1.

Η παροχή υπηρεσιών διεθνών οδικών εμπορευματικών μεταφορών στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν υπόκειται σε ποσοστώσεις ή περιορισμούς όσον αφορά τον όγκο ή τη συχνότητα των παρεχομένων υπηρεσιών ( 2 ). Αντίθετα, οι ενδομεταφορές, που μπορούν να ορισθούν ως η παροχή υπηρεσιών εθνικών οδικών εμπορευματικών μεταφορών, υπόκεινται σε περιορισμούς εφόσον πραγματοποιούνται από μη εγκατεστημένους στο οικείο κράτος μέλος μεταφορείς. Καίτοι η παροχή υπηρεσιών μεταφορών από μη εγκατεστημένους μεταφορείς δεν υπόκειται σε ποσοστώσεις, εντούτοις, σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009, οι εν λόγω μεταφορείς επιτρέπεται να διενεργούν τρεις το πολύ ενδομεταφορές σε συνέχεια διεθνούς μεταφοράς από άλλο κράτος μέλος ή από τρίτη χώρα. Επιπλέον, οι τρεις αυτές μεταφορές πρέπει να πραγματοποιηθούν εντός επτά ημερών από την τελευταία εκφόρτωση που αποτελεί μέρος της διεθνούς μεταφοράς.

2.

Το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009, το οποίο είναι γνωστό ως ο κανόνας των «τριών μεταφορών εντός επτά ημερών» ( 3 ), έχει αποτελέσει αντικείμενο διαφορετικών ερμηνειών σε εθνικό επίπεδο ( 4 ). Έχουν ανακύψει δυσκολίες όσον αφορά, ιδιαιτέρως, τον προσδιορισμό του αριθμού των ενδομεταφορών.

3.

Οι εξεταζόμενες στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως διατάξεις είναι οι κανόνες που ισχύουν στη Δανία, οι οποίοι προβλέπουν ότι μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει είτε περισσότερα σημεία φορτώσεως είτε περισσότερα σημεία εκφορτώσεως, αλλά όχι και τα δύο σωρευτικώς.

4.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θεωρεί από την πλευρά της ότι μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως. Κατά συνέπεια, άσκησε προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου, σύμφωνα με το άρθρο 258, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ ζητώντας του να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Δανίας, αρνούμενο να θεωρήσει ως μία μόνο ενδομεταφορά τη μεταφορά που περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον κανονισμό 1072/2009.

5.

Πρέπει να επισημάνω ότι, μολονότι η ενδομεταφορά αντιπροσωπεύει πολύ μικρό μερίδιο των εθνικών οδικών μεταφορών στη Δανία ( 5 ) και το φαινόμενο των παράνομων ενδομεταφορών είναι μικρής εκτάσεως ( 6 ), εντούτοις η ερμηνεία του κανόνα των «τριών μεταφορών εντός επτά ημερών» μπορεί να παρουσιάζει ενδιαφέρον για το εν λόγω κράτος μέλος, καθότι η Δανία φαίνεται να επηρεάζεται ιδιαιτέρως από τις αποκαλούμενες «συστηματικές ενδομεταφορές», στο πλαίσιο των οποίων «οι μεταφορείς αφιερώνουν το μεγαλύτερο μέρος του χρόνου τους πραγματοποιώντας εθνικές μεταφορές στο εσωτερικό άλλου κράτους μέλους της Ένωσης». Αυτό οφείλεται προφανώς στους σχετικώς υψηλούς μισθούς των οδηγών στη Δανία ( 7 ) καθώς και, πιθανότατα, στη γεωγραφική θέση του εν λόγω κράτους μέλους.

6.

Το άρθρο 2 του κανονισμού 1072/2009 ορίζει τα εξής:

«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού νοούνται ως:

[…]

[…]».

7.

Το άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009 προβλέπει ότι:

«1.   Κάθε μεταφορέας που εκτελεί οδικές εμπορευματικές μεταφορές για λογαριασμό τρίτου, ο οποίος είναι κάτοχος άδειας [ΕΕ] και του οποίου ο οδηγός, εφόσον είναι υπήκοος τρίτης χώρας, έχει στην κατοχή του βεβαίωση οδηγού, έχει δικαίωμα, σύμφωνα με τους όρους που καθορίζονται στο παρόν κεφάλαιο, να εκτελεί ενδομεταφορές.

2.   Αφού παραδώσουν τα εμπορεύματα που μεταφέρθηκαν στο πλαίσιο της εισερχόμενης διεθνούς μεταφοράς, οι μεταφορείς οι οποίοι αναφέρονται στην παράγραφο 1 επιτρέπεται να εκτελούν, με το ίδιο όχημα, ή αν πρόκειται για συνδυασμούς συζευγμένων οχημάτων το μηχανοκίνητο όχημα του ίδιου οχήματος, έως και τρεις ενδομεταφορές αφού εκτελέσουν διεθνή μεταφορά με αφετηρία άλλο κράτος μέλος ή τρίτη χώρα και προορισμό το κράτος μέλος υποδοχής. Η τελευταία εκφόρτωση στο πλαίσιο της ενδομεταφοράς πριν από την αναχώρηση από το κράτος μέλος υποδοχής πραγματοποιείται εντός επτά ημερών από την τελευταία εκφόρτωση στο κράτος μέλος υποδοχής στο πλαίσιο της διεθνούς μεταφοράς εισόδου.

Εντός του χρονικού διαστήματος που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο, οι μεταφορείς μπορούν να εκτελούν ορισμένες ή όλες τις ενδομεταφορές που επιτρέπονται στο πλαίσιο του εν λόγω εδαφίου σε οποιοδήποτε κράτος μέλος εφόσον περιορίζονται σε μία πράξη ενδομεταφοράς ανά κράτος μέλος διέλευσης εντός τριημέρου από την είσοδο άνευ φορτίου στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους.

[…]»

8.

Στο σημείο 3 των κατευθυντηρίων γραμμών όσον αφορά τους κανόνες περί ενδομεταφορών του κανονισμού 1072/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τους κοινούς κανόνες πρόσβασης στην αγορά διεθνών οδικών εμπορευματικών μεταφορών ( 8 ) (στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές), τις οποίες το Trafikstyrelsen (Υπηρεσία Μεταφορών και Δημοσίων Έργων) δημοσίευσε στην ιστοσελίδα του στις 21 Μαΐου 2010, αναφέρεται ότι:

«Ως ενδομεταφορά ορίζεται η εσωτερική μεταφορά ενός φορτίου από το σημείο φορτώσεως των αγαθών μέχρι την παράδοσή τους στον παραλήπτη που αναγράφεται στη φορτωτική. Η μεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει κατά περίπτωση περισσότερα σημεία φορτώσεως ή περισσότερα σημεία παραδόσεως.

[…]»

9.

Με έγγραφα της 9ης Σεπτεμβρίου και της 2ας Οκτωβρίου 2013, η Επιτροπή ζήτησε από το Βασίλειο της Δανίας, στο πλαίσιο διαδικασίας του προγράμματος EU Pilot ( 9 ), να παράσχει πληροφορίες για τους εθνικούς κανόνες σχετικά με τις ενδομεταφορές. Το Βασίλειο της Δανίας απάντησε με επιστολές της 18ης Νοεμβρίου και της 12ης Δεκεμβρίου 2013.

10.

Κρίνοντας ότι οι απαντήσεις αυτές δεν είναι ικανοποιητικές, η Επιτροπή απηύθυνε στις 11 Ιουλίου 2014 προειδοποιητική επιστολή στο Βασίλειο της Δανίας με το οποίο υποστήριξε, μεταξύ.άλλων, ότι το εν λόγω κράτος μέλος παρέβη το άρθρο 2 και το άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009. Κατά την άποψη της Επιτροπής, οι κατευθυντήριες γραμμές, σύμφωνα με τις οποίες μια ενδομεταφορά μπορεί να έχει είτε περισσότερα σημεία φορτώσεως είτε περισσότερα σημεία εκφορτώσεως, αλλά όχι και τα δύο σωρευτικώς, δεν συμβιβάζονται με τις ανωτέρω διατάξεις, οι οποίες δεν προσδιορίζουν ανώτατο αριθμό σημείων φορτώσεως ή σημείων εκφορτώσεως.

11.

Με επιστολή της 9ης Σεπτεμβρίου 2014, το Βασίλειο της Δανίας υπέβαλε παρατηρήσεις επί της εν λόγω προειδοποιητικής επιστολής.

12.

Στις 25 Σεπτεμβρίου 2015, η Επιτροπή απηύθυνε στο Βασίλειο της Δανίας αιτιολογημένη γνώμη. Με αυτήν η Επιτροπή διαπίστωσε, ιδίως, ότι ο ορισμός της ενδομεταφοράς ως μεταφοράς που περιλαμβάνει διαζευτικώς είτε περισσότερα σημεία φορτώσεως είτε περισσότερα σημεία εκφορτώσεως αντίκειται στο άρθρο 2, παράγραφος 6, και στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009.

13.

Με έγγραφο της 25ης Νοεμβρίου 2015, το Βασίλειο της Δανίας υπέβαλε παρατηρήσεις επί της αιτιολογημένης γνώμης.

14.

Κρίνοντας ότι τα επιχειρήματα του Βασιλείου της Δανίας δεν είναι πειστικά, η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή στις 25 Οκτωβρίου 2016.

15.

Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αποφανθεί ότι το Βασίλειο της Δανίας παρέβη τις υποχρεώσεις του εκ του άρθρου 2, παράγραφος 6, και του άρθρου 8 του κανονισμού 1072/2009 και να καταδικάσει το εν λόγω κράτος μέλος στα δικαστικά έξοδα.

16.

Το Βασίλειο της Δανίας ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή για τον λόγο ότι το Βασίλειο αυτό δεν παραβίασε τις διατάξεις του κανονισμού 1072/2009 που αφορούν τις ενδομεταφορές. Το Βασίλειο της Δανίας ζητεί περαιτέρω να καταδικαστεί η Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

17.

Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Επιτροπή και το Βασίλειο της Δανίας. Το Βασίλειο της Δανίας καθώς και η Επιτροπή αγόρευσαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 11ης Οκτωβρίου 2017.

18.

Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Βασίλειο της Δανίας παρέβη τις υποχρεώσεις του εκ του άρθρου 2, παράγραφος 6, και του άρθρου 8 του κανονισμού 1072/2009, καθόσον όρισε ότι μια ενδομεταφορά επιτρέπεται να έχει είτε περισσότερα σημεία φορτώσεως είτε περισσότερα σημεία εκφορτώσεως, αλλά όχι και τα δύο σωρευτικώς.

19.

Πρώτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 δεν προβλέπει ανώτατο αριθμό σημείων φορτώσεως και/ή εκφορτώσεως στο πλαίσιο μιας και της αυτής ενδομεταφοράς. Συνεπώς, μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει απεριόριστο αριθμό σημείων φορτώσεως και/ή εκφορτώσεως. Εξ αυτού συνάγεται ότι οι κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές, σύμφωνα με τις οποίες μια ενδομεταφορά μπορεί να έχει είτε περισσότερα σημεία φορτώσεως είτε περισσότερα σημεία εκφορτώσεως αλλά όχι και τα δύο σωρευτικώς, προσθέτουν μια επιπλέον προϋπόθεση σε αυτές που καθιερώνει ο κανονισμός 1072/2009. Συγκεκριμένα, ο εν λόγω κανονισμός περιορίζει απλώς τον αριθμό των επιτρεπομένων ενδομεταφορών σε συνέχεια μια διεθνούς μεταφοράς· δεν περιορίζει όμως τον αριθμό των σημείων φορτώσεως και/ή εκφορτώσεως στο πλαίσιο της αυτής ενδομεταφοράς.

20.

Δεύτερον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η έννοια της ενδομεταφοράς ορίζεται με εξαντλητικό τρόπο στο άρθρο 2, παράγραφος 6, και στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009. Επομένως, τα κράτη μέλη δεν έχουν καμία διακριτική ευχέρεια σχετικώς. Η ερμηνεία της έννοιας της ενδομεταφοράς μπορεί να είναι μόνο μία. Η ερμηνεία αυτή περιέχεται σε ένα έγγραφο που εξέδωσε η Επιτροπή με τη μορφή ερωτήσεων και απαντήσεων (στο εξής: Ερωτήσεις & Απαντήσεις) ( 10 ) και το οποίο δημοσιεύθηκε στον ιστότοπο της ΓΔ «Κινητικότητα και Μεταφορές» της Επιτροπής. Το έγγραφο αυτό είναι δεσμευτικό για όλα τα κράτη μέλη. Δεν ασκεί επιρροή εν προκειμένω το γεγονός ότι η Επιτροπή Οδικών Μεταφορών, η οποία απαρτίζεται από αντιπροσώπους των κρατών μελών, δεν ψήφισε επί του εγγράφου αυτού, δεδομένου ότι δεν απαιτούνταν ψηφοφορία.

21.

Τρίτον, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η Επιτροπή Οδικών Μεταφορών είχε θεωρήσει αρχικώς ότι μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει μόνο «περισσότερα σημεία φορτώσεως ή περισσότερα σημεία εκφορτώσεως». Ωστόσο, η άποψη αυτή υιοθετήθηκε κατά την συνεδρίαση της 17ης Νοεμβρίου 2009 της εν λόγω επιτροπής, ήτοι προτού τεθεί σε εφαρμογή ο κανονισμός 1072/2009. Από τη στιγμή που τα άρθρα 8 και 9 του κανονισμού 1072/2009 τέθηκαν σε ισχύ, στις 14 Μαΐου 2010 ( 11 ), ανέκυψαν προβλήματα όσον αφορά τον ορισμό της έννοιας της ενδομεταφοράς. Κατά συνέπεια, το ζήτημα συζητήθηκε και πάλι από την Επιτροπή Οδικών Μεταφορών κατά τη συνεδρίαση της 25ης Οκτωβρίου 2010. Κατά την εν λόγω συνεδρίαση, οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών κατέληξαν σε συμφωνία. Δέχθηκαν ότι μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει «περισσότερα σημεία φορτώσεως, περισσότερα σημεία εκφορτώσεως ή ακόμη και περισσότερα σημεία φορτώσεως και εκφορτώσεως, ανάλογα με την περίπτωση». Η ερμηνεία αυτή της έννοιας της ενδομεταφοράς δημοσιεύθηκε στη συνέχεια από την Επιτροπή με τη μορφή του προαναφερθέντος κειμένου Ερωτήσεων & Απαντήσεων.

22.

Τέταρτον, κατά την άποψη της Επιτροπής, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το να επιτρέπεται μια ενδομεταφορά να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως δεν συνάδει ούτε με τον σκοπό του κανονισμού 1072/2009 ούτε με το γεγονός ότι η ενδομεταφορές έχουν προσωρινό χαρακτήρα. Και τούτο, επειδή ο εν λόγω προσωρινός χαρακτήρας διασφαλίζεται χάρη στον κανόνα των «τριών μεταφορών εντός επτά ημερών» τον οποίο καθιερώνει το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009.

23.

Πέμπτον, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, σε αντίθεση προς τα υποστηριζόμενα από το Βασίλειο της Δανίας, η ερμηνεία της έννοιας της ενδομεταφοράς που περιέχεται στις κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές δεν συμβιβάζεται με την αρχή της αναλογικότητας. Το να απαγορεύεται στους μη εγκατεστημένους μεταφορείς να πραγματοποιούν ενδομεταφορές με περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως περιορίζει αδικαιολόγητα τις ευκαιρίες των εν λόγω μεταφορέων να πραγματοποιούν ενδομεταφορές. Αντίθετα, το να επιτρέπεται στους μη εγκατεστημένους μεταφορείς να πραγματοποιούν μεταφορές περιλαμβάνουσες περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως οδηγεί στο να αποφεύγονται μετακινήσεις χωρίς φορτίο και προάγει την αποτελεσματικότητα των μεταφορών.

24.

Το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει ότι, επιτρέποντας ενδομεταφορές που περιλαμβάνουν είτε περισσότερα σημεία φορτώσεως είτε περισσότερα σημεία εκφορτώσεως, αλλά όχι και τα δύο σωρευτικώς, δεν παρέβη το άρθρο 2, παράγραφος 6, και το άρθρο 8 του κανονισμού 1072/2009.

25.

Το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει ότι ο κανονισμός 1072/2009 δεν ρυθμίζει με εξαντλητικό τρόπο τις ενδομεταφορές, δεδομένου ότι οι σχετικές διατάξεις του στερούνται σαφήνειας. Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μέτρα για την εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων, εφόσον τα μέτρα αυτά συνάδουν με την αρχή της αναλογικότητας.

26.

Πρώτον, το Βασίλειο της Δανίας διατείνεται ότι ο κανονισμός 1072/2009 στερείται σαφήνειας όσον αφορά τον ορισμό της έννοιας των ενδομεταφορών. Ο εν λόγω κανονισμός δεν προσδιορίζει τον αριθμό των σημείων φορτώσεως και/ή εκφορτώσεως που μπορεί να περιλαμβάνει μια ενδομεταφορά. Επομένως, δεν μπορεί να καθοριστεί πότε η μεταφορά έχει φθάσει στο όριο των τριών πράξεων ενδομεταφοράς το οποίο καθιερώνεται στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού. Η εν λόγω έλλειψη σαφήνειας καθίσταται περαιτέρω προφανής από το γεγονός: (i) ότι η Επιτροπή υιοθέτησε αρχικά την ίδια άποψη με το Βασίλειο της Δανίας και δεν άλλαξε γνώμη παρά μόνο κατά τη συνεδρίαση της Επιτροπής Οδικών Μεταφορών της 25ης Οκτωβρίου 2010 (ii) ότι η ίδια η Επιτροπή αναγνώρισε με έκθεσή της του 2014 ( 12 ) ότι ο ορισμός της έννοιας της ενδομεταφοράς στον κανονισμό 1072/2009 ήταν ασαφής και έχρηζε τροποποιήσεως, και (iii) ότι τα κράτη μέλη ερμηνεύουν με διαφορετικούς τρόπους την εν λόγω έννοια.

27.

Δεύτερον, το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει ότι οι κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές είναι πρόσφορες για την επίτευξη του σκοπού που επιδιώκει ο κανονισμός 1072/2009. Ο σκοπός αυτός συνίσταται στο να εμποδίσει τους μη εγκατεστημένους μεταφορείς να πραγματοποιούν σε μόνιμη βάση ενδομεταφορές στο κράτος μέλος υποδοχής. Αν οι ενδομεταφορές μπορούσαν να περιλαμβάνουν περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως, μια περίπτωση χαρακτηριζόμενη από μεγάλο αριθμό μετακινήσεων θα μπορούσε να θεωρηθεί ως μία και μόνη ενδομεταφορά. Επομένως, το όριο των τριών πράξεων ενδομεταφοράς που καθιερώνεται στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 θα καθίστατο κενό περιεχομένου. Οι ενδομεταφορές δεν θα ήταν πλέον «προσωρινού» χαρακτήρα, όπως απαιτεί το άρθρο 2, παράγραφος 6, του εν λόγω κανονισμού.

28.

Τρίτον, το Βασίλειο της Δανίας ισχυρίζεται ότι οι κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του σκοπού της οδηγίας 1072/2009. Ειδικότερα, δεν απαιτούν να έχει η ενδομεταφορά ένα μόνο σημείο φορτώσεως και ένα σημείο εκφορτώσεως. Επιπλέον, το δίκαιο της Δανίας δεν επιβάλλει περιορισμό όσον αφορά τον αριθμό των αποστολέων και των εντολέων. Επομένως, οι κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές συνάδουν με την αρχή της αναλογικότητας.

29.

Θα αρχίσω εξηγώντας ότι το άρθρο 2, παράγραφος 6, και το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 δεν θίγουν το ζήτημα αν μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως. Κατόπιν, θα εξετάσω αν οι διατάξεις αυτές παρέχουν στα κράτη μέλη διακριτική ευχέρεια να θεσπίζουν μέτρα για την εφαρμογή τους. Δεδομένου ότι η απάντηση είναι, κατά τη γνώμη μου, καταφατική, θα προχωρήσω στην εξέταση του ζητήματος της αναλογικότητας των κατευθυντηρίων γραμμών για τις ενδομεταφορές. Τέλος, θα εξετάσω το ζήτημα της νομικής ισχύος των Ερωτήσεων & Απαντήσεων που δημοσίευσε η Επιτροπή στον ιστότοπό της, όπου και εκθέτει τη δική της ερμηνεία για την έννοια της ενδομεταφοράς.

30.

Επισημαίνω ότι το άρθρο 2, παράγραφος 6, του κανονισμού 1072/2009 δεν περιέχει καμία αναφορά σε σημεία φορτώσεως ή εκφορτώσεως. Η εν λόγω διάταξη απλώς υπογραμμίζει τον «προσωρινό» χαρακτήρα των ενδομεταφορών.

31.

Το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 επίσης δεν κάνει λόγο για σημεία φορτώσεως ή εκφορτώσεως. Η διάταξη αυτή προβλέπει ότι επιτρέπεται η εκτέλεση τριών το πολύ ενδομεταφορών εντός επτά ημερών μετά την πραγματοποίηση διεθνούς μεταφοράς ( 13 ). Είναι αλήθεια ότι το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 ορίζει ότι μια ενδομεταφορά μπορεί να έχει περισσότερα σημεία εκφορτώσεως. Όντως, σύμφωνα με την τελευταία περίοδο του πρώτου εδαφίου της διατάξεως αυτής, «[η] τελευταία εκφόρτωση στο πλαίσιο της ενδομεταφοράς […] πραγματοποιείται εντός επτά ημερών από την τελευταία εκφόρτωση […] στο πλαίσιο της διεθνούς μεταφοράς εισόδου» ( 14 ). Ωστόσο, το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού αυτού δεν διευκρινίζει αν η ενδομεταφορά μπορεί να έχει επίσης περισσότερα σημεία φορτώσεως. Συνεπώς, η εν λόγω διάταξη δεν ορίζει αν μια ενδομεταφορά είναι δυνατό να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως.

32.

Με άλλα λόγια, το άρθρο 2, παράγραφος 6, και το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 απλώς δεν ρυθμίζουν το ζήτημα αν μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως.

33.

Αντίθετα, οι κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές ορίζουν σαφώς ότι «μια μεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως ή περισσότερες παραδόσεις» ( 15 ), αποκλείοντας, με τον τρόπο αυτό πράξεις που περιλαμβάνουν περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως. Εκδίδοντας τις κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές, το Βασίλειο της Δανίας εξέτασε ενδελεχώς το ζήτημα και έλαβε θέση επ’ αυτού.

34.

Επομένως, επιβάλλεται να διευκρινιστεί αν ο κανονισμός 1072/2009 παρέσχε στο Βασίλειο της Δανίας διακριτική ευχέρεια για την έκδοση των κατευθυντηρίων γραμμών για τις ενδομεταφορές προκειμένου να αποσαφηνίσει την έννοια των ενδομεταφορών και τον κανόνα των «τριών μεταφορών εντός επτά ημερών» που καθιερώνεται στο άρθρο 2, παράγραφος 6, και στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού.

35.

Θα πρέπει να επισημάνω ότι η πράξη του δικαίου της Ένωσης της οποίας τις διατάξεις φέρεται ότι παραβίασε το Βασίλειο της Δανίας είναι κανονισμός και όχι οδηγία.

36.

Σύμφωνα με το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 288 ΣΛΕΕ, οι κανονισμοί, σε αντίθεση προς τις οδηγίες, είναι δεσμευτικοί στο σύνολό τους και άμεσα εφαρμοστέοι σε όλα τα κράτη μέλη. Συνεπώς, τα κράτη μέλη απαγορεύεται να θεσπίζουν εθνικά μέτρα τα οποία αναπαράγουν το κείμενο κανονισμού ( 16 ). Επίσης, απαγορεύεται να θεσπίζουν εθνικά μέτρα τα οποία επιδιώκουν να μεταβάλουν το πεδίο εφαρμογής ενός κανονισμού ( 17 ) ή το περιεχόμενο των διατάξεών του.

37.

Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι τα κράτη μέλη στερούνται της δυνατότητας να θεσπίζουν κάθε μέτρο εφαρμογής των κανονισμών. Και τούτο διότι η θέση σε εφαρμογή ορισμένων διατάξεων κανονισμών ενδέχεται να απαιτεί τη λήψη μέτρων εφαρμογής από τα κράτη μέλη ( 18 ). Με άλλα λόγια, οι κανονισμοί ενδέχεται να μη ρυθμίζουν εξαντλητικά το αντικείμενό τους και να παρέχουν διακριτική ευχέρεια στα κράτη μέλη για την θέσπιση μέτρων εφαρμογής ( 19 ).

38.

Κατά πάγια νομολογία, τα κράτη μέλη δύνανται να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής ενός κανονισμού εφόσον δεν παρακωλύουν την άμεση εφαρμογή του, δεν αποκρύπτουν τη φύση του ως πράξης του δικαίου της Ένωσης και διευκρινίζουν ότι ενεργούν στο πλαίσιο ασκήσεως της διακριτικής ευχέρειας την οποία τους παρέχει ο ίδιος ο κανονισμός, χωρίς ωστόσο να γίνεται υπέρβαση των ορίων που θέτουν οι διατάξεις του ( 20 ).

39.

Μόνον κατόπιν εξετάσεως των εφαρμοστέων διατάξεων του επίμαχου κανονισμού, ερμηνευόμενων με γνώμονα τους σκοπούς του, μπορεί να προσδιοριστεί αν αυτές απαγορεύουν, επιβάλλουν ή παρέχουν τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να λαμβάνουν ορισμένα μέτρα εφαρμογής και, ιδίως στην τελευταία αυτή περίπτωση, αν το οικείο μέτρο βαίνει πέραν των ορίων της διακριτικής ευχέρειας που αναγνωρίζεται σε κάθε κράτος μέλος ( 21 ).

40.

Εν προκειμένω, ούτε το άρθρο 2, παράγραφος 6, ούτε το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 παραπέμπει στο εθνικό δίκαιο. Καμία από τις διατάξεις αυτές δεν εξουσιοδοτεί ρητώς τα κράτη μέλη να θεσπίσουν μέτρα εφαρμογής όσον αφορά τον ορισμό της έννοιας της ενδομεταφοράς ή τον κανόνα των «τριών μεταφορών εντός επτά ημερών». Άλλωστε τέτοια εξουσιοδότηση δεν περιλαμβάνεται σε καμία άλλη διάταξη του κανονισμού 1072/2009 ( 22 ).

41.

Ωστόσο, τα κράτη μέλη δύνανται να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής των κανονισμών ακόμη και αν δεν τους παρέχεται ρητώς σχετική εξουσιοδότηση ( 23 ).

42.

Για παράδειγμα, το δεύτερο εδάφιο του άρθρου 3 του κανονισμού (ΕΚ) 1/2005 ( 24 ) προβλέπει ότι ένας όρος που πρέπει να τηρείται κατά την μεταφορά ζώων είναι να «προβλέπεται επαρκές […] ύψος για τα ζώα, ανάλογα με το μέγεθός τους και το προβλεπόμενο ταξίδι». Ωστόσο, προκειμένου για την οδική μεταφορά χοίρων, ο κανονισμός 1/2005 δεν περιέχει αριθμητικό προσδιορισμό του απαιτουμένου ύψους των εσωτερικών διαμερισμάτων του οχήματος εντός των οποίων μεταφέρονται τα ζώα αυτά. Ούτε εξουσιοδοτεί ρητώς τα κράτη μέλη να θεσπίσουν τις εν λόγω προδιαγραφές. Παρά ταύτα, έχει γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής που προσδιορίζουν αριθμητικά το εσωτερικό ύψος των διαμερισμάτων εντός των οποίων μεταφέρονται οι χοίροι ( 25 ).

43.

Ομοίως, το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου ( 26 ) παραθέτει τις κυρώσεις που «μπορούν» να επιβληθούν σε περίπτωση παραβάσεως διατάξεων του δικαίου της Ένωσης η οποία μπορεί να έχει ως συνέπεια να ζημιωθεί ο προϋπολογισμός της Ένωσης ( 27 ). Το άρθρο 7 του κανονισμού 2988/95 ορίζει ότι οι κυρώσεις αυτές μπορούν να επιβάλλονται στον οικονομικό φορέα που διέπραξε την παρατυπία ή στο πρόσωπο που φέρει την ευθύνη για την παρατυπία ή όφειλε να αποτρέψει τη διάπραξή της. Ωστόσο, ο κανονισμός 2988/95 δεν προσδιορίζει υπό ποιες περιστάσεις ούτε σε ποιόν επιβάλλεται καθεμιά από τις κυρώσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 5. Ούτε παρέχει ρητή εξουσιοδότηση στα κράτη μέλη για την θέσπιση διατάξεων προς τον σκοπό αυτό ( 28 ). Εντούτοις, έχει γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη δύνανται, και μάλιστα οφείλουν, να θεσπίζουν διατάξεις στον εν λόγω τομέα ( 29 ).

44.

Πρέπει να επισημάνω ότι, όπως υποστήριξε το Βασίλειο της Δανίας, το γεγονός ότι ένας κανονισμός είναι διατυπωμένος με γενικό και αόριστο τρόπο αποτελεί ένδειξη ότι απαιτείται η θέσπιση εθνικών μέτρων εφαρμογής. Όπως έκρινε το Δικαστήριο στην υπόθεση Zerbone, «σε περίπτωση ερμηνευτικών δυσχερειών, η αρμόδια εθνική αρχή μπορεί να χρειαστεί να θεσπίσει ειδικούς κανόνες για την εφαρμογή ενός κανονισμού της [Ένωσης] και συγχρόνως να διαλύσει τυχόν ανακύψασες αμφιβολίες» ( 30 ). Στην υπόθεση Danske Svineproducenter, αναγνωρίστηκε ότι τα κράτη μέλη είχαν ορισμένο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας όσον αφορά τον καθορισμό αριθμητικού προσδιορισμού του ύψους των εσωτερικών διαμερισμάτων των οχημάτων οδικής μεταφοράς των χοίρων επειδή ο εφαρμοστέος κανονισμός δεν όριζε «επακριβώς» το ύψος των εν λόγω διαμερισμάτων, ήτοι δεν προέβλεπε ο ίδιος αριθμητικά μεγέθη ( 31 ). Ομοίως, στην υπόθεση SGS Belgium, αναγνωρίστηκε ότι τα κράτη μέλη είχαν το δικαίωμα να θεσπίσουν μέτρα εφαρμογής προβλέποντα κυρώσεις, καθότι οι σχετικές διατάξεις του κανονισμού 2988/95 «απλώς [έθεταν] γενικούς κανόνες» και«δεν [όριζαν] επακριβώς ποια από τις απαριθμούμενες στο άρθρο 5 […] κυρώσεις [έπρεπε] να [επιβληθεί] […] ποια πρόσωπα [έπρεπε] να την υποστούν» ( 32 ).

45.

Στην υπό κρίση υπόθεση, θεωρώ ότι, για τους λόγους που θα εκθέσω στη συνέχεια, η θέση σε εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 6, και του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 απαιτεί τη θέσπιση εθνικών μέτρων εφαρμογής μολονότι η θέσπιση τέτοιων μέτρων δεν προβλέπεται ρητώς.

46.

Πρώτον, προκειμένου να διαπιστωθεί αν έχει συμπληρωθεί το όριο των τριών πράξεων ενδομεταφοράς που καθιερώνεται στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009, θα πρέπει να διευκρινιστεί αν μια διαδρομή περιλαμβάνουσα περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως λογίζεται ως μια, δύο ή περισσότερες ενδομεταφορές. Αν τα κράτη μέλη δεν διευκρινίσουν το ζήτημα αυτό, είναι αδύνατο να εφαρμοστεί το όριο των τριών πράξεων ενδομεταφοράς.

47.

Δεύτερον, το άρθρο 2, παράγραφος 6, του κανονισμού 1072/2009 ορίζει με γενικό τρόπο την έννοια των ενδομεταφορών, περιοριζόμενο στην αναφορά ότι πρόκειται για «εθνικές μεταφορές» οι οποίες εκτελούνται «σε προσωρινή βάση». Όπως επισήμανα στο σημείο 44 των παρουσών προτάσεων, το γεγονός ότι μια διάταξη είναι διατυπωμένη με αόριστο τρόπο αποτελεί ένδειξη ότι χρειάζεται να θεσπιστούν εθνικά μέτρα εφαρμογής.

48.

Τρίτον, το ότι τα κράτη μέλη ερμηνεύουν διαφορετικά την έννοια της ενδομεταφοράς ( 33 ) καταδεικνύει την έλλειψη σαφήνειας και ακρίβειας του άρθρου 2, παράγραφος 6, και του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009.

49.

Ορισμένα κράτη μέλη, όπως οι Κάτω Χώρες ( 34 ) και η Σουηδία ( 35 ), συμφωνούν με την Επιτροπή ότι μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως. Άλλα κράτη μέλη, όπως η Δανία ή, μέχρι πρόσφατα, η Φινλανδία, θεωρούν ότι μια μεταφορά δεν μπορεί να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως ( 36 ). Σύμφωνα με ορισμένες εθνικές νομοθεσίες, η τελευταία αυτή άποψη επιδέχεται εξαιρέσεις στις περιπτώσεις όπου υφίσταται μια μόνο σύμβαση μεταφοράς εμπορευμάτων προβλέπουσα περισσότερα σημεία φορτώσεως και εκφορτώσεως ή όπου η παραλαβή από διάφορα σημεία και/ή η παράδοση σε διάφορα σημεία πραγματοποιείται για λογαριασμό του ιδίου αποστολέα και/ή προς τον ίδιο παραλήπτη ( 37 ). Θα πρέπει επίσης να μνημονεύσω τη θέση των αρχών του Ηνωμένου Βασιλείου οι οποίες, για τον προσδιορισμό του αριθμού των πράξεων μεταφοράς σε περίπτωση περισσότερων παραλαβών και περισσότερων παραδόσεων, «λαμβάνουν υπόψη τον αριθμό των πραγματοποιηθεισών παραλαβών ή τον αριθμό των πραγματοποιηθεισών παραδόσεων, ανάλογα με το ποιες είναι λιγότερες» ( 38 ).

50.

Τέταρτον, η ανάγκη διευκρινίσεως της έννοιας της ενδομεταφοράς έχει αναγνωριστεί από την ίδια την Επιτροπή στην Έκθεσή της σχετικά με την κατάσταση της αγοράς των οδικών μεταφορών της Ένωσης, όπου ανέφερε ότι «η επανεξέταση [του κανονισμού 1072/2009] στοχεύει […] στη διευκρίνιση των προβληματικών διατάξεών [του], ιδίως […] του ορισμού των ενδομεταφορών» ( 39 ).

51.

Συνεπώς, αδυνατώ να κατανοήσω τον λόγο για τον οποίο επικρίνεται το Βασίλειο της Δανίας επειδή θέσπισε εθνικούς κανόνες εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 6, και του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009.

52.

Τέλος, πρέπει να τονιστεί ότι το συμπέρασμα αυτό δεν τίθεται εν αμφιβόλω από το γεγονός ότι η Επιτροπή πρότεινε το 2017 την τροποποίηση του ορισμού των ενδομεταφορών ώστε αυτός να διευκρινίζει ότι μια ενδομεταφορά μπορεί να έχει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως ( 40 ).

53.

Συγκεκριμένα, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2, της προτάσεως της Επιτροπής του 2017, το άρθρο 2, παράγραφος 6, του κανονισμού 1072/2009 προτείνεται να αντικατασταθεί από το ακόλουθο κείμενο: «“ενδομεταφορά”: η εθνική μεταφορά για λογαριασμό τρίτου η οποία εκτελείται σε προσωρινή βάση σε κράτος μέλος υποδοχής από την παραλαβή των εμπορευμάτων σε ένα ή περισσότερα σημεία φορτώσεως έως την παράδοσή τους σε ένα ή περισσότερα σημεία παράδοσης, σύμφωνα με τη φορτωτική» ( 41 ).

54.

Το γεγονός ότι η Επιτροπή προτείνει την τροποποίηση του άρθρου 2, παράγραφος 6, του κανονισμού 1072/2009 ώστε αυτό να ορίζει συγκεκριμένα ότι μια ενδομεταφορά μπορεί να έχει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως δεν σημαίνει ότι πριν από την υιοθέτηση της εν λόγω τροποποιήσεως ή ελλείψει αυτής τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επιτρέπουν τις ενδομεταφορές που περιλαμβάνουν περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως. Ούτε σημαίνει ότι, πριν από την υιοθέτηση της εν λόγω τροποποιήσεως ή ελλείψει αυτής, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να επιτρέπουν τις ενδομεταφορές που περιλαμβάνουν περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως. Πράγματι, όπως εξήγησα, το άρθρο 2, παράγραφος 6, του κανονισμού 1072/2009, όπως έχει σήμερα, απλώς δεν θίγει το ζήτημα αυτό. Η πρόταση της Επιτροπής του 2017 επιλέγει συγκεκριμένη ερμηνεία. Η πρόταση αυτή ουδόλως αναιρεί το γεγονός ότι ο σημερινός ορισμός της ενδομεταφοράς είναι διατυπωμένος με πολύ γενικό τρόπο και, ως εκ τούτου, παρέχει στα κράτη μέλη διακριτική ευχέρεια να επιλέξουν τη μια ή την άλλη ερμηνεία.

55.

Επισημαίνω εξάλλου ότι, το 2017, η Επιτροπή πρότεινε επίσης την κατάργηση του κανόνα των «τριών μεταφορών εντός επτά ημερών». Ενώ σήμερα επιτρέπεται στους μη εγκατεστημένους μεταφορείς να διενεργούν τρεις ενδομεταφορές εντός επτά ημερών από την τελευταία εκφόρτωση που πραγματοποίησαν στο πλαίσιο διεθνούς μεταφοράς, με βάση την πρόταση της Επιτροπής του 2017 προβλέπεται να έχουν τη δυνατότητα να διενεργούν απεριόριστο αριθμό φορτώσεων και εκφορτώσεων εντός βραχύτερου χρονικού διαστήματος, ήτοι εντός πέντε ημερών από την τελευταία εκφόρτωση της διεθνούς μεταφοράς ( 42 ).

56.

Αν το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 τροποποιηθεί σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, δεν θα χρειάζεται πλέον να μετρώνται οι επιμέρους ενδομεταφορές αφού δεν θα υπάρχει πλέον ανώτατο όριο των μεταφορών που επιτρέπεται να πραγματοποιηθούν εντός της περιόδου αναφοράς. Συνεπώς, στην περίπτωση αυτή, το ερώτημα αν μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως καθίσταται άνευ σημασίας και η προτεινόμενη τροποποίηση του άρθρου 2, παράγραφος 6, του κανονισμού 1072/2009 στερείται αντικειμένου.

57.

Σε κάθε περίπτωση, ας σημειωθεί ότι η πρόταση της Επιτροπής του 2017 αποτελεί επί του παρόντος αντικείμενο συζητήσεως και ότι αρκετά κράτη μέλη έχουν εκφράσει τη διαφωνία τους επ’ αυτής ( 43 ). Ενώ γράφονται οι παρούσες προτάσεις, η ανάγκη τροποποιήσεως του άρθρου 2, παράγραφος 6, του κανονισμού 1072/2009 κατά τα ανωτέρω αποτελεί απλώς και μόνον άποψη της Επιτροπής.

58.

Επομένως, δεν πρέπει να συναχθεί κανένα συμπέρασμα από την πρόταση της Επιτροπής να τροποποιηθεί το άρθρο 2, παράγραφος 6, του κανονισμού 1072/2009 ώστε να διευκρινίζει ότι μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως.

59.

Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι το άρθρο 2, παράγραφος 6, και το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 παρέχουν στα κράτη μέλη διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την θέσπιση μέτρων εφαρμογής που αποσαφηνίζουν την έννοια της ενδομεταφοράς.

60.

Ωστόσο, τα μέτρα εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 6, και του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 που θεσπίζονται από τα κράτη μέλη πρέπει να συνάδουν με τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης και ιδίως με την αρχή της αναλογικότητας ( 44 ).

61.

Κατά την εν λόγω αρχή, η οποία δεσμεύει, μεταξύ άλλων, τις νομοθετικές και κανονιστικές αρχές των κρατών μελών όταν αυτές εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, τα μέτρα που προβλέπει μια διάταξη απαιτείται να είναι πρόσφορα για την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού και να μη βαίνουν πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξή του ( 45 ).

62.

Κατά τη γνώμη μου, οι κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές συνάδουν με την αρχή της αναλογικότητας.

63.

Πρώτον, είναι πρόσφορες για την επίτευξη του σκοπού που επιδιώκει ο κανονισμός 1072/2009 όσον αφορά τις ενδομεταφορές.

64.

Όσον αφορά τις ενδομεταφορές, σκοπός του κανονισμού 1072/2009 είναι να προβλέψει «μεταβατικό καθεστώς» ( 46 ). Το «περαιτέρω άνοιγμα των […] ενδομεταφορών» και η περαιτέρω απελευθέρωση θα λάβουν χώρα μόνον «κατά περίπτωση», αφού ληφθεί υπόψη η «αποτελεσματικότητα των ελέγχων και η εξέλιξη των όρων άσκησης του επαγγέλματος καθώς και η εναρμόνιση των κανόνων στους τομείς, μεταξύ άλλων, της επιβολής και των οδικών τελών καθώς και της νομοθεσίας στον κοινωνικό τομέα και στον τομέα της ασφάλειας» ( 47 ). Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 17, παράγραφος 3, του κανονισμού 1072/2009 αναθέτει στην Επιτροπή το έργο να εκτιμήσει αν η εναρμόνιση στους τομείς αυτούς «προόδευσε σε βαθμό που να εξετάζεται το ενδεχόμενο μεγαλύτερου ανοίγματος των εγχώριων αγορών οδικών μεταφορών καθώς και ενδομεταφορών» ( 48 ).

65.

Με άλλα λόγια, ο σκοπός του κανονισμού 1072/2009 δεν είναι, όσον αφορά τις ενδομεταφορές, να επιφέρει το πλήρες άνοιγμα των εθνικών αγορών σε μη εγκατεστημένους μεταφορείς. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο, κατά το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009, οι ενδομεταφορές επιτρέπονται μόνο σε συνέχεια διεθνούς μεταφοράς και περιορίζονται σε τρεις πράξεις εντός διαστήματος επτά ημερών από την εκφόρτωση που πραγματοποιείται στο πλαίσιο της εν λόγω διεθνούς μεταφοράς. Επισημαίνω, συναφώς, ότι, κατά την εκπόνηση της προτάσεως του μετέπειτα εκδοθέντος κανονισμού 1072/2009, η Επιτροπή εξέτασε και απέρριψε την επιλογή σύμφωνα με την οποία οι μη εγκατεστημένοι μεταφορείς θα επιτρεπόταν να πραγματοποιούν απεριόριστο αριθμό ενδομεταφορών εντός διαστήματος ενός μηνός ( 49 ). Για τον ίδιο αυτό λόγο, η αιτιολογική σκέψη 13 και το άρθρο 2, παράγραφος 6, του κανονισμού 1072/2009 τονίζουν επίσης τον «προσωρινό» χαρακτήρα των ενδομεταφορών, ενώ και η δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη του ίδιου κανονισμού υπογραμμίζει ότι οι ενδομεταφορές δεν πρέπει να καθίστανται «σταθερή» ή «συνεχής» δραστηριότητα.

66.

Το να επιτραπεί σε μη εγκατεστημένους μεταφορείς να πραγματοποιούν τρεις πράξεις ενδομεταφοράς με απεριόριστο αριθμό σημείων φορτώσεως και απεριόριστο αριθμό σημείων εκφορτώσεως θα μπορούσε να καταστήσει άνευ νοήματος το όριο των τριών πράξεων ενδομεταφοράς που καθιερώνεται στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009. Για παράδειγμα, ένας μη εγκατεστημένος μεταφορέας θα μπορούσε να φορτώσει εμπορεύματα στο σημείο Α, να εκφορτώσει μερικά εμπορεύματα στο σημείο Β, να φορτώσει άλλα στο σημείο Γ, να εκφορτώσει κάποια άλλα στο σημείο Δ, να φορτώσει άλλα εμπορεύματα στο σημείο Ε, και κατόπιν να εκφορτώσει όλα τα εμπορεύματα στο σημείο ΣΤ και να εξακολουθεί να έχει πραγματοποιήσει μία μόνον ενδομεταφορά. Στην περίπτωση αυτή, ο προσωρινός χαρακτήρας της ενδομεταφοράς θα εξασφαλιζόταν μόνο μέσω του ορίου των επτά ημερών.

67.

Τονίζεται ότι, όπως προανέφερα στο σημείο 65 των παρουσών προτάσεων, η επιλογή να επιτραπεί απεριόριστος αριθμός ενδομεταφορών εντός ορισμένου χρονικού διαστήματος (έστω, ενός μηνός, και όχι επτά ημερών) απορρίφθηκε από την Επιτροπή με την πρότασή της για τον μετέπειτα εκδοθέντα κανονισμό 1072/2009. Μια τέτοια λύση προτάθηκε μόλις πρόσφατα (με βραχύτερη, πενθήμερη προθεσμία), με την πρόταση της Επιτροπής του 2017 ( 50 ).

68.

Επομένως, φρονώ ότι το να επιτρέπονται ενδομεταφορές περιλαμβάνουσες απεριόριστο αριθμό σημείων φορτώσεως και απεριόριστο αριθμό σημείων εκφορτώσεως αντίκειται προς τον προσωρινό χαρακτήρα των ενδομεταφορών που καθιερώνεται στο άρθρο 2, παράγραφος 6, του κανονισμού 1072/2009, στο όριο των τριών πράξεων ενδομεταφοράς του άρθρου 8, παράγραφος 2, καθώς και στον σκοπό της οδηγίας 1072/2009 όσον αφορά τις ενδομεταφορές.

69.

Αντιστρόφως, το να απαγορεύεται στους μη εγκατεστημένους μεταφορείς να πραγματοποιούν ενδομεταφορές περιλαμβάνουσες περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως σκοπεί να εξασφαλίσει ότι οι ενδομεταφορές είναι προσωρινές και να επιτύχει περιορισμένη απελευθέρωση της σχετικής αγοράς.

70.

Επομένως, οι κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές είναι πρόσφορες για την επίτευξη του σκοπού που επιδιώκει ο κανονισμός 1072/2009 όσον αφορά τις ενδομεταφορές.

71.

Δεύτερον, οι κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές δεν υπερβαίνουν το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού.

72.

Αυτό ισχύει διότι, όπως υποστήριξε το Βασίλειο της Δανίας, οι κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές δεν απαγορεύουν πράξεις μεταφοράς περιλαμβάνουσες περισσότερα σημεία φορτώσεως και ένα σημείο εκφορτώσεως ή πράξεις μεταφοράς περιλαμβάνουσες ένα σημείο φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως. Απαγορεύουν μόνον τις πράξεις μεταφοράς που περιλαμβάνουν περισσότερα σημεία φορτώσεως και περισσότερα σημεία εκφορτώσεως. Αυτό συμβαίνει επίσης διότι, όπως επισημαίνει το Βασίλειο της Δανίας, οι κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές δεν περιορίζουν τον αριθμό των αποστολέων ή των εντολέων.

73.

Καταλήγω επομένως στο συμπέρασμα ότι το Βασίλειο της Δανίας είχε την απαιτούμενη διακριτική ευχέρεια για να θεσπίσει τις κατευθυντήριες γραμμές για τις ενδομεταφορές, ότι οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές συνάδουν με την αρχή και αναλογικότητας και ότι, συνεπώς, το Βασίλειο της Δανίας, θεσπίζοντάς τις, δεν παρέβη τις υποχρεώσεις του εκ του άρθρου 2, παράγραφος 6, και του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009.

74.

Το συμπέρασμα αυτό δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση εκ του γεγονότος ότι η Επιτροπή συνέταξε τον Κατάλογο Ερωτήσεων & Απαντήσεων ( 51 ) που δημοσιεύθηκε στον ιστότοπο της ΓΔ «Κινητικότητα και Μεταφορές», και όπου αναφέρεται ότι «μια ενδομεταφορά μπορεί να περιλαμβάνει περισσότερα σημεία φορτώσεως, περισσότερα σημεία παραδόσεως αλλά και περισσότερα σημεία φορτώσεως και παραδόσεως, ανάλογα με την περίπτωση» ( 52 ).

75.

Η Επιτροπή υποστηρίζει σχετικώς ότι η ερμηνεία που δίνει στην έννοια της ενδομεταφοράς όπως παρατίθεται στις Ερωτήσεις & Απαντήσεις είναι δεσμευτική για τα κράτη μέλη επειδή οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών συζήτησαν την εν λόγω ερμηνεία και συμφώνησαν επ’ αυτής κατά τη συνεδρίαση της Επιτροπής Οδικών Μεταφορών της 25ης Οκτωβρίου 2010 και επειδή δημοσιεύθηκε στον ιστότοπο της Επιτροπής ( 53 ).

76.

Κατά τη γνώμη μου, το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Οι Ερωτήσεις & Απαντήσεις δεν μπορούν να θεωρηθούν ως κείμενο που δεσμεύει τα κράτη μέλη, τούτο δε για τους λόγους που ακολουθούν.

77.

Πρώτον, σημειώνεται ότι, μολονότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, οι Ερωτήσεις & Απαντήσεις δημοσιεύθηκαν στον ιστότοπο της ΓΔ «Κινητικότητα και Μεταφορές», εντούτοις δεν δημοσιεύθηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα.

78.

Δεύτερον, επισημαίνω ότι, σε αντίθεση προς τα υποστηριζόμενα από την Επιτροπή, οι εκπρόσωποι των κρατών μελών δεν συμφώνησαν επί της ερμηνείας της έννοιας της ενδομεταφοράς η οποία παρατίθεται στο κείμενο των Ερωτήσεων & Απαντήσεων.

79.

Πρέπει να τονίσω συναφώς ότι ούτε το άρθρο 2, παράγραφος 6, ούτε το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1072/2009 εξουσιοδοτούν την Επιτροπή να εκδώσει πράξη που να αποσαφηνίζει την έννοια της ενδομεταφοράς ή τον κανόνα των «τριών μεταφορών εντός επτά ημερών». Άλλωστε, τέτοια εξουσιοδότηση δεν περιλαμβάνεται σε καμία άλλη διάταξη του εν λόγω κανονισμού.

80.

Αντίθετα, το τρίτο εδάφιο της παραγράφου 2 του άρθρου 4 του κανονισμού 1072/2009 ορίζει ότι η Επιτροπή «προσαρμόζει» στην τεχνική πρόοδο την περίοδο ισχύος της άδειας ΕΕ που χορηγείται στους μεταφορείς. Ομοίως, το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 4 του άρθρου 4 και η παράγραφος 4 του άρθρου 5 του κανονισμού 1072/2002 ορίζουν ότι η Επιτροπή «προσαρμόζει» στην τεχνική πρόοδο, αντιστοίχως, τα παραρτήματα Ι και ΙΙ και το παράρτημα ΙΙΙ του εν λόγω κανονισμού ( 54 ). Το τρίτο εδάφιο της παραγράφου 2 του άρθρου 4, το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 4 του άρθρου 4, καθώς και η παράγραφος 4 του άρθρου 5 του κανονισμού 1072/2009 επιβάλλουν στην Επιτροπή, οσάκις «προσαρμόζει» στην τεχνική πρόοδο τα οικεία στοιχεία, να τηρεί την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο στην οποία παραπέμπει το άρθρο 15, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού. Σύμφωνα με τη διαδικασία αυτή, η οποία καθιερώνεται στο άρθρο 5α, παράγραφοι 1 έως 4, της αποφάσεως 1999/468/ΕΚ ( 55 ), όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση 2006/512/ΕΚ του Συμβουλίου ( 56 ), απαιτείται ψηφοφορία της αρμόδιας επιτροπής, που εν προκειμένω είναι η Επιτροπή Οδικών Μεταφορών ( 57 ).

81.

Δεδομένου ότι καμία διάταξη του κανονισμού 1072/2009 δεν εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να εκδίδει πράξεις που αποσαφηνίζουν την έννοια της ενδομεταφοράς ή τον κανόνα των «τριών μεταφορών εντός επτά ημερών», καμία διάταξη του εν λόγω κανονισμού δεν απαιτεί τη θέση των εν λόγω πράξεων σε ψηφοφορία στο πλαίσιο της Επιτροπής Οδικών Μεταφορών. Δεν χωρεί καμία αμφιβολία ότι η κανονιστική διαδικασία με έλεγχο, και κάθε άλλη διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας απαιτείται ψηφοφορία της εν λόγω επιτροπής ( 58 ), δεν εφαρμόζεται για την υιοθέτηση των Ερωτήσεων & Απαντήσεων. Αυτό αναγνωρίστηκε και από την ίδια την Επιτροπή με τις γραπτές παρατηρήσεις της ( 59 ).

82.

Περαιτέρω, το άρθρο 2, παράγραφος 2, του Εσωτερικού Κανονισμού της Επιτροπής Οδικών Μεταφορών ( 60 ) ορίζει ότι στην ημερησία διάταξη που συντάσσεται για κάθε συνεδρίαση θα «γίνεται διάκριση» μεταξύ, αφενός, «προτεινομένων μέτρων επί των οποίων η επιτροπή [αυτή] καλείται να γνωμοδοτήσει, σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο», και, αφετέρου, «λοιπών θεμάτων τα οποία υποβάλλονται στην επιτροπή [αυτή] για ενημέρωση ή για απλή ανταλλαγή απόψεων».

83.

Όπως προκύπτει από τη δικογραφία, η ερμηνεία της έννοιας της ενδομεταφοράς περιελήφθη στην ημερησία διάταξη δύο συνεδριάσεων της Επιτροπής Οδικών Μεταφορών. Οι συνεδριάσεις αυτές πραγματοποιήθηκαν στις 17 Νοεμβρίου 2009 και στις 25 Οκτωβρίου 2010. Σε καθεμιά από τις εν λόγω συνεδριάσεις, το θέμα αυτό απλώς συζητήθηκε ( 61 ). Δεν τέθηκε σε ψηφοφορία ( 62 ). Αυτό αποτελεί ένδειξη ότι, όπως υποστήριξε το Βασίλειο της Δανίας κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το ζήτημα αυτό συγκαταλεγόταν μεταξύ των «λοιπών θεμάτων» στα οποία αναφέρεται το άρθρο 2, παράγραφος 2, του Εσωτερικού Κανονισμού της Επιτροπής Οδικών Μεταφορών, τα οποία υποβάλλονται στην εν λόγω επιτροπή «για ενημέρωση ή για απλή ανταλλαγή απόψεων».

84.

Συνεπώς, ο ορισμός της έννοιας της ενδομεταφοράς που περιέχεται στις Ερωτήσεις & Απαντήσεις δεν είναι σε καμία περίπτωση προϊόν συμφωνίας της πλειοψηφίας των κρατών μελών αλλά απλώς η ερμηνεία που δίνει η Επιτροπή στην έννοια αυτή.

85.

Περαιτέρω, επισημαίνω ότι, έστω και αν είχε εφαρμοστεί η κανονιστική διαδικασία με έλεγχο, η διενέργεια ψηφοφορίας και συνακόλουθη έγκριση από την Επιτροπή Οδικών Μεταφορών της ερμηνείας της έννοιας της ενδομεταφοράς που υιοθέτησε η Επιτροπή δεν θα είχε καταστήσει αφεαυτής την ερμηνεία αυτή δεσμευτική για τα κράτη μέλη. Και τούτο διότι, σύμφωνα με το άρθρο 5α, παράγραφος 3, της αποφάσεως 1999/468, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2006/512, για να συμβεί κάτι τέτοιο, απαιτείται η συνδρομή και άλλων προϋποθέσεων ( 63 ).

86.

Τρίτον, τονίζω ότι η ίδια η Επιτροπή αναγνώρισε, στην Εκτίμηση Επιπτώσεων της προτάσεώς της του 2017, ότι οι Ερωτήσεις & Απαντήσεις «δεν είναι νομικά δεσμευτικές» ( 64 ). Το ίδιο επανελήφθη από τον εκπρόσωπο της Επιτροπής και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ( 65 ).

87.

Συνεπώς, κατά τη γνώμη μου, οι Ερωτήσεις & Απαντήσεις δεν είναι δυνατό να θεωρηθούν δεσμευτικές για τα κράτη μέλη.

88.

Επομένως, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι το Βασίλειο της Δανίας παρέβη τις υποχρεώσεις του εκ του άρθρου 2, παράγραφος 6, και εκ του άρθρου 8 του κανονισμού 1072/2009.

89.

Με βάση τα προεκτεθέντα, προτείνω στο Δικαστήριο: