δικαστήριο διαπίστωσε δυσμενή διάκριση αντίθετη προς τις διατάξεις που αντιστοιχούν σε εκείνες του άρθρου 18 ΣΛΕΕ δεν σημαίνει ότι είναι αδύνατον οι επίμαχες στην παρούσα διαδικασία εισάγουσες διάκριση διατάξεις, οι οποίες αφορούν τους όρους άσκησης των πολιτικών δικαιωμάτων που το άρθρο 22 ΣΛΕΕ αναγνωρίζει στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης, να θεωρηθούν ως παράβαση της υποχρέωσης ίσης μεταχείρισης που προβλέπεται ρητώς από την προαναφερθείσα διάταξη. Με την οδηγία 93/109 ο νομοθέτης της Ένωσης κατέστησε σαφές ότι «το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος της κατοικίας, το οποίο προβλέπεται από το [νυν άρθρο 22, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ] συνιστά εφαρμογή της αρχής των μη διακρίσεων μεταξύ ημεδαπών και αλλοδαπών» (34). Επιπλέον, η ερμηνεία κατά την οποία το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 22 ΣΛΕΕ καλύπτει μόνον τους πολίτες που έχουν την ιδιότητα υποψηφίων θα αντέβαινε στο γράμμα της διατάξεως, το οποίο αναφέρεται στους όρους του εκλέγεσθαι, περιλαμβανομένων των πιθανοτήτων υποβολής υποψηφιότητας και εν συνεχεία της δυνατότητας εκλογής (35).
3) Επί της αποδείξεως της προβαλλόμενης παραβάσεως
i) Τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας
79. Η Τσεχική Δημοκρατία υπενθυμίζει ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή είναι εκείνη που οφείλει να αποδείξει την ύπαρξη της προβαλλόμενης παράβασης, χωρίς να μπορεί να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο (36). Ως εκ τούτου, δεν είναι δυνατόν να ευδοκιμήσουν οι περιεχόμενοι στο δικόγραφο της προσφυγής ατεκμηρίωτοι ισχυρισμοί και παραδοχές σχετικά με την ασθενέστερη θέση στην οποία βρίσκονται οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης που δεν είναι μέλη πολιτικού κόμματος.
ii) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής
80. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι η δυσμενής διάκριση που προσάπτεται στη Δημοκρατία της Πολωνίας απορρέει άμεσα από δεσμευτικές νομικές διατάξεις και όχι από διοικητική πρακτική. Επομένως, δεν είναι απαραίτητο να προσκομισθούν στο Δικαστήριο στατιστικά στοιχεία σχετικά με τον αριθμό των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης οι οποίοι εθίγησαν στην πράξη από την επίμαχη δυσμενή διάκριση. Επιπλέον, τούτο δεν είναι εφικτό στην πράξη, σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση, στην οποία το μέτρο που εισάγει δυσμενή διάκριση έχει αποτρεπτικό χαρακτήρα. Συγκεκριμένα, δεν είναι δυνατόν να προσδιοριστεί επακριβώς ο αριθμός των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης που δεν επιχείρησαν καν να θέσουν υποψηφιότητα καθότι αποθαρρύνθηκαν λόγω της απαγόρευσης συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα (37).
4) Επί του περιορισμού της άσκησης των δικαιωμάτων που αναγνωρίζει το άρθρο 22 ΣΛΕΕ
i) Τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας
81. Το κράτος μέλος θεωρεί ότι η νομολογία στην οποία παρέπεμψε η Επιτροπή, ήτοι η απόφαση της 27ης Απριλίου 2006, Επιτροπή κατά Γερμανίας(38), δεν ασκεί επιρροή εν προκειμένω, υπογραμμίζει δε ότι, εν πάση περιπτώσει, η αδυναμία των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης να συμμετέχουν σε πολιτικά κόμματα δεν θίγει την ουσία των εκλογικών δικαιωμάτων που προβλέπονται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ και ότι η πολωνική νομοθεσία επιτρέπει την πλήρη άσκησή τους
ii) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής
82. Η Επιτροπή εμμένει στη θέση της ότι τα κράτη μέλη, όταν θεσπίζουν κανόνες σχετικούς με την άσκηση των πολιτικών δικαιωμάτων που αναγνωρίζει το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, οφείλουν να συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις της συγκεκριμένης διατάξεως και να σέβονται τα θεμελιώδη δικαιώματα. Η Επιτροπή διευκρινίζει επίσης ότι από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στο δικόγραφο της προσφυγής, σχετικά με την υποχρέωση των κρατών μελών να λαμβάνουν υπόψη τα προαναφερθέντα δικαιώματα, προκύπτει η υποχρέωσή τους να ασκούν τη διακριτική ευχέρειά τους κατά τρόπο ώστε να διασφαλίζεται ο σεβασμός τους (39).
5) Επί της καταστάσεως στα λοιπά κράτη μέλη
i) Τα επιχειρήματα της Τσεχικής Δημοκρατίας
83. Το επιχείρημα της Επιτροπής ότι δύο μόνον κράτη μέλη προβλέπουν περιορισμούς στην ιδιότητα του μέλους πολιτικών κομμάτων δεν είναι λυσιτελές για την ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ. Το συγκεκριμένο επιχείρημα επιβεβαιώνει αντιθέτως ότι η Επιτροπή επιδιώκει να ερμηνεύσει αναδρομικά τη διάταξη αυτή με βάση τον τρόπο που εξελίχθηκε εν τω μεταξύ η κοινωνική πραγματικότητα, παρότι το ίδιο το γράμμα της διατάξεως έχει παραμείνει από μακρού αμετάβλητο. Εντούτοις, μια τέτοια εξέλιξη μπορεί να αποτελέσει το πολύ αιτία για να εξεταστεί το ενδεχόμενο τροποποίησης της επίμαχης διατάξεως, και όχι για να μεταβληθεί θεμελιωδώς η ερμηνεία της.
ii) Οι παρατηρήσεις της Επιτροπής
84. Κατά την Επιτροπή, το ως άνω επιχείρημα δεν είναι κατανοητό. Αντιθέτως, το γεγονός ότι η μεγάλη πλειονότητα των κρατών μελών δεν περιορίζει τη συμμετοχή των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης σε πολιτικό κόμμα καταδεικνύει την ορθότητα της δικής της ερμηνείας.
2. Εκτίμηση
85. Η υπό κρίση προσφυγή αφορά τις συνέπειες που απορρέουν, όσον αφορά το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, από το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα το οποίο, κατά την πολωνική νομοθεσία, δεν αναγνωρίζεται στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης. Εμποδίζει άραγε, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, η απαγόρευση αυτή τους συγκεκριμένους πολίτες να ασκούν το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις προαναφερθείσες εκλογές «υπό τους ίδιους όρους» με τους Πολωνούς υπηκόους, κατά την έννοια του άρθρου 22 ΣΛΕΕ;
86. Στο παρόν στάδιο εξέλιξης του δικαίου της Ένωσης, η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα είναι ζήτημα το οποίο εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το δίκαιο της Ένωσης (40).
87. Επομένως, πρέπει να διερευνηθεί ποιες απαιτήσεις απορρέουν από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, το οποίο επικαλέστηκε η Επιτροπή, και κατά πόσον μπορεί βασίμως να υποστηριχθεί ότι οι απαιτήσεις αυτές είναι ικανές να θίξουν την εθνική ταυτότητα κράτους μέλους, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
α) Επί του περιεχομένου του άρθρου 22 ΣΛΕΕ
88. Κατά το γράμμα της διατάξεως, το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 22 ΣΛΕΕ περιορίζεται στις εκλογές τις οποίες μνημονεύει, ήτοι τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές (παράγραφος 1) και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (παράγραφος 2), εξαιρουμένων, επομένως, των βουλευτικών ή προεδρικών εκλογών.
89. Με την υπό κρίση προσφυγή, το Δικαστήριο καλείται να διευκρινίσει αν η αρχή της ισότητας που καθιερώνεται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι καλύπτει το σύνολο των όρων υπό τους οποίους κάθε «μετακινούμενος» πολίτης της Ένωσης μπορεί να θέσει υποψηφιότητα στις εκλογές ή αφορά μόνον τους νόμιμους όρους του εκλέγεσθαι.
90. Πρέπει, επομένως, να προσδιοριστεί η διακριτική ευχέρεια που διαθέτουν τα κράτη μέλη δεδομένου ότι οι λεπτομέρειες άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (41) και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθορίζονται, αντιστοίχως, στις οδηγίες 93/109 και 94/80.
91. Το επιχείρημα που η Δημοκρατία της Πολωνίας αντλεί από τη γραμματική ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, ήτοι ότι οι προαναφερθείσες οδηγίες περιορίζουν την αρχή της ισότητας η οποία κατοχυρώνεται με την ως άνω διάταξη, πρέπει να απορριφθεί εκ προοιμίου για λόγους που, όπως ορθώς υποστήριξε η Επιτροπή, ανάγονται στην ιεράρχηση των κανόνων δικαίου, δυνάμει της οποίας το παράγωγο δίκαιο δεν μπορεί να περιορίζει δικαίωμα το οποίο αναγνωρίζεται από τη Συνθήκη (42).
92. Συγκεκριμένα, οι προαναφερθείσες οδηγίες θέτουν απλώς και μόνον ένα ελάχιστο πλαίσιο εντός του οποίου η αρχή της ισότητας εξειδικεύεται για την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι (43).
93. Κυρίως, όμως, το ιστορικό θέσπισης του άρθρου 22 ΣΛΕΕ και η εξέλιξη του νομικού πλαισίου στο οποίο εντάσσεται το περιεχόμενο της εν λόγω διατάξεως καθιστούν σαφές, ιδίως μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, ότι, όταν ερμηνεύεται η επίμαχη διάταξη, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι δύο πυλώνες στους οποίους βασίζεται, ήτοι η ιθαγένεια της Ένωσης και η αντιπροσωπευτική δημοκρατία.
94. Όσον αφορά, πρώτον, την ιθαγένεια της Ένωσης, η Επιτροπή επικαλείται, ορθώς, την εφαρμογή του άρθρου 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, το οποίο ορίζει ότι η ιθαγένεια (44) παρέχει, μεταξύ άλλων δικαιωμάτων, το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους.
95. Ο ως άνω σύνδεσμος με την ιθαγένεια προβλέπεται στο πρωτογενές δίκαιο από τη Συνθήκη του Μάαστριχ, η οποία υπογράφηκε στις 7 Φεβρουαρίου 1992 (45). Η ιθαγένεια συνδέθηκε εξ αρχής με το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών (46) και με την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, η οποία είναι συνιστώσα όλων των ελευθεριών κυκλοφορίας.
96. Εντούτοις, ο προμνησθείς σύνδεσμος απέκτησε ιδιαίτερη σημασία λόγω των τροποποιήσεων που επέφερε η Συνθήκη της Λισσαβώνας συνεπεία της βούλησης των κρατών μελών να αποδοθεί προέχουσα θέση στην ιθαγένεια. Συγκεκριμένα, αφενός, η Συνθήκη ΕΕ εμπλουτίστηκε με τον τίτλο II, ο οποίος επιγράφεται «Διατάξεις περί δημοκρατικών αρχών» και περιλαμβάνει το άρθρο 9 που ορίζει ότι, «[σ]ε όλες τις δραστηριότητές της, η Ένωση σέβεται την αρχή της ισότητας των πολιτών της, οι οποίοι τυγχάνουν ίσης προσοχής από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της. Πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται στην εθνική ιθαγένεια και δεν την αντικαθιστά». Τα δικαιώματα που συνδέονται με την ιθαγένεια της Ένωσης εκτίθενται στα άρθρα 20 έως 24 ΣΛΕΕ, τα οποία αντιστοιχούν στα άρθρα 17 έως 21 ΕΚ. Τα δικαιώματα των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές προβλέπονται στο άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
97. Αφετέρου, όλα αυτά τα δικαιώματα περιλαμβάνονται επίσης στον τίτλο V του Χάρτη (47), ο οποίος επιγράφεται «Δικαιώματα των πολιτών». Τα δικαιώματα των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές κατοχυρώνονται, με γενική διατύπωση, στα άρθρα 39 (48) και 40 (49) του Χάρτη.
98. Ως εκ τούτου, από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, τα εκλογικά δικαιώματα των πολιτών της Ένωσης τα οποία προβλέπονται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ πρέπει πλέον να θεωρούνται ως θεμελιώδη δικαιώματα και ως έκφραση της αρχής της ίσης μεταχείρισης που είναι συμφυής με τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών (50).
99. Το γεγονός ότι μνημονεύονται επίσης τόσο στη Συνθήκη ΕΕ όσο και στον Χάρτη δημιουργεί επίσης συνδέσμους με άλλα δικαιώματα ή αρχές που κατοχυρώνονται εκεί, όπως η ισότητα και η δημοκρατία ως κοινές αξίες των κρατών μελών στις οποίες βασίζεται η Ένωση (51).
100. Όσον αφορά, δεύτερον, τις δημοκρατικές αρχές, από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, το άρθρο 10 ορίζει, στην παράγραφο 1, ότι «[η] λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία» (52), αναγνωρίζει δε, στις παραγράφους 2 και 3, το δικαίωμα των Ευρωπαίων πολιτών να εκπροσωπούνται άμεσα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και να συμμετέχουν στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης.
101. Επομένως, λόγω της σύνδεσης που καθιερώνει η Συνθήκη της Λισσαβώνας, τουλάχιστον όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, μεταξύ των δικαιωμάτων του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι που συναρτώνται με την ιθαγένεια της Ένωσης και των δημοκρατικών αρχών εντός της Ένωσης, ο σκοπός της διασφάλισης αποτελεσματικής αντιπροσωπευτικότητας των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης διατυπώνεται με σαφήνεια.
102. Η Επιτροπή υποστηρίζει, ορθώς, ότι αυτή η αντιπροσωπευτικότητα είναι το αναγκαίο παρακολούθημα της ένταξης των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης στο κράτος κατοικίας τους, όπως υπογραμμίζεται στις αιτιολογικές σκέψεις των οδηγιών 93/109 και 94/80 (53). Ειδικότερα, σε τοπικό επίπεδο, σκοπός των πολιτικών δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται στους μετακινούμενους πολίτες είναι η ενθάρρυνση της κοινωνικής ένταξης εκείνων των πολιτών που επέλεξαν να κατοικούν σε κράτος μέλος την ιθαγένεια του οποίου δεν έχουν. Υπό την ίδια οπτική, αξίζει επίσης να σημειωθεί ο σκοπός που εξαγγέλλεται στις αιτιολογικές σκέψεις των ως άνω οδηγιών, ήτοι «η αποφυγή της πόλωσης μεταξύ καταλόγων υποψηφίων ημεδαπών και αλλοδαπών».
103. Ως εκ τούτου, κατά τη γνώμη μου, ορθώς η Επιτροπή υποστηρίζει, επικαλούμενη το άρθρο 22 ΣΛΕΕ εξεταζόμενο εντός του πλαισίου των δικαιωμάτων που συνδέονται με την ιθαγένεια της Ένωσης και των δημοκρατικών αρχών που κατοχυρώνονται στις Συνθήκες, ότι η διασφάλιση της ισότητας των εκλογικών δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης πρέπει να συνοδεύεται από γενική υποχρέωση μη αποθάρρυνσης της συμμετοχής στις εκλογές με διάφορους παράγοντες, χωρίς να απαιτείται η κατάρτιση ενδεικτικού, ή ακόμη εξαντλητικού, καταλόγου κριτηρίων (54).
104. Με άλλα λόγια, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι κάθε εμπόδιο στην άσκηση των εκλογικών δικαιωμάτων εκτός του πλαισίου που οριοθετείται από τις οδηγίες 93/109 και 94/80, λόγω ιθαγένειας, συνιστά δυσμενή διάκριση εντός του πεδίου εφαρμογής των Συνθηκών (55), η οποία απαγορεύεται (56).
105. Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να εξεταστεί στο σημείο αυτό η ανάλυση της Επιτροπής βάσει της οποίας η αδυναμία συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα είναι ικανή να παρεμποδίσει την άσκηση των προαναφερθέντων δικαιωμάτων.
106. Εν προκειμένω, οι διάδικοι συμφωνούν ότι οι πιθανότητες εκλογής σε τοπικό ή ευρωπαϊκό αξίωμα εξαρτώνται από τον βαθμό συμμετοχής στη δημοκρατική ζωή του κράτους μέλους στο οποίο οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης είναι υποψήφιοι, είτε στο πλαίσιο κόμματος είτε ανεξάρτητα.
107. Εντούτοις, φρονώ, όπως και η Επιτροπή που στηρίζεται στις κατευθυντήριες γραμμές της επιτροπής της Βενετίας (57), με τις οποίες η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν διαφωνεί, ότι η πρόσβαση στα μέσα τα οποία έχουν στη διάθεσή τους τα πολιτικά κόμματα συνιστά βασικό στοιχείο που ευνοεί την υποβολή υποψηφιότητας στις δημοτικές και κοινοτικές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (58).
108. Επιπλέον, όπως υποστήριξε η Επιτροπή επικαλούμενη τη νομολογία του ΕΔΔΑ, ο ρόλος των πολιτικών κομμάτων είναι πρωταρχικής σημασίας στο πλαίσιο της άσκησης των πολιτικών δικαιωμάτων στα κράτη μέλη (59). Στο επίπεδο της Ένωσης, ο ρόλος αυτός αναγνωρίζεται σαφώς στο άρθρο 10, παράγραφος 4, ΣΕΕ (60), στο οποίο αντιστοιχεί το άρθρο 12, παράγραφος 2, του Χάρτη (61).
109. Συγκεκριμένα, είναι πρόδηλος ο σύνδεσμος μεταξύ της ως άνω διατάξεως και των άρθρων 39 και 40 του Χάρτη (62). Υπό τις συνθήκες αυτές και για τους λόγους που προεκτέθηκαν (63), καθώς και τηρουμένης αυστηρώς της αρχής της δοτής αρμοδιότητας, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ, κάθε κράτος μέλος οφείλει να λαμβάνει υπόψη τις προαναφερθείσες διατάξεις προκειμένου να διασφαλίζεται η άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχονται από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
110. Επομένως, συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής ότι η προσφυγή της, η οποία έχει ως βάση το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, πρέπει να κριθεί υπό το πρίσμα του δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, του Χάρτη, σε συνδυασμό με το άρθρο του 11 (64) σχετικά με την ελευθερία έκφρασης. Οι εν λόγω ελευθερίες τυγχάνουν ιδιαίτερης προστασίας λόγω του πρωταρχικής σημασίας ρόλου τους για τη συμμετοχή των πολιτών στη δημοκρατία (65). Το άρθρο 12, παράγραφος 2, του Χάρτη εξειδικεύει τον σύνδεσμο αυτόν σε σχέση με τα ευρωπαϊκά πολιτικά κόμματα.
111. Το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι αντιστοιχεί στο δικαίωμα που διασφαλίζεται στο άρθρο 11, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ και, επομένως, πρέπει να του αναγνωρίζεται η ίδια έννοια και η ίδια εμβέλεια με αυτό, σύμφωνα με τα όσα ορίζει το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη (66).
112. Από τη νομολογία του ΕΔΔΑ προκύπτει ότι το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι συγκαταλέγεται στις θεμελιώδεις βάσεις μιας δημοκρατικής και πλουραλιστικής κοινωνίας, διότι επιτρέπει στους πολίτες να ενεργούν συλλογικά σε τομείς κοινού ενδιαφέροντος και με τον τρόπο αυτό να συμβάλλουν στην εύρυθμη λειτουργία του δημόσιου βίου (67).
113. Επομένως, πρέπει να κριθεί επίσης υπό το πρίσμα των ως άνω διατάξεων της Συνθήκης ΕΕ και του Χάρτη αν, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, το γεγονός ότι, εκ του νόμου, οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης στερούνται της δυνατότητας να συμμετέχουν σε πολιτικό κόμμα στην Πολωνία συνεπάγεται άνιση μεταχείρισή τους, σε σχέση με τους Πολωνούς υπηκόους, ως προς τους όρους του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ιδίως υπό την έννοια ότι μειώνει σημαντικά τις πιθανότητες εκλογής τους.
β) Επί της ύπαρξης περιορισμού της άσκησης των εκλογικών δικαιωμάτων
114. H Δημοκρατία της Πολωνίας, υποστηριζόμενη από την Τσεχική Δημοκρατία, ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή δεν προσκομίζει αποδείξεις ως προς τις πρακτικές συνέπειες που έχουν οι επίμαχες διατάξεις για το δικαίωμα του εκλέγεσθαι των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης.
115. Το Δικαστήριο έχει κρίνει όμως ότι η ύπαρξη παράβασης μπορεί να αποδειχθεί, σε περίπτωση που η παράβαση ανάγεται στη θέσπιση νομοθετικού ή κανονιστικού μέτρου του οποίου η ύπαρξη και η εφαρμογή δεν αμφισβητούνται, διά της νομικής αναλύσεως των διατάξεων του μέτρου αυτού (68).
116. Εν προκειμένω, η παράβαση που προσάπτεται στη Δημοκρατία της Πολωνίας από την Επιτροπή ανάγεται στη θέσπιση νομοθετικού μέτρου του οποίου την ύπαρξη και την εφαρμογή δεν αμφισβητεί το καθού κράτος μέλος και του οποίου οι διατάξεις αναλύονται νομικώς στο εισαγωγικό δικόγραφο.
117. Επιπλέον, το ζήτημα είναι να εκτιμηθεί σε ποιον βαθμό η επίμαχη νομοθεσία έχει αποτρεπτικά αποτελέσματα επί τυχόν υποψηφιοτήτων για τις εκλογές, στοιχείο το οποίο δεν είναι δυνατό να ποσοτικοποιηθεί.
118. Επομένως, είναι αβάσιμη η αιτίαση της Δημοκρατίας της Πολωνίας ότι η Επιτροπή ότι δεν προσκόμισε αποδείξεις όσον αφορά τις πρακτικές συνέπειες που έχει επί των εκλογικών δικαιωμάτων των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης ο νόμος βάσει του οποίου μόνον Πολωνοί υπήκοοι μπορούν να είναι μέλη πολιτικού κόμματος.
119. Όσον αφορά τον επίμαχο πολωνικό νόμο, ο οποίος επιφυλάσσει το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα στους Πολωνούς υπηκόους και μόνον, η άνιση μεταχείριση ως προς τα εκλογικά δικαιώματα απορρέει, κατά τη γνώμη μου, από τη διαπίστωση και μόνον ότι οι Πολωνοί υπήκοοι μπορούν να επιλέξουν ελεύθερα ανάμεσα στο να θέσουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου είτε ως μέλη πολιτικού κόμματος είτε ως ανεξάρτητοι υποψήφιοι, ενώ οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης δεν έχουν στη διάθεσή τους παρά μία μόνον επιλογή, ήτοι τη δεύτερη. Όπως προεκτέθηκε, όμως, η πρόσβαση στα πολιτικά κόμματα καθιστά δυνατή την αποτελεσματικότερη άσκηση των εκλογικών δικαιωμάτων με σκοπό τη συμμετοχή στον δημοκρατικό βίο.
120. Καμία από τις δυνατότητες που η Δημοκρατία της Πολωνίας εξέθεσε ως αντισταθμιστικές δεν είναι ικανή να μεταβάλει την ως άνω εκτίμηση. Συγκεκριμένα, το γεγονός, ότι οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης μπορούν να γίνουν δεκτοί ως υποψήφιοι σε κατάλογο πολιτικού κόμματος δεν είναι ικανό να αντισταθμίσει τον περιορισμό της ικανότητας δράσης τους, δεδομένου ότι εξαρτώνται από την πλήρωση συγκεκριμένων κριτηρίων, τα οποία εξέθεσε η Επιτροπή. Επιπλέον, το εύρος του ρόλου των οργανώσεων στη διάθεση των μη μελών πολιτικού κόμματος, το οποίο επικαλέστηκε η Δημοκρατία της Πολωνίας, δεν μπορεί να συγκριθεί με το εύρος του ρόλου των οργανώσεων πολιτικού κόμματος.
121. Εξάλλου, η Επιτροπή αποδεικνύει την ύπαρξη άνισης μεταχείρισης όσον αφορά τη χρηματοδότηση των εκλογικών επιτροπών η οποία απορρέει άμεσα από τις νομικές διατάξεις και την οποία οι συντάκτες της έκθεσης που μνημονεύει χαρακτηρίζουν «πρόδηλο εμπόδιο» (69).
122. Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι η Επιτροπή απέδειξε επαρκώς την ύπαρξη περιορισμού της άσκησης των εκλογικών δικαιωμάτων των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης που βρίσκονται στην ίδια κατάσταση με τους ημεδαπούς υπηκόους.
123. Επομένως, θεσπίζοντας την επίμαχη εθνική διάταξη κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς της, η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν τήρησε τις επιταγές που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης, ήτοι εκείνες του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, το οποίο πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με τα άρθρα 12, 39 και 40 του Χάρτη.
γ) Επί της δικαιολόγησης του περιορισμού της συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα
124. Η Δημοκρατία της Πολωνίας δικαιολογεί τη διαφορετική μεταχείριση των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης, η οποία είναι απόρροια της επιλογής της να επιφυλάξει στους υπηκόους της το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα, προβάλλοντας λόγους που αντλεί από τη Συνθήκη, και ειδικότερα λόγους συνδεόμενους με τον σεβασμό της εθνικής ταυτότητας.
125. Το καθού κράτος μέλος επικαλείται το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι το δίκαιο της Ένωσης, όπως ερμηνεύεται από την Επιτροπή, θα είχε ως συνέπεια οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης να μετέχουν στον δημόσιο βίο σε επίπεδο διαφορετικό από εκείνο που δέχονται τα κράτη μέλη και θα τους παρείχε, ιδίως, τη δυνατότητα να ασκούν επιρροή στις εθνικές αποφάσεις μέσω των πολιτικών κομμάτων.
126. Υπενθυμίζεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, η Ένωση υποχρεούται να σέβεται την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών, η οποία είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική δομή τους.
127. Είναι, όμως, αληθές ότι η οργάνωση της εθνικής πολιτικής ζωής, στην οποία συνεισφέρουν τα πολιτικά κόμματα, αποτελεί μέρος της εθνικής ταυτότητας κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Συναφώς, ο σεβασμός της εθνικής ταυτότητας λαμβάνει τη μορφή του περιορισμού της συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης μόνο στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, χωρίς σκοπό εναρμόνισης των εκλογικών συστημάτων των κρατών μελών (70). Ο νομοθέτης της Ένωσης έλαβε επίσης υπόψη τον αντίκτυπο της διευκόλυνσης της πρόσβασης στις εν λόγω εκλογές στην ισορροπία της πολιτικής ζωής του κράτους μέλους κατοικίας προβλέποντας ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίσουν ορισμένες ρυθμίσεις, καθορισμένες (71) και μεταβατικές, υπέρ των πολιτών τους.
128. Όσον αφορά τον αντίκτυπο, σε εθνικό επίπεδο, της συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης σε πολιτικά κόμματα λόγω των δυνητικών συνεπειών της στο εσωτερικό των εν λόγω κομμάτων, παρατηρώ ότι οι διάδικοι συμφωνούν ότι πρόκειται περί ζητήματος που εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κομμάτων. Συγκεκριμένα, τα κόμματα μπορούν να καθορίζουν ελεύθερα την οργάνωση και τις λεπτομέρειες επιλογής των υποψηφίων τους (72). Παρατηρώ ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας περιορίζεται να υποστηρίξει, χωρίς να τεκμηριώνει τον ισχυρισμό της, ότι δεν είναι δυνατόν το πεδίο δράσης των μελών, «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης, να περιοριστεί σε ορισμένες εκλογές.
129. Ως εκ τούτου, συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής ότι η αποδοχή της συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης σε πολιτικό κόμμα, με σκοπό να διασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα των δικαιωμάτων τους στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου δεν είναι ικανή να θίξει την εθνική ταυτότητα της Δημοκρατίας της Πολωνίας.
130. Επιπλέον, ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι υφίσταται τέτοια προσβολή, το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων ίδιας τυπικής ισχύος (73).
131. Επομένως, το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ δεν μπορεί να απαλλάσσει τα κράτη μέλη από τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων που επιβεβαιώνονται από τον Χάρτη (74), στα οποία καταλέγονται η αρχή της δημοκρατίας και η αρχή της ισότητας, που εξειδικεύεται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ (75) και αναγνωρίζεται με την ιθαγένεια της Ένωσης, για την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Οι εν λόγω αρχές περιλαμβάνονται στις αξίες στις οποίες βασίζεται η Ένωση (76).
132. Για όλους τους προεκτεθέντες λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι η προσφυγή της Επιτροπής είναι βάσιμη.
VI. Επί των δικαστικών εξόδων
133. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Καθόσον το Δικαστήριο θα πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να δεχθεί τα αιτήματα της Επιτροπής, η Δημοκρατία της Πολωνίας πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
134. Σύμφωνα με το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Τσεχική Δημοκρατία φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
VII. Πρόταση
135. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
1) Η Δημοκρατία της Πολωνίας, αρνούμενη να χορηγήσει σε πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι οποίοι δεν έχουν πολωνική ιθαγένεια αλλά κατοικούν στο έδαφος της Δημοκρατίας της Πολωνίας, δικαίωμα να είναι μέλη πολιτικού κόμματος, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
2) Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Πολωνίας στα δικαστικά έξοδα.
3) Η Τσεχική Δημοκρατία φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
1 Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
2 Στο εξής: «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης.
3 Η Επιτροπή άσκησε πανομοιότυπη προσφυγή κατά της Τσεχικής Δημοκρατίας στην υπόθεση C-808/21, η οποία αποφασίστηκε να συνεκδικαστεί με την παρούσα υπόθεση. Διεξήχθη κοινή επ’ ακροατηρίου συζήτηση για αμφότερες τις υποθέσεις στις 12 Σεπτεμβρίου 2023.
4 Στο εξής: Χάρτης.
5 ΕΕ 1993, L 329, σ. 34, και ειδική έκδοση της Επίσημης Εφημερίδας της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην πολωνική γλώσσα, κεφάλαιο 20, τόμος 1, σ. 7.
6 ΕΕ 1994, L 368, σ. 38, και ειδική έκδοση της Επίσημης Εφημερίδας της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην πολωνική γλώσσα, κεφάλαιο 20, τόμος 1, σ. 12.
7 Dz. U. του 1997, αριθ. 98, θέση 604, όπως τροποποιήθηκε (Dz. U. του 2022, θέση 372).
8 Dz. U. του 2011, αριθ. 21, θέση 112, όπως τροποποιήθηκε (Dz. U. του 2020, θέση 1319).
9 Dz. U. του 1993, αριθ. 7, θέση 34, όπως τροποποιήθηκε (Dz. U. του 2020, θέση 805).
10 Dz. U. του 1989, αριθ. 20, θέση 104, όπως τροποποιήθηκε (Dz. U. του 2020, θέση 2261).
11 Βλ., επίσης, άρθρο 129 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
12 Βλ. αποφάσεις της 24ης Μαρτίου 1993, CIRFS κ.λπ. κατά Επιτροπής (C-313/90, EU:C:1993:111, σκέψη 22), και της 8ης Νοεμβρίου 2007, Ισπανία κατά Συμβουλίου (C-141/05, EU:C:2007:653, σκέψεις 27 και 28).
13 Βλ., μεταξύ άλλων, όσον αφορά τον έλεγχο του Δικαστηρίου, αποφάσεις της 2ας Ιουνίου 2016, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (C-233/14, EU:C:2016:396, σκέψη 43), και της 22ας Σεπτεμβρίου 2016, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (C-525/14, EU:C:2016:714, σκέψη 14), και, όσον αφορά τους όρους που πρέπει να τηρούνται, απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών) (C-204/21, EU:C:2023:442, σκέψεις 188 έως 190 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
14 Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 30ής Σεπτεμβρίου 2010, Επιτροπή κατά Βελγίου (C-132/09, EU:C:2010:562, σκέψεις 40 και 41).
15 Η Επιτροπή παραπέμπει στη δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109 και στη δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80.
16 Η Επιτροπή μνημονεύει την απόφαση του ΕΔΔΑ της 30ής Ιανουαρίου 1998, Ενωμένο Κομμουνιστικό Κόμμα Τουρκίας κ.ά. κατά Τουρκίας (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, § 44), και, όσον αφορά τη σημασία των πολιτικών κομμάτων, ενδεικτικώς, τις αποφάσεις του ΕΔΔΑ της 25ης Μαΐου 1998, Σοσιαλιστικό Κόμμα κ.ά. κατά Τουρκίας (CE:ECHR:1998:0525JUD002123793, § 41), και της 13ης Φεβρουαρίου 2003, Refah (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, § 86 έως 89).
17 Στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές της επιτροπής της Βενετίας. Βλ. 2η έκδοση των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών (μελέτη αριθ. 881/2017). Η Επιτροπή παραπέμπει στο σημείο 1 (σ. 5) και στα σημεία 17 και 18 (σ. 9) των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών. Όσον αφορά τον σύνδεσμο που συνιστούν τα κόμματα μεταξύ των πολιτών και των ασκούντων δημόσια καθήκοντα, η Επιτροπή παραπέμπει στο σημείο 18 (σ. 9).
18 Βλ. σημεία 72 και 73 των παρουσών προτάσεων. Επιπλέον, η Επιτροπή εκτιμά ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν δικαιολογεί τον ισχυρισμό ότι η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα έχει για τους εκλογείς μικρότερη σημασία από την προσωπικότητα των υποψηφίων.
19 Η Επιτροπή παραπέμπει στην έκθεση που χρηματοδοτήθηκε από το πρόγραμμα «Δικαιώματα, Ισότητα και Ιθαγένεια» (2014-2020) της Επιτροπής, με τίτλο «Report on Political Participation of Mobile EU Citizens: Poland» (έκθεση σχετικά με την πολιτική συμμετοχή των μετακινούμενων πολιτών της Ένωσης: Πολωνία), Οκτώβριος 2018, σ. 14, διατίθεται στο διαδίκτυο στην διεύθυνση: https://faireu.ecas.org/wp-content/uploads/2019/02/FAIREU_Poland.pdf?msclkid=2da146edac3e11ec9e63cccc876888d9.
20 Η Επιτροπή μνημονεύει, όσον αφορά την εκλογική διαδικασία, την απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Eman και Sevinger (C-300/04, EU:C:2006:545).
21 Η Επιτροπή παραπέμπει στην απόφαση της 27ης Απριλίου 2006, Επιτροπή κατά Γερμανίας(C‑441/02, EU:C:2006:253, σκέψη 108).
22 Το θεσμικό όργανο μνημονεύει την απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, The Department for Communities in Northern Ireland(C-709/20, EU:C:2021:602, σκέψη 88), και υπογραμμίζει ότι το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι, οσάκις εφαρμόζουν τις διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ σχετικά με τη θεμελιώδη ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να συμμορφώνονται προς τις διατάξεις του Χάρτη.
23 Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η συγκεκριμένη διάταξη αντιστοιχεί στο άρθρο 11 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, η οποία υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950 (στο εξής: ΕΣΔΑ).
24 Η Επιτροπή παραπέμπει εκ νέου στην απόφαση της 15ης Ιουλίου 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C-709/20, EU:C:2021:602). Όσον αφορά το γεγονός ότι οι εθνικοί κανόνες πρέπει να σέβονται το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι που κατοχυρώνεται στο άρθρο 12 του Χάρτη, η Επιτροπή παραπέμπει στην απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων) (C-78/18, EU:C:2020:476).
25 Η Επιτροπή παραπέμπει, όσον αφορά το άρθρο 16 της ΕΣΔΑ, στην απόφαση του ΕΔΔΑ της 27ης Απριλίου 1995, Piermont κατά Γαλλίας (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), κατά την οποία τα κράτη μέλη της Ένωσης δεν μπορούν να επικαλούνται την επίμαχη διάταξη έναντι υπηκόων άλλων κρατών μελών που ασκούν δικαιώματα τα οποία τους αναγνωρίζουν οι Συνθήκες.
26 Η Δημοκρατία της Πολωνίας παραπέμπει στις οδηγίες 93/109 και 94/80, καθώς και, ειδικώς, στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109 και στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80.
27 Το συγκεκριμένο επιχείρημα ερείδεται στις διατάξεις του άρθρου 16 της ΕΣΔΑ.
28 Η Δημοκρατία της Πολωνίας παραπέμπει σε δύο εκθέσεις μελετών του Centrum Badania Opinii Społecznej (Κέντρου μελετών κοινής γνώμης, Πολωνία), με αριθμό 165/2018 και τίτλο «Λόγοι της ψήφου στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές του 2018» και με αριθμό 96/2014 και τίτλο «Εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου κατά τις μετεκλογικές δηλώσεις των Πολωνών», αντιστοίχως, οι οποίες εκπονήθηκαν βάσει απαντήσεων των ερωτηθέντων προσώπων.
29 Επ’ αυτού, η Δημοκρατία της Πολωνίας επισημαίνει ότι, στις τελευταίες δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, οι οποίες διεξήχθησαν το 2018, τέσσερις «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης έθεσαν υποψηφιότητα, εκ των οποίων δύο ως υποψήφιοι της εκλογικής επιτροπής κόμματος ή συνασπισμού κομμάτων. Ένας εκ των υποψηφίων αυτών εξελέγη στο συγκεκριμένο πλαίσιο. Στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που διεξήχθησαν το 2019, ουδείς «μετακινούμενος» πολίτης της Ένωσης έθεσε υποψηφιότητα. Η Δημοκρατία της Πολωνίας παρατηρεί ότι, μολονότι οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης εκδήλωσαν περιορισμένο ενδιαφέρον υποβολής υποψηφιότητας στις εκλογές, παρότι πρέπει να ληφθεί επίσης υπόψη ο συνολικά μικρός αριθμός «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης που κατοικούν στην Πολωνία, το ήμισυ των συγκεκριμένων πολιτών έθεσαν υποψηφιότητα με τους καταλόγους της εκλογικής επιτροπής πολιτικού κόμματος ή συνασπισμού κομμάτων. Σύγκρ. με την έκθεση ανάλυσης επιπτώσεων που συνοδεύει την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου, η οποία υποβλήθηκε στις 25 Νοεμβρίου 2021, για τις λεπτομέρειες άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου από τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι [έγγραφο εργασίας SWD(2021) 357 final], την οποία μνημόνευσε η Επιτροπή. Ένας «μετακινούμενος» πολίτης της Ένωσης ισχυρίστηκε ότι επιχείρησε να θέσει υποψηφιότητα στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος κατοικίας του και ότι προσέκρουσε στην αδυναμία συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα. Η Δημοκρατία της Πολωνίας υπογραμμίζει ότι τα στοιχεία της συγκεκριμένης έκθεσης στηρίζονται σε μικρό αριθμό ερωτηθέντων.
30 Βλ. άρθρο 403 του εκλογικού κώδικα.
31 Κατά την Τσεχική Δημοκρατία, το άρθρο 19, παράγραφος 2, ΕΚ, όπως διαμορφώθηκε μετά τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, ήτοι το νυν άρθρο 22 ΣΛΕΕ, «περιορίζεται να εφαρμόζει στο δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας». Η Τσεχική Δημοκρατία μνημονεύει την απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Eman και Sevinger(C-300/04, EU:C:2006:545, σκέψη 53).
32 Η Επιτροπή μνημονεύει, κατ’ αναλογίαν, όσον αφορά το άρθρο 21 ΣΛΕΕ, τις αποφάσεις της 14ης Νοεμβρίου 2017, Lounes (C-165/16, EU:C:2017:862), και της 5ης Ιουνίου 2018, Coman κ.λπ. (C-673/16, EU:C:2018:385).
33 Το κράτος μέλος προσέθεσε τις ακόλουθες παραπομπές: «Βλ. απόφαση της 12ης Μαΐου 1998, Martínez Sala (C-85/96, EU:C:1998:217, σκέψεις 58 και 63). Στην εν λόγω υπόθεση, το επίδικο ζήτημα αφορούσε το αν ο ενδιαφερόμενος μετακινούμενος πολίτης της Ένωσης είχε αποκτήσει την ιδιότητα του εργαζομένου», και «Βλ. απόφαση της 29ης Ιουνίου 1999, Επιτροπή κατά Βελγίου (C-172/98, EU:C:1999:335, σκέψη 12), και προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Γ. Κοσμά στην υπόθεση Επιτροπή κατά Βελγίου (C-172/98, EU:C:1999:43, σημείο 11)».
34 Στο συγκεκριμένο σημείο, η Επιτροπή μνημονεύει, εν μέρει, την τρίτη αιτιολογική σκέψη της εν λόγω οδηγίας.
35 Η ίδια συλλογιστική θα μπορούσε να εφαρμοστεί για το δικαίωμα του εκλέγειν. Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ διασφαλίζει το δικαίωμα του εκλέγειν σε στάδιο στο οποίο η ιδιότητα του εκλογέα δεν έχει αποκτηθεί ακόμη.
36 Το κράτος μέλος παραπέμπει, μεταξύ άλλων, στην απόφαση της 14ης Μαρτίου 2019, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (C-399/17, EU:C:2019:200, σκέψη 51).
37 Η Επιτροπή παρατηρεί ότι προσκόμισε, εντούτοις, ένα τουλάχιστον παράδειγμα του είδους αυτού, βλ. έκθεση ανάλυσης επιπτώσεων που μνημονεύθηκε στην υποσημείωση 29 των παρουσών προτάσεων.
38 C-441/02 (EU:C:2006:253, σκέψη 108).
39 Η Επιτροπή επιβεβαιώνει την παραπομπή στη σκέψη 108 της αποφάσεως της 27ης Απριλίου 2006, Επιτροπή κατά Γερμανίας (C-441/02, EU:C:2006:253), και παραπέμπει επίσης στη νομολογία που μνημονεύεται στη συγκεκριμένη σκέψη.
40 Βλ., όσον αφορά εκλογικά ζητήματα, σχετικά με τον καθορισμό των εχόντων εκλογικά δικαιώματα, αποφάσεις της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Eman και Sevinger(C-300/04, EU:C:2006:545, σκέψεις 45 και 52), και της 6ης Οκτωβρίου 2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, σκέψη 42). Βλ. επίσης, όσον αφορά τα δικαιώματα που συνδέονται με την ιθαγένεια της Ένωσης, απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2021, Stolichna obshtina, rayon «Pancharevo» (C-490/20, EU:C:2021:1008, σκέψη 52). Βλ. τέλος, όσον αφορά τις αξίες της Ένωσης, απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών) (C-204/21, EU:C:2023:442, σκέψεις 64 έως 67 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
41 Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι από το άρθρο 8, πρώτο εδάφιο, και το άρθρο 12 της πράξης της 20ής Σεπτεμβρίου 1976 περί εκλογής των αντιπροσώπων στο Κοινοβούλιο με άμεση και καθολική ψηφοφορία (JO 1976, L 278, σ. 5), με την οποία προσδιορίζονται οι κοινές αρχές που ισχύουν για τη διαδικασία εκλογής των βουλευτών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με άμεση καθολική ψηφοφορία, προκύπτει ότι τα κράτη μέλη παραμένουν κατ’ αρχήν αρμόδια να ρυθμίζουν την εκλογική διαδικασία. Βλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115, σκέψεις 67 έως 69).
42 Πρβλ. απόφαση της 16ης Ιουνίου 2022, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Τιμαριθμική αναπροσαρμογή των οικογενειακών παροχών) (C-328/20, EU:C:2022:468, σκέψη 57).
43 Βλ. άρθρο 22 ΣΛΕΕ in fine, καθώς και τέταρτη και έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109 και τέταρτη και πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80. Οι εν λόγω οδηγίες εκθέτουν αναλυτικά τους κοινούς όρους άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι οι οποίοι σχετίζονται, για παράδειγμα, με την ιθαγένεια της Ένωσης και τη διάρκεια της κατοικίας που καθορίζεται από το κράτος μέλος κατοικίας, τις λεπτομέρειες εγγραφής στους εκλογικούς καταλόγους και δήλωσης υποψηφιότητας καθώς και τις περιπτώσεις αποκλεισμού.
44 Σχετικά με τον χαρακτηρισμό της «θεμελιώδους ιδιότητας», βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 9ης Ιουνίου 2022, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques (C-673/20, EU:C:2022:449, σκέψη 49 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
45 Βλ. πρώτη και τρίτη αιτιολογική σκέψη των οδηγιών 93/109 και 94/80. Κατά την Shaw, J., «Sovereignty at the Boundaries of the Polity», σε Walker, N., Sovereignty in Transition, Hart Publishing, Λονδίνο, 2003, σ. 461 έως 500, ειδικότερα σ. 471, οι διατάξεις σχετικά με τα εκλογικά δικαιώματα αντιπροσωπεύουν μεγάλο μέρος της προστιθέμενης αξίας των διατάξεων της Συνθήκης του Μάαστριχτ. Συγκεκριμένα, η δυνατότητα συμμετοχής στις άμεσες εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υφίσταται από την πράξη της 20ής Σεπτεμβρίου 1976 (βλ. υποσημείωση 41 των παρουσών προτάσεων). Από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Μάαστριχτ, το εν λόγω δικαίωμα ρυθμίζεται από το άρθρο 8 Β της Συνθήκης ΕΚ και, εν συνεχεία από το άρθρο 19 ΕΚ και το άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Βλ., για υπόμνηση του νομοθετικού ιστορικού, Shaw, J., και Khadar, L., «Article 39», σε Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., και Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, 2η έκδ., Hart Publishing, Οξφόρδη, 2021, σ. 1085 έως 1112, ειδικότερα σημεία 39.33 και 39.34 (σ. 1093 και 1094). Το ίδιο ισχύει για τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές μετά την εν λόγω Συνθήκη. Για λεπτομερή ιστορική υπόμνηση, βλ. Groenendijk, K., «Article 40», The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, όπ.π., σ. 1113 έως 1123, ειδικότερα σημείο 40.17 (σ. 1118). Βλ., όσον αφορά το άρθρο 19 ΕΚ, απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Ισπανία κατά Ηνωμένου Βασιλείου (C‑145/04, EU:C:2006:543, σκέψη 66), και, υπό την αυτή έννοια, απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, σκέψη 42).
46 Βλ. τρίτη αιτιολογική σκέψη των οδηγιών 93/109 και 94/80 και πρβλ. απόφαση της 9ης Ιουνίου 2022, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques (C-673/20, EU:C:2022:449, σκέψη 50).
47 Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, ΣΕΕ, ο Χάρτης έχει το ίδιο νομικό κύρος με τις Συνθήκες.
48 Κατά τις επεξηγήσεις σχετικά με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (ΕΕ 2007, C 303, σ. 17) (στο εξής: επεξηγήσεις σχετικά με τον Χάρτη), «η παράγραφος 1 του άρθρου 39 αντιστοιχεί στο δικαίωμα που διασφαλίζεται στο άρθρο 20, παράγραφος 2[, ΣΛΕΕ]», το δε άρθρο 22 ΣΛΕΕ συνιστά τη νομική βάση για τη θέσπιση λεπτομερών ρυθμίσεων για την άσκηση του εν λόγω δικαιώματος.
49 Κατά τις επεξηγήσεις σχετικά με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, το συγκεκριμένο άρθρο «αντιστοιχεί στο δικαίωμα που διασφαλίζεται στο άρθρο 20, παράγραφος 2[, ΣΛΕΕ]», το δε άρθρο 22 ΣΛΕΕ συνιστά τη νομική βάση για τη λεπτομερών ρυθμίσεων για την άσκηση του εν λόγω δικαιώματος. Βλ. απόφαση της 9ης Ιουνίου 2022, Préfet du Gers και Institut national de la statistique et des études économiques (C-673/20, EU:C:2022:449, σκέψη 51).
50 Βλ. απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, Grzelczyk (C-184/99, EU:C:2001:458, σκέψη 31).
51 Βλ. άρθρο 2 ΣΕΕ. Βλ., συναφώς, απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών) (C-204/21, EU:C:2023:442, σκέψεις 64 και 67 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), η οποία μπορεί να συγκριθεί με την απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων) (C-78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 112), η οποία βασίστηκε στον έμμεσο σύνδεσμο μεταξύ τριών αξιών που μνημονεύονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, ήτοι τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων]. Σχετικά με την εξουσία ελέγχου των θεσμικών οργάνων, βλ. απόφαση της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C‑156/21, EU:C:2022:97, σκέψη 159).
52 Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι με το άρθρο 10, παράγραφος 1, ΣΕΕ υλοποιείται η κατά το άρθρο 2 ΣΕΕ αξία της δημοκρατίας. Βλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, σκέψη 63).
53 Βλ. δέκατη αιτιολογική σκέψη και άρθρο 14, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 93/109 και δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη και άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 94/80. Βλ., επίσης, σχετικά με τη σημασία του προμνησθέντος παράγοντα, Shaw, J., «Sovereignty at the Boundaries of the Polity», όπ.π., σ. 478, κατά την οποία «[τ]α εκλογικά δικαιώματα [...] είναι δικαιώματα που συμπληρώνουν την αποδημία των πολιτών της Ένωσης, δικαιώματα τα οποία πρέπει να θεσπίζονται από την Ένωση, η οποία ενεργεί ως προστατευτικό πολιτικό σύνολο, με σκοπό, αφενός, την ανάπτυξη βαθύτερου αισθήματος εμπλοκής, εκ μέρους του αποδήμου της Ένωσης, στο κράτος υποδοχής καθώς και σε ορισμένες πτυχές της πολιτικής κουλτούρας του και, αφετέρου, τον περιορισμό της βλάβης που συνεπάγεται η απώλεια πολιτικών δικαιωμάτων την οποία ενδέχεται να υποστεί ο απόδημος λόγω της αναχώρησης από το κράτος καταγωγής του» (ελεύθερη απόδοση).
54 Κατά πάγια νομολογία, οι κανόνες περί ίσης μεταχείρισης ημεδαπών και αλλοδαπών απαγορεύουν όχι μόνον τις εμφανείς δυσμενείς διακρίσεις λόγω ιθαγένειας, αλλά και κάθε συγκεκαλυμμένη μορφή δυσμενούς διάκρισης η οποία, κατ’ εφαρμογή άλλων κριτηρίων διαφοροποιήσεως, καταλήγει στην πράξη στο ίδιο αποτέλεσμα. Βλ. απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C-372/21, EU:C:2023:59, σκέψη 29).
55 Πρβλ. έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109 και πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80.
56 Όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 18 ΣΛΕΕ, την οποία επικαλείται η Τσεχική Δημοκρατία, γίνεται παραπομπή στην απόφαση της 11ης Ιουνίου 2020, TÜV Rheinland LGA Products και Allianz IARD (C-581/18, EU:C:2020:453, σκέψη 33 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Το Δικαστήριο υπενθύμισε την αρχή κατά την οποία τα εθνικά μέτρα εξετάζονται υπό το πρίσμα του άρθρου 18, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ μόνον στον βαθμό που εφαρμόζονται σε καταστάσεις μη εμπίπτουσες στο πεδίο εφαρμογής ειδικών κανόνων περί απαγόρευσης των διακρίσεων που προβλέπει η εν λόγω Συνθήκη.
57 Βλ., ιδίως, σημεία 17 και 18 (σ. 9).
58 Βλ., επ’ αυτού, όσον αφορά τη χρηματοδότηση και την πρόσβαση στα μέσα ενημέρωσης, κατευθυντήριες γραμμές της επιτροπής της Βενετίας, σημείο 185 (σ. 59 και 60).
59 Βλ. σημείο 50 των παρουσών προτάσεων. Βλ., επίσης, απόφαση του ΕΔΔΑ της 8ης Ιουλίου 2008, Yumak και Sadak κατά Τουρκίας (CE:ECHR:2008:0708JUD001022603, § 107 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Με την πάγια νομολογία του, το ΕΔΔΑ υπογραμμίζει ότι η πολιτική συζήτηση, στην οποία συνεισφέρουν τα πολιτικά κόμματα, «βρίσκεται στο επίκεντρο της έννοιας της δημοκρατικής κοινωνίας».
60 Η συγκεκριμένη διάταξη αφορά τα ευρωπαϊκά πολιτικά κόμματα. Η διατύπωσή της επαναλαμβάνει κατ’ ουσίαν εκείνη του άρθρου 191, πρώτο εδάφιο, ΕΚ.
61 Βλ. επεξηγήσεις σχετικά με τον Χάρτη.
62 Σχετικά με τον σύνδεσμο που διαπιστώνεται μεταξύ των άρθρων 39 και 40 του Χάρτη και του άρθρου του 12, παράγραφος 2, όσον αφορά τον ρόλο των πολιτικών κομμάτων, βλ. Costa, O., «Article 39 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et au Parlement européen», σε Picod, F., Rizcallah, C., και Van Drooghenbroeck, S., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne: commentaire article par article, 3η έκδ., Bruylant, Βρυξέλλες, 2023, σ. 1043 έως 1068, ειδικότερα σημείο 6 (σ. 1048), και, στο ίδιο πόνημα, Ducoulombier, P., «Article 12 – Liberté de réunion et d’association», σ. 313 έως 327, ειδικότερα σημείο 6 (σ. 317 και 318). Βλ., επίσης, Shaw, J., και Khadar, L., όπ.π., σημείο 39.04 (σ. 1087), και Groenendijk, K., όπ.π., σημείο 40.26 (σ. 1120).
63 Βλ. σημείο 99 των παρουσών προτάσεων.
64 Το συγκεκριμένο άρθρο αντιστοιχεί στο άρθρο 10 της ΕΣΔΑ. Βλ. επεξηγήσεις σχετικά με τον Χάρτη.
65 Βλ. επίσης, συναφώς, άρθρο 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 1 της ΕΣΔΑ και απόφαση του ΕΔΔΑ της 18ης Φεβρουαρίου 1999, Matthews κατά Ηνωμένου Βασιλείου (CE:ECHR:1999:0218JUD002483394, § 44), σχετικά με την εφαρμογή της εν λόγω διατάξεως στις εκλογές των βουλευτών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
66 Βλ. απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων) (C-78/18, EU:C:2020:476, σκέψεις 111 έως 114).
67 Βλ. απόφαση του ΕΔΔΑ της 30ής Ιανουαρίου 1998, Ενωμένο Κομμουνιστικό Κόμμα Τουρκίας κ.ά. κατά Τουρκίας (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, § 25). Στην απόφαση διευκρινίζεται ότι «τα πολιτικά κόμματα συνιστούν μορφή του συνεταιρίζεσθαι απαραίτητη για την εύρυθμη λειτουργία της δημοκρατίας. Λαμβανομένης υπόψη της σημασίας της δημοκρατίας στο σύστημα της [ΕΣΔΑ] [...], ουδεμία χωρεί αμφιβολία ότι τα πολιτικά κόμματα εμπίπτουν στο άρθρο 11». Όσον αφορά τη σημασία της συμμετοχής των πολιτών στον δημόσιο βίο σε ευρύτερο πλαίσιο, βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις του ΕΔΔΑ της 17ης Φεβρουαρίου 2004, Gorzelik κ.ά. κατά Πολωνίας (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, § 88, 90 και 92), και της 8ης Οκτωβρίου 2009, Tebieti Mühafize Cemiyyeti και Israfilov κατά Αζερμπαϊτζάν (CE:ECHR:2009:1008JUD003708303, § 52 και 53).
68 Βλ. απόφαση της 18ης Ιουνίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Διαφάνεια των οργανώσεων) (C-78/18, EU:C:2020:476, σκέψη 37).
69 Βλ. έκθεση σχετικά με την πολιτική συμμετοχή που μνημονεύθηκε στην υποσημείωση 19, σ. 14.
70 Πρβλ. πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 92/109 και τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 92/80. Βλ., επίσης, απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Eman και Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, σκέψεις 52 και 53).
71 Βλ. σημείο 104 των παρουσών προτάσεων. Βλ. συναφώς, σχετικά με τον περιορισμό της πρόσβασης σε ορισμένα καθήκοντα στους ημεδαπούς και σχετικά με τη συμμετοχή στις εκλογές κοινοβουλευτικής συνέλευσης, πέμπτη και δέκατη αιτιολογική σκέψη και άρθρο 5, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας 94/80. Σχετικά με τις κανονιστικές ρυθμίσεις των κρατών μελών στο πλαίσιο της συγκεκριμένης διακριτικής ευχέρειας, βλ. έκθεση ανάλυσης των επιπτώσεων που μνημονεύθηκε στην υποσημείωση 29 των παρουσών προτάσεων, σημείο 1.3.6 (σ. 20), και ανάλυση του Blacher, P., «Article 40 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales», σε Picod, F., Rizcallah, C., και Van Drooghenbroeck, S., όπ.π., σ. 1069 έως 1088, ειδικότερα σημείο 16 (σ. 1083 και 1084). Όσον αφορά τους περιορισμούς του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι, ιδίως σε συνάρτηση με το ποσοστό «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης στο κράτος μέλος κατοικίας και τη διάρκεια της κατοικίας, βλ. άρθρο 14 της οδηγίας 93/109 και άρθρο 12 της οδηγίας 94/80. Βλ., επίσης, σχόλια των Shaw, J., και Khadar, L., όπ.π., σημείο 39.74 (σ. 1104), όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, και του Groenendijk, K., όπ.π., σημεία 40.27 και 40.28 (σ. 1121), όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές.
72 Βλ., επ’ αυτού, κατευθυντήριες γραμμές της επιτροπής της Βενετίας, σημεία 153 και 155 (σ. 49 και 50). Βλ., επίσης, ενδεικτικώς, έκθεση της Alina Ostling, η οποία χρηματοδοτήθηκε από το πρόγραμμα «Δικαιώματα, Ισότητα και Ιθαγένεια» (2014-2020) της Επιτροπής, με τίτλο «Fair EU Synthesis report: Electoral Rights for Mobile EU Citizens – Challenges and Facilitators of Implementation», σημείο 4.1.2 (σ. 27).
73 Βλ. απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών) (C-204/21, EU:C:2023:442, σκέψη 72).
74 Βλ. δεύτερη και πέμπτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του Χάρτη.
75 Όσον αφορά το περιεχόμενο του συγκεκριμένου άρθρου, βλ. σημεία 101, 110 και 113 των παρουσών προτάσεων.
76 Πρβλ. αποφάσεις της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C-156/21, EU:C:2022:97, σκέψη 127), και της 16ης Φεβρουαρίου 2022, Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (C-157/21, EU:C:2022:98, σκέψη 145). Βλ. απόφαση της 5ης Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Ανεξαρτησία και ιδιωτική ζωή των δικαστών) (C‑204/21, EU:C:2023:442, σκέψη 72).
