1. 

Στις ενισχύσεις για την αγροτική ανάπτυξη που χρηματοδοτεί το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) καταλέγονται οι προοριζόμενες για την παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών στους γεωργούς. Οι εθνικές αρχές επιλέγουν τους συμβούλους που πρέπει να παρέχουν τις επαγγελματικές συμβουλές τους στους εν λόγω γεωργούς μέσω διαδικασιών που είναι, καταρχήν, ανοικτές σε όσους πληρούν τις κατάλληλες προϋποθέσεις για την άσκηση του συγκεκριμένου καθήκοντος.

2. 

Στο πλαίσιο μιας τέτοιας διαδικασίας επιλογής, η M. Tirkkonen υπέβαλε αίτηση ώστε να περιληφθεί στον κατάλογο γεωργικών συμβούλων, συμπληρώνοντας το υποχρεωτικό έντυπο υποβολής προσφοράς. Εντούτοις, παρέλειψε να συμπληρώσει το σημείο στο οποίο έπρεπε να δηλώσει αν αποδέχεται «τους όρους που περιλαμβάνονται στο σχέδιο συμφωνίας-πλαισίου», με αποτέλεσμα η υπεύθυνη για τον διαγωνισμό αρχή να απορρίψει την υποψηφιότητά της.

3. 

Εξ όσων προκύπτει από τη διάταξη περί παραπομπής, η παράλειψη αυτή μπορούσε να διορθωθεί εάν εφαρμοζόταν η εθνική νομοθεσία που διέπει τις σχέσεις μεταξύ δημόσιας διοικήσεως και διοικουμένων. Εντούτοις, αν εφαρμοζόταν η νομοθεσία περί δημόσιων συμβάσεων, το ελάττωμα αυτό προφανώς δεν επιδεχόταν θεραπεία. Αυτό έκριναν, τουλάχιστον, τόσο η φινλανδική διοικητική αρχή όσο και το πρωτοβάθμιο δικαστήριο που επικύρωσε την απόφασή της.

4. 

Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Korkein hallinto-oikeus (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Φινλανδία) ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν ο μηχανισμός επιλογής των γεωργικών συμβούλων που αποτελεί αντικείμενο της διαφοράς συνιστά «δημόσια σύμβαση», κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ ( 2 ).

5. 

Για να απαντηθεί το ερώτημα αυτό, πρέπει να ληφθεί υπόψη η σχετική με τη συγκεκριμένη έννοια νομολογία του Δικαστηρίου στην υπόθεση Falk Pharma ( 3 ), η οποία εκτιμώ ότι παρέχει επαρκείς ενδείξεις για την επίλυση της διαφοράς.

6.

Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής («Ορισμοί») προβλέπει τα ακόλουθα:

«[…]

[…]

[…]»

7.

Το άρθρο 32 («Συμφωνίες-πλαίσιο») ορίζει τα εξής:

«[…]

2.   Για τους σκοπούς της σύναψης μιας συμφωνίας-πλαίσιο, οι αναθέτουσες αρχές ακολουθούν τους διαδικαστικούς κανόνες που ορίζονται στην παρούσα οδηγία σε όλα τα στάδια έως την ανάθεση των συμβάσεων που βασίζονται στην εν λόγω συμφωνία-πλαίσιο. Η επιλογή των συμβαλλομένων στη συμφωνία-πλαίσιο γίνεται κατ’ εφαρμογή των κριτηρίων ανάθεσης, τα οποία καθορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 53.

Οι συμβάσεις που βασίζονται σε συμφωνία-πλαίσιο συνάπτονται σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται στις παραγράφους 3 και 4. Οι διαδικασίες αυτές εφαρμόζονται μόνο μεταξύ των αναθετουσών αρχών και των οικονομικών φορέων που ήταν εξ αρχής συμβαλλόμενα μέρη της συμφωνίας-πλαίσιο.

Κατά τη σύναψη των συμβάσεων που βασίζονται στη συμφωνία-πλαίσιο, τα μέρη δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να επιφέρουν ουσιαστικές τροποποιήσεις στους όρους της συμφωνίας-πλαίσιο, ιδίως στην περίπτωση που αναφέρεται στην παράγραφο 3.

[…]

4.   Όταν συνάπτεται μια συμφωνία-πλαίσιο με πλείονες οικονομικούς φορείς, αυτοί πρέπει να είναι τουλάχιστον τρεις, εφόσον υπάρχει επαρκής αριθμός οικονομικών φορέων που πληρούν τα κριτήρια επιλογής ή/και αποδεκτές προσφορές που ανταποκρίνονται στα κριτήρια ανάθεσης.

Η ανάθεση των συμβάσεων που βασίζονται σε συμφωνίες-πλαίσιο οι οποίες έχουν συναφθεί με πλείονες οικονομικούς φορείς, μπορεί να γίνεται:

8.

Κατά το άρθρο 53 («Κριτήρια ανάθεσης των συμβάσεων»):

Η στάθμιση αυτή μπορεί να εκφράζεται με τον καθορισμό μιας ψαλίδας με κατάλληλο εύρος.

Όταν, κατά τη γνώμη της αναθέτουσας αρχής, δεν είναι δυνατή η στάθμιση για λόγους που μπορούν να αποδειχθούν, η αναθέτουσα αρχή επισημαίνει, στην προκήρυξη διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, ή στο περιγραφικό έγγραφο, στην περίπτωση του ανταγωνιστικού διαλόγου, τη φθίνουσα σειρά σπουδαιότητας αυτών των κριτηρίων.»

9.

Το άρθρο 15, παράγραφος 3, ορίζει τα εξής:

«Οι αρχές ή οι φορείς που επιλέγονται για την παροχή συμβουλών διαθέτουν τους κατάλληλους πόρους υπό μορφή τακτικά εκπαιδευόμενου και εξειδικευμένου προσωπικού και συμβουλευτική εμπειρία και επιδεικνύουν ανεξαρτησία και αξιοπιστία όσον αφορά τα πεδία στα οποία παρέχουν συμβουλές. Οι δικαιούχοι του μέτρου αυτού επιλέγονται μέσω προσκλήσεων υποβολής προσφορών. Η διαδικασία επιλογής διέπεται από το δίκαιο περί δημοσίων προμηθειών και είναι ανοικτή τόσο στους δημόσιους όσο και στους ιδιωτικούς φορείς. Είναι αντικειμενική και αποκλείει υποψηφίους όταν υπάρχει σύγκρουση συμφερόντων.

[…]»

10.

Το άρθρο 7 προβλέπει τα εξής:

«Οι προσκλήσεις υποβολής προσφορών που αναφέρονται στο άρθρο 15 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΕ) 1305/2013 τηρούν τους ισχύοντες ενωσιακούς και εθνικούς κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις. Επίσης, λαμβάνουν δεόντως υπόψη τον βαθμό στον οποίο οι αιτούντες διαθέτουν τα προσόντα που αναφέρονται στο εν λόγω άρθρο.»

11.

Η οδηγία 2004/18 μεταφέρθηκε στη φινλανδική έννομη τάξη με τον νόμο περί δημόσιων συμβάσεων (νόμος 348/2007).

12.

Βάσει του άρθρου 45, παράγραφος 1, του νόμου για την εφαρμογή μέτρων αγροτικών ενισχύσεων (νόμου 192/2003, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 501/2014), οι σύμβουλοι επιλέγονται σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου περί δημόσιων συμβάσεων και για χρονικό διάστημα το οποίο λήγει με την ολοκλήρωση του προγράμματος αναπτύξεως των αγροτικών περιοχών της ηπειρωτικής χώρας της Φινλανδίας για την περίοδο 2014 έως 2020.

13.

Κατά το άρθρο 45, παράγραφος 2, προϋπόθεση για την επιλογή και την έγκριση είναι να διαθέτει ο σύμβουλος επαρκή τεχνογνωσία σε συνάρτηση με την ποιότητα και την έκταση των συμβουλευτικών καθηκόντων. Περαιτέρω, πρέπει να πληροί τις προϋποθέσεις καταλληλότητας.

14.

Στις 16 Σεπτεμβρίου 2014 η Maaseutuvirasto (φινλανδική αρμόδια για τις αγροτικές περιοχές υπηρεσία, στο εξής: Υπηρεσία) προκήρυξε διαγωνισμό, στο πλαίσιο ανοικτής διαδικασίας υπό μορφή συμφωνίας-πλαισίου, με αντικείμενο την παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις για την περίοδο 2015-2020.

15.

Κατά την προκήρυξη, η διαδικασία ήταν ανοικτή σε δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών και σκοπός της ήταν η ανεύρεση παρόχων υπηρεσιών που να πληρούν τις απαιτήσεις του άρθρου 15, παράγραφος 3, του κανονισμού 1305/2013 και του άρθρου 13, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) 1306/2013 ( 6 ), καθώς και να διαθέτουν πείρα στην παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών.

16.

Το σύστημα επιλογής βασιζόταν σε συμφωνία-πλαίσιο, σύμφωνα με τον νόμο περί δημόσιων συμβάσεων, και, επομένως, οι πάροχοι υπηρεσιών θα εντάσσονταν σε αυτό μέσω της προβλεπόμενης στο άρθρο 65 του εν λόγω νόμου διαδικασίας ανοικτού διαγωνισμού.

17.

Οι κύριοι όροι παροχής της υπηρεσίας περιλαμβάνονταν στη συμφωνία-πλαίσιο. Οι επιμέρους συμβάσεις επρόκειτο να ανατεθούν χωρίς ιδιαίτερη διαγωνιστική διαδικασία, κατά τρόπο ώστε ο γεωργός/φορέας γεωργικής εκμεταλλεύσεως που υποβάλλει σχετικό αίτημα να λαμβάνει τις συμβουλευτικές υπηρεσίες από τον σύμβουλο που, κατά την εκτίμησή του, πρόκειται να ικανοποιήσει βέλτιστα τις συγκεκριμένες ανάγκες του. Κατά κανόνα, οι συμβουλευτικές υπηρεσίες θα παρέχονταν από συμβούλους εγκαταστημένους στην εγγύτερη περιοχή, ωστόσο, σε δικαιολογημένες περιπτώσεις, θα ήταν δυνατή η παροχή υπηρεσιών και από άλλους συμβούλους.

18.

Η αμοιβή των συμβούλων θα καθοριζόταν σε ωριαία βάση παροχής υπηρεσιών και θα βάρυνε την Υπηρεσία (εκτός ΦΠΑ, ο οποίος θα καταβαλλόταν από τον γεωργό που λαμβάνει τις συμβουλευτικές υπηρεσίες).

19.

Λαμβανομένων υπόψη των υφιστάμενων αναγκών για συμβουλευτικές υπηρεσίες, επρόκειτο να γίνουν δεκτοί όλοι οι σύμβουλοι που πληρούσαν τις απαιτήσεις καταλληλότητας και τις προβλεπόμενες στα παραρτήματα της συμφωνίας-πλαισίου ελάχιστες προϋποθέσεις. Επιπλέον, οι υποψήφιοι θα έπρεπε να υποβληθούν με επιτυχία σε ειδικές εξετάσεις, στο πλαίσιο της διαδικασίας επιλογής.

20.

Με απόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 2014, η Υπηρεσία απέκλεισε την αίτηση συμμετοχής της M. Tirkkonen, με την αιτιολογία ότι αυτή δεν είχε συμπληρώσει το σημείο 7 του εντύπου υποβολής της προσφοράς «Πλήρωση των τυπικών απαιτήσεων της προσφοράς και των προϋποθέσεων του διαγωνισμού» (παράρτημα 2 του διαγωνισμού). Στο σημείο αυτό η M. Tirkkonen έπρεπε να δηλώσει, επιλέγοντας το πλαίσιο «ναι» ή «όχι», εάν «αποδέχεται τους όρους του συνημμένου στην προκήρυξη σχεδίου συμβάσεως-πλαισίου».

21.

Η M. Tirkkonen προσέφυγε κατά της αποφάσεως της Υπηρεσίας ενώπιον του Markkinaoikeus (αρμόδιου δικαστηρίου για υποθέσεις οικονομικού δικαίου, Φινλανδία), υποστηρίζοντας ότι η επίμαχη διαδικασία δεν συνιστούσε ανάθεση δημόσιας συμβάσεως. Ως εκ τούτου, στην περίπτωση αυτή δεν εφαρμοζόταν ο νόμος περί δημοσίων συμβάσεων, αλλά ο νόμος περί δημόσιας διοικήσεως, βάσει του οποίου η Υπηρεσία όφειλε να καλέσει την ενδιαφερόμενη να συμπληρώσει τα ελλείποντα στοιχεία από τα έγγραφα της προσφοράς της.

22.

Στις 7 Σεπτεμβρίου 2015, το Markkinaoikeus (αρμόδιο δικαστήριο για υποθέσεις οικονομικού δικαίου) απέρριψε την προσφυγή και η M. Tirkkonen προσέβαλε την απόφαση αυτή ενώπιον του Korkein hallinto-oikeus (Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου, Φινλανδία), το οποίο και υπέβαλε την εξεταζόμενη αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.

23.

Κατά τη διάταξη περί παραπομπής, πρέπει να αποσαφηνιστεί αν «το σχετικό με συμβουλευτικές υπηρεσίες σύστημα της [Υπηρεσίας] συνιστά δημόσια σύμβαση εμπίπτουσα στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2004/18 και, ως εκ τούτου, επίσης στο πεδίο εφαρμογής του εθνικού νόμου για τις δημόσιες συμβάσεις» ( 7 ).

24.

Το προδικαστικό ερώτημα έχει ως εξής:

«Έχει το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ την έννοια ότι στον ορισμό των “δημοσίων συμβάσεων” κατά την έννοια της οδηγίας αυτής εμπίπτει και σύστημα συμβάσεων

25.

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 9 Ιανουαρίου 2017. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η M. Tirkkonen, η Φινλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή. Δεν κρίθηκε αναγκαία η διεξαγωγή επ’ ακροατηρίου συζητήσεως.

26.

Η M. Tirkkonen διατείνεται ότι, από τα τρία στάδια που περιλαμβάνει κάθε διαγωνισμός (έλεγχος της καταλληλότητας των υποψηφίων, αξιολόγηση της συμφωνίας των προσφορών προς την προκήρυξη, επιλογή προσφοράς βάσει του κριτηρίου της χαμηλότερης τιμής ή της σχέσεως κόστους/αποδοτικότητας), στην επίμαχη διαδικασία παραλείφθηκε το τρίτο, καθόσον δεν διενεργήθηκε σύγκριση των προσφορών, τον δε πάροχο των υπηρεσιών επέλεγε ο γεωργός. Ειδικότερα, η M. Tirkkonen επισημαίνει ότι από τους 140 αρχικά επιλεγέντες συμβούλους υποβλήθηκαν με επιτυχία στις εξετάσεις 138, χωρίς οι εν λόγω εξετάσεις να καθιστούν πραγματικά δυνατή την κατάταξή τους βάσει των αντίστοιχων προσόντων. Η απουσία επιλογής μεταξύ των παραληφθεισών προσφορών αποκλείει την ύπαρξη δημόσιας συμβάσεως.

27.

Η Φινλανδική Κυβέρνηση φρονεί ότι η νομολογία που διαμορφώθηκε με την απόφαση Falk Pharma ασκεί επιρροή εν προκειμένω, καίτοι επισημαίνει ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, το σύστημα δεν είναι ανοικτό επί μονίμου βάσεως σε νέους υποψηφίους. Κατ’ αυτήν, το γεγονός ότι η αναθέτουσα αρχή «επιβάλλει στους παρόχους υπηρεσιών πολυάριθμες συγκεκριμένες απαιτήσεις που δεν έχουν έρεισμα στη νομοθεσία» ( 8 ) σημαίνει ότι το εν λόγω σύστημα προσεγγίζει το σύστημα των δημόσιων συμβάσεων. Η εφαρμογή της νομοθεσίας περί δημόσιων συμβάσεων δικαιολογείται από την αναγκαιότητα να διασφαλιστεί ότι τα κριτήρια επιλογής δεν καθορίζονται κατά τρόπο που εισάγει διακρίσεις.

28.

Επιπλέον, η Φινλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι από τις 163 παραληφθείσες προσφορές έγιναν δεκτές με επιφύλαξη μόνο 140 και οριστικώς δεκτές 138. Το στοιχείο αυτό επιβεβαιώνει τον χαρακτηρισμό της διαδικασίας ως διαδικασίας επιλογής και τη βούληση της αναθέτουσας αρχής να δεχθεί μόνο τις καλύτερες προσφορές καθώς και τον αποτρεπτικό χαρακτήρα των απαιτήσεων που ορίστηκαν για τους υποψηφίους.

29.

Τέλος, κατά τη Φινλανδική Κυβέρνηση, η εξαετής διάρκεια ισχύος του συστήματος σημαίνει ότι, κατά το διάστημα αυτό, δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί νέοι σύμβουλοι και τούτο διαφοροποιεί την επίμαχη διαδικασία από ένα απλό σύστημα χορηγήσεως αδειών.

30.

Η Επιτροπή φρονεί ότι οι συγκεκριμένες απαιτήσεις της προκηρύξεως όσον αφορά την καταλληλότητα των υποψηφίων και την προς παροχή υπηρεσία, όπως εκτίθενται από το αιτούν δικαστήριο, δεν συνιστούν κριτήριο αναθέσεως, αλλά απλό κριτήριο επιλογής.

31.

Κατά την Επιτροπή, η διαδικασία δεν περιείχε κριτήρια αναθέσεως και η Υπηρεσία δεν μπορούσε να αποκλείσει ή να απορρίψει σύμβουλο με συγκεκριμένα προσόντα, τον οποίο επέλεξε ένας γεωργός. Τελικώς, στη διαδικασία χρησιμοποιήθηκαν μόνο κριτήρια επιλογής.

32.

Υπό τις περιστάσεις αυτές, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η υπό κρίση υπόθεση είναι παρόμοια με εκείνη επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση Falk Pharma, νομολογία την οποία επιβεβαίωσε η οδηγία 2014/24/ΕΕ ( 9 ). Κατά την Επιτροπή, δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι το σύστημα δεν είναι ανοικτό επί μονίμου βάσεως στους ενδιαφερομένους, καθόσον η απουσία επιλογής συνιστά επαρκή λόγο ώστε αυτό να μην μπορεί να χαρακτηριστεί δημόσια σύμβαση.

33.

Κατά το αιτούν δικαστήριο, η φινλανδική διοίκηση έθεσε σε εφαρμογή πρόγραμμα βασισμένο στον κανονισμό 1305/2013, του οποίου το άρθρο 15, παράγραφος 3, προβλέπει ότι η διαδικασία επιλογής των παρόχων συμβουλευτικών υπηρεσιών διέπεται από το δίκαιο περί δημοσίων συμβάσεων. Ως εκ τούτου, το προδικαστικό ερώτημα πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα της νομοθεσίας περί δημόσιων συμβάσεων.

34.

Εκτιμώ ότι η παραπομπή αυτή στο δίκαιο περί δημόσιων συμβάσεων έχει την έννοια ότι η διαδικασία επιλογής των γεωργικών συμβούλων πρέπει να ανταποκρίνεται στις αρχές (της απαγορεύσεως των διακρίσεων, της ίσης μεταχειρίσεως και της διαφάνειας) που διέπουν το συγκεκριμένο νομικό αντικείμενο. Δεν πρόκειται, κατά την άποψή μου, για απαίτηση η οποία σημαίνει ότι πρέπει να εφαρμόζονται όλες οι επιμέρους διατάξεις των οδηγιών της Ένωσης περί αναθέσεως συμβάσεων από τις δημόσιες αρχές.

35.

Συγκεκριμένα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν σύστημα όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης «εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2004/18». Υπενθυμίζεται ότι με το εν λόγω σύστημα επιδιώκεται η ανεύρεση μη καθορισμένου αριθμού προσώπων για την παροχή γεωργικών συμβουλών σε γεωργούς: τα εν λόγω πρόσωπα επιλέγονται μέσω διαδικασίας, βάσει των όρων που περιλαμβάνονται σε συμφωνία-πλαίσιο, στην οποία μπορούν να μετάσχουν όσοι πληρούν τις απαιτήσεις που προβλέπονται στη συγγραφή υποχρεώσεων και υποβάλλονται επιτυχώς σε δοκιμασίες. Το σύστημα έχει περιορισμένη διάρκεια ισχύος, κατά την οποία αποκλείεται η ένταξη σε αυτό νέων συμβούλων.

36.

Από τα στοιχεία που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο στο Δικαστήριο συνάγεται, όπως επισημαίνει η Επιτροπή ( 10 ), ότι εκ πρώτης όψεως είναι δυνατόν να συντρέχουν τα στοιχεία που χαρακτηρίζουν τις συμβάσεις κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18. Συγκεκριμένα, πρόκειται για σύμβαση, διεπόμενη από συμφωνία-πλαίσιο, η οποία συνάπτεται εγγράφως μεταξύ οικονομικού φορέα (του συμβούλου) και αναθέτουσας αρχής (της Υπηρεσίας), με αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών εξ επαχθούς αιτίας. Ειδικότερα, το τελευταίο αυτό στοιχείο συνάγεται, κατά το αιτούν δικαστήριο ( 11 ), από το γεγονός ότι οι συμβουλευτικές υπηρεσίες παρέχονται, όντως, προς όφελος του αποδέκτη γεωργού, αλλά και της Υπηρεσίας που καταβάλλει τη σχετική αμοιβή και στο όνομα της οποίας παρέχονται, εντός του πλαισίου των διοικητικών αρμοδιοτήτων της.

37.

Τούτου λεχθέντος, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το Δικαστήριο, «η επιλογή μιας προσφοράς και, συνακόλουθα, ενός διαγωνιζομένου αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο του πλαισίου που θέτει η […] οδηγία [2004/18] και, κατά συνέπεια, της έννοιας της “δημόσιας συμβάσεως” του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, αυτής» ( 12 ).

38.

Εκτιμώ ότι η προσέγγιση στην οποία στηρίχτηκε η απόφαση Falk Pharma δεν είναι υπερβολικά περιοριστική. Από την απόφαση αυτή προκύπτει ότι, εν τέλει, στις δημόσιες συμβάσεις που υπάγονται στην οδηγία 2004/18 πρέπει να υφίσταται τελικός ανάδοχος, ο οποίος προτιμάται από τους ανταγωνιστές του βάσει των ιδιοτήτων της προσφοράς του. Το καθοριστικό αυτό στοιχείο ισχύει για «κάθε σύμβαση, κάθε συμφωνία-πλαίσιο και κάθε υλοποίηση δυναμικού συστήματος αγορών», σε σχέση με τις οποίες «οι αναθέτουσες αρχές συντάσσουν πρακτικό το οποίο περιλαμβάνει τουλάχιστον το όνομα του αναδόχου και τη δικαιολόγηση της επιλογής της προσφοράς του» [άρθρο 43, πρώτο εδάφιο, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2004/18, η υπογράμμιση δική μου] ( 13 ).

39.

Κατά την άποψή μου, στο επίμαχο σύστημα δεν είναι εφικτό να προσδιοριστεί η ύπαρξη κριτηρίων αναθέσεως ή κατακυρώσεως συμβάσεων παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών, αλλά μόνο κριτηρίων επιλογής οικονομικών φορέων, οι οποίοι πληρούν τις προϋποθέσεις για την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών.

40.

Όπως υπενθύμισε ο γενικός εισαγγελέας M. Wathelet στις προτάσεις του στην υπόθεση Ambisig ( 14 ), πρόκειται για δύο είδη κριτηρίων, τα οποία το Δικαστήριο έχει επιμελώς διαχωρίσει. Ο «έλεγχος της καταλληλότητας των προσφερόντων να εκτελέσουν τις προς ανάθεση συμβάσεις», αφενός, και η «ανάθεση των συμβάσεων» αφ’ εαυτών, αφετέρου, είναι διακριτές διαδικασίες. «Ενώ η επιλογή αναδόχου αφορά την ατομική του κατάσταση και την καταλληλότητά του να φέρει εις πέρας την οικεία επαγγελματική αποστολή, η εκτέλεση της συμβάσεως ανατίθεται στον φορέα ο οποίος υπέβαλε την πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως προσφορά κατά την κρίση της αναθέτουσας αρχής (άρθρο 53, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18) ή έχει προτείνει τη χαμηλότερη τιμή (παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του ιδίου άρθρου)».

41.

Με άλλα λόγια, ενώ με τα κριτήρια επιλογής επιδιώκεται η αξιολόγηση των υποψηφίων βάσει της καταλληλότητάς τους, σκοπός των κριτηρίων αναθέσεως είναι ο προσδιορισμός και η επιλογή της καταλληλότερης προσφοράς μεταξύ όσων υποβλήθηκαν από τους διάφορους υποψηφίους. Δεδομένου ότι επιδιώκεται «το άνοιγμα των δημόσιων συμβάσεων στον ανταγωνισμό» ( 15 ), οι οικονομικοί φορείς πρέπει να ανταγωνίζονται μεταξύ τους, ως αντίπαλοι, προκειμένου να εξασφαλίσουν την παροχή της υπηρεσίας.

42.

Εκτιμώ ότι, από την άποψη αυτή, είναι καθοριστική η διευκρίνιση του αιτούντος δικαστηρίου, κατά την οποία «[σ]την προκήρυξη δεν καθορίζονται κριτήρια αναθέσεως, βάσει των οποίων οι προσφορές θα μπορούσαν να συγκριθούν μεταξύ τους, και η [Υπηρεσία] δεν αξιολόγησε ούτε συνέκρινε τις προσφορές βάσει σημείων», αλλά «[ό]λοι οι προσφέροντες οι οποίοι πληρούσαν τις απαιτήσεις του διαγωνισμού, μεταξύ άλλων, όσον αφορά την κατάρτιση και την επαγγελματική εμπειρία, επιλέχθηκαν ως συμβαλλόμενοι στη συμφωνία-πλαίσιο, εφόσον υποβλήθηκαν επιτυχώς στις αναλυτικότερα περιγραφόμενες στην προκήρυξη εξετάσεις» ( 16 ).

43.

Η Φινλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι τα κριτήρια συμμετοχής προσέδιδαν στη διαδικασία χαρακτήρα διαδικασίας επιλογής. Αφενός, η εκ των προτέρων δημοσιοποίηση των κριτηρίων ώθησε τους ενδιαφερόμενους που εκτιμούσαν ότι δεν πληρούν τα κριτήρια να μην υποβάλουν προσφορά. Αφετέρου, οι προϋποθέσεις ήταν τόσο αυστηρές ώστε να μην μπορούν να τις εκπληρώσουν όλοι, με αποτέλεσμα η διαδικασία να περιοριστεί, στην πραγματικότητα, σε «επιλεγμένη ομάδα» ( 17 ). Επομένως, κατά τη Φινλανδική Κυβέρνηση, από τον επιλεκτικό χαρακτήρα της διαδικασίας απορρέει η αναγκαιότητα τα κριτήρια που προσδίδουν στη διαδικασία τον χαρακτήρα αυτό να μην καθορίζονται κατά τρόπο που εισάγει διακρίσεις, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι πρέπει να εφαρμοστεί η νομοθεσία περί δημόσιων συμβάσεων.

44.

Αναμφίβολα, ο καθορισμός προϋποθέσεων σχετικών με την ύπαρξη τυπικών και ουσιαστικών προσόντων για την πρόσβαση στο επίμαχο σύστημα συνεπάγεται ορισμένο μηχανισμό επιλογής. Καθοριστικό, όμως, στοιχείο σε σχέση με τις υπαγόμενες στην οδηγία 2004/18 συμβάσεις δεν είναι η διαπίστωση της ικανότητας των υποψηφίων να παράσχουν τις συμβουλευτικές υπηρεσίες (κριτήριο επιλογής), αλλά η σύγκριση των προσφορών τους, μετά τη διαπίστωση της καταλληλότητάς τους, ώστε να επιλεγεί (‑ούν) τελικώς εκείνος(‑οι) στον (στους) οποίο(‑ους) θα ανατεθεί η εν λόγω παροχή υπηρεσιών (κριτήριο αναθέσεως).

45.

Οι απαιτήσεις προσβάσεως στο σύστημα παροχής γεωργικών συμβουλών οι οποίες βασίζονται στην τεχνική ικανότητα (περιλαμβανομένης της επιτυχούς συμμετοχής σε εξετάσεις) καθιστούν δυνατή την επιλογή των υποψηφίων με βάση ένα προκαθορισμένο κατώτατο όριο. Εντούτοις, η επιλογή που έχει σημασία, για τους σκοπούς της έννοιας της δημόσιας συμβάσεως της οδηγίας 2004/18, είναι αυτή που προκύπτει από τη σύγκριση των ικανοτήτων και της αξίας των προσφορών των διάφορων υποψηφίων. Αυτό σημαίνει ότι αποφασιστικό στοιχείο είναι η τελική ανάθεση, μέσω συγκρίσεως ή αντιπαραβολής, στην καλύτερη προσφορά, και όχι η αρχική επιλογή, η οποία πραγματοποιείται σε σχέση με ορισμένο κατώτατο όριο, του οποίου η υπέρβαση δεν απαιτεί κανέναν ανταγωνισμό μεταξύ των υποψηφίων.

46.

Το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει την υπόθεση Ambisig ( 18 ), στην οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι οι ικανότητες και η πείρα των μελών της ομάδας που πρόκειται να εκτελέσει σύμβαση με αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών επιμορφώσεως και συμβουλευτικής είναι «καθοριστικής σημασίας για την εκτίμηση της επαγγελματικής ποιότητας αυτής της ομάδας» και ότι «[η] ποιότητα αυτή μπορεί να αποτελεί εγγενές χαρακτηριστικό της προσφοράς και να συνδέεται με το αντικείμενο της συμβάσεως, κατά την έννοια του άρθρου 53, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18» ( 19 ), ώστε «η εν λόγω ποιότητα [να] μπορεί να αποτελεί κριτήριο αναθέσεως περιλαμβανόμενο στην οικεία προκήρυξη διαγωνισμού ή στην οικεία συγγραφή υποχρεώσεων» ( 20 ).

47.

Εντούτοις, η ως άνω κρίση του Δικαστηρίου διατυπώθηκε σε πλαίσιο στο οποίο η αναθέτουσα αρχή επέλεξε έναν εκ των ανταγωνιστών και απέκλεισε άλλον, χρησιμοποιώντας, ακριβώς, ως κριτήριο αναθέσεως την ποιότητα των αντίστοιχων ομάδων τους.

48.

Αντιθέτως, στην υπό κρίση υπόθεση, όπως επιβεβαιώνει το αιτούν δικαστήριο, η Υπηρεσία δεν περιόρισε εξ αρχής τον αριθμό των δυνητικών παρόχων της υπηρεσίας ( 21 ), ούτε συνέκρινε τις προσφορές μεταξύ τους ούτε επέλεξε οριστικά μία ή περισσότερες προσφορές, βάσει συγκριτικής αξιολογήσεως των αντίστοιχων περιεχομένων τους, αποκλείοντας τις υπόλοιπες ( 22 ).

49.

Επομένως, πρόκειται για περίπτωση στην οποία εφαρμόζεται η νομολογία που διαμορφώθηκε με την απόφαση Falk Pharma, κατά την οποία, «σε περίπτωση που κρατικός φορέας επιδιώκει τη σύναψη συμβάσεων προμήθειας με όλους τους οικονομικούς φορείς που επιθυμούν να παράσχουν τα αντίστοιχα προϊόντα υπό τους όρους που έχει ορίσει ο κρατικός φορέας, η μη επιλογή οικονομικού φορέα στον οποίο θα ανατεθεί η αποκλειστικότητα μιας αγοράς έχει ως συνέπεια να μην υφίσταται ανάγκη να οριοθετηθούν οι ενέργειες της εν λόγω αναθέτουσας αρχής βάσει των συγκεκριμένων κανόνων της οδηγίας 2004/18, κατά τρόπον τέτοιον ώστε να μην μπορεί αυτή να αναθέσει δημόσια σύμβαση ευνοώντας τους ημεδαπούς οικονομικούς φορείς» ( 23 ).

50.

Τόσο η Φινλανδική Κυβέρνηση ( 24 ) όσο και το αιτούν δικαστήριο συμφωνούν ότι η προμνησθείσα νομολογία είναι λυσιτελής στην υπό κρίση υπόθεση. Η μόνη αμφιβολία που τρέφουν, η οποία στην περίπτωση του Korkein hallinto-oikeus (Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου) προφανώς οδήγησε στην υποβολή της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως ( 25 ), έγκειται στο γεγονός ότι, εν αντιθέσει με την υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση Falk Pharma, το σύστημα που θέσπισε η Υπηρεσία δεν είναι ανοικτό επί μονίμου βάσεως σε όλους τους ενδιαφερόμενους οικονομικούς φορείς καθ’ όλη τη διάρκεια ισχύος του.

51.

Αναμφίβολα, με τον περιορισμό του συστήματος αναθέσεως συμβάσεων, κατά τη διάρκεια ισχύος του, στους οικονομικούς φορείς που γίνονται αρχικά δεκτοί από την Υπηρεσία (γεγονός που εμποδίζει τη μεταγενέστερη πρόσβαση σε αυτό νέων συμβούλων) επιβάλλεται, από τυπικής απόψεως, ποσοτικός περιορισμός. Τούτο, όμως, οφείλεται μόνο στον απλό και αυστηρό χρονικό περιορισμό του ίδιου του συστήματος ενισχύσεων για την παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών, ο οποίος συμπίπτει με τη διάρκεια του προγράμματος αναπτύξεως των αγροτικών περιοχών της ηπειρωτικής χώρας της Φινλανδίας 2014-2020.

52.

Κατά τα λοιπά, κατά την άποψή μου, η περιλαμβανόμενη στην απόφαση Falk Pharma αναφορά του Δικαστηρίου στον επί μονίμου βάσεως ανοικτό χαρακτήρα του συστήματος αναθέσεως συμβάσεων σε νέους υποψηφίους δεν αποτέλεσε τη ratio decidendi της εν λόγω αποφάσεως, αλλά διευκρίνιση ad abundantiam. Επομένως, καθοριστικό στοιχείο ήταν το γεγονός ότι η αναθέτουσα αρχή δεν είχε αναθέσει τη σύμβαση αποκλειστικά σε έναν εκ των υποψηφίων ( 26 ).

53.

Εν προκειμένω, όπως και στην υπόθεση Falk Pharma, δεν υπήρξε κανένα στοιχείο πραγματικού ανταγωνισμού μεταξύ υποψηφίων, ώστε να αξιολογηθεί ποια προσφορά είναι η καλύτερη και συγχρόνως να μην ληφθούν υπόψη οι υπόλοιπες.

54.

Κατά τα λοιπά, όπως υπενθύμισε το Δικαστήριο στην εν λόγω απόφαση ( 27 ), ο καθοριστικός αυτός παράγοντας διατυπώνεται πλέον ρητώς στην έννοια της «δημόσιας συμβάσεως» κατά την οδηγία 2014/24, η οποία, καίτοι δεν εφαρμόζεται ratione temporis στην υπό κρίση υπόθεση, αξίζει να μνημονευθεί, έστω και μόνο διότι υποδηλώνει τη βούληση του νομοθέτη να επιβεβαιώσει ρητώς ένα χαρακτηριστικό των δημόσιων συμβάσεων το οποίο είναι, κατά το Δικαστήριο, εγγενές στη φύση τους ( 28 ).

55.

Η θετική και αρνητική σημασία του παράγοντα αυτού καθίσταται πρόδηλη με την αιτιολογική σκέψη 4 της οδηγίας 2014/24, στην οποία εκτίθεται ότι οι περιπτώσεις κατά τις οποίες όλοι οι φορείς που πληρούν ορισμένους όρους μπορούν να ασκούν συγκεκριμένα καθήκοντα χωρίς επιλογή «δεν θα πρέπει να θεωρούνται ως προμήθειες».

56.

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο Korkein hallinto-oikeus (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Φινλανδία) ως εξής:

«Το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, έχει την έννοια ότι δεν συνιστά δημόσια σύμβαση, κατά την εν λόγω οδηγία, σύστημα επιλογής παρόχων γεωργικών συμβουλευτικών υπηρεσιών, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, μέσω του οποίου δημόσιος φορέας αποδέχεται όλους τους οικονομικούς φορείς που πληρούν τις προϋποθέσεις καταλληλότητας και υποβάλλονται επιτυχώς σε εξετάσεις, χωρίς να αναθέτει την παροχή της υπηρεσίας αποκλειστικώς σε έναν ή περισσότερους από τους εν λόγω συμβούλους υπό συνθήκες ανταγωνισμού. Για τον σκοπό αυτό, δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι το σύστημα έχει περιορισμένη χρονική ισχύ, κατά τη διάρκεια της οποίας δεν μπορούν να ενταχθούν σε αυτό νέοι σύμβουλοι.»